ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ

EL EL EL

ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 8.7.2008 COM(2008) 435 τελικό ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους {SEC(2008) 2207} {SEC(2008) 2208} {SEC(2008) 2209} EL EL

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ: ΒΙΩΣΙΜΕΣ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ Η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους εντάσσεται σε μια δέσμη πρωτοβουλιών για περισσότερο βιώσιμες μεταφορές. Στην παρούσα φάση, κρίνεται καίρια η συμβολή του τομέα των μεταφορών στην υλοποίηση των μεγάλων προτεραιοτήτων που έχει θέσει η Επιτροπή και οι οποίες αφορούν τη βιώσιμη ανάπτυξη και τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας στην Ευρώπη. Το 2006, ο νομοθέτης κάλεσε την Επιτροπή να εκπονήσει «ένα γενικώς εφαρμόσιμο, διαφανές και συνεκτικό πρότυπο» για την αξιολόγηση του εξωτερικού κόστους. «Το αργότερο στις 10 Ιουνίου 2008, η Επιτροπή, αφού εξετάσει όλες τις επιλογές, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών που συνδέονται με το περιβάλλον, το θόρυβο, την κυκλοφοριακή συμφόρηση και την υγεία, παρουσιάζει ένα γενικώς εφαρμόσιμο, διαφανές και συνεκτικό πρότυπο για την αξιολόγηση όλων των εξωτερικών δαπανών, το οποίο χρησιμοποιείται ως βάση για μελλοντικούς υπολογισμούς τελών χρήσης υποδομών. Το πρότυπο αυτό πρέπει να συνοδεύεται από ανάλυση των επιπτώσεων από τον εσωτερικό καταλογισμό των εξωτερικών δαπανών για όλα τα μέσα μεταφοράς και μία στρατηγική για τη σταδιακή εφαρμογή του προτύπου αυτού σε όλα τα μέσα μεταφοράς. Η έκθεση αυτή και το πρότυπο συνοδεύονται, εφόσον απαιτείται, από προτάσεις προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για περαιτέρω αναθεώρηση της παρούσας οδηγίας» (οδηγία 2006/38/ΕΚ). Το εγχείρημα αυτό δεν είναι νέο. Ήδη εδώ και μερικά χρόνια, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβάλλει την αναγκαιότητα αποτελεσματικότερης τιμολόγησης των μεταφορών έτσι ώστε να αντικατοπτρίζεται ορθότερα το πραγματικό κόστος τους 1. Οι μεταφορές προκαλούν οχλήσεις οι οποίες έχουν κόστος τόσο για την κοινωνία όσο και για την οικονομία. Με την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους επιδιώκεται να δοθεί το σωστό μήνυμα όσον αφορά την τιμολόγηση, έτσι ώστε οι χρήστες να επωμίζονται το κόστος που 1 Η πράσινη βίβλος της Επιτροπής με τίτλο «Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές» που εκδόθηκε το 1995, η λευκή βίβλος της Επιτροπής με τίτλο «Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής: μια σταδιακή θέσπιση ενός κοινού πλαισίου για τη χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση» που εκδόθηκε το 1998, η λευκή βίβλος της Επιτροπής με τίτλο «Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών» που εκδόθηκε το Σεπτέμβριο 2001 τόνισαν το γεγονός ότι οι διάφορες δαπάνες που προκαλούνται από τη χρήση των υποδομών στον τομέα των μεταφορών μετακυλούνται εν μέρει στους χρήστες και ιδίως καταμερίζονται άνισα μεταξύ τους. Το ζήτημα αυτό τέθηκε εκ νέου κατά την ενδιάμεση επανεξέταση της τελευταίας αυτής λευκής βίβλου το 2006, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή δεσμεύτηκε να προτείνει μια μέθοδο για την τιμολόγηση των υποδομών που να βασίζεται στην οδηγία για τη χρέωση της χρήσης των υποδομών. EL 2 EL

προκαλούν και να έχουν με τον τρόπο αυτό κίνητρο να μεταβάλουν τη συμπεριφορά τους για να το μειώσουν. Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να αντιδράσει. Σύμφωνα με την ανάλυση του αντικτύπου 2, εάν δεν ληφθεί κανένα μέτρο τα επόμενα χρόνια, το περιβαλλοντικό κόστος (ατμοσφαιρική ρύπανση, CO 2 ) ενδέχεται να ανέλθει το 2020 σε 210 δισεκατ. ευρώ. Οι πολίτες και οι επιχειρήσεις μας θα αντιμετωπίσουν επίσης προβλήματα λόγω συμφόρησης σε περισσότερο από το ένα τέταρτο του ευρωπαϊκού οδικού δικτύου. 2. ΟΙ ΠΡΟΣΔΟΚΙΕΣ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΣΩΤΕΡΙΚΕΥΣΗ: ΕΥΦΥΕΣΤΕΡΗ ΤΙΜΟΛΟΓΗΣΗ 2.1. Συνυπολογισμός του κόστους που δημιουργούν οι μεταφορές Οι χρήστες των μεταφορών καλούνται να καταβάλουν ένα κόστος το οποίο συνδέεται άμεσα με την χρησιμοποίηση του μεταφορικού τους μέσου (καύσιμα, ασφάλεια, κ.λπ). Το κόστος αυτό θεωρείται ιδιωτικό, υπό την έννοια ότι καταβάλλεται άμεσα από το χρήστη. Ωστόσο, ο χρήστης των μεταφορών προκαλεί επίσης οχλήσεις που συνεπάγονται κόστος για την κοινωνία και το οποίο δεν επωμίζεται άμεσα (εξωτερικό κόστος), όπως η απώλεια χρόνου άλλων οδηγών λόγω κυκλοφοριακής συμφόρησης, προβλήματα υγείας που οφείλονται στον θόρυβο και την ατμοσφαιρική ρύπανση και, πιο μακροπρόθεσμα, οι επιπτώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στην κλιματική αλλαγή. Το κόστος αυτό αποτελεί μια πραγματικότητα, μολονότι δεν έχει πάντοτε συγκεκριμένη αγοραία αξία: δαπάνες εποπτείας και διαχείρισης υποδομών, έξοδα νοσοκομείων, δαπάνες δημόσιας υγείας και υποβάθμιση της ποιότητας ζωής. Τις δαπάνες αυτές αναλαμβάνουν γενικά το δημόσιο και οι πολίτες. Το σύνολο των ιδιωτικών και εξωτερικών αυτών δαπανών αποτελεί το κοινωνικό κόστος των μεταφορών. Μόνο μια τιμολόγηση βασισμένη στο σύνολο των κοινωνικών δαπανών που προκαλούνται από τους χρήστες των μεταφορών θα συμβάλει ώστε να δοθεί το σωστό μήνυμα και θα αντιπροσωπεύει το αντίτιμο για τις υπηρεσίες που χρησιμοποιούνται και την ανάλωση σπάνιων πόρων. Για να είναι αποτελεσματικό το μήνυμα αυτό της τιμολόγησης, οι χρήστες των μεταφορών πρέπει να είναι ευαίσθητοι στην τιμή. Ορισμένες φορές αυτό δεν είναι εφικτό για συγκεκριμένους λόγους: απουσία αξιόπιστων εναλλακτικών προτάσεων, ανεπαρκής ανταγωνισμός σε κάποιο τρόπο μεταφοράς, ανεπαρκή κίνητρα για καινοτομία και στροφή στη χρήση καθαρών οχημάτων, κ.λπ. Η εσωτερίκευση, αφεαυτή, αποτελεί άρα αναγκαίο βήμα, αλλά πρέπει να συνοδεύεται και από άλλα μέτρα για να καταστεί ελαστικότερη η ζήτηση, δηλαδή πιο ευαίσθητη στις μεταβολές των τιμών, να καταστεί ελκυστικότερη η προσφορά ορισμένων υπηρεσιών ή να επιταχυνθεί η τεχνολογική καινοτομία. Ο στόχος της μείωσης του εξωτερικού κόστους απαιτεί συνεπώς μια στρατηγική που να περιλαμβάνει αρκετά στοιχεία επιπλέον της εσωτερίκευσης των εν λόγω δαπανών: τη διάθεση υποδομών, την παροχή κινήτρων για την τεχνολογική καινοτομία, την πολιτική ανταγωνισμού, τη νομοθεσία και τον καθορισμό προτύπων. 2.2. Χρήση του σωστού οικονομικού εργαλείου για κάθε εξωτερικό κόστος Στην πράξη, τα κυριότερα οικονομικά εργαλεία που έχουν ως αποτέλεσμα την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους είναι η φορολογία, η επιβολή διοδίων (ή τελών χρήσης) και σε 2 Εκτίμηση του αντικτύπου όσον αφορά την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους - SEC(2008) 2208. EL 3 EL

ορισμένες περιπτώσεις 3 η εμπορία δικαιωμάτων εκπομπών. Τα οικονομικά αυτά εργαλεία έχουν ήδη χρησιμοποιηθεί σε διαφορετικό βαθμό ανάλογα με τους τρόπους μεταφοράς και το στοχευόμενο είδος κόστους. Η εκτίμηση των επιπτώσεων 4 όσον αφορά στην εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους αναλύει την υφιστάμενη κατάσταση σχετικά με τα διόδια, τους φόρους και τα δικαιώματα εμπορίας εκπομπών σε κάθε τρόπο μεταφοράς. Κάθε στοιχείο εξωτερικού κόστους εμφανίζει συγκεκριμένα χαρακτηριστικά που απαιτούν τη χρήση κατάλληλων οικονομικών εργαλείων. Ορισμένα είδη εξωτερικού κόστους συνδέονται με την χρησιμοποίηση της υποδομής και ποικίλλουν σε συνάρτηση με τον χρόνο και τον τόπο. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση των συμφορήσεων, της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, του θορύβου και των ατυχημάτων που έχουν έντονη τοπική διάσταση και ποικίλλουν ανάλογα με την περίοδο, τον τόπο και το είδος του δικτύου. Η επιβολή διαφοροποιημένων επιβαρύνσεων αποτελεί το καλύτερο μέσο για να ληφθούν υπόψη οι διακυμάνσεις αυτές. Πράγματι, γιατί θα πρέπει ένας χρήστης να καταβάλλει το ίδιο τέλος, είτε ταξιδεύει σε ώρες αιχμής ή σε προτεινόμενα ωράρια, είτε ακολουθεί δρομολόγια στα οποία υπάρχει συμφόρηση ή εναλλακτικά δρομολόγια; Επιπλέον, ένα καθαρό όχημα επιβαρύνεται το ίδιο με ένα όχημα περισσότερο ρυπογόνο και θορυβώδες. Αντίθετα, η κλιματική αλλαγή δεν περιέχει την τοπική αυτή διάσταση. Οι εκπομπές CO 2, και γενικότερα αερίων του θερμοκηπίου, δεν εξαρτώνται από τον χρόνο ή από τον τόπο, αλλά συνδέονται με την κατανάλωση καυσίμου. Η επιβολή διαφοροποιημένων επιβαρύνσεων δεν είναι συνεπώς αναγκαία, αλλά κρίνεται καταλληλότερο να χρησιμοποιηθεί κάποιο εργαλείο άμεσα συνδεδεμένο με την κατανάλωση αυτή, όπως η φορολογία επί των καυσίμων ή ακόμα ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών CO 2. 2.3. Διατήρηση της ομαλής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς Η διατήρηση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς αποτελεί θεμελιώδη αρχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υπό την έννοια αυτή, είναι αναγκαίο να αποφευχθεί μια υπερτιμολόγηση που θα μπορούσε να αποτελέσει τροχοπέδη στην ελεύθερη κυκλοφορία ή η οποία, λόγω του αποτελέσματός της στη διαμετακομιστική κυκλοφορία, θα πραγματοποιόταν εις βάρος άλλων περιοχών. Για το λόγο αυτό, οι αρχές της εσωτερίκευσης πρέπει να καθιερωθούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο προκειμένου να αποφευχθεί ο κατακερματισμός της αγοράς. Συγχρόνως, πρέπει να αναγνωριστεί ο τοπικός χαρακτήρας ορισμένων στοιχείων εξωτερικού κόστους και είναι σημαντικό να αναζητηθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ της κοινοτικής και της τοπικής προσέγγισης. Η καθιέρωση κοινών αρχών στα κράτη μέλη θα εμποδίσει κάθε είδους διάκριση και θα εξασφαλίσει τη διαφάνεια της αγοράς. Η πρόταση κοινής μεθοδολογίας επιτρέπει να αποφευχθεί η επιβολή δυσανάλογων επιβαρύνσεων σε σχέση με το υφιστάμενο εξωτερικό κόστος. Τέλος, η καθιέρωση ενός συστήματος παρακολούθησης θα καταστήσει την διαδικασία σαφή και αποδοτική για όλους τους συντελεστές. 3 4 Η οδηγία 2003/87 προβλέπει ότι τουλάχιστον 90% των δικαιωμάτων εκπομπής CO 2 που χορηγούνται από τα κράτη μέλη είναι δωρεάν. Για να καταστεί δυνατή η εσωτερίκευση στις άδειες εκπομπής, θα πρέπει οι οργανισμοί έκδοσης να πωλούν τις άδειες αυτές σε τιμή που να είναι ίση, για παράδειγμα, με το εξωτερικό κόστος. Η Επιτροπή πρότεινε τον Ιανουάριο 2008 - COM(2008) 16 - τη θέσπιση ενός συστήματος πλειστηριασμού που να αντικατοπτρίζει την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Το σύστημα θα εφαρμοστεί σταδιακά και προβλέπεται να τεθούν σε πλειστηριασμό το 2013 τουλάχιστον τα δύο τρίτα του συνολικού όγκου των δικαιωμάτων. SEC(2008) 2208. EL 4 EL

3. ΓΕΝΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΕΥΣΗΣ ΤΟΥ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ: ΤΙΜΟΛΟΓΗΣΗ ΣΤΟ ΟΡΙΑΚΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΚΟΣΤΟΣ Η μετάδοση των σωστών μηνυμάτων στους χρήστες των μεταφορών πρέπει να υλοποιηθεί με την καθιέρωση τιμών, οι οποίες δεν οδηγούν σε υπερεκμετάλλευση των πόρων, ούτε θέτουν τις μεταφορές και, γενικότερα, την οικονομία σε μειονεκτική θέση. Στην οικονομική βιβλιογραφία, η «τιμολόγηση με βάση το κοινωνικό οριακό κόστος» επιτυγχάνει την επιδιωκόμενη αυτή ισορροπία και προτείνεται άρα ως γενική αρχή για την εσωτερίκευση. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή, οι τιμές στις μεταφορές πρέπει να είναι ίσες με το συμπληρωματικό βραχυπρόθεσμο κόστος που δημιουργεί ένας επιπλέον χρήστης της υποδομής. Θεωρητικά, το συμπληρωματικό αυτό κόστος πρέπει να περιλαμβάνει το κόστος του χρήστη και το εξωτερικό κόστος. Η τιμολόγηση με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος θα οδηγούσε έτσι στην αποδοτική χρήση των υφιστάμενων υποδομών. Παράλληλα, εφόσον ο χρήστης θα κατέβαλε το συμπληρωματικό κόστος που επιβάλλει στην κοινωνία, η τιμολόγηση αυτή θα συνέβαλε στην ίση μεταχείριση μεταξύ των χρηστών των μεταφορών και των μη χρηστών και θα καθιέρωνε άμεσο δεσμό μεταξύ της χρήσης των κοινών πόρων και της πληρωμής βάσει των αρχών «ο ρυπαίνων πληρώνει» και ο «χρήστης πληρώνει». Μια τέτοια προσέγγιση είναι δυνατή μόνο εάν ο «ρυπαίνων» δεν λαμβάνει αντιστάθμιση, η οποία θα εκμηδένιζε τα πιθανά αποτελέσματα της εσωτερίκευσης. Ωστόσο, το οριακό κόστος μεταβάλλεται στο χρόνο και στον χώρο και είναι δύσκολο να προσδιοριστεί με ακρίβεια το επίπεδό του στην πράξη. Για το λόγο αυτό, είναι αναπόφευκτος κάποιος βαθμός απλοποίησης. Γενικά, το οριακό κόστος μπορεί να αντιστοιχεί σε ένα μέσο όρο μεταβλητού κόστους. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η προσέγγιση βάσει του οριακού κόστους μπορεί να έχει ορισμένα όρια. Δεν επιτρέπει απαραίτητα την κάλυψη του κόστους των υποδομών, σε περίπτωση υψηλού σταθερού κόστους ή σε τομείς με χαμηλή πυκνότητα κυκλοφορίας. Εφόσον παραστεί ανάγκη, είναι δυνατό να εφαρμοστούν και άλλες προσεγγίσεις για να εξασφαλιστεί η χρηματοδότηση των υποδομών βάσει της αρχής «ο χρήστης πληρώνει» και η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους βάσει της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει». Αυτό μπορεί επίσης να συμβάλει στην εξασφάλιση της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των χρηστών των μεταφορών και της κοινωνίας, συνολικά. Επιπλέον, όσον αφορά ορισμένα στοιχεία του κόστους όπως ο θόρυβος, η εκτίμηση του οριακού κόστους απαιτεί ιδιαίτερα πολύπλοκες μεθόδους ενώ μια ρεαλιστική προσέγγιση με βάση το μέσο κόστος μπορεί να είναι περισσότερο εφικτή (βλ. τεχνικό παράρτημα 5 ). Στο τεχνικό παράρτημα προτείνεται ένα κοινό πλαίσιο υπολογισμού του εξωτερικού κόστους συμφόρησης, ατμοσφαιρικής ρύπανσης, θορύβου και κλιματικής αλλαγής χάρη στην καθιέρωση κοινών αρχών και κοινής μεθοδολογίας. Τα ατυχήματα δεν αντιμετωπίζονται ρητά στο έγγραφο αυτό (βλ. πλαίσιο 2 του τεχνικού παραρτήματος). Η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους των ατυχημάτων πρέπει να γίνει με μηχανισμούς ικανούς να λαμβάνουν υπόψη τις συμπεριφορές που ενέχουν κίνδυνο (ταχύτητα, οδήγηση υπό την επήρεια οινοπνεύματος) και να δώσει τα κίνητρα για τη διόρθωσή τους. Για παράδειγμα, τα ασφάλιστρα μέσω του συστήματος bonus/malus, ανταποκρίνονται στην απαίτηση αυτή λαμβάνοντας υπόψη το προφίλ κινδύνου του οδηγού, πλην όμως το επίπεδο των ασφαλίστρων συνδέεται με τις καταβολές των αποζημιώσεων οι οποίες, γενικά, δεν 5 SEC(2008) 2207. EL 5 EL

καλύπτουν όλες τις δαπάνες. Μολονότι η διαβούλευση έδειξε στήριξη υπέρ της μετακύλισης του κόστους στα ασφάλιστρα, μια τέτοια ενέργεια θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διαφορές που υφίστανται μεταξύ των κρατών μελών και χρήζουν αναλυτικότερης μελέτης, κυρίως όσον αφορά τα θέματα της επικουρικότητας. Στην παρούσα φάση, η μελέτη δεν έχει προχωρήσει επαρκώς ώστε να προταθεί πρωτοβουλία σε ευρωπαϊκό επίπεδο. 4. ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΣΩΤΕΡΙΚΕΥΣΗ ΤΟΥ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ ΣΕ ΟΛΟΥΣ ΤΟΥΣ ΤΡΟΠΟΥΣ ΜΕΤΑΦΟΡΑΣ Μολονότι είναι δυνατόν να θεσπιστεί μία γενική αρχή για την εσωτερίκευση (τιμολόγηση με βάση το κοινωνικό οριακό κόστος) και μία μεθοδολογία για την ποσοτικοποίηση των εξωτερικοτήτων, είναι δύσκολο να συλλάβει κανείς ένα γενικής εφαρμογής μηχανισμό εσωτερίκευσης σε όλους τους τρόπους μεταφοράς, που χαρακτηρίζονται από διαφορετικές τεχνολογίες, διαφορετικούς αριθμούς παραγόντων, υφιστάμενων κανονιστικών και νομοθετικών πλαισίων, κ.λπ. Η ίδια αρχή πρέπει να εφαρμόζεται με τα διαφοροποιημένα εργαλεία. Η Ευρώπη δεν αρχίζει από το μηδέν. Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη λάβει μέτρα που επιτρέπουν την εσωτερίκευση και συμβάλουν στη μείωση τον οχλήσεων. Η εναρμόνιση της φορολόγησης της ενέργειας αποτέλεσε σημαντικό βήμα το 2003 και η προβλεπόμενη για το 2008 αναθεώρησή της θα επιδιώξει να δοθεί μεγαλύτερο βάρος στις εκπομπές CO 2. Η πρόσφατη πρόταση να συμπεριληφθεί ο κλάδος των αερομεταφορών στο σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων για το 2011 αντιπροσωπεύει ένα περαιτέρω σημαντικό βήμα στη συμβολή του τομέα των μεταφορών στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης των επιπτώσεων επιτρέπουν τη διαμόρφωση μιας σφαιρικής στρατηγικής σύμφωνα με τα χαρακτηριστικά κάθε τρόπου μεταφοράς και την επίτευξη περαιτέρω προόδου. 4.1. Δυνατότητα εσωτερίκευσης στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές Ο κλάδος των οδικών εμπορευματικών μεταφορών αντιπροσωπεύει τα τρία τέταρτα των εμπορευματικών μεταφορών και η δυνατότητα εξωτερίκευσης του εσωτερικού κόστους είναι δυνατόν να συμβάλει στη μείωση του περιβαλλοντικού κόστους κατά 1 δισεκατομμύριο ευρώ περίπου σε σχέση με την περίπτωση που δεν ληφθεί κανένα μέτρο. Επιπλέον, με τον περιορισμό εξοικονομείται χρόνος, γεγονός που μπορεί να συμβάλει στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των αλυσίδων προστιθέμενης αξίας. Η Επιτροπή προτείνει άρα να δοθεί η δυνατότητα εσωτερίκευσης ορισμένων στοιχείων εξωτερικού κόστους στις εμπορευματικές οδικές μεταφορές. 4.1.1. Οικολογική και ευφυής τιμολόγηση: η αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/ΕΚ (Ιούνιος 2008) Η οδηγία του 1999 για την επιβολή τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα απαγορεύει την ενσωμάτωση στοιχείου του εξωτερικού κόστους στον υπολογισμό των διοδίων. Τροποποιήθηκε το 2006 για να διαμορφωθούν τα τέλη ανάλογα με τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά των οχημάτων. Ωστόσο, με εξαίρεση τις ορεινές περιοχές και μόνο κάτω από ορισμένες προϋποθέσεις, τα έσοδα των διοδίων δεν μπορούν να υπερβαίνουν το κόστος των υποδομών. Αυτό ισχύει ακόμα και σε περιοχές με μεγαλύτερα επίπεδα ρύπανσης ή κυκλοφοριακής συμφόρησης. EL 6 EL

Στην ανάλυση του αντικτύπου εξετάστηκαν διάφορες δυνατότητες εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους τα αποτελέσματα δείχνουν σε ποιο βαθμό η τιμολόγηση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, του θορύβου και της συμφόρησης συμβάλουν στη μείωση του εξωτερικού κόστους χωρίς να προκαλείται δυσανάλογος αρνητικός αντίκτυπος στην οικονομία. Η εξοικονόμηση χρόνου λόγω της μείωσης της κυκλοφοριακής συμφόρησης συμβάλλει θετικά στην οικονομική αποτελεσματικότητα και σε σημαντική μείωση των εκπομπών CO2. Η Επιτροπή προτείνει συνεπώς την αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/ΕΚ προκειμένου να επιτραπεί η τιμολόγηση του εξωτερικού κόστους. Οι κυριότεροι άξονες αναθεώρησης αφορούν: (1) στον συνυπολογισμό του εξωτερικού κόστους της εξωτερικής ρύπανσης, του θορύβου και της συμφόρησης, (2) στην καθιέρωση μηχανισμών κοινοτικού συντονισμού με κοινή μέθοδο και ανώτατες τιμές για τον υπολογισμό των επιβαρύνσεων, (3) στη χρησιμοποίηση των εσόδων στον τομέα των μεταφορών. Τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης επικυρώνουν την προσέγγιση αυτή. Για λόγους αποτελεσματικότητας, τα διόδια θα πρέπει να διαμορφωθούν ανάλογα με τα οχήματα, το είδος των οδών και την περίοδο και να εισπράττονται μέσω των τηλεδιοδίων, έτσι ώστε να αποφεύγεται η κυκλοφοριακή συμφόρηση στους σταθμούς διοδίων. 4.1.2. Διευκόλυνση της εσωτερίκευσης μέσω της τεχνολογία (φθινόπωρο 2008) Το σχέδιο δράσης για ένα ευφυές σύστημα μεταφορών που θα προταθεί το φθινόπωρο 2008 έχει ως στόχο να ενισχύσει τη χρήση των μέσων που προσφέρει η τεχνολογία. Η Επιτροπή θα εκδώσει τις αποφάσεις για την εφαρμογή της διαλειτουργικότητας των τηλεδιοδίων, όπως προβλέπεται στην οδηγία 2004/52/ΕΚ. Οι αποφάσεις αυτές θα εξασφαλίσουν την πλήρη διαλειτουργικότητα μεταξύ των συστημάτων αυτών εντός τριών ετών από την έκδοση των αποφάσεων σχετικά με τον ορισμό της ευρωπαϊκής υπηρεσίας τηλεδιοδίων. 4.2. Ενθάρρυνση των πολιτών για φιλικότερη προς το περιβάλλον χρήση του αυτοκινήτου (φθινόπωρο 2008) Τα αυτοκίνητα ιδιωτικής χρήσης δεν πρέπει να εξαιρεθούν από την προσπάθεια αυτή. Οι προτεινόμενες αρχές τιμολόγησης θα μπορούσαν να επεκταθούν με χρήσιμο τρόπο στα αυτοκίνητα ιδιωτικής χρήσης. Για λόγους επικουρικότητας, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέξουν να τις εφαρμόσουν ή όχι. Το σχέδιο δράσης για την αστική κινητικότητα που θα προταθεί το φθινόπωρο του 2008 θα εξετάζει επίσης τα μέσα για τη βελτίωση της κινητικότητας των πολιτών μας στις πόλεις και θα μελετά την προστιθέμενη αξία μιας κοινοτικής δράσης. Αποτελεί συνέχεια του ευρύτερου διαλόγου που ξεκίνησε με τη δημοσίευση πράσινης βίβλου για τις αστικές μεταφορές 6. Η διάδοση διαφόρων εμπειριών τιμολόγησης στις ευρωπαϊκές πόλεις, καθώς και η δημιουργία μιας πλατφόρμας συζήτησης θα συμβάλουν στον εντοπισμό των καλύτερων πρακτικών τιμολόγησης. Επιπλέον, η ανάπτυξη εναρμονισμένων κριτηρίων περιορισμών στην αστική κυκλοφορία καθώς και η προώθηση της διαλειτουργικότητας των τεχνολογιών μπορούν να συμβάλουν στην εναρμόνιση στρατηγικών για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους στις αστικές περιοχές στην Ευρώπη 6 Πράσινη βίβλος. Διαμόρφωση νέας παιδείας αστικής κινητικότητας (Σεπτέμβριος 2008). Διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/transport/clean/green_paper_urban_transport/index_en.htm EL 7 EL

Τέλος, η πρόταση 7 σχετικά με τη φορολογία των επιβατικών αυτοκινήτων είναι υπό συζήτηση ενώπιον του Συμβουλίου. Η πρόταση αυτή προβλέπει την αναδιάρθρωση των υφιστάμενων φόρων ώστε να ληφθούν υπόψη οι εκπομπές CO 2. Η πρόταση της Επιτροπή περιλαμβάνει τρία βασικά μέτρα: κατάργηση του τέλους ταξινόμησης, καθιέρωση συστήματος επιστροφής του τέλους ταξινόμησης και αναδιάρθρωση της βάσης επιβολής του τέλους ταξινόμησης και των αιτήσεων τελών κυκλοφορίας με στόχο την πλήρη ή μερική σύνδεσή τους με τις εκπομπές CO 2. 4.3. Εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους στους άλλους τρόπους μεταφοράς Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν πρέπει να σταματήσει εκεί. Οι άλλοι τρόποι μεταφοράς καλούνται και αυτοί να συμβάλουν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής των πολιτών. Κάθε τρόπος αντιμετωπίζει μια συγκεκριμένη πρόκληση: ο θόρυβος στις σιδηροδρομικές μεταφορές, η ατμοσφαιρική ρύπανση και η κλιματική αλλαγή στις θαλάσσιες μεταφορές, ο θόρυβος, η ρύπανση και η κλιματική αλλαγή στις αεροπορικές μεταφορές. Η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους επιτρέπει επίσης να χρησιμοποιηθούν τα μέσα εκείνα που είναι καλύτερα προσαρμοσμένα για να παρακινήσουν τους χρήστες σε περισσότερο φιλικές προς το περιβάλλον συμπεριφορές. Στην ανάλυση του αντικτύπου εξετάστηκαν επίσης διάφορες εναλλακτικές δυνατότητες για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους στους άλλους τρόπους μεταφοράς. Οι επιλογές πολιτικής έλαβαν υπόψη τους την εσωτερίκευση του περιβαλλοντικού κόστους ατμοσφαιρική ρύπανση και θόρυβος καθώς και το κόστος που συνδέεται με την κλιματική αλλαγή. Μια τέτοια στρατηγική θα έχει θετικό αντίκτυπο στη μείωση των οχλήσεων. 4.3.1. Σιδηροδρομικές μεταφορές (2008) Η οδηγία 2001/14/ΕΚ επιτρέπει την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους. Ωστόσο, εάν η εσωτερίκευση συνεπάγεται αύξηση του επιπέδου των εσόδων του διαχειριστή της υποδομής, η οδηγία επιτρέπει την εσωτερίκευση μόνο εάν υπάρχει αντίστοιχη αύξηση στους λοιπούς ανταγωνιστικούς τρόπους μεταφοράς. Η αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/ΕΚ θα προσφέρει άρα τη δυνατότητα εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους στις οδικές μεταφορές που βρίσκονται σε ανταγωνιστική θέση με τις σιδηροδρομικές μεταφορές. Ο θόρυβος παραμένει ωστόσο σημαντική πρόκληση για τις σιδηροδρομικές μεταφορές. Παράλληλα με την παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή δημοσιεύει, ανακοίνωση για τα μέτρα παρακίνησης προκειμένου να μειωθεί ο θόρυβος και ενδέχεται να προτείνει νομοθετικά μέτρα στην κατεύθυνση αυτή πριν το τέλος του 2008, κατά την αναδιατύπωση της 1 ης δέσμης σιδηροδρομικών μεταφορών. 4.3.2. Αεροπορικές μεταφορές (τέλος 2008) Οι αεροπορικές μεταφορές έχουν ήδη αρχίσει να συμβάλουν στο πρόγραμμα αυτό. Επειδή οι εκπομπές από τις αεροπορικές μεταφορές αυξάνονται ιδιαίτερα γρήγορα, η Επιτροπή έχει ήδη προτείνει από τις 20 Δεκεμβρίου 2006 να ενσωματωθούν οι εκπομπές CO 2 που παράγονται από τον κλάδο των αερομεταφορών στο ευρωπαϊκό σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής (ETS). Στο πλαίσιο αυτό, από το 2011 ή το 2012, οι φορείς εκμετάλλευσης αεροσκαφών πρέπει να εκχωρούν δικαιώματα για να καλύπτουν τις εκπομπές τους, σύμφωνα με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Η εν λόγω πρόταση οδηγίας καλύπτει τις 7 COM(2005) 261. Πρόταση οδηγίας σχετικά με τη φορολογία των επιβατικών αυτοκινήτων. EL 8 EL

ενδοκοινοτικές πτήσεις, αλλά και κάθε άλλη πτήση που έχει ως σημείο αναχώρησης ή άφιξης αεροδρόμιο εντός της ΕΕ καθορίζει ανώτατο όριο εκπομπών που αντιστοιχεί στο 100% της περιόδου αναφοράς 2004-2006. Γνωρίζοντας ότι η επίπτωση του κλάδου των αερομεταφορών στην κλιματική αλλαγή δεν περιορίζεται μόνο στις εκπομπές CO 2, η Επιτροπή έχει ήδη κοινοποιήσει την πρόθεσή της να αντιμετωπίσει τις εκπομπές άλλων αερίων θερμοκηπίου, ιδιαίτερα εκείνων του οξειδίου του αζώτου (Nox). Η Επιτροπή εκπονεί, προς το σκοπό αυτό, μια άλλη πρόταση για τη μείωση των εκπομπών Nox που θα υποβληθεί μέχρι το τέλος του 2008. Τέλος, η Επιτροπή υπέβαλε, στις 24 Ιανουαρίου 2007, πρόταση οδηγίας για τα αερολιμενικά τέλη. Η πρόταση αντιμετωπίστηκε ευμενώς από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι προτεινόμενες τροποποιήσεις αφορούν στην διαφοροποιημένη διαμόρφωση των τελών ανάλογα με τις προκαλούμενες περιβαλλοντικές βλάβες. 4.3.3. Θαλάσσιες μεταφορές (2009) Οι εκπομπές CO 2 που προκαλούνται από τις θαλάσσιες μεταφορές αυξήθηκαν τα τελευταία χρόνια λόγω της ανάπτυξης του συγκεκριμένου κλάδου μεταφορών. Στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το Μαρτίου του 2007 προτείνεται η λήψη μέτρων για τις εκπομπές που οφείλονται σε δραστηριότητες διεθνών θαλάσσιων μεταφορών. Η Επιτροπή επιθυμεί να συμπεριλάβει τις ναυτιλιακές μεταφορές στη συμφωνία μετά το 2012 για την πρόληψη της κλιματικής αλλαγής και επιθυμεί επίσης την εκπόνηση σειράς μέτρων από τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό (ΔΝΟ) το 2009 για τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Ωστόσο, εάν δεν σημειωθεί επαρκής πρόοδος στο πλαίσιο του ΔΝΟ, η Επιτροπή θα προτείνει μέτρα σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με πιθανή επιλογή την υπαγωγή των θαλάσσιων μεταφορών στο ευρωπαϊκό σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών. 4.3.4. Εσωτερικές πλωτές μεταφορές Η ανακοίνωση για το πρόγραμμα Naiades προέβλεπε την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους σε όλους τους τρόπους μεταφοράς, με καταληκτική ημερομηνία το 2013. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι μια τέτοια προσέγγιση θα μπορούσε να δώσει νέα ώθηση στις εσωτερικές πλωτές μεταφορές και να επιτρέψει τη χρηματοδότηση έργων υποδομής στο συγκεκριμένο κλάδο. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης αντικτύπου δείχνουν ότι οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές θα μπορούσαν να ωφεληθούν από μια τέτοια στρατηγική και, ανάλογα με την ενεργειακή απόδοση ανά τόνο/χιλιόμετρο μεταφερόμενης ποσότητας, να επωφεληθούν από μια πραγματική πολιτική διατροπικών μεταφορών. 4.4. Χρησιμοποίηση των εσόδων της εσωτερίκευσης για να καταστούν οι μεταφορές φιλικές προς το περιβάλλον Η χρήση των εσόδων από την εσωτερίκευση πρέπει να λαμβάνει υπόψη τα οφέλη από τη δραστηριότητα της διεθνούς κυκλοφορίας για την Κοινότητα. Σε πολλές περιπτώσεις, τα έσοδα από την εσωτερίκευση προέρχονται από την κυκλοφορία αυτή. Το μερίδιο των διεθνών οδικών μεταφορών αντιπροσωπεύει περίπου ένα τέταρτο των οδικών μεταφορών στην Ευρώπη. Σε επτά κράτη μέλη αντιπροσωπεύει μάλιστα περισσότερο από το ήμισυ (74% στο Βέλγιο, 76% στο Λουξεμβούργο, 85% στην Εσθονία). Εάν τα έσοδα αυτά δεν χρησιμοποιηθούν στις μεταφορές, κάθε κράτος μέλος θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει τα έσοδα από την εσωτερίκευση για την εξυπηρέτηση των δικών του στόχων, χωρίς να λάβει υπόψη τα πλεονεκτήματα της βιώσιμης κινητικότητας σε κοινοτικό επίπεδο. EL 9 EL

Για να καταστούν, όμως, οι μεταφορές φιλικές προς το περιβάλλον υπάρχουν τεράστιες ανάγκες από πλευράς έρευνας, καινοτομίας, επενδύσεων σε υλικά υποδομών περισσότερο φιλικά προς το περιβάλλον, ανάπτυξης των δημόσιων μεταφορών. Ο κατάλογος είναι μακρύς και απαιτεί έντονες προσπάθειες από τα κράτη μέλη. Επιπλέον, η ανάπτυξη των διευρωπαϊκών δικτύων απαιτεί σημαντική χρηματοδότηση, κυρίως για τα έργα που αποτελούν προτεραιότητα για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επίσης, τα έσοδα που παράγονται από την εσωτερίκευση θα πρέπει να χρησιμοποιούνται στον τομέα των μεταφορών και στη μείωση του εξωτερικού κόστους, πάντοτε στη βάση μελετών κόστους/οφέλους ή παρόμοιων μελετών που εξασφαλίζουν τη μεγιστοποίηση του καθαρού οφέλους για την κοινωνία από τις επιλογές που γίνονται. Η πρόταση αναθεώρησης της οδηγίας 1999/62/ΕΚ περιλαμβάνει τέτοια προσέγγιση. 5. ΤΑ ΕΠΟΜΕΝΑ ΣΤΑΔΙΑ Η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν το προτεινόμενο κοινό πλαίσιο. Οι οδικές μεταφορές αποτελούν το αντικείμενο νομοθετικής πρότασης που υποβάλλεται ως μέρος της προτεινόμενης δέσμης πρωτοβουλιών. Η Επιτροπή θα προβεί σε απολογισμό των μέτρων αυτών το 2013 και θα λάβει υπόψη την πρόοδο που θα έχει πραγματοποιηθεί όσον αφορά την εσωτερίκευση. Η αξιολόγηση του εξωτερικού κόστους πρέπει να επικαιροποιείται λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές έρευνες και επιστημονικές εργασίες. Εφόσον παραστεί ανάγκη, και ανάλογα με την πρόοδο που έχει πραγματοποιηθεί, η ανάλυση θα μπορούσε να συμπεριλάβει και άλλα είδη εξωτερικού κόστους όπως η βιοποικιλότητα, το κόστος που συνδέεται με τη φύση και τα τοπία, ή οι χρήσεις γης. EL 10 EL