12.2017 1 Τι Είναι Το Μνημόνιο; Τι είδους μέτρα περιέχει ένα μνημόνιο; Τι ακριβώς πρέπει να κάνει μια ελληνική κυβέρνηση για να «περάσει» μια αξιολόγηση; Για πρώτη φορά από την έναρξη της κρίσης, εξηγούμε με πολύ απλά λόγια τι είναι το κάθε ένα από τα 140 προαπαιτούμενα μιας πρόσφατης αξιολόγησης. Πιθανότατα δεν είναι ακριβώς αυτά που φαντάζεστε. Θοδωρής Γεωργακόπουλος Δεκέμβριος 2017
1 Τον Μάιο του 2017 διέρρευσε στα ΜΜΕ μια λίστα με 140 προαπαιτούμενα μέτρα τα οποία, όπως ανάφεραν τα δημοσιεύματα, ήταν απαραίτητο να υλοποιηθούν για να κλείσει η αξιολόγηση του νέου, «συμπληρωματικού» μνημονίου και να καταβληθεί η δεύτερη δόση. Η λίστα έχει τη μορφή μεμονωμένων σημείων, κάθε ένα από τα οποία είναι μια φράση λίγο-πολύ ακατανόητη για κάποιον που δεν ξέρει ακριβώς περί τίνος πρόκειται. Για παράδειγμα, αυτό είναι το σημείο αριθμός 73: «Νομοθέτηση των πλαισίων ποιότητας για τα προγράμματα σπουδών και τη μαθητεία της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης». Αυτό είναι όλο. Ποια πλαίσια ποιότητας; Ποια προγράμματα σπουδών; Από αυτή την επιγραμματική φράση δεν είναι σαφές. Ή δείτε το #104: «Οι αρχές θα εφαρμόσουν την αναθεωρημένη νομοθεσία για το λογαριασμό ΑΠΕ εφαρμόζοντας τον μηχανισμό προσαρμογής για τον Δεκέμβριο του 2016 με προσαρμογές που θα ισχύουν από την 1η Ιανουαρίου 2017, όπως ορίζεται στη νομοθεσία που εγκρίθηκε τον Οκτώβριο του 2016». Καταλάβατε; Όλα αυτά τα ακατανόητα μέτρα, όμως, συνθέτουν τον πυρήνα του μνημονίου που έχει υπογράψει η χώρα μας με τους δανειστές της. Το «μνημόνιο» είναι ένα κυρίαρχο στοιχείο του δημόσιου διαλόγου εδώ και οκτώ χρόνια, πολυσυζητημένο, εκτενώς αναλυμένο αλλά ακόμα, από ό,τι φαίνεται, πρακτικά άγνωστο. Ξέρουμε σε γενικές γραμμές περί τίνος πρόκειται, αλλά γνωρίζουμε ελάχιστα για το τι περιλαμβάνει. Αποφασίσαμε λοιπόν να κάνουμε το εξής: να πάρουμε τη συγκεκριμένη λίστα και να περιγράψουμε με πολύ απλά λόγια τι είναι το κάθε ένα από τα 140 προαπαιτούμενα μέτρα εκείνης της αξιολόγησης. Ο σκοπός δεν ήταν να αξιολογήσουμε αυτά τα μέτρα ή να παρακολουθήσουμε την πορεία υλοποίησής τους, αλλά απλά να καταγράψουμε το περιεχόμενό τους με κατανοητή γλώσσα. Είναι κάτι που για λόγους διαφάνειας και για την πληρότητα του δημόσιου διαλόγου θεωρητικά θα έπρεπε να έχει εμφανιστεί από την πρώτη στιγμή που η χώρα μας υπέγραψε μια τέτοια συμφωνία, σε όλες τις αξιολογήσεις και για όλες τις αντίστοιχες λίστες που έχουν προκύψει τα τελευταία χρόνια, μα μέχρι τώρα δεν έχει γίνει.
2 Για να το καταφέρουμε έπρεπε πρώτα απ όλα να καταλάβουμε τι σημαίνουν αυτά τα 140 σημεία, και γι αυτό μιλήσαμε με στελέχη της δημόσιας διοίκησης, ακαδημαϊκούς, καθώς και εκπροσώπους διεθνών οργανισμών και ευρωπαϊκών θεσμών που γνωρίζουν τα θέματα πολύ καλά, σε κάποιες περιπτώσεις και από πρώτο χέρι. Το αποτέλεσμα είναι ένα εκτενέστατο αλλά ευανάγνωστο κείμενο αναφοράς, στο οποίο οποιοσδήποτε μπορεί να ανατρέξει για να καταλάβει τι είδους μέτρα είναι αυτά που ζητούν οι δανειστές από τη χώρα μας τα τελευταία χρόνια. Σε γενικές γραμμές τα 140 μέτρα χωρίζονται σε τέσσερις μεγάλες κατηγορίες: 1. Δημοσιονομικά μέτρα (συντάξεις, φορολογία, έσοδα και δαπάνες Δημοσίου κ.λπ.). 2. Μέτρα για τον χρηματοπιστωτικό τομέα (κόκκινα δάνεια, προβληματικές επιχειρήσεις, διοίκηση τραπεζών κ.λπ.). 3. Μέτρα για την αγορά εργασίας (συνδικαλιστικά, εργασιακά, απελευθέρωση επαγγελμάτων, επαγγελματική εκπαίδευση). 4. Μέτρα για τις επιχειρήσεις (ιδιωτικοποιήσεις, ρύθμιση αγοράς ενέργειας, αγορές προϊόντων, επενδύσεις). Μερικά από τα θέματα τα οποία εμφανίζονται στη λίστα είναι γνωστά και πολυσυζητημένα, αν και όχι πάντα με τη σωστή τους διάσταση, ή με όλες τις πτυχές τους επαρκώς αναλυμένες. Για παράδειγμα έχετε οπωσδήποτε ακούσει για τα δημοσιονομικά μέτρα, τις αλλαγές στη φορολογία, τις περικοπές στις συντάξεις, τη σταδιακή κατάργηση του ΕΚΑΣ και το στόχο του 3,5% για το πρωτογενές πλεόνασμα τα επόμενα χρόνια. Ωστόσο, ίσως να μην είναι γνωστό σε όλους ότι τα λεγόμενα «αντίμετρα» (παροχές πρόνοιας που θα χρηματοδοτηθούν από το 1% του ΑΕΠ που θα εξασφαλιστεί από την περικοπή των συντάξεων) θα εφαρμοστούν μόνο αν επιτευχθεί το πλεόνασμα 3,5%, χωρίς να υπολογίζεται και το 1% που θα εξοικονομηθεί από την περικοπή των συντάξεων σε αυτό το 3,5%. Αυτό σημαίνει ότι πρακτικά τα μέτρα του μνημονίου θα πρέπει να αποδώσουν τουλάχιστον 4,5% (3,5% πλεόνασμα + 1% από τις συντάξεις) του ΑΕΠ το 2019, ώστε να μπορούν να εφαρμοστούν τα αντίμετρα που περιγράφονται στο σημείο #7 (επίδομα τέκνων, σχολικά γεύματα κ.λπ.). Στην περίπτωση που τα υπόλοιπα μέτρα δεν αποδώσουν αρκετά ώστε να εξασφαλιστεί το πλεόνασμα, τότε η περικοπή των συντάξεων θα εφαρμοστεί χωρίς αντίμετρα. Μ αυτά, όμως, φτάνουμε μόνο μέχρι το #7 της λίστας. Τα επόμενα 133 σημεία αφορούν άλλα θέματα, τα περισσότερα εκ των οποίων έχουν απασχολήσει ελάχιστά ή καθόλου τον δημόσιο διάλογο. Έχετε, ας πούμε, ακούσει για την ΑΑΔΕ; Είναι μια νέα ανεξάρτητη αρχή που λειτουργεί ήδη και έχει αναλάβει την υποχρέωση της είσπραξης των φόρων. Καθώς είναι ανεξάρτητη, δεν την ελέγχει κανένα υπουργείο -κάτι που μέχρι τώρα δεν συνέβαινε με τους φοροεισπρακτικούς μηχανισμούς
3 του κράτους. Το μνημόνιο ορίζει ακριβώς πώς θα λειτουργεί, με ποιο τρόπο θα διοικείται, ποιοι θα είναι οι βασικοί της στόχοι, από πού θα χρηματοδοτείται και ποιες βασικές δράσεις θα υλοποιήσει τα επόμενα τρία χρόνια. Για παράδειγμα, ορίζεται η θέση ενός διεθνούς εμπειρογνώμονα που βοηθά το ΔΣ της ΑΑΔΕ σε θέματα διεθνών πρακτικών (έχει προσληφθεί ήδη). Όλα αυτά περιγράφονται στα σημεία #13 ως #20 της λίστας, και πολλά από αυτά έχουν υλοποιηθεί σε αρκετά μεγάλο βαθμό. Σε άλλα σημεία, τα προαπαιτούμενα ζητούν ακριβές χρονοδιάγραμμα για την επαρκή στελέχωση των Κινητών Ομάδων Ελέγχου που κάνουν δειγματοληπτικούς ελέγχους στα σύνορα και τους οδικούς άξονες της χώρας για την καταπολέμηση του λαθρεμπορίου. Το σημείο #31 προσπαθεί να αντιμετωπίσει το χρόνιο πρόβλημα της καθυστέρησης των πληρωμών στις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων ή μεταξύ δημοσίου και επιχειρήσεων. Στο #45 επιβάλει τη δημιουργία ηλεκτρονικής πλατφόρμας για αποτελεσματικότητα και διαφάνεια στις προμήθειες των νοσοκομείων. Στη λίστα υπάρχουν και πολυάριθμα μέτρα για θέματα που αφορούν τη λειτουργία του κράτους, από την παιδεία και την υγεία μέχρι τα κόκκινα δάνεια, την αγορά ενέργειας και το κοινωνικό κράτος. Ίσως να έχετε ακούσει, ας πούμε, ότι η Ελλάδα ήταν η τελευταία χώρα στην Ευρωπαϊκή Ένωση που δεν είχε κανένα πρόγραμμα «Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος», δηλαδή μια πολιτική επιδοματικών ενισχύσεων που δεν απευθύνεται σε συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού (πολύτεκνους, ηλικιωμένους κ.λπ.), αλλά στους φτωχότερους πολίτες. Η υλοποίησή του περιλήφθηκε στο Μεσοπρόθεσμο του 2012, μια πιλοτική εφαρμογή έτρεξε σε 13 δήμους με μεγάλη καθυστέρηση στα τέλη του 2014, και τελικά το πρόγραμμα άρχισε να υλοποιείται πανελλαδικά μόλις στις αρχές του 2017, με το όνομα «Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης» και με ετήσιο κόστος 760 εκατ. ευρώ. Η υλοποίηση ενός τέτοιου μεγάλου προνοιακού προγράμματος ήταν μνημονιακή υποχρέωση και, όπως φαίνεται από τη λίστα (σημεία #48 έως #51), το μνημόνιο περιγράφει με αναλυτικές λεπτομέρειες ακριβώς το πώς πρέπει να εφαρμοστεί με συγκεκριμένα μέτρα. Υπάρχει ειδικό προαπαιτούμενο για την εκπαίδευση του προσωπικού των δήμων και την επικοινωνία στο κοινό, ας πούμε, για να μαθαίνουν οι δικαιούχοι ότι μπορούν να συμμετάσχουν. Στον τομέα της παιδείας, επίσης, η αναβάθμιση των επαγγελματικών λυκείων και η διασύνδεσή τους με την αγορά εργασίας είναι ένα διαρκές ζητούμενο για τη χώρα μας εδώ και πολλά χρόνια. Κι αυτό περιλαμβάνεται στη λίστα των προαπαιτούμενων (σημεία #73 και #74). Επιπλέον, το μνημόνιο επιβάλλει ένα τριετές σχέδιο δράσης με συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα για αλλαγές σε όλες τις βαθμίδες της εκπαίδευσης (#72).
4 Τα σημεία #53 έως #60 αφορούν το πολύ σημαντικό θέμα των «κόκκινων δανείων», και περιλαμβάνουν πολλά κρίσιμα μέτρα, από την εισαγωγή του εξωδικαστικού συμβιβασμού για ρυθμίσεις οφειλών των επιχειρήσεων και τη ρύθμιση της δευτερογενούς αγοράς των δανείων, μέχρι τη ρύθμιση του επαγγέλματος του «διαχειριστή αφερεγγυότητας» και την εξασφάλιση νομικής προστασίας για στελέχη τραπεζών που υπογράφουν αναδιαρθρώσεις ή ρυθμίσεις χρεών. Στη λίστα υπάρχουν σημεία που είναι εξαιρετικά περίπλοκα και εξειδικευμένα, όπως η περιγραφή της διαδικασίας των δημοπρασιών με τις οποίες η ΔΕΗ θα πουλά σε άλλες εταιρείες ενέργειας μέρος της παραγωγής της σε πολύ χαμηλή τιμή, ώστε να λειτουργήσει ο ανταγωνισμός στην αγορά (σημεία #96 έως #99). Άλλα σημεία είναι εξαιρετικά λεπτομερή και συγκεκριμένα, όπως η κατασκευή έξι σταθμών διοδίων στην Εγνατία οδό (#117). Άλλα σημεία είναι ευρείας κλίμακας παρεμβάσεις, όπως αυτό που θεσπίζει κανόνες για τις προδιαγραφές και την εμπορία οικοδομικών υλικών (#75), αυτό που εισάγει ρυθμίσεις για τους κλάδους του ηλεκτρονικού εμπορίου, των φαρμακευτικών προϊόντων, της μεταποίησης και του χονδρεμπορίου (#76), αυτά που εισάγουν τους κανόνες για το πώς θα τιμολογούνται τα μη-συνταγογραφούμενα φάρμακα (#77), για το μέγεθος και το είδος των καταστημάτων που μπορούν να λειτουργούν την Κυριακή (#78), για την απλοποίηση της διαδικασίας αδειοδότησης των επιχειρήσεων (#79), για το πώς πρέπει να κατατίθενται και να αξιολογούνται χωροταξικά σχέδια για μεγάλες επενδύσεις (#89), για την επανεκκίνηση του Κτηματολογίου (#93), για τη χαρτογράφηση των δασών (#92). Σκεφτείτε ότι μέχρι πρότινος οι μόνοι διαθέσιμοι δασικοί χάρτες που είχε το ελληνικό κράτος ήταν της δεκαετίας του 1940. Στη λίστα παρελαύνουν αλλεπάλληλα μέτρα για σημαντικά στρατηγικά σχέδια που δεν υπήρχαν και βασικά λειτουργικά διοικητικά θέματα που παρέμεναν άλυτα στη χώρα μας για δεκαετίες. Για παράδειγμα, το μνημόνιο μάς επιβάλλει να φτιάξουμε ένα οργανόγραμμα για όλες τις βαθμίδες τις δημόσιας διοίκησης (σημείο #130) και να ορίσουμε το ότι τα πολιτικά κόμματα πρέπει να απαγορεύεται να χρησιμοποιούν τις μελλοντικές κρατικές επιχορηγήσεις τους ως ενέχυρο για να πάρουν δάνεια (#138). Υπάρχουν ακόμα και πολύ συγκεκριμένα προαπαιτούμενα για αυτονόητα διαδικαστικά θέματα. Για παράδειγμα, για τις αιτήσεις συνταξιοδότησης που έγιναν στο διάστημα ανάμεσα στην ψήφιση του «νόμου Κατρούγκαλου» και στην εφαρμογή του (οι 7 τελευταίοι μήνες του 2016) υπάρχει προαπαιτούμενο (το σημείο #41) το οποίο επιβάλλει στις ελληνικές αρχές την επεξεργασία τους.
5 Φυσικά, το μνημόνιο δεν καλύπτει όλες τις ανάγκες και δεν δίνει όλες τις λύσεις για όλα τα προβλήματα που αντιμετωπίζει ο κρατικός μηχανισμός της χώρας. Αλλά αγγίζει πάρα πολλά θέματα. Γνωρίζατε ότι εισάγει νέο, κεντρικά οργανωμένο πρόγραμμα για τις προμήθειες του Δημοσίου; Ότι επιβάλλει τη σύνταξη Προγράμματος Αξιοποίησης Κρατικών Περιουσιακών Στοιχείων; Ότι ζητά την κατάρτιση συγκεκριμένου στρατηγικού σχεδίου για την καταπολέμηση του λαθρεμπορίου και άλλου λεπτομερούς σχεδίου για τη διευκόλυνση του εμπορίου; Ότι ζητά την προετοιμασία επιχειρησιακού σχεδίου από την ΕΥΔΑΠ; Ότι ζητά τη δημιουργία Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου Μεταφορών; Το ότι τα ζητά, υποδεικνύει ότι η χώρα μας προηγουμένως δεν είχε τέτοια σχέδια. Γιατί δεν είχε τέτοια σχέδια; Αυτή δεν είναι η μόνη ερώτηση που αναδεικνύεται από την ανάγνωση της έρευνάς μας. Υπάρχουν κι άλλες, εύλογες ερωτήσεις που έχουν να κάνουν με τα ίδια τα μέτρα. Αλλά, όπως είπαμε, αυτή η έρευνα δεν είναι αξιολόγηση του μνημονίου. Δεν κρίνουμε τα μέτρα που επιβάλλονται ως «καλά» ή «κακά». Οπωσδήποτε ειδικοί στα επιμέρους θέματα (φορολογικά, θέματα δημόσιας διοίκησης, τραπεζικά, ασφαλιστικά, εργασιακά) θα έχουν σημαντικές παρατηρήσεις και σχόλια -και αρκετά (κυρίως τεχνικές και εξειδικευμένες αναλύσεις) έχουν ήδη γραφτεί. Θυμίζουμε ότι το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο έχει εκδώσει και μια έκθεση ευρύτερης αξιολόγησης των ελληνικών μνημονίων (και δεν είναι θετική). Η δική μας έρευνα δεν φιλοδοξεί να κρίνει τις λύσεις που φέρνει το μνημόνιο σε όλα αυτά τα θέματα, αλλά να ενημερώσει και να τροφοδοτήσει τον δημόσιο διάλογο με χρήσιμες και κατανοητές πληροφορίες. Μέσα από αυτή τη διαδικασία, όμως, αναδεικνύεται το αναπόφευκτο και κρίσιμο συμπέρασμα ότι όλα αυτά τα πολυάριθμα και πολύ σημαντικά θέματα στην Ελλάδα του 21ου αιώνα παρέμεναν ακόμα άλυτα. Και, βέβαια, το πρόβλημα δεν λήγει εδώ. Τα περισσότερα από τα προαπαιτούμενα που περιέχονται στη λίστα έχουν υλοποιηθεί, ωστόσο δεν μπορούμε ακόμη να μιλήσουμε για ολοκληρωμένες μεταρρυθμίσεις. Τα «στρατηγικά σχέδια» που συντάχθηκαν ή συντάσσονται θα πρέπει να εξειδικευτούν, να δρομολογηθούν και να υλοποιηθούν. Οι νόμοι και οι υπουργικές αποφάσεις θα πρέπει να εφαρμοστούν. Περισσότερες εξίσου βαθιές τομές σε θέματα που το μνημόνιο εξ αντικειμένου δεν αγγίζει (το χρέος, το φορολογικό σύστημα, διάφορες πτυχές της παιδείας, η δικαιοσύνη, το μεγαλύτερο μέρος του συστήματος υγείας και πολλά ακόμα) είναι απαραίτητες. Γι αυτά τα πράγματα δεν υπάρχει σήμερα (και πιθανότατα δεν θα υπάρξει ποτέ) μνημόνιο καταρτισμένο από ξένους τεχνοκράτες για να μας επιβάλλει καλές ή κακές λύσεις. Κάποια στιγμή, έστω και με καθυστέρηση δεκαετιών, θα πρέπει να αρχίσουμε να τις βρίσκουμε, να τις ψηφίζουμε και να τις υλοποιούμε μόνοι μας.
7