ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ ΊΣΗΣ ΕΚΠΡΟΣΩΠΗΣΗΣ ΑΚΕ-ΕΕ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ ΊΣΗΣ ΕΚΠΡΟΣΩΠΗΣΗΣ ΑΚΕ-ΕΕ Επιτροπή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εμπορίου ACP-UE/101.868/B 19.3.2015 ΣΧΕΔΙΟ ΕΚΘΕΣΗΣ σχετικά με την χρηματοδότηση των επενδύσεων και του εμπορίου, κυρίως των υποδομών, στις χώρες ΑΚΕ, μέσω του μηχανισμού δανείων/επιχορηγήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης Επιτροπή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εμπορίου Συνεισηγητές: Malement Liahosoa (Μαδαγασκάρη) και David Martin ΜΕΡΟΣ B: ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ DR\1049612.doc AP101.868
Εισαγωγή και ιστορικό 1. Οι αναπτυσσόμενες χώρες, ειδικότερα εκείνες με χαμηλό εισόδημα, αντιμετωπίζουν τεράστιες ανάγκες χρηματοδότησης των επενδύσεων. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Παγκόσμιας Τράπεζας το 2014, η χρηματοδότηση των υποδομών στην Αφρική, οι οποίες είναι απαραίτητες για την οικονομική ανάπτυξη και την παραγωγικότητα, απαιτεί επιπρόσθετη στήριξη ύψους 48 δισ. δολαρίων ΗΠΑ ετησίως έως το 2020. Η χρηματοδότηση παρόμοιων επενδύσεων απαιτεί την κινητοποίηση σημαντικών και κατάλληλων πόρων. Οι διαθέσιμοι δημόσιοι εθνικοί πόροι στις χώρες χορηγούς και τις δικαιούχες χώρες είναι εμφανώς περιορισμένοι. 2. Σε ένα πλαίσιο μείωσης της δημόσιας αναπτυξιακής βοήθειας και περιορισμένης πρόσβασης στα ιδιωτικά κεφάλαια, η κινητοποίηση πρόσθετων και προβλέψιμων πόρων θα συνιστούσε απάντηση στις χρηματοοικονομικές ανάγκες των αναπτυσσόμενων χωρών. Ο ιδιωτικός τομέας αποτελεί καθοριστικό παράγοντα της οικονομικής ανάπτυξης, της δημιουργίας θέσεων απασχόλησης, της προμήθειας αγαθών και υπηρεσιών, του εμπορίου και της καινοτομίας. Συνιστά επίσης σημαντική πηγή εξωτερικής χρηματοδότησης, ενώ συγχρόνως κινητοποιεί τους εσωτερικούς πόρους. 3. Το διεθνές τοπίο της χρηματοδότησης της αναπτυξιακής βοήθειας έχει αλλάξει πολύ: προσφέρει ένα φάσμα επιλογών και δυνατοτήτων πρόσβασης σε νέους χρηματοδοτικούς πόρους, κυρίως ιδιωτικούς. Η συμφωνία εταιρικής σχέσης του Busan για μια αποτελεσματική συνεργασία στην υπηρεσία της ανάπτυξης συνιστά την ανάπτυξη καινοτόμων χρηματοδοτικών μηχανισμών με στόχο την εξεύρεση ιδιωτικών πόρων, που είναι αφθονότεροι, για τη στήριξη των αναπτυξιακών στόχων. 4. Οι πολιτικές αναπτυξιακής συνεργασίας προσπαθούν να προσαρμοσθούν στο νέο αυτό περιβάλλον όσον αφορά τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης. Κατά συνέπεια, εμφανίζονται νέοι τρόποι διοχέτευσης της βοήθειας με τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα ο οποίος, για πολιτικούς λόγους και χάριν αποτελεσματικότητας, έχει καταστεί ένας στρατηγικός σύμμαχος των αναπτυξιακών πολιτικών. 5. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η Ένωση προβαίνει σε επαναπροσανατολισμό της αναπτυξιακής της πολιτικής, μέσω της ενσωμάτωσης μιας προσέγγισης που βασίζεται στην εταιρική σχέση δημόσιου-ιδιωτικού τομέα. Στο οικείο πρόγραμμα δράσης για αλλαγή, του 2011, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβλέπει να αυξήσει το μερίδιο της βοήθειας που χορηγεί η Ένωση μέσω καινοτόμων χρηματοδοτικών μέσων, ειδικότερα στο πλαίσιο των μηχανισμών ανάμιξης δανείων - επιχορηγήσεων (blending), που επιτρέπουν τον συνδυασμό επιχορηγήσεων και δανείων. 6. Ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων, που βρίσκεται σε συνεχή άνοδο, έχει αρχίσει να ανάγεται σε μείζονα τρόπο χρηματοδότησης της ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα πρέπει να γίνει πιο κατανοητός. Οι ακόλουθες εξελίξεις εκθέτουν τη λειτουργία του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη διακυβέρνησή της. Παρουσιάζουν επίσης μια επισκόπηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων του εν λόγω μηχανισμού. Ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης AP101.868 2/5 DR\1049612.doc
Σε τι συνίσταται ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων; 7. Πρόκειται για ένα καινοτόμο χρηματοδοτικό μέσο που συνδυάζει τις επιχορηγήσεις και τα δάνεια για την επίτευξη ενός ορισμένου αριθμού οικονομικών και πολιτικών στόχων, ειδικότερα της ανάγκης εξεύρεσης συμπληρωματικών και προβλέψιμων πόρων για μακροπρόθεσμες επενδύσεις. 8. Στο πλαίσιο της αναπτυξιακής συνεργασίας ΑΚΕ-ΕΕ, υπάρχουν τέσσερις μηχανισμοί συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων. Στόχος των μηχανισμών αυτών είναι η δημιουργία, μέσω της επιχορήγησης, ενός χρηματοοικονομικού μοχλού για την κινητοποίηση πόρων και τη στήριξη της χρηματοδότησης των υποδομών και του εμπορίου στις χώρες και τις περιοχές ΑΚΕ. Σε συνάρτηση με τις ανάγκες, οι επιχορηγήσεις παρέχονται με τη μορφή άμεσης χρηματοδότησης, τεχνικής υποστήριξης, επιδότησης επιτοκίου ή άλλων χρηματοδοτικών μέσων. 9. Μέσω του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων, η Ευρωπαϊκή Ένωση συνδέει τις επιχορηγήσεις της με τα δάνεια που χορηγούν δημόσιοι φορείς αναπτυξιακής χρηματοδότησης στον ιδιωτικό τομέα. Η δέσμη που απορρέει συνδυάζει ένα ή περισσότερα δάνεια που χορηγούνται με τους όρους της αγοράς από τις τράπεζες ή τους ευρωπαϊκούς αναπτυξιακούς οργανισμούς, με μία ή περισσότερες επιχορηγήσεις που παρέχουν ένας ή περισσότεροι Ευρωπαίοι χορηγοί σε ιδιωτικούς επενδυτές. 10. Η παρεχόμενη επιχορήγηση αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του εν λόγω χρηματοδοτικού μέσου. Δημιουργεί ελκυστικά κίνητρα της ιδιωτικής χρηματοδότησης μέσω παραγόντων που επιτρέπουν τη μείωση, ή και την κάλυψη, των ελλείψεων της χρηματοπιστωτικής αγοράς που συνδέονται με τη διαχείριση των κινδύνων. Η στοχευμένη χρήση της επιτρέπει την εξεύρεση των πρόσθετων χρηματοδοτικών πόρων στην αγορά με ευνοϊκούς οικονομικούς όρους και τη συμβολή στην αύξηση της χρηματοδότησης και στη βιωσιμότητα των επενδύσεων στις αναπτυσσόμενες χώρες. 11. Ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης συμβάλλει ιδιαίτερα στη χρηματοδότηση έργων στους τομείς της ενέργειας, των μεταφορών, του ύδατος, των τεχνικών της πληροφορίας και των επικοινωνιών. Η επέκτασή του σε άλλους τομείς ανάπτυξης, ιδίως στον κοινωνικό και τον ανθρώπινο, καθιστούν δυνατή την εξισορρόπηση της χρηματοδότησης στις χώρες ΑΚΕ. 12. Τα κριτήρια επιλεξιμότητας για τη χορήγηση χρηματοδότησης ή για την επιλογή ενός μη Ευρωπαίου επενδυτή, θα πρέπει ακόμη να διασαφηνιστούν με την προοπτική ενός μηχανισμού συγχρηματοδότησης με τη συμμετοχή της χώρας εταίρου ή των μη ευρωπαίων εταίρων, για παράδειγμα στο πλαίσιο της συνεργασίας Νότου-Νότου και της τριγωνικής συνεργασίας, καθώς και λόγω του γεγονότος ότι η εν λόγω επιχορήγηση συνιστά αναπτυξιακή βοήθεια. Τίθεται επίσης το λανθάνον και συγκεκριμένο ερώτημα σχετικά με το ποια είναι η θέση του τοπικού ιδιωτικού τομέα των χωρών ΑΚΕ στο πλαίσιο των μηχανισμών δανείων-επιχορηγήσεων. Η διακυβέρνηση των μέσων συνδυασμού δανείων-επιχορηγήσεων 13. Οι υπάρχοντες μηχανισμοί συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαθέτουν τις δικές τους δομές διακυβέρνησης και διαδικασίες. Κατά γενικό DR\1049612.doc 3/5 AP101.868
κανόνα, αυτές περιλαμβάνουν ένα τεχνικό όργανο, ένα επιχειρησιακό όργανο και ένα στρατηγικό όργανο. 14. Η δικαιούχος χώρα δεν παρεμβαίνει άμεσα στην διαδικασία επιλογής και εξέτασης των έργων και στη διαδικασία παροχής της επιχορήγησης. Υπό αυτές τις προϋποθέσεις, εκφράζεται ο φόβος ότι ορισμένες ουσιαστικές για τον δικαιούχο πτυχές του έργου, ειδικότερα οι εξωτερικοί παράγοντες, ακόμη δε και ορισμένοι στόχοι, δεν θα ανταποκρίνονται στις προσδοκίες. Αυτό θα μπορούσε να υπονομεύσει την οικειοποίηση της διαδικασίας και των αναπτυξιακών στόχων. 15. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό να καθοριστούν οι κατευθυντήριες γραμμές που θα χρησιμεύσουν ως σημείο αναφοράς για την επιλογή και την αξιολόγηση των προς χρηματοδότηση έργων, καθώς και για την παροχή της επιχορήγησης στο πλαίσιο του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων. Από την άποψη αυτή, η ευρωπαϊκή πλατφόρμα για τον συνδυασμό δανείων και επιχορηγήσεων στο πλαίσιο της εξωτερικής συνεργασίας καλείται να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο. Ουσιαστικός είναι επίσης ο ρόλος των διαιτητών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. 16. Τα εγκριθέντα έργα και οι δικαιούχοι των επιχορηγήσεων, ειδικότερα στο πλαίσιο του ΕΤΑ, θα πρέπει: i. να εντάσσονται στη στρατηγική ανάπτυξης της δικαιούχου χώρας i να έχουν αποδεδειγμένο θετικό αντίκτυπο στην ανάπτυξη και τη βιωσιμότητα να εξασφαλίζουν την προσθετικότητα των πόρων. Τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων 17. Στις χώρες με χαμηλό εισόδημα, η δυσκολία πρόσβασης στην κατάλληλη για τις υποδομές χρηματοδότηση συνιστά μείζονα φραγμό στην πορεία ανάπτυξης. Κατόπιν τούτου, ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων της Ένωσης εμφανίζεται ως η αρμόζουσα απάντηση στις ανάγκες αναπτυξιακής χρηματοδότησης των εν λόγω χωρών. Προκαλεί αυξανόμενο ενδιαφέρον λόγω των δυνητικών πλεονεκτημάτων του. Τα ακόλουθα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων: i. η κινητοποίηση ουσιαστικών και προσαρμοσμένων χρηματοδοτήσεων i η κινητοποίηση πρόσθετων και προβλέψιμων χρηματοδοτήσεων η στήριξη της βιώσιμης και ολοκληρωμένης ανάπτυξης μέσω της χρηματοδότησης έργων μεγάλης αναπτυξιακής αξίας. 18. Ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων προσφέρει επίσης και μη οικονομικά πλεονεκτήματα. Οι υπηρεσίες που υλοποιούνται μέσω των επιχορηγήσεων βελτιώνουν την ποιότητα των χρηματοδοτούμενων έργων, εξασφαλίζουν την ενσωμάτωση των εξωτερικών οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών παραγόντων και μειώνουν τους κινδύνους, συμβάλλοντας έτσι σε μια ολοκληρωμένη και βιώσιμη ανάπτυξη. Προωθεί, επίσης, τη μεγαλύτερη δημοσιονομική πειθαρχία με δεδομένο το προς AP101.868 4/5 DR\1049612.doc
αποπλήρωση δάνειο και προωθεί τη συνεργασία και τον συντονισμό των χρηματοδοτικών εταίρων. 19. Ωστόσο, ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων γεννά ερωτήματα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, τις επιπτώσεις στην ανάπτυξη και την προσθετικότητα. Διατυπώνονται συχνά οι ακόλουθες ανησυχίες: i. η υπεροχή των οικονομικών συμφερόντων έναντι των αναπτυξιακών στόχων i iv. ο κίνδυνος υπερχρέωσης λόγω αύξησης των δανείων η έλλειψη διαφάνειας: η στρέβλωση των αγορών. Συμπέρασμα 20. Αν ληφθεί υπόψη το μέγεθος των αναγκών αναπτυξιακής χρηματοδότησης, ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων της Ένωσης αποδεικνύεται καθοριστικός ως απάντηση στις προκλήσεις χρηματοδότησης των υποδομών στις χώρες ΑΚΕ. Οι πολιτικές δημοσιονομικής λιτότητας που εφαρμόζονται στην Ένωση καθιστούν αυτό το μέσο χρηματοδότησης άκρως κατάλληλο. Λόγω της καταλυτικής του δράσης ευνοεί την κινητοποίηση μιας ποιοτικής ευρωπαϊκής χρηματοδότησης για σημαντικά ποσά, βελτιστοποιώντας τη χορήγηση της βοήθειας και αποδεικνύοντας ότι οι ιδιωτικοί και οι δημόσιοι πόροι δεν είναι ασυμβίβαστοι. 21. Παρά ταύτα, ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων δεν επιλύει όλα τα προβλήματα χρηματοδότησης. Ο πολλαπλασιασμός της χρηματοδότησης μέσω του συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων δεν εγγυάται αυτομάτως ένα αποτέλεσμα ανάπτυξης σε συνοχή με τους στόχους της δικαιούχου χώρας. Οι υπάρχοντες μηχανισμοί συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων δεν στηρίζουν επαρκώς τις ανάγκες των κοινωνικών τομέων, ενώ, συν τοις άλλοις, εγκυμονούν κινδύνους κάθε άλλο παρά αμελητέους που σχετίζονται με την οικειοποίηση, το χρέος και το κόστος ευκαιρίας. 22. Κρίνεται ευκταίο να θεσπιστούν διαφανείς διαδικασίες χρησιμοποίησης του εν λόγω μηχανισμού, προκειμένου να εξασφαλιστεί μια αποτελεσματική διακυβέρνηση και η οικειοποίηση εκ μέρους των δικαιούχων χωρών, ώστε να βελτιστοποιηθούν οι δυνατότητες που προσφέρει ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων. DR\1049612.doc 5/5 AP101.868