ΜΑΓΔΑ ΓΕΡΟΝΤΙΔΟΥ Π. ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΡΙΑ ΤΟΜΕΑ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΣΩΜΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΩΝ ΕΛΕΓΚΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ m.gerontidou@seedd.gr Τηλ.213 214 85 05 1
Δημόσιες Συμβάσεις Έργων Προμηθειών Μελετών & συναφών υπηρεσιών Δημόσιες παραγγελίες Συμπράξεις Δημοσίου- Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) Παροχής Υπηρεσιών Συμβάσεις PFI Συμβάσεις Παραχώρησης Γενικών υπηρεσιών 2
99% των Ελλήνων θεωρούν ότι η διαφθορά είναι ευρέως διαδεδομένη στη χώρα τους. 63% των Ελλήνων δηλώνει ότι θίγεται προσωπικά από τη διαφθορά Περίπου τα τρία τέταρτα των Ευρωπαίων (73%) θεωρούν ότι η δωροδοκία και η χρήση των γνωριμιών είναι συχνά ο ευκολότερος τρόπος για την εξυπηρέτησή τους από δημόσιες υπηρεσίες στη χώρα τους. Αυτή η πεποίθηση είναι πιο διαδεδομένη στην Ελλάδα (93%). 69% των Τσέχων, 64% των Ολλανδών και 55% των Ελλήνων θεωρούν ότι η διαφθορά είναι διαδεδομένη μεταξύ των υπαλλήλων που συμμετέχουν στην ανάθεση δημοσίων συμβάσεων. 3
ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΟΛΟΥ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΕΡΓΩΝ ΠΡΟΜΗΘΕΙΑΣ ΑΓΑΘΩΝ ΚΑΙ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΣΕ ΔΙΣ (εκτός των αμυντικών και των δαπανών των εξαιρουμένων τομέων) - 2015 ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΔΑΠΑΝΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΕΚΤΟΣ ΕΞΑΙΡΟΥΜΕΝΩΝ ΤΟΜΕΩΝ % ΑΕΠ ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΑΞΙΑ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΑΝΩ ΤΩΝ ΟΡΙΩΝ ΕΛΛΑΔΑ 19 10,8% 3,15 16% ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ 17,7 9,9% 2,47 14% ΡΟΎΜΑΝΙΑ 18,7 11,6% 9,09 48% ΚΥΠΡΟΣ 1 5,5% 0,29 30% % ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΑΝΩ ΤΩΝ ΟΡΙΩΝ Public Procurement Indicators 2015 DG GROW G4 - Innovative and e-procurement December 19, 2016 4
Περίπου το ένα πέμπτο του ΑΕΠ της ΕΕ δαπανάται ετησίως από τις δημόσιες αρχές και τους οργανισμούς δημοσίου δικαίου για την προμήθεια αγαθών, έργων και υπηρεσιών. Oι πρόσθετες δαπάνες σε μια σύμβαση, ως αποτέλεσμα των πρακτικών διαφθοράς, μπορεί να κυμαίνονται από 20% έως 50% του συνολικού κόστους της σύμβασης. Απόφαση E(2OO5) 1731/7-5-2005 της Ε.Ε. με την οποία επιβάλλεται πρόστιμο 518 εκ. + 10% δημοσιονομική διόρθωση σε όλες τις συμβάσεις. Τελικά η επιβάρυνση για το Π.Δ.Ε. ανήλθε σε (518 + 164 + 275) = 957 εκ. 5
Η Ελληνική Επιτροπή Ανταγωνισμού διεξήγαγε αυτεπάγγελτη έρευνα σε διαγωνισμούς δημοπράτησης δημοσίων έργων για παραβίαση της αρχής του ελεύθερου ανταγωνισμού (αθέμιτες ανταγωνιστικές πρακτικές καρτέλ). Η παραβίαση των κανόνων του ανταγωνισμού ήταν αμιγώς προϊόν συνεννόησης / εναρμονισμένης πρακτικής μεταξύ των εμπλεκομένων κατασκευαστικών εταιρειών. Για το ΕΣΠΑ 2007-2013 η δημοσιονομική διόρθωση ανήλθε σε 73 εκ. + κατ αποκοπή διόρθωση από 10 έως και 25% σε 12 έργα της νέας προγραμματικής Περιόδου. 6
ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΣΥΣΤΗΜΙΚΟΥ ΤΥΧΑΙΟΥ ΣΦΑΛΜΑΤΟΣ Μεμονωμένα Τυχαία σφάλματα : Εντοπίζονται σε μία μόνο πράξη κατά τον έλεγχο Συστημικά σφάλματα : Επαναλαμβάνονται και εντοπίζονται σε πλήθος συμβάσεων, καθώς προκύπτουν από σοβαρές ελλείψεις των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου 7
ΣΤΑΔΙΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ Προδιαγωνιστική διαδικασία Έγκριση οριστικής μελέτης τεύχη δημοπράτησης Επιλογή συστήματος δημοπράτησης Διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης Συγκρότηση Επιτροπών Έλεγχος τεκμηρίωσης απόρριψης προσφορών Τεκμηρίωση βαθμολογίας προσφορών Διαδικασία υλοποίησης της σύμβασης Τροποποιήσεις συμβατικών όρων Πλημμελής παραλαβή 8
COCOF 09/0003/00-EL Μη ισόρροπη προσφορά Περιγραφή της μορφής απάτης: Σ αυτή τη μορφή απάτης, το αρμόδιο για τις συμβάσεις προσωπικό παρέχει σε έναν ευνοούμενο υποψήφιο χρήσιμες εκ των έσω πληροφορίες οι οποίες δεν είναι διαθέσιμες στους άλλους υποψηφίους, για παράδειγμα: ότι ένα ή περισσότερα είδη που περιλαμβάνονται σε μια αίτηση υποβολής προσφορών δεν θα χρησιμοποιηθούν στη σύμβαση (ορισμένα είδη μπορεί επίσης εσκεμμένα να είναι ασαφή ή διφορούμενα, και ο ευνοούμενος υποψήφιος λαμβάνει οδηγίες για το πώς να απαντήσει). Οι πληροφορίες αυτές επιτρέπουν στην ευνοούμενη επιχείρηση να υποβάλει προσφορά με τιμή χαμηλότερη από εκείνη των άλλων προσφερόντων, προσφέροντας πολύ χαμηλή τιμή για το είδος που δεν θα συμπεριληφθεί στην τελική σύμβαση. Η μη ισόρροπη προφορά είναι ένα από τα αποτελεσματικότερα συστήματα νόθευσης των προσφορών, δεδομένου ότι η χειραγώγηση δεν είναι τόσο εμφανής όσο στα άλλα δημοφιλή συστήματα, όπως οι αδικαιολόγητες αγορές από μία μόνο πηγή. 9
Δείκτες απάτης: οι προσφορές για συγκεκριμένα στοιχεία φαίνεται να είναι αδικαιολόγητα χαμηλές γίνονται αλλαγές αμέσως μετά τις αναθέσεις των συμβάσεων, προκειμένου να διαγραφούν ή να τροποποιηθούν οι απαιτήσεις για συγκεκριμένα στοιχεία τα στοιχεία των προσφορών είναι διαφορετικά από εκείνα της πραγματικής σύμβασης ο προσφέρων έχει στενή επαφή με το αρμόδιο για τις συμβάσεις προσωπικό ή έλαβε μέρος στην κατάρτιση των προδιαγραφών. 10
ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ 1 ΑΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑ ΤΕΧΝΙΚΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗΣ ΜΕ Π/Υ & Χ/Δ Δημόσιο έργο για κατασκευή αποχετευτικού δικτύου σε τρεις (3) οικισμούς. Δημοπρατήθηκε με χρονοδιάγραμμα υλοποίησης 14 μήνες. Συμβατικό ποσό 6.248.000,00 Ευρώ (με αναθεώρηση και ΦΠΑ). 11
Ο Π/Υ της δημοπρασίας ανερχόταν στο ποσό των 7.100.000,00 Ευρώ (με αναθεώρηση και ΦΠΑ) και το χρονοδιάγραμμα υλοποίησης σε 14 μήνες. Η σύμβαση υπογράφθηκε στις 18/01/2006 με συμβατικό ποσό 6.248.000,00 Ευρώ (με αναθεώρηση και ΦΠΑ) και χρονοδιάγραμμα υλοποίησης δεκατέσσερις (14) ημερολογιακούς μήνες. Σύμφωνα με τη σύμβαση προβλέπονταν η κατασκευή του αποχετευτικού δικτύου 3 οικισμών. Η σύμβαση διαλύθηκε στις 21/04/2010 (51 μήνες μετά), επικαλούμενη τη μη ολοσχερή εξόφληση δύο λογαριασμών με συνολικό ανεξόφλητο ποσό 1.872.279,642. Για την υλοποίηση του έργου συντάχθηκαν 3 ΑΠΕ για να συμπεριλάβουν 2 ΣΣΕ (η δαπάνη των οποίων δεν περιλαμβάνεται στο επιλέξιμο ποσό του ελεγχόμενου έργου και ανέρχεται σε 3.041.904,00 ) και την ολοσχερή ανάλωση της απρόβλεπτης δαπάνης. Το συνολικό κόστος της σύμβασης ανήλθε σε 7.905.403,75 στο οποίο συμπεριλαμβάνεται 537.795,65 για δαπάνη αναθεώρησης που πιστοποιήθηκε στον Ανάδοχο, εφόσον εγκρίθηκαν από την Π.Α. 3 παρατάσεις χ/δ χωρίς υπαιτιότητα του Αναδόχου, ενώ υλοποιήθηκε μόνο το 59,7% του συμβατικού αντικειμένου. Η τεκμηρίωση σύναψης των ΣΣΕ και χορήγησης των 3 παρατάσεων ήταν ελλιπής σύμφωνα με τα προβλεπόμενα από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο. Ενδεικτικό της διαχείρισης του έργου είναι η υπέρβαση του συμβατικού του κόστους κατά 1.657.403,7 ενώ υλοποιήθηκε μόνο το 59,7% του φυσικού του αντικειμένου. 12
Συνήθη σφάλματα κατά το στάδιο του σχεδιασμού 1. Απευθείας ανάθεση σύμβασης με ανεπαρκή αιτιολόγηση της μη δημοσίευσης προκήρυξης διαγωνισμού Παράδειγμα: Η προκήρυξη της σύμβασης δεν δημοσιεύτηκε σύμφωνα με τους σχετικούς κανόνες (π.χ. δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ όταν αυτό απαιτείται από τις Οδηγίες ή τους εθνικούς κανόνες) και η σύμβαση ανατέθηκε απευθείας χωρίς καθόλου ανταγωνισμό. Πηγή: Δημόσιες συμβάσεις Έγγραφο καθοδήγησης για επαγγελματίες 13
Συνήθη σφάλματα κατά το στάδιο του σχεδιασμού 2. Τεχνητή κατάτμηση των συμβάσεων έργων/υπηρεσιών/προμηθειών. Παράδειγμα: Ένα έργο ή μια προτεινόμενη αγορά ορισμένης συνολικής ποσότητας προμηθειών και/ή υπηρεσιών διαιρείται τεχνητά σε αρκετές συμβάσεις με πρόθεση να επιτευχθεί η αξία κάθε σύμβασης να μην υπερβαίνει τα κατώτατα όρια που ορίζονται στις Οδηγίες, δηλαδή αποφεύγεται σκόπιμα η δημοσίευση της σύμβασης στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ για το σύνολο των έργων, των υπηρεσιών ή των προμηθειών που περιλαμβάνονται στη σύμβαση. Πηγή: Δημόσιες συμβάσεις Έγγραφο καθοδήγησης για επαγγελματίες 14
ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ 2 - ΕΥΡΗΜΑ Ασάφεια της υπογραφείσας σύμβασης μεταξύ της αναθέτουσας αρχής και του αναδόχου του εν λόγω διαγωνισμού καθώς δεν αναφέρονται διακριτά τα παραδοτέα της σύμβασης και δεν υπάρχει τιμή ανά παραδοτέο. Επισημαίνεται επίσης ότι στην οικονομική προσφορά του αναδόχου προσδιορίζονται επιμέρους εργασίες και τιμολογούνται αυτές χωρίς ωστόσο να ταυτοποιούνται με συγκεκριμένα παραδοτέα. Τέλος, ο τρόπος πληρωμής που προσδιορίζεται στο αντίστοιχο άρθρο της σύμβασης βρίσκεται σε αναντιστοιχία με την οικονομική προσφορά του αναδόχου ενώ κάνει αναφορά σε Φάση 1 και Φάση 2 του έργου χωρίς αυτές να προσδιορίζονται ούτε στη σύμβαση αλλά ούτε και στη διακήρυξη. 15
ΒΑΣΙΚΑ ΕΥΡΗΜΑΤΑ ΕΛΕΓΧΩΝ Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. - ΣΥΣΤΗΜΙΚΑ ΣΦΑΛΜΑΤΑ Αδικαιολόγητη χρήση της διαδικασίας με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση, Διακρίσεις, συγγραφή υποχρεώσεων προσαρμοσμένη στο προφίλ συγκεκριμένων εταιρειών, ασαφείς επιλογές ή κριτήρια αξιολόγησης, συμμετοχή των υποψηφίων στον σχεδιασμό των προδιαγραφών, περιοριστικά κριτήρια επιλογής στις δημοσιεύσεις των δημοσίων συμβάσεων και στους φακέλους προσφορών απευθείας ανάθεση, κατάχρηση των λόγων έκτακτης ανάγκης, τεχνητή κατάτμηση των συμβάσεων 16
ΒΑΣΙΚΑ ΕΥΡΗΜΑΤΑ ΕΛΕΓΧΩΝ Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. - ΣΥΣΤΗΜΙΚΑ ΣΦΑΛΜΑΤΑ σύγκρουση συμφερόντων στην αξιολόγηση των προσφορών υποβολή προσυνεννοημένων προσφορών έλλειψη διαφάνειας Ιεραρχικές συνδέσεις μεταξύ των μελών των επιτροπών αξιολόγησης Συμμετοχή υψηλόβαθμων στελεχών στη διαδικασία αξιολόγησης Ανεπαρκή προσόντα/εμπειρία των μελών των επιτροπών αξιολόγησης Αποκλεισμός προσφορών χωρίς επαρκή αιτιολόγηση αδικαιολόγητη τροποποίηση της σύμβασης, τροποποιήσεις στους όρους της σύμβασης μετά τη σύναψη της σύμβασης εσφαλμένη εφαρμογή του θεσμικού πλαισίου 17
Η αντικατάσταση των Οδηγιών 2004/18/ΕΚ και 2004/17/ΕΚ από τις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ αντίστοιχα Σημαντικότερες αλλαγές : Απλούστευση των κανόνων για τους προσφέροντες, μείωση του διοικητικού φόρτου, διευκόλυνση πρόσβασης ΜΜΕ Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Προμήθειας (ΕΕΕΠ) Ενθάρρυνση της τμηματοποίησης των συμβάσεων Απαιτούμενος ετήσιος κύκλος εργασιών του προσφέροντος θα πρέπει (και θα αρκεί), κατά κανόνα, να υπερβαίνει το διπλάσιο της αξίας της σύμβασης Απλούστευση των κανόνων για τις αναθέτουσες αρχές Μείωση χρονικών όρια για τη συμμετοχή και την υποβολή προσφορών Με την εφαρμογή του ΕΕΕΠ ελέγχονται τα δικαιολογητικά μόνο του επιτυχόντος υποψηφίου στο τέλος της διαδικασίας, πριν από την απόφαση ανάθεσης Για τον έλεγχο των δικαιολογητικών δυνατότητα πρόσβασης στις ηλεκτρονικές βάσεις δεδομένων της Εσωτερικής Αγοράς (e-certis) Περιβαλλοντικά σήματα ή σήματα δίκαιων συναλλαγών Αντιστροφή σταδίων αξιολόγησης στην ανοικτή διαδικασία Ενθάρρυνση χρησιμοποίησης Κεντρικών Αναθετουσών Αρχών για συγκεντρωτικές αγορές Ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις (e-procurement) Οι ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις θα γίνουν σταδιακά υποχρεωτικές Απλοποίηση των διαδικασιών του Δυναμικού συστήματος Αγορών Σεμινάριο ΙΝΕΠ Εισήγηση Μ. Καλογρίδου 18
Η αντικατάσταση των Οδηγιών 2004/18/ΕΚ και 2004/17/ΕΚ από τις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ αντίστοιχα Σημαντικότερες αλλαγές : Νέο απλουστευμένο καθεστώς για τις συμβάσεις υπηρεσιών Για υπηρεσίες υγειονομικού, κοινωνικού και πολιτιστικού χαρακτήρα, ισχύει απλουστευμένο καθεστώς ανάθεσης. Οι οδηγίες ισχύουν μόνον για τις συμβάσεις άνω των 750.000 ευρώ Περιβαλλοντικοί, κοινωνικοί και εργασιακοί παράμετροι στην ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων Η μη τήρηση από τους οικονομικούς φορείς περιβαλλοντικών, κοινωνικών και εργασιακών κανόνων συνεπάγεται αποκλεισμό τους από την διαδικασία ανάθεσης Έλεγχος ασυνήθιστων χαμηλών προσφορών για την τήρηση των περιβαλλοντικών, κοινωνικών και εργασιακών κανόνων Ανάθεση συμβάσεων στις επιχειρήσεις που απασχολούν τον μεγαλύτερο αριθμό μειονεκτούντων ατόμων Ανάθεση συμβάσεων κατ' αποκλειστικότητα για όλα τα είδη έργων, υπηρεσιών και προμηθειών, σε συγκεκριμένες δομές («προστατευόμενα εργαστήρια») ή επιχειρήσεις που έχουν σκοπό την κοινωνική ένταξη Εισαγγελικές παραγγελίες και ελεγκτικά σώματα. Ο Δημόσιος έλεγχος και ο ρόλος του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης στην καταπολέμηση της Διαφθοράς 19
Η αντικατάσταση των Οδηγιών 2004/18/ΕΚ και 2004/17/ΕΚ από τις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ αντίστοιχα Σημαντικότερες αλλαγές : Διαφάνεια και καταπολέμηση της διαφθοράς Αναμορφώνει την έννομη προστασία κατά το προσυμβατικό στάδιο αλλά και κατά την τροποποίηση των συμβάσεων, σε όλα το πεδίο εφαρμογής του, δηλαδή άνω και κάτω των ορίων, για συμβάσεις άνω των 60.000, με την σύσταση της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ). Θέσπιση κανόνων για την ίση μεταχείριση σε περίπτωση διαβούλευσης πριν την σύνταξη των εγγράφων της σύμβασης Θέσπιση κανόνων για την σύγκρουση συμφερόντων Θέσπιση επιπλέον λόγων αποκλεισμού (η άσκηση αθέμιτης επιρροής, η υποβολή ψευδών δηλώσεων, καθώς και η μη υποβολή των απαιτούμενων πιστοποιητικών, η σύναψη συμφωνιών με στόχο τη νόθευση του ανταγωνισμού) Σεμινάριο ΙΝΕΠ Εισήγηση Μ. Καλογρίδου 20
ΤΙ ΠΡΟΤΕΙΝΟΥΜΕ Ενίσχυση του ελέγχου της προδιαγωνιστικής διαδικασίας. Η κατάρτιση έγκριση και έλεγχος των διακηρύξεων πρέπει να ενισχυθεί. Επιμόρφωση των διοικητικών υπαλλήλων που διενεργούν τις προμήθειες και τα έργα για τις δυνατότητες και τον τρόπο εφαρμογής του θεσμικού πλαισίου. Επιλογή των κατάλληλων διαδικασιών ανάθεσης και χρήση των εργαλείων του θεσμικού πλαισίου Διαφάνεια πριν και ΜΕΤΑ την υπογραφή της σύμβασης. Ενίσχυση των μηχανισμών εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου. Πρόληψη και εντοπισμός μηχανισμών διαφθοράς. Ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων 21
22