Η ΕΝΤΑΞΗ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΤΗΝ ΑΘΗΝΑ: ΔΕΙΚΤΕΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΕΣ ΜΕΘΟΔΟΙ ΜΕΤΡΗΣΗΣ Martin Baldwin-Edwards ± Συνδιευθυντής, Παρατηρητήριο Μετανάστευσης στη Μεσόγειο UEHR, Πάντειο Πανεπιστήμιο, Αθήνα ± Θα ήθελα να ευχαριστήσω τον Hans Vermeulen για τις χρήσιμες παρατηρήσεις του πάνω σε προκαταρτικό σχέδιο της παρούσας Έκθεσης, και τον Romolo Gandolfo για τη βοήθειά του σχετικά με το θέμα και τον χειρισμό του. Φυσικά, κάθε σφάλμα ή παράλειψη αποτελεί δική μου ευθύνη.
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1) ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΑ ΤΗΣ ΠΑΡΟΥΣΑΣ ΕΚΘΕΣΗΣ 2) ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΣΥΝΟΛΟ (α) Η έννοια της ένταξης των μεταναστών (β) Ποιος είναι μετανάστης; (γ) Πολιτική της ΕΕ για την ένταξη των μεταναστών (δ) Παρακολούθηση της ένταξης μεταναστών 3) ΑΚΑΔΗΜΑΪΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΣΤΟ ΘΕΜΑ ΤΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ (α) Μετανάστευση και ένταξη: Η Ευρωπαϊκή εμπειρία (β) Η επιχειρηματικότητα στα πλαίσια εθνικών ομάδων ως στρατηγική ένταξης (γ) Πρόσφατες συγκριτικές προσεγγίσεις του θέματος της ένταξης μεταναστών (δ) Επιλογές πολιτικών ένταξης (ε) Χαρακτηρισμός της Διαδικασίας Ένταξης 4) ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΤΩΝ ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΙΟΤΙΚΩΝ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ 5) ΔΕΙΚΤΕΣ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΤΗΝ ΑΘΗΝΑ (α) Νομική ένταξη (β) Αγορά εργασίας (γ) Θέματα στέγασης και αστικού περιβάλλοντος (δ) Παιδεία και γλώσσα (ε) Υγεία και κοινωνικές υπηρεσίες (στ) Κοινωνική και πολιτιστική ένταξη (ζ) Εθνικότητα, πολιτογράφηση, σεβασμός στη διαφορά 6) ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 2
1) ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΑ Από το 2001 η Ελλάδα θεωρείται χώρα με σημαντικό πληθυσμό μεταναστών, οι περισσότεροι από τους οποίους είχαν έρθει τα προηγούμενα δέκα χρόνια. Η Απογραφή του 2001 κατέγραψε 797.000 πρόσωπα που δεν είχαν την Ελληνική ιθαγένεια, από τα οποία τα 650-700.000 περίπου ήταν πολίτες τρίτων χωρών και δεν ήταν Ελληνικής καταγωγής. Το 2003 τα δημόσια σχολεία φιλοξενούσαν περίπου 130.000 ξένα παιδιά (από τα οποία τα 32.000 ήταν Ελληνικής καταγωγής), δηλ. το 11% των εγγραμμένων στην πρωτοβάθμια εκπαίδευση και το 8% των εγγραμμένων στη δευτεροβάθμια εκπαίδευση. Σύμφωνα με την πλέον πρόσφατη Απογραφή και άλλα διαθέσιμα στοιχεία, οι μισοί σχεδόν από τους μετανάστες στην Ελλάδα ζουν στη μητρόπολη των Αθηνών (Αττική). Περίπου 206.000 Αλβανοί (από 444.000 σε όλη την Ελλάδα) δηλώνουν την Αττική ως τόπο κατοικίας τους, αποτελώντας το 55% των μεταναστών στην περιοχή το ίδιο ποσοστό που ισχύει και για όλη τη χώρα. Επιπλέον, η αναλογία των μεταναστών στον πληθυσμό της Αττικής είναι περίπου 11%, έναντι 7,3% για όλη τη χώρα. Πάνω από το 80% των μεταναστών προέρχεται από λιγότερο αναπτυγμένες χώρες. Έτσι η Αθήνα, όπως και όλες οι πόλεις-προορισμοί μεταναστών στον κόσμο, φέρει τώρα την άμεση υποχρέωση να αξιολογήσει τα φαινόμενο, να το καταγράψει, και να νομοθετήσει σχετικά, ώστε να μπορέσει να χειριστεί τον νέο, μεγάλο πληθυσμό μεταναστών που φιλοξενεί. Οι βασικοί στόχοι της παρούσας Έκθεσης είναι τρεις: Παρουσίαση των διαθέσιμων στατιστικών και άλλων δεικτών για την ένταξη των μεταναστών στην Αθήνα Διατύπωση πλαισίου ανάλυσης προς αξιολόγηση αυτών των δεικτών Εντοπισμός των πεδίων για τα οποία δεν υπάρχουν στοιχεία, ή για τα οποία τα διαθέσιμα στοιχεία είναι χαμηλής ποιότητας Οπλισμένοι με αυτές τις πληροφορίες, ελπίζουμε στη συνέχεια να διατυπώσουμε πειστικά επιχειρήματα για την εδραίωση ενός μονίμου Παρατηρητηρίου της ένταξης των μεταναστών στην Αθήνα. Μόνο με στατιστικά στοιχεία, μελέτες και αξιολογήσεις υψηλής ποιότητας μπορούν οι πολιτικές αρχές και οι μη κυβερνητικοί οργανισμοί να ανταποκριθούν στον χειρισμό της αναπόφευκτα δύσκολης μετάβασης που διέρχεται η Ελλάδα, και η Αθήνα ειδικότερα, κατά την προσαρμογή και τη φιλοξενία ενός νέου, μεγάλου πληθυσμού μεταναστών. Στην παρούσα Έκθεση, εξετάζω πρώτα τα προβλήματα ορισμού που περιβάλλουν την ένταξη μεταναστών, καθώς και τις πρόσφατες πρωτοβουλίες της ΕΕ για το θέμα. Στη συνέχεια, στην Ενότητα 3, παρουσιάζονται ορισμένες από τις σημαντικότερες ακαδημαϊκές και επιστημονικές θεωρήσεις σχεδόν όλες από τις οποίες προέρχονται από την εμπειρία της Βορείου Αμερικής και της Βορείου Ευρώπης. Στην Ενότητα 4 προτείνω ένα πλαίσιο για την ανάλυση των 3
στοιχείων, με χρονική προσέγγιση που επικεντρώνει στα τρία στάδια της ένταξης. Προτείνονται επτά ευρεία πεδία ένταξης μεταναστών, καθώς και στατιστικοί και άλλοι δείκτες. Η Ενότητα 5 εντοπίζει τους διαθέσιμους δείκτες για την Αθήνα ή την Ελλάδα. Στην τελευταία ενότητα παρουσιάζεται μία προσωρινή αξιολόγηση της προόδου που έχει σημειωθεί στην ένταξη των μεταναστών, καθώς και η ανάγκη ανάπτυξης στατιστικών και άλλων δεικτών. 4
2) ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΣΥΝΟΛΟ (α) Η έννοια της ένταξης των μεταναστών Δεν υπάρχει ένας, απόλυτος ορισμός του τι ακριβώς εννοούμε όταν αναφερόμαστε στην "ένταξη των μεταναστών". Οι διάφοροι ακαδημαϊκοί που πραγματεύονται το θέμα δίνουν έμφαση σε διαφορετικές πλευρές της ένταξης, εν μέρει λόγω των διαφορετικών επιστημονικών προσεγγίσεών τους, και εν μέρει λόγω των διαφορών των αντιλήψεών τους ως προς το είδος της διεργασίας που θα έπρεπε να ισχύει. Αυτή η τελευταία παράμετρος αναδεικνύεται περισσότερο από οπουδήποτε αλλού στις ιστορικά διαφορετικές εθνικές προσεγγίσεις μεταξύ των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με το πώς πρέπει να ενσωματώνονται οι μετανάστες στην κοινωνία. Πρόσφατα, ο όρος κοινωνική συνοχή χρησιμοποιείται σχεδόν ως ταυτόσημος με τον όρο ένταξη (Entzinger και Biezeveld, 2003: 6), τουλάχιστον με την έννοια ότι οι κοινωνίες με υψηλά επίπεδα κοινωνικής συνοχής είναι αυτές στις οποίες οι μετανάστες ενσωματώνονται με επιτυχία. Ένας ορισμός που πρότεινε η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ESC) της ΕΕ είναι αυτός της πολιτικής ένταξης, "που βασίζεται στη σταδιακή εξίσωση των δικαιωμάτων και καθηκόντων των μεταναστών, όπως και της πρόσβασής τους σε αγαθά και υπηρεσίες, με τα δεδομένα που ισχύουν και για τον υπόλοιπο πληθυσμό, υπό συνθήκες ίσων ευκαιριών και ίσης αντιμετώπισης" (ESC, 2002: 1). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει σε πρόσφατη Εγκύκλιό της ότι "η ένταξη πρέπει να νοείται ως μία αμφίδρομη διαδικασία βασισμένη στα αμοιβαία δικαιώματα και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις των νομίμως κατοικούντων στη χώρα πολιτών τρίτων χωρών και της κοινωνίας που τους δέχεται, η οποία παρέχει τις συνθήκες για πλήρη συμμετοχή του μετανάστη (CEC, 2003: 17). Ένας άλλος ορισμός, που προτείνεται από ακαδημαϊκό αναλυτή, είναι ότι η ένταξη είναι "η διαδικασία κατά την οποία οι μετανάστες γίνονται αποδεκτοί από την κοινωνία, τόσο ως άτομα όσο και ως ομάδες" (Penninx, 2003). Με τον ορισμό αυτό, η φύση της κοινωνίας που δέχεται τους μετανάστες αποτελεί ζωτικής σημασίας παράγοντα στην περίπλοκη εξίσωση η οποία περιλαμβάνει τόσους διαφορετικούς πρωταγωνιστές τους ίδιους τους μετανάστες, τις κυβερνήσεις των χωρών-δεκτών, τις υπηρεσίες τους, και τις τοπικές κοινότητες. Σύμφωνα με αυτή τη θεώρηση, η άνιση κατανομή ισχύος μεταξύ της κοινωνίας που δέχεται τους 5
μετανάστες και των μεταναστών σημαίνει ότι η κοινωνία-δέκτης είναι αυτή που έχει τον μεγαλύτερο λόγο στον καθορισμό των αποτελεσμάτων. Το πρόβλημα με όλους αυτούς τους ορισμούς, και άλλους, είναι ότι δεν αποδίδουν μία καλή αίσθηση του πόσο περίπλοκο και διαφοροποιημένο είναι το φαινόμενο που καλούμε ένταξη των μεταναστών. Στη συνέχεια, αναπτύσσω ένα πλαίσιο-χρονοδιάγραμμα των διαφόρων τύπων μετανάστευσης, το οποίο περιλαμβάνει χρονοδιάγραμμα των θεμάτων και διαδικασιών της ένταξης, αλλά αναδεικνύει και τις διαφορετικές μορφές ένταξης που έχουν παρατηρηθεί στις διάφορες μεταναστευτικές ομάδες και σε διάφορες κοινωνίες. Χωρίς ένα τέτοιο πλαίσιο είναι αδύνατο ακόμη και να αντλήσουμε χρήσιμα συμπεράσματα από τα διαθέσιμα στοιχεία - πόσο μάλλον να διατυπώσουμε προτάσεις πολιτικής. (β) Ποιος είναι μετανάστης; Είναι σαφές ότι ένα βασικό ζήτημα κατά την εξέταση της ένταξης των μεταναστών είναι η διατύπωση κάποιου κοινού ορισμού της έννοιας του μετανάστη. Προς το παρόν δεν υφίσταται τέτοιος στην ΕΕ, για διάφορους λόγους: i. Κατοχή εθνικότητας της χώρας-δέκτη. Πολλοί μετανάστες έχουν την εθνικότητα της χώρας-δέκτη και δεν καταγράφονται καν ως μετανάστες. Αυτό συμβαίνει ιδιαίτερα στην περίπτωση μεταναστών από τις πρώην αποικίες του Ηνωμένου Βασιλείου, της Γαλλίας, και της Ολλανδίας, μεταξύ άλλων. Οι εθνικές στατιστικές ίσως αποκρύπτουν την πραγματικότητα αυτών των μεταναστευτικών ρευμάτων και μειώνουν τη σημασία λήψης μέτρων ένταξης. ii. Κτήση εθνικότητας της χώρας-δέκτη. Οι περισσότερες χώρες της Βορείου ΕΕ παραχωρούν σχετικά εύκολα την ιθαγένεια μετά από 5 έτη παραμονής, με αποτέλεσμα να μην περιλαμβάνονται οι μετανάστες αυτοί στα στατιστικά στοιχεία, εκτός αν προβλέπονται άλλου είδους καταχωρήσεις. Από την άλλη πλευρά, τα κράτη-μέλη της ΕΕ στα οποία ισχύει το ius sanguinis 1 [Γερμανία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία] χαρακτηρίζουν ολόκληρους πληθυσμούς παιδιών μεταναστών, δηλ. μεταναστών δεύτερης ή τρίτης γενιάς, ως μετανάστες στις χώρες στις οποίες γεννήθηκαν. Επιπλέον, τα κράτη-μέλη της Νοτίου ΕΕ εμφανίζονται όλο και πιο απρόθυμα να παραχωρούν ιθαγένεια στους μετανάστες (Baldwin-Edwards, 1997), με αποτέλεσμα οι πληθυσμοί των μεταναστών τους να είναι πιο "ορατοί". 1 Παραχώρηση ιθαγένειας με βάση την εθνικότητα των γονέων παρά τον τόπο γέννησης. 6
iii. "Εθνικοί μετανάστες". Οι μετανάστες αυτοί, και ιδιαίτερα οι Aussiedler 2 που κατευθύνονται στη Γερμανία, και οι ομογενείς 3 που κατευθύνονται στην Ελλάδα από τον Πόντο και τη Ρωσία, απολαμβάνουν ειδικό καθεστώς και αντιμετωπίζονται ως μη μετανάστες, αν και χρειάζονται όση αρωγή για να ενσωματωθούν χρειάζονται και οι άλλοι μετανάστες. Το συνολικό, μακροπρόθεσμο αποτέλεσμα του χειρισμού αυτών των τριών κατηγοριών είναι να αποκρύπτεται η πραγματικότητα για τη μετανάστευση και να καθίσταται δύσκολη η συγκριτική ανάλυση. Ειδικότερα, ο αριθμός των μεταναστών παρουσιάζεται χαμηλότερος του πραγματικού στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Γαλλία, και υψηλότερος του πραγματικού στη Γερμανία και τη Νότιο Ευρώπη. Η παρουσία "εθνικών μεταναστών" στη Γερμανία και την Ελλάδα επιφέρει επιπλέον στρέβλωση των στοιχείων: μετανάστες δεύτερης ή ακόμη και τρίτης γενιάς που έχουν γεννηθεί στη χώρα-δέκτη (και συχνά έχουν ενσωματωθεί με επιτυχία) θεωρούνται αλλοδαποί, ενώ πρόσφατοι μετανάστες που χαρακτηρίζονται Γερμανικής ή Ελληνικής εθνικότητας δεν θεωρούνται αλλοδαποί. Ορισμένα κράτη-μέλη της ΕΕ, όπως η Δανία και η Ολλανδία, καταγράφουν όχι μόνο τους αλλοδαπούς, αλλά και τους γεννηθέντες στο εξωτερικό και τα παιδιά τους, ώστε να παρακολουθούν τις διεργασίες της κοινωνικής ένταξης (Entzinger και Biezeveld, 2003: 39). Άλλες χώρες δεν το πράττουν πολλές προβάλλοντας ως λόγο την προστασία των ιδιωτικών δεδομένων. Στην περίπτωση της Ελλάδας, οι Ελληνικής καταγωγής μετανάστες (ομογενείς) από τη Ρωσία περιβάλλονται από ειδικά μέτρα ένταξης και ταχύτατες διαδικασίες πολιτογράφησης. Οι Ελληνικής καταγωγής μετανάστες από άλλους τόπους δεν λαμβάνουν συνήθως βοήθεια κατά την ενσωμάτωσή τους, και απαιτείται να υποβάλλουν αιτήσεις για την Ελληνική υπηκοότητα μέσω της κανονικής διαδικασίας που προβλέπεται για την απόκτηση της Ελληνικής ιθαγένειας. Η σημερινή πολιτική είναι να μην παρέχεται η Ελληνική ιθαγένεια σε Ελληνικής καταγωγής μετανάστες από την Αλβανία. Όλα τα πρόσωπα που καταχωρούνται ως Ελληνικής καταγωγής λαμβάνουν μία ειδική τριετή κάρτα ομογενούς από το Υπουργείο Δημόσιας Τάξης, το οποίο αρνείται να αποκαλύψει τον αριθμό των αδειών αυτών που έχει παραχωρηθεί ή τις εθνικότητες των κατόχων τους. Επιπλέον, τα στοιχεία της απογραφής του 2001, αν και θεωρητικά καταγράφουν τους ομογενείς ως μη Έλληνες, εμφανίζονται αβέβαια ως προς αυτό το σημείο. 2 Γερμανικής καταγωγής. 3 Ελληνικής καταγωγής. 7
Συμπερασματικά, μπορούμε να πούμε ότι οι μετανάστες που δηλώνουν ότι είναι Ελληνικής καταγωγής δεν εμφανίζονται σε πολλά στατιστικά στοιχεία, ενώ τα παιδιά μεταναστών που έχουν γεννηθεί στην Ελλάδα ή μετανάστευσαν σε νεαρή ηλικία καταχωρούνται ως αλλοδαποί. Οι Ελληνικής καταγωγής μετανάστες από τον Πόντο είναι ιδιαίτερα προνομιούχοι, λαμβάνοντας οικονομική και άλλη αρωγή για τους σκοπούς της ενσωμάτωσής τους (όπως και οι "παλιννοστούντες", όπως καλούνται οι επιστρέφοντες από τις Η.Π.Α. και άλλους τόπους), ενώ έως τώρα δεν έχουν υπάρξει προγράμματα ένταξης για μετανάστες που δεν έχουν Ελληνική καταγωγή. Η κατάσταση που δημιουργούν αυτές οι διακρίσεις θεωρείται μη ικανοποιητική από τους σχολιαστές εκτός Ελλάδας (βλ. π.χ. ECRI 2004), ειδικά αφού είναι αποτέλεσμα πολιτικών επιλογών της κυβέρνησης και δεν απορρέει από συνταγματικές επιταγές. (γ) Η πολιτική της ΕΕ για την ένταξη των μεταναστών Όπως σημειώνεται σε πρόσφατη Έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μόνο από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999 διαθέτει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τις ευρύτερες εξουσίες που απαιτούνται για την πρόταση νομοθεσίας σχετικά με τη μετανάστευση και την αντιμετώπιση πολιτών προερχόμενων από τρίτες χώρες (ΕΚ, 2003: 9). Σε ένα πεδίο την ένταξη μεταναστών- η Επιτροπή θεώρησε ότι δεν είχε προτείνει επαρκή νομοθεσία, και έτσι εξέδωσε το 2003 Κοινοποίηση απευθυνόμενη σε άλλους οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΚΕΚ, 2003). Η Κοινοποίηση αυτή, προσπαθεί για πρώτη φορά να αντιμετωπίσει το δύσκολο θέμα της ένταξης των μεταναστών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Προτείνει μία ολιστική προσέγγιση, με έξι βασικά στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνονται στη διατύπωση μίας στρατηγικής πολιτικής (ΚΕΚ, 2003: 19): Ένταξη στην αγορά εργασίας Παιδεία και εκμάθηση γλώσσας Θέματα στέγασης και αστικού περιβάλλοντος Υπηρεσίες κοινωνικές και ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης Το κοινωνικό και πολιτιστικό περιβάλλον Εθνικότητα, ιθαγένεια, σεβασμός στο διαφορετικό Όμως θα μπορούσε κανείς να πει ότι τα σημεία αυτά δεν καλύπτουν το θέμα συνολικά, αφού δεν αντιμετωπίζουν ορισμένα από τα θεμελιώδη προβλήματα των μεταναστών στην Ελλάδα και άλλες χώρες της Νοτίου Ευρώπης. Ειδικότερα, δεν αναφέρονται στα γραφειοκρατικά 8
εμπόδια που περιβάλλουν τις αιτήσεις για νόμιμη διαμονή, στην ελλιπή συμμόρφωση με τους εθνικούς και άλλους νόμους εκ μέρους των κρατικών υπηρεσιών, στις διακρίσεις με βάση την εθνικότητα, ή στα πιο μακροπρόθεσμα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι μετανάστες δεύτερης γενιάς (όπως η δυνατότητα μακροπρόθεσμης διαμονής, τα δικαιώματα ψήφου, ή η ιθαγένεια). Παρά τις επικρίσεις αυτές, οι περισσότερες από τις οποίες οφείλονται στην περιορισμένη νομική εμβέλεια της Επιτροπής σε τέτοια θέματα, έχει σημειωθεί κάποια πρόοδος στη νομοθεσία της ΕΕ για την προώθηση των δικαιωμάτων των μεταναστών εντός των συνόρων της. Το πιο σημαντικό τέτοιο βήμα ήταν ασφαλώς η Οδηγία περί μακροπρόθεσμης διαμονής, η οποία ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 2003 4. Η οδηγία αυτή ήταν αποτέλεσμα μίας λεπτομερούς και εντυπωσιακής έκθεσης η οποία δημοσιεύτηκε το 2000 (Groenendijk et al., 2000) και η οποία ανέφερε ότι είχε ήδη επιτευχθεί στην ΕΕ υψηλός βαθμός σύγκλισης της πρακτικής ως προς την παραχώρηση αδειών μονίμου διανομής (συνήθως μετά από 5 χρόνια διαμονής). Όμως η ίδια Έκθεση ανέφερε το πρόβλημα των αυστηρών προϋποθέσεων που ισχύουν σε όλες τις χώρες της Νοτίου Ευρώπης για την απόκτηση μακροπρόθεσμης άδειας διαμονής, και το γεγονός ότι στην περίπτωση της Ελλάδας ο αριθμός τέτοιων αδειών που είχαν παραχωρηθεί ήταν μηδέν. Ιδιαίτερη σημασία έχουν επίσης η Οδηγία σχετικά με την επανένωση οικογενειών, 5 που ψηφίστηκε τον Σεπτέμβριο του 2003, και ο Κανονισμός 895/2003 6, που ψηφίστηκε τον Μάιο του 2003 και προβλέπει την ισχύ και για πολίτες τρίτων χωρών των Κανονισμών 1408/71 και 574/72, που αφορούν τη δυνατότητα μεταφοράς δικαιωμάτων κοινωνικής ασφάλισης μεταξύ των εθνικών συστημάτων της ΕΕ. Όμως και οι δύο οδηγίες [επανένωση οικογενειών, μακροπρόθεσμη διαμονή] απαιτείται να ενσωματωθούν στις εθνικές νομοθεσίες, διαδικασία που δεν προβλέπεται να ολοκληρωθεί πριν τον Οκτώβριο του 2005 και τον Ιανουάριο του 2006, και μπορεί κάλλιστα να καθυστερήσει αρκετά περισσότερο. 4 Οδηγία Συμβουλίου 2003/109/EC, 25 Νοεμβρίου 2003, σχετ. με το καθεστώς πολιτών τρίτων χωρών που είναι κάτοικοι μακροπρόθεσμα. 5 Οδηγία Συμβουλίου 2003/86/EC, 22 Σεπτεμβρίου 2003, σχετ. με το δικαίωμα της επανένωσης των οικογενειών. 6 Κανονισμός Συμβουλίου (EC) αριθ. 859/2003, 14 Μαΐου 2003, που θεσπίζει την επέκταση και σε πολίτες τρίτων χωρών της ισχύος των διατάξεων των Κανονισμών (EEC) υπ' αριθ. 1408/71 και 574/72, όταν αυτοί δεν καλύπτονται ήδη από αυτές τις διατάξεις λόγω της εθνικότητάς τους και μόνο. 9
Τέλος, πρέπει να αναφέρουμε τις οδηγίες κατά των διακρίσεων του 2000. 7 Η πρώτη πραγματεύεται συνολικά τις διακρίσεις για λόγους φυλετικούς ή εθνικής προέλευσης. Η δεύτερη πραγματεύεται τις διακρίσεις στην απασχόληση για λόγους φυλετικούς ή εθνικής προέλευσης, θρησκευτικούς, θρησκευτικών δοξασιών, ειδικών αναγκών, ηλικίας, και σεξουαλικού προσανατολισμού. Η εφαρμογή προβλεπόταν για το 2003, αλλά προς το παρόν καμία από τις δύο δεν έχει γίνει νόμος στην Ελλάδα. Επιπλέον, οι οδηγίες δεν καλύπτουν τις διακρίσεις για λόγους εθνικότητας ειδικά, γεγονός που κατά ορισμένους παρατηρητές τις καθιστά άκυρες (π.χ. Hepple, 2004). (δ) Η παρακολούθηση της διαδικασίας της ένταξης των μεταναστών Η ανωτέρω Έκθεση της ESC (2002) προτείνει την έναρξη συστήματος παρακολούθησης, μέσω του οποίου θα μπορούν να εκτιμηθούν τα αποτελέσματα των πρωτοβουλιών στην κατεύθυνση της κοινωνικής ένταξης. Ένα τέτοιο σύστημα πρέπει να περιλαμβάνει ποιοτικούς και ποσοτικούς δείκτες, διαδικασία ορισμού συγκεκριμένων στόχων, και διατύπωση εφικτών προγραμμάτων δράσης (ESC, 2002: 8). Μία πρόσφατη έκθεση για την Ευρωπαϊκή επιτροπή με τίτλο "Σημεία Αναφοράς στην Ένταξη των Μεταναστών" (Benchmarking in Immigrant Integration, Entzinger και Biezeveld, 2003), προσπαθεί να διατυπώσει τέτοιους δείκτες. Για διάφορους λόγους, που αναλύονται διεξοδικά πιο κάτω, η μεθοδολογία τους περιβάλλεται από προβλήματα συγκρισιμότητας και ερμηνείας των στοιχείων. Όλα σχεδόν τα προβλήματα αυτού του είδους οφείλονται στα πολύ διαφορετικά εθνικά πλαίσια που ισχύουν στην ΕΕ, και στην έλλειψη εναρμόνισης των προσεγγίσεων για τη διατύπωση πολιτικής. Σε όλη την ΕΕ, τα έντονα διαφοροποιημένα γενικά θεσμικά πλαίσια για την παιδεία, την αγορά εργασίας, την επαγγελματική εκπαίδευση, και την κοινωνική πολιτική επηρεάζουν με διαφορετικούς τρόπους τις ομάδες των μεταναστών. Κατά την πλέον πρόσφατη ακαδημαϊκή θεώρηση, αυτές οι γενικές δομές είναι πολύ πιο σημαντικές για τη διευκόλυνση ή παρεμπόδιση της ένταξης των μεταναστών από συγκεκριμένα μέτρα ειδικής εμβέλειας (Baldwin-Edwards, 2004a, Crul και Vermeulen, 2003). Έτσι, οι στατιστικοί δείκτες και άλλα κριτήρια της ένταξης των μεταναστών πρέπει να εντοπίζονται και να αναλύονται προσεκτικά με βάση κάθε συγκεκριμένο εθνικό ίσως και τοπικό- πλαίσιο, αν και οι γενικοί στόχοι της ασκούμενης πολιτικής μπορούν να τεθούν και στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνεπώς μία τέτοια προσέγγιση θέτει διττή πρόκληση: 7 Οδηγίες 2000/43/EC και 2000/78/EC 10
Να συγκεντρωθούν κατάλληλα, αξιόπιστα ποιοτικά και ποσοτικά στατιστικά στοιχεία Να αναπτυχθεί ένα πλαίσιο ανάλυσης προς εκμετάλλευση αυτών των στοιχείων 11
3) ΑΚΑΔΗΜΑΪΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ΣΤΟ ΘΕΜΑ ΤΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ (α) Μετανάστευση και ένταξη: Η Ευρωπαϊκή εμπειρία Στην Ευρώπη, και έως ένα βαθμό στις Η.Π.Α., η βασική έμφαση έως πρόσφατα ήταν στο κράτος-έθνος και στην εθνική πολιτική με τον ρόλο του καθοριστικού παράγοντα για τη διαμόρφωση ειδών ή τύπων ένταξης. Λόγου χάρη, περιπτώσεις που θεωρούντο ως αντιπροσωπευτικές αυτών των διαφόρων προτύπων ένταξης των μεταναστών ήταν οι παραδοσιακές χώρες μετανάστευσης στον "Νέο Κόσμο", οι χώρες μετανάστευσης στη Δυτική Ευρώπη μεταπολεμικά, και οι χώρες ελεγχόμενης μετανάστευσης στη Μέση και την Άπω Ανατολή. Έχουν προταθεί διάφορες τυπολογίες του φαινομένου της μετανάστευσης και μέσα στην ίδια την Ευρώπη. Περιλαμβάνουν πρότυπα βασισμένα στη σχέση ιθαγένειαςμετανάστευσης, εντός της οποίας ο μηχανισμός παραχώρησης της ιθαγένειας [ius soli ή ius sanguinis] 8 θεωρείται είτε ως αιτία ή ως σύμπτωμα συγκεκριμένων συστημάτων κοινωνικών αξιών κατά την αντιμετώπιση νεοφερμένων. Σε αυτό το συγκεκριμένο παράδειγμα προτύπου, η Γαλλία θεωρείται ως "αφομοιωτικό" έθνος-κράτος (Hollifield, 1997), το Ηνωμένο Βασίλειο ως ανεκτικό προς τις εθνικές μειοψηφίες ως μόνιμους κατοίκους (Rex, 1991), και η Γερμανία ως η χώρα του "προσωρινού επισκέπτη-εργαζόμενου" και η χώρα που έως πρόσφατα ηρνείτο ότι προσελκύει μετανάστες (Brubaker, 1992). Παρόμοια επαγωγικά μοντέλα αναφέρονται σε διάφορες διεργασίες, με ταμπέλες όπως "διαφοροποιημένος αποκλεισμός", "αφομοίωση", και "πλουραλισμός" (Castles, 1995). Τα μοντέλα αυτά εμφανίζονται πια όλο και λιγότερο χρήσιμα, για διάφορους λόγους. Πρώτον, προϋποθέτουν σταθερές, ή τουλάχιστον αδρανείς νοοτροπίες περί του αστικού κράτους, οι οποίες είναι απίθανο να μεταβληθούν σημαντικά. Δεύτερον, προτείνονται στο εθνικό ή κρατικό επίπεδο, χωρίς να λαμβάνουν υπ' όψιν τοπικές διαφορές ή διαφορές μεταξύ αγροτικών και αστικών περιοχών. Τρίτον, εστιάζουν στην ιδεολογία και τις νομότυπες διατυπώσεις, παρά σε απτά αποτελέσματα. Πολλές πρόσφατες εργασίες τείνουν προς την άποψη ότι επέρχεται σύγκλιση των προτύπων ένταξης των μεταναστών στην Ευρώπη (Niessen, 2000, Heckmann, 1999: 23), και ότι υπάρχουν μεγάλες διαφοροποιήσεις στο περιφερειακό και το αστικό επίπεδο, που είναι πολύ εκτενέστερες από τις πιο ορατές εθνικές διαφορές (Koff, 2002, Alexander, 2003). Άλλες αμφισβητούν τη χρησιμότητα αυτών των αφηρημένων μοντέλων και των ερευνητικών ερωτημάτων που τίθενται (Vermeulen, 2004). 8 Το δίκαιο ius soli s αποδίδει την ιθαγένεια βάσει του τόπου γέννησης ενώ το ius sanguinis βάσει της εθνικότητας των γονέων. 12
Δεν πρέπει όμως να μας παραπλανεί η παρατήρηση ότι τα διαφορετικά εθνικο-ιδεολογικά μοντέλα πολιτικής ένταξης των μεταναστών φαίνεται να έχουν οδηγήσει σε ανάλογα αποτελέσματα. Οι δομικές διαφορές, π.χ. η γραφειοκρατική προσέγγιση του θέματος της μονίμου κατοικίας, ή το εκπαιδευτικό σύστημα, ή το κανονιστικό πλαίσιο της αγοράς εργασίας, φαίνεται να είναι ζωτικής σημασίας στη διαμόρφωση των διαφορετικών αποτελεσμάτων συγκεκριμένων πεδίων εφαρμογής πολιτικής (Crul και Vermeulen, 2003). Ο Vermeulen (2004: 31-3), αναφερόμενος στα επιχειρήματα του Portes και άλλων, μιλά για "τρόπους" ένταξης που αντιστοιχούν σε διαφορετικές εθνικές ομάδες εντός μίας κοινωνίας. Είναι οι εξής: Κλασσική αφομοίωση, κατά την οποία μετά από αρκετές γενιές κοινωνικής ανόδου, οι ομάδες μεταναστών χάνουν την πολιτιστική τους ταυτότητα. Ουσιαστικά, η εθνική αυτή ομάδα εξαφανίζεται από τη σκοπιά της κοινωνικής ανάλυσης. Αν και τώρα η κατηγοριοποίηση αυτή αμφισβητείται, με το αντεπιχείρημα ότι ισχύει μόνο για τους μετανάστες που διαθέτουν υψηλό μορφωτικό επίπεδο, πρόσφατα έχουν διατυπωθεί "άμυνες" που επιβεβαιώνουν τη γενική ισχύ της (Waldinger και Feliciano, 2004). Σχηματισμός μίας υποδεέστερης τάξης, όπου η κοινωνική κινητικότητα είναι χαμηλή και οι μετανάστες παραμένουν σε χαμηλά επίπεδα παιδείας, απασχόλησης και κοινωνικής στάθμης επί γενεές. Ένταξη μέσω εθνικών κοινοτήτων, κατά την οποία η αυτάρκεια ευδιάκριτων εθνικών ομάδων [π.χ. Έλληνες ή Εβραίοι] που συνήθως διαθέτουν έντονο εμπορικό πνεύμα, τις τοποθετεί σε διαφορετικά οικονομικά και κοινωνικά πλαίσια. Αν και οι "ξεροί" οικονομικοί δείκτες μπορεί να παραπέμπουν σε υψηλό επίπεδο ένταξης αυτών των εργαζομένων, η ενσωμάτωσή τους είναι συνήθως στο επίπεδο της οικονομίας της εθνικής μειοψηφίας και συνοδεύεται από χαμηλή συμμετοχή στο κύριο ρεύμα της κοινωνίας. Αυτοί οι τρόποι δεν είναι μοντέλα ένταξης: αναφέρονται σε συγκεκριμένες εθνικές ομάδες παρά στις κοινωνίες-δέκτες, και μπορεί μάλιστα να συνδέονται περισσότερο με την ιστορία των μεταναστών πριν μεταναστεύσουν παρά με τα χαρακτηριστικά των κοινωνιών στις οποίες έρχονται. Είναι σαφές ότι μία τέτοια ανάλυση αμφισβητεί την πρωτοκαθεδρία των θεσμικών πλαισίων και της λειτουργίας των κοινωνιών-δεκτών και αποδίδει πολύ μεγαλύτερη σημασία από πριν στη συμπεριφορά των μεταναστευτικών ομάδων. 13
Αυτό που πρέπει να έχει γίνει σαφές είναι ότι η ένταξη των μεταναστών είναι περίπλοκο φαινόμενο: εκδηλώνεται επί μεγάλο χρονικό διάστημα, έχει πολλαπλούς πρωταγωνιστές και πολλαπλές μεταβλητές, και είναι μία πολύπλευρη διαδικασία που απαιτεί σοβαρή και εις βάθος ανάλυση. Έτσι, τα προηγουμένως αναγνωρισμένα εθνικά μοντέλα ένταξης στην Ευρώπη εμφανίζονται σήμερα απλοϊκά αν όχι εσφαλμένα, και αναζητούνται νέες αναλύσεις και εξηγήσεις του φαινομένου της ένταξης των μεταναστών. (β) Η επιχειρηματικότητα των εθνικών ομάδων ως στρατηγική ένταξης Η αυτο-απασχόληση, ειδικά στην περίπτωση ισχυρών δεσμών με εθνικές κοινότητες ή εθνικούς θύλακες, έχει θεωρηθεί επιτυχημένη στρατηγική στις Η.Π.Α. (Lofstrom, 2002, Kloosterman και Rath, 2001). Συνδέεται όμως με έναν τύπο ένταξης βασισμένο στον σχηματισμό εθνικών κοινοτήτων, όπως περιγράφεται πιο πάνω. Στο Ηνωμένο Βασίλειο η επιχειρηματικότητα εθνικών ομάδων δεν έχει θεωρηθεί επιτυχημένη στρατηγική από τις μειονότητες (Clark και Drinkwater, 2002), τουλάχιστον ως προς τα αποτελέσματα στο πεδίο της απασχόλησης. Πάντως σε όλη την ΕΕ εκφράζεται ευρεία υποστήριξη για τις πολιτικές επιλογές που ενθαρρύνουν την επιχειρηματικότητα και την αυτο-απασχόληση στα πλαίσια εθνικών ομάδων, τόσο από ακτιβιστές στον χώρο της πολιτικής όσο και από μη κυβερνητικούς οργανισμούς μεταναστών (Cormack και Niessen, 2002). Οι πρόσφατες μελέτες στην Ευρώπη έχουν αρχίσει να δίνουν έμφαση στον σημαντικό ρόλο της αυτο-απασχόλησης για τους μετανάστες και άλλες περιθωριοποιημένες ομάδες, όχι τόσο λόγω των παραμέτρων της αγοράς εργασίας, αλλά και ως στρατηγική αυτο-ενδυνάμωσης (Kupferberg, 2003, Apitzsch, 2003). Ο αποκλεισμός από την αγορά εργασίας είναι συχνά το αρχικό κίνητρο για την αυτο-απασχόληση (λόγου χάρη, το 25-30% των επιχειρηματιών από εθνικές κοινότητες στη Σουηδία ήταν άνεργοι προηγουμένως - Alund, 2003: 84), αλλά τα οφέλη από τη δημιουργία μίας ατομικής επιχείρησης είναι ευρύτερα. Η ενισχυμένη διεκδίκηση πόρων, και η ενισχυμένη διαπραγματευτική θέση στο τοπικό επίπεδο, αποτελούν σημαντικά επιτεύγματα για αυτούς που προηγουμένως θεωρούντο πολίτες δεύτερης κατηγορίας (Kupferberg, 2003: 90), παρά το γεγονός ότι η "εξάρτηση από την πορεία" [δηλ. την προηγούμενη κατάσταση στην αγορά εργασίας] μπορεί να καθορίσει αν οι επιχειρήσεις αυτές θα πετύχουν ή όχι. Έτσι, για τους περιθωριοποιημένους μετανάστες, η επιχειρηματικότητα στα πλαίσια της εθνικής ομάδας τους αφορά τόσο την κοινωνική ένταξη όσο και την άντληση κερδών από τις επιχειρηματικές δραστηριότητες. Έτσι η αποτυχία μίας νέας επιχείρησης δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι η προσπάθεια απέτυχε συνολικά. 14
(γ) Πρόσφατες Συγκριτικές Προσεγγίσεις του Φαινομένου της Ένταξης των Μεταναστών Ο Koff (2002), εξετάζοντας τη μετανάστευση στην Ιταλία και τη Γαλλία, προσπαθεί να διατυπώσει εμπειρικό και θεωρητικό αντίλογο στον κύριο όγκο της υφιστάμενης βιβλιογραφίας για το θέμα της ένταξης των μεταναστών. Λαμβάνει ως σημείο εκκίνησης την ιδέα ότι οι μετανάστες δεν είναι παθητικοί δέκτες των πολιτικών περί ένταξης, ούτε αδύναμοι κοινωνικοί εταίροι που εξαρτώνται από τις δομές και τους θεσμούς της χώρας-δέκτη. Αντιθέτως, πιστεύει ο Koff, οι μετανάστες έχουν πλήρη πολιτική παρουσία, λειτουργούν ορθολογικά, και ανταγωνίζονται με στόχο τη "δίκαια" κατανομή των πόρων, αν και στα πλαίσια διαφορετικών ιδεολογιών και πολιτικών μεθοδολογιών. Αυτή η μεσο-ανάλυση, που ασχολείται με το επίπεδο της πόλης, προσπαθεί στη συνέχεια να αναφερθεί στην αλληλεπίδραση του ορθολογισμού, των θεσμών, και των πολιτιστικών διαφοροποιήσεων. Παρά ορισμένα προβλήματα μεθοδολογίας, η προσέγγιση αυτή έχει πολλά πλεονεκτήματα. Η έμφαση στις πόλεις [Μπάρι, Φλωρεντία, Τουλούζη, και Λιλ] καταγράφει με μεγαλύτερη ακρίβεια το τοπικό πολιτικό περιβάλλον εντός του οποίοι οι μετανάστες ανταγωνίζονται για τους διαθέσιμους πόρους. Αν και θέματα όπως οι άδειες διανομής, η μετανάστευση οικογενειών και η παραχώρηση ιθαγένειας σε οικογένειες διέπονται από τους κανονισμούς της εθνικής πολιτικής, οι μετανάστες ζουν, εργάζονται, και ίσως ενσωματώνονται στο τοπικό επίπεδο. Ο Koff εξετάζει τέσσερα πεδία: την πολιτικής ένταξη, την οικονομική ένταξη, τη στέγαση, και τη δημόσια ασφάλεια, και διαπιστώνει πολύ σημαντικές διαφοροποιήσεις μεταξύ των πόλεων, αμφισβητώντας και πάλι τη σημασία εθνικών μοντέλων και πολιτικών. Επιπλέον, η σχέση μεταξύ των επιδόσεων στα διαφορετικά πεδία που εξετάζονται παρουσιάζει και αυτή μεγάλες διαφορές. Η Λιλ π.χ. παρουσιάζει πολύ υψηλή πολιτική ένταξη, αλλά χαμηλή ένταξη σε θέματα στέγασης και στα οικονομικά. Η Φλωρεντία έχει καλές επιδόσεις στην οικονομική, πολιτική, και στεγαστική ένταξη, αλλά υστερεί έναντι των άλλων πόλεων στη δημόσια ασφάλεια. Με άλλα λόγια, δεν διαπιστώνονται κοινά πρότυπα ένταξης τουλάχιστον όχι σε αυτό το επίπεδο ανάλυσης. Το μεγάλο μειονέκτημα αυτής της προσέγγισης είναι η έλλειψη διαφοροποίησης ως προς εθνικές ομάδες και η ελλιπής κάλυψη θεμάτων σχετικών με τις ηλικιακές ομάδες των μεταναστών. Αν η έρευνα ήταν πιο λεπτομερής πιθανώς να είχαμε διαφορετικά αποτελέσματα. Μία άλλη πρόσφατη προσέγγιση είναι αυτή που υιοθετεί ο Alexander (2003). Όπως συμβαίνει σε μεγάλη έκταση στην πρόσφατη βιβλιογραφία, εξετάζει τις πολιτικές στο τοπικό επίπεδο και 15
προτείνει μία τυπολογία σχέσεων ξενιστή-ξένου βάσει συγκεκριμένων στοιχείων που καλύπτουν 25 πόλεις (περιλαμβάνουν την Αθήνα, τη Ρώμη, το Τορίνο, τη Βαρκελώνη, τη Μασσαλία, τη Λιλ, και το Τελ-Αβίβ). Η τυπολογία του ακολουθεί σε μεγάλο βαθμό τα παλαιότερα μοντέλα κράτους-έθνους τα μοντέλα του "επισκέπτη εργαζόμενου", της "αφομοίωσης", και το "πλουραλιστικό". Καινοτομεί προσθέτοντας μία νέα κατηγορία, αυτή των "μεταβατικών" (transient) μεταναστών. Το ενδιαφέρον συγκεντρώνει αυτή η τελευταία κατηγορία, η κατηγορία της "μη πολιτικής", καθώς προέρχεται από ανάλυση της βιβλιογραφίας για το Άμστερνταμ της δεκαετίας του 60', τη Ρώμη της δεκαετίας του 80', το Τελ-Αβίβ της δεκαετίας του 90', και τη σημερινή Αθήνα. Αυτή η νοοτροπία του Προσωρινού, υποστηρίζει, χαρακτηρίζει τις αντιδράσεις των τοπικών αυτοδιοικήσεων κατά το πρώτο στάδιο της μετανάστευσης εργαζομένων, όταν ο πληθυσμός των μεταναστών είναι ακόμη μικρός, και πολλοί δεν είναι καν καταχωρημένοι. Οι εργαζόμενοι-μετανάστες θεωρούνται παροδικό φαινόμενο και ευθύνη της πολιτείας. Η αποφυγή ευθυνών είναι χαρακτηριστικό των τοπικών αυτοδιοικήσεων, αν και ορισμένοι γραφειοκράτες που δραστηριοποιούνται και στο "επίπεδο της γειτονιάς" μπορεί να ασπάζονται απόψεις ριζικά αντίθετες από τις επίσημες (Alexander, 2003: 419). Η (μη-)στρατηγική της τοπικής πολιτείας έγκειται στην παράβλεψη του σχηματισμού ομάδων μεταναστών και της δραστηριότητας στη "μαύρη" οικονομία, στην παραχώρηση στα παιδιά των μεταναστών πρόσβασης στα σχολεία και την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη σε μία ad hoc βάση, στην παράβλεψη της δημιουργίας ad hoc τόπων προσευχής, στεγαστικών προβλημάτων, και της δημιουργίας εθνικών "θυλάκων", και στην αντιμετώπιση των μεταναστών ως πρόβλημα δημόσιας ασφάλειας όταν χρειάζεται. Η πολιτική αυτή στάση είναι ουσιαστικά αντενεργή, και περιορίζεται στην αντιμετώπιση συγκεκριμένων κρίσεων. Προφανώς δεν είναι βιώσιμη μακροπρόθεσμα, και τελικά εξελίσσεται σε άλλη στάση, με συγκεκριμένους στόχους. (δ) Επιλογές Πολιτικής Ένταξης Ο Vermeulen (2004: 27-8) εντοπίζει τρεις κύριες διαστάσεις στη διαδικασία της ένταξης: δομικές, κοινωνικο-πολιτιστικές, και ταυτότητας. Ο βασικός στόχος της πρώτης είναι η ισότητα ευκαιριών, δηλ. ίση πρόσβαση στην παιδεία, τη στέγαση, την απασχόληση, και το πολιτικό σύστημα. Η δεύτερη (η κοινωνικο-πολιτιστική διάσταση), την οποία θεωρεί πιο αμφιλεγόμενη, επικεντρώνει στο θέμα της επιλογής μεταξύ ομοιογένειας και ετερογένειας. Αυτή η επιλογή πολιτικής μπορεί να οδηγήσει σε μία πλουραλιστική ανεκτικότητα ή μία πολυπολιτιστική κοινωνική δομή στον αντίποδα δηλ. πολιτικών αφομοίωσης και μη ανεκτικότητας έναντι εθνικών διαφορών. Υπάρχουν βέβαια πολλοί δυνατοί συνδυασμοί 16
ομοιογένειας έναντι ετερογένειας. Ελάχιστες Ευρωπαϊκές χώρες είναι εντελώς ελεύθερες μισαλλοδοξίας και εθνικών διαφοροποιήσεων ή αποδέχονται πλήρως κάθε διαφορά. Η τρίτη διάσταση, η σχετική με την ταυτότητα, συνδέεται με τη δεύτερη αλλά εστιάζει στο θέμα της συμπερίληψης έναντι του αποκλεισμού. Ένα καλό παράδειγμα είναι η θρησκεία: η αποδοχή του Ισλάμ ως θρησκείας στη χώρα-δέκτη είναι συμπερίληψη, ενώ η ανοχή του και μόνο δεν είναι. (ε) Χαρακτηρισμός της Διαδικασίας Ένταξης Η ένταξη μεταναστών στην κοινωνία-δέκτη είναι ένα αμφιλεγόμενο θέμα (Vermeulen, 2004: 27), αλλά οι πολιτικές αρχές σε όλη την ΕΕ τη θεωρούν θεμιτό αντικείμενο δημόσιας πολιτικής συχνά δε, τη συνοδεύουν με μία ακόμη ταμπέλα, αυτή της "κοινωνικής συνοχής" (CEC, 2003: 4). Πάντως στην πράξη το φαινόμενο της ένταξης συμβαίνει, ανεξαρτήτως της επίσημης πολιτικής. Η λειτουργία του είναι αδιαφανής και χαρακτηρίζεται από διάφορους μηχανισμούς και διάφορα πεδία αλληλεπίδρασης. Γενικά είναι τόσο περίπλοκη που προσφέρεται για απεριόριστο αριθμό διαφορετικών αναλύσεων και ερμηνειών. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω εδώ μία προσωρινή ιεράρχηση των θεμάτων που αφορούν την ένταξη, τρία "Στάδια Ένταξης", με σκοπό να αναδειχθούν τα διάφορα εμπόδια και προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι μετανάστες κατά τη διάρκεια του "κύκλου της μεταναστευτικής ζωής" (Baldwin-Edwards, 2004a: 324-9). Θεωρώ ότι τα στάδια αυτά είναι τα εξής: Στάδιο 1: στέγη και απασχόληση Στάδιο 2: ομαδοποίηση οικογενειών και εγκατάσταση Στάδιο 3: σχηματισμός εθνικών κοινοτήτων ή/και αφομοίωση Στην πραγματικότητα δεν υπάρχει μία τόσο ξεκάθαρη κατανομή των θεμάτων ανά στάδιο, αλλά για λόγους αναφοράς μπορούμε να πούμε ότι τα εξής ανήκουν στο Στάδιο 1: νόμιμη διαμονή, αγορά εργασίας, και στέγαση. Το Στάδιο 2 περιλαμβάνει παιδεία, υγεία και κοινωνικές υπηρεσίες, και κοινωνική ένταξη. Στο Στάδιο 3 τα κύρια ζητήματα είναι η κτήση ιθαγένειας, η συμμετοχή στο κράτος ως πολίτης, και η ανεκτικότητα στη διαφορά εκ μέρους της κοινωνίας-δέκτη. Σε κάθε ένα από αυτά τα στάδια θα περιμέναμε να δούμε διαφορετικά αποτελέσματα για κάθε μεταναστευτική ομάδα το μοντέλο της "αποσπασματικής ένταξης". Ορισμένες 17
μεταναστευτικές ομάδες μπορεί να δείχνουν ότι ενσωματώνονται εύκολα (ή και αφομοιώνονται), άλλες υστερούν λόγω του κοινωνικού-οικονομικού επιπέδου τους και των περιορισμένων ευκαιριών για παιδεία και απασχόληση, ενώ άλλες μπορεί να ωφεληθούν από την υποστήριξη της εθνικής κοινότητας σε επιχειρηματικές προσπάθειες. Αυτοί οι τρεις τύποι ένταξης αντιστοιχούν στους τρόπους του Vermeulen: πάντως δεν είναι αναπόφευκτο ότι η τυπολογία αυτή θα ισχύει και στην Ελλάδα. Είναι επομένως σημαντικό να υπολογίζουμε και το ενδεχόμενο εμφάνισης άλλων τύπων ένταξης, οι οποίοι μπορεί να ισχύουν για την Ελλάδα ειδικά, ή, πιο γενικά, για τη Νότιο Ευρώπη. Δεν υφίσταται κοινή συμφωνία για αντικειμενικούς δείκτες σχετικά με τη διεργασία της ένταξης μεταναστών - ούτε καν για κάποιο προφανές σημείο τερματισμού της διαδικασίας (Koff, 2002). Η δυνατότητα μελέτης του φαινομένου ως προς πρόσφατους μετανάστες αμφισβητείται, και ο μεγαλύτερος όγκος της σχετικής βιβλιογραφίας βασίζεται στις μεταναστεύσεις των αρχών του 20 ου αιώνα προς τις Η.Π.Α. και στην ένταξη των μεταναστών δεύτερης και τρίτης γενιάς εκεί. Ακόμη και για τις χώρες-δέκτες μεταναστών στη Βόρειο Ευρώπη, δεν υπάρχουν αρκετοί ξένοι γεννημένοι εκεί [η πραγματική "δεύτερη γενιά" μεταναστών] για τις ανάγκες μίας μελέτης. Αυτό έχει οδηγήσει στη δημιουργία μεταναστών "οιονεί δεύτερης γενιάς", που περιγράφονται ως γενιάς 1,25, 1,5 και 1,75 για παιδιά που έχουν γεννηθεί στο εξωτερικό και ήρθαν στη χώρα-δέκτη στις ηλικίες των >12, <12, και <6 αντίστοιχα (Rumbaut, 1997). Στη Νότιο Ευρώπη, παρ' όλο που ο μεγαλύτερος όγκος της μετανάστευσης παρατηρείται από τη δεκαετία του 1980 και μετά, υπάρχουν και παλαιότερες μεταναστεύσεις εργατικού και πολιτικού χαρακτήρα, ορισμένων εθνικών ομάδων. Περιλαμβάνουν Αργεντινούς στην Ισπανία (Gomez, 1998: 2), Αιγυπτίους και Αιθίοπες στην Ιταλία (Andall, 2002: 392), και Αιγυπτίους στην Ελλάδα (Fakiolas και King, 1996). Αν και οι ομάδες αυτές προσφέρονται ιδεωδώς για μελέτη της διαδικασίας ένταξης της δεύτερης γενιάς, δεν φαίνεται να έχουν γίνει σχετικές μελέτες. 18
4) ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΙΟΤΙΚΩΝ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ Αυτό το πλαίσιο είναι μία προκαταρτική προσπάθεια ορισμού των βασικών θεμάτων που αντιμετωπίζουν με την πάροδο του χρόνου οι μετανάστες που επιδιώκουν να "ενσωματωθούν" στην κοινωνία, παρά αυτοί που αναζητούν προσωρινή εργασία. Με τη χρήση των τριών "σταδίων ένταξης" του μεταναστευτικού κύκλου ζωής, θα προκύψουν δείκτες ένταξης για κάθε μεγάλη ομάδα μεταναστών. Αυτό προϋποθέτει τη συγκέντρωση πολλών στοιχείων για χώρες με διαφοροποιημένους πληθυσμούς μεταναστών, αφού κάθε ομάδα μεταναστών θα παρουσιάζει διαφορετικά χαρακτηριστικά. ΣΤΑΔΙΟ ΕΝΑ: διαμονή και απασχόληση Τα βασικά θέματα εδώ σχετίζονται με τη νομική ένταξη, την αγορά εργασίας, και τη στέγαση. Οι οικογένειες με παιδιά μπορεί να αντιμετωπίσουν και το άμεσο θέμα της παιδείας. Νομική Ένταξη Αρχίζουμε εδώ με ένα θέμα που σπάνια ανέκυπτε στα πλαίσια παλαιότερων μεταναστεύσεων: το καθεστώς των μεταναστών κατά την άφιξή τους. Το πώς ακριβώς γίνεται δεκτός και καταχωρείται ο κάθε μετανάστης αποτελεί σημαντική παράμετρο για τη μελλοντική πορεία της ένταξής του: Ως παράνομος μετανάστης; Ως πρόσωπο που ζητά άσυλο; Ως μέλος οικογένειας; Ως εθνικός μετανάστης που "επαναπατρίζεται"; Ως ειδικευμένος επαγγελματίας εργαζόμενος; Ως σπουδαστής ή επισκέπτης; Κάθε μία από αυτές τις κατηγορίες εμπεριέχει τα δικά της χαρακτηριστικά και θέτει τον μετανάστη σε συγκεκριμένη αρχική πορεία. Όπως σημειώνει ένας αναλυτής: ο μετανάστης πρέπει καταρχήν να διαπραγματευτεί το δικαίωμα διαμονής του, καθώς αυτή είναι μία απαραίτητη προϋπόθεση για όλα τα άλλα δικαιώματα που μπορεί να επιδιώξει αργότερα Μόνο όταν έχει επιλυθεί με επιτυχία αυτό το ζήτημα (δηλ. το νομικό καθεστώς) μπορούν οι μετανάστες να προχωρήσουν στη διαπραγμάτευση άλλων σημαντικών θεμάτων, όπως δικαιώματα πολιτικής, κοινωνικής, ή κοινωνικο-οικονομικής συμμετοχής, ή πολιτιστικά (Kupferberg, 2003: 90) Παρόμοια στάση υιοθετεί και ο Duran Ruiz (2003) για την περίπτωση της Ισπανίας, και ο Baldwin-Edwards (2004b: 20) για τη Νότιο Ευρώπη γενικά. Έτσι, η επιτυχής διαπραγμάτευση και διατήρηση νομικού καθεστώτος αποτελεί βασικό πρώτο βήμα κατά την ένταξη. Οι εξής θα ήταν οι κατάλληλοι δείκτες: η αναλογία αδειών διαμονής προς τους εγγεγραμμένους μεταναστευτικούς πληθυσμούς, ο χρόνος συνεχόμενης διαμονής ανά εθνικότητα, η έκταση 19
των απελάσεων λόγω παράνομης διαμονής, η διάρκεια ισχύος των αδειών διαμονής, το ποσοστό των μεταναστών που έχουν μόνιμο δικαίωμα διαμονής, η πρόσβαση σε δικαιώματα επανένωσης οικογενειών. Αγορά Εργασίας Η απασχόληση θεωρείται συνήθως σημαντικός δείκτης της ένταξης μεταναστών, για διάφορους λόγους. Καταρχήν, μία θέση εργασίας αποτελεί ζωτικής σημασίας μηχανισμό για την ένταξη των μεταναστών, όχι μόνο για οικονομικούς, αλλά και για κοινωνικούς λόγους. (Στην Ελλάδα μία επιπλέον παράμετρος είναι ότι η απώλεια θέσης εργασίας συνεπάγεται σχεδόν αυτομάτως την άρση της άδειας νομίμου διανομής [Psimmenos και Kassimat, 2003].) Δεύτερον, η φύση της απασχόλησης σε σχέση με τις δεξιότητες, την εκπαίδευση και την επαγγελματική κατάρτιση του μετανάστη αποτελεί καλό μέτρο δομικών διακρίσεων ή αποκλεισμού από πεδία της αγοράς εργασίας. Τρίτον, τα στοιχεία σχετικά με το επίπεδο των αποδοχών, προσαρμοσμένα στο κοινωνικο-οικονομικό υπόβαθρο, επίσης αποτελούν μέτρο της έκτασης της ένταξης. Άλλοι παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη είναι οι εξής: οι περίοδοι ανεργίας (και η πρόσβαση σε επιδόματα ανεργίας υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και για τους πολίτες της χώρας), οι εισφορές στην κοινωνική ασφάλιση, που πρέπει να εξετάζονται σε σχέση με την ασφάλιση που προσφέρουν οι εργοδότες σε Έλληνες εργαζόμενους, η έκταση της συμμετοχής στην ανεπίσημη οικονομία, και η συμμετοχή σε εργατικά συνδικάτα. Τέλος, η αυτο-απασχόληση ή η "επιχειρηματικότητα στα πλαίσια της εθνικής κοινότητας" αποτελεί σημαντική στρατηγική η οποία πρόσφατα φαίνεται να έχει διαδοθεί ευρέως στην Αθήνα, αν και δεν υπάρχουν σχεδόν καθόλου στοιχεία σχετικά. Στέγαση Η στέγαση είναι άλλο ένα σημαντικότατο πεδίο για την αξιολόγηση της ένταξης των μεταναστών στην κοινωνία. Τα βασικά ζητήματα εδώ είναι τα εξής: τα νομικά δικαιώματα, σε σχέση με αυτά των άλλων πολιτών (περιλαμβανομένης της πρόσβασης σε κρατικά επιδοτούμενη στέγη), οι διακρίσεις στην αγορά ενοικίασης κατοικίας, όπως άρνηση ενοικίασης ή χρέωση υψηλότερου μισθώματος, ο αστικός διαχωρισμός ή ο σχηματισμός εθνικών γκέτο, και οι συνθήκες στέγασης, όπως ο αριθμός προσώπων ανά δωμάτιο, ο χώρος ανά πρόσωπο, η ποιότητα (πρόσβαση σε ζεστό νερό, εσωτερική τουαλέτα, κλπ). ΣΤΑΔΙΟ ΔΥΟ: οικογενειακές ομάδες και εγκατάσταση Αυτό το στάδιο του μεταναστευτικού κύκλου ζωής αφορά την οικογενειακή μονάδα, και συνεπώς τις ανάγκες των μελών της οικογενείας, και ιδιαίτερα των παιδιών. Αφορά επίσης 20