ΠΡΟΛΟΓΟΣ Η ιδέα για τη συγγραφή αυτού του βιβλίου ξεκίνησε με τη σκέψη ότι οι οποιεσδήποτε αλλαγές στη φορολογική διοίκηση πρέπει να είναι επιθυμητές, ώριμες, αποδεκτές από τον κόσμο που τον αφορούν (τον απλό πολίτη, τον επαγγελματία και την πλειονότητα των δημοσίων λειτουργών), το θεωρητικό μοντέλο να είναι ξεκάθαρο και οι όποιες προτάσεις να είναι άμεσα εφαρμόσιμες και σύμφωνες με τη βασική οικονομική αρχή «Το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα με τις υπάρχουσες δυνατότητες». Ένα βιβλίο που πραγματεύεται την οργανωτική δομή της φορολογικής διοίκησης πρέπει να έχει μια στερεή θεωρητική βάση, η οποία να έχει εφαρμοστεί με επιτυχία σε άλλες χώρες και να είναι εφαρμόσιμη στα υπάρχοντα ελληνικά δεδομένα. Σε αυτό το πλαίσιο, έπειτα από μια σύντομη παρουσίαση των τριών θεωρητικών μοντέλων οργάνωσης την οργάνωση κατά φόρο, την οργάνωση κατά λειτουργία και την οργάνωση κατά κατηγορία φορολογουμένου, γίνεται μια ανάλυση των δεδομένων της σημερινής φορολογικής διοίκησης από οργανωτικής πλευράς. Η όλη προσπάθεια γίνεται 11
ΑΝΤΩΝΗΣ ΝΑΝΟΠΟΥΛΟΣ με τρόπο τέτοιο ώστε να μπορέσει ο αναγνώστης να κατανοήσει την ελληνική φορολογική διοίκηση μέσα στο συ - γκεκριμένο θεωρητικό πλαίσιο. Στη συνέχεια αναλύονται οι εναλλακτικές προτάσεις ανάλογα με τα οργανωτικά μοντέλα. Η προσπάθεια να στηριχθεί ένα οργανωτικό μοντέλο του οποίου το κύριο χαρακτηριστικό είναι η οργάνωση κατά λειτουργία παρουσιάζεται τελείως αντικειμενικά, με βάση την υπάρχουσα κατάσταση, την επιθυμία για αλλαγή, τα ευρωπαϊκά δεδομένα και την εμπειρία του γράφοντα. Οι νομοθετικές αλλαγές που παρουσιάζονται στη φορολογία σχετίζονται άμεσα με τις προτεινόμενες αλλαγές στην οργανωτική δομή και είναι, κατά την άποψή μου, ουσιαστικές για τη λειτουργία μιας νέας οργανωτικής αντίληψης. Πέρα από τις νομοθετικές αλλαγές, αναφέρονται επίσης κάποια ειδικά θέματα, ώστε να κάνουν περισσότερο κατανοητή την προτεινόμενη οργανωτική δομή. Η αλλαγή της ελεγκτικής διαδικασίας και η απομάκρυνση από το ξεπερασμένο μοντέλο των διακρίσεων του ελέγχου που ισχύει σήμερα δηλαδή του προληπτικού, του προσωρινού και του τακτικού, σε έλεγχο στο γραφείο και έλεγχο στην έδρα της επιχείρησης είναι κομβικό σημείο για μια οργανωτική αλλαγή. Το δεύτερο ουσιαστικό στοιχείο είναι η οργάνωση της επικοινωνίας μεταξύ φορολογουμένων και διοίκησης με άλλα λόγια, οι κανόνες ταξινόμησης μέσω των οποίων τα οικονομικά στοιχεία θα δίνονται στις φορολογικές Αρχές. Η συμβατική υποχρέωση για τη χρησιμοποίηση των κανόνων 12
ταξινόμησης που διεθνώς ονομάζονται XBRL (extensible Business Reporting Language) σε αυτή την παροχή στοιχείων είναι από τα βασικότερα στοιχεία μιας σύγχρονης οργανωτικής αλλαγής. Η πρόταση της αναδιοργάνωσης των ειδικών φορολογικών καταστημάτων για μεγάλους φορολογουμένους στηρίχθηκε στο γεγονός ότι η Ελλάδα χρειάζεται ένα σύγχρονο τρόπο λειτουργίας των ειδικών μονάδων. Γίνεται ειδική αναφορά στα φορολογικά και οργανωτικά μέτρα που αφορούν τις μικρές επιχειρήσεις και στον τρόπο αντιμετώπισής τους από τη φορολογική διοίκηση σύμφωνα με τις θεσμοθετημένες αρχές της Ε.Ε. (Small Business Act for Europe). Τέλος, σε ένα νέο πλαίσιο λειτουργίας της φορολογικής διοίκησης, ο ρόλος των λογιστών-φοροτεχνικών πρέπει να ανακαθοριστεί. Σε αυτή τη βάση γίνονται κάποιες πρώτες σκέψεις για τον τρόπο λειτουργίας των φορολογικών ενδιαμέσων (λογιστών, φοροτεχνικών) σύμφωνα με την υπάρχουσα ευρωπαϊκή εμπειρία. Οποιαδήποτε αναδιάρθρωση οργανωτικής δομής, αλλά ακόμα και διατήρηση της υπάρχουσας, συνδέεται με γενικούς στόχους πολιτικών επιλογών. Αν οι επιλογές δείξουν αλλαγή, τότε ικανοποιείται ο στόχος αυτού του βιβλίου, ο οποίος δεν είναι απλώς να καταγράψει προτάσεις, αλλά να βοηθήσει στη συνειδητοποίηση των οργανωτικών αλλαγών της φορολογικής διοίκησης και μαζί των προοπτικών που ανοίγονται από αυτήν ακριβώς τη συνειδητοποίηση. 13
ΑΝΤΩΝΗΣ ΝΑΝΟΠΟΥΛΟΣ Θέλω να ευχαριστήσω όσους συνέβαλαν στο να γραφτεί αυτό το βιβλίο για τη συμμετοχή τους σε διάφορα «brain storming», χωρίς τα οποία θα ήταν αδύνατον να καταγραφούν η υπάρχουσα κατάσταση, η επιθυμία για οργανωτικές αλλαγές και η έντονη αίσθηση που απεκόμιζα κάθε φορά για αλλαγή της απαρχαιωμένης οργάνωσης. Τέλος, θέλω να επισημάνω ότι όλα τα τυχόν λάθη και παραλείψεις βαραίνουν αποκλειστικά τον γράφοντα. Αντώνης Νανόπουλος 14
1 Η σημερινή κατάσταση της φορολογικής διοίκησης Η σημαντικότερη πρόκληση για τη φορολογική διοίκηση είναι να καταφέρει να φορολογήσει την άτυπη οικονομική δραστηριότητα τις αδήλωτες, με άλλα λόγια, οικονομικές δραστηριότητες και να εξουδετερώσει τη σκιώδη οικονομία τις δραστηριότητες δηλαδή που προέρχονται από εγκληματικές ενέργειες, ναρκωτικά, πορνεία, εμπόριο όπλων, ξέπλυμα χρήματος κ.λπ. Αν όλες αυτές τις δραστηριότητες τις ονομάζαμε με το γενικό όρο «παραοικονομία», θα ήταν χρήσιμο να έχουμε την αίσθηση του ποσοστού της παραοικονομίας στο Α.Ε.Π. σαν μέσο ποσοτικής μέτρησης. Οι τελευταίες δημοσιευμένες μελέτες ανεβάζουν το ποσοστό παραοικονομίας για τη χώρα μας γύρω στο 20-25% του Α.Ε.Π. 1 σε σχέση με το 8-10% των χωρών της Δυτικής Ευ- 1. Πηγή: Katsios St., «The Shadow Economy and Corruption in Greece», South- Eastern Europe Journal of Economics, 2006. 15
ΑΝΤΩΝΗΣ ΝΑΝΟΠΟΥΛΟΣ ρώπης και το 50% των αναπτυσσόμενων χωρών της Ασίας και της Αφρικής. Υπό αυτά τα δεδομένα, το ισχύον οργανωτικό πλαίσιο της φορολογικής διοίκησης παρουσιάζει ενδιαφέρον σε ό,τι αφορά τον τρόπο λειτουργίας του και είναι επιδεκτικό σε οργανωτικές αλλαγές. Πιο κάτω εκτίθεται η υπάρχουσα κατάσταση από οργανωτικής και νομοθετικής πλευράς, σε σχέση πάντα με την οργάνωση. Kρίθηκε απαραίτητη η παρουσίαση των αριθμητικών δεδομένων-ποσοστών φορολογικών εσόδων στο Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (Α.Ε.Π.) σε αναλογία με το μέσο όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και λοιπών στατιστικών στοιχείων. Η ανάλυση αυτή, οργανωτική και νομοθετική, αποσκοπεί να αποδείξει ότι η οργανωτική αλλαγή είναι αναγκαία. 1.1 Από οργανωτικής πλευράς 1.1.1 Το θεωρητικό πλαίσιο της οργάνωσης Τα τελευταία χρόνια άρχισε μια οργανωτική αναταραχή στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και γενικότερα στις χώρες-μέλη του Ο.O.Σ.Α. Το αποτέλεσμα ήταν να καταγραφούν οι διάφορες τάσεις 2 και τα οργανωτικά μοντέλα στη 2. Πηγή: Ο.Ο.Σ.Α.: Fourth meeting of the O.E.C.D. forum on tax administration. (Τέταρτη συνάντηση του φόρουμ για τη φορολογική διοίκηση). 10-11 Ιανουαρίου 2008, Κέιπ Τάουν, Νότια Αφρική. 16
βάση των οποίων λειτουργούν οι φορολογικές διοικήσεις των χωρών-μελών. Το πρώτο είναι το μοντέλο οργάνωσης κατά φόρο (tax model), το δεύτερο είναι το μοντέλο οργάνωσης κατά λειτουργία (functional model) και το τρίτο είναι το μοντέλο οργάνωσης κατά κατηγορία φορολογουμένου (taxpayer segment model). Από τις 30 χώρες-μέλη του Ο.Ο.Σ.Α., 10 χώρες, μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα, έχουν όλων των τύπων τα οργανωτικά μοντέλα (Αυστραλία, Βέλγιο, Δανία, Ιαπωνία, Νέα Ζηλανδία, Νορβηγία, Πολωνία, Ισπανία, Σουηδία και Ελλάδα), 10 χώρες ακολουθούν το μοντέλο οργάνωσης κατά λειτουργία (Καναδάς, Φιλανδία, Ουγγαρία, Ισλανδία, Ιταλία, Κορέα, Ολλανδία και Τουρκία), 4 χώρες έχουν υιοθετήσει το μοντέλο οργάνωσης κατά κατηγορία φορολογουμένου (Ιρλανδία, Γαλλία, Η.Π.Α. και Ηνωμένο Βασίλειο), 1 χώρα έχει μοντέλο οργάνωσης κατά φόρο (Ελβετία), 1 χώρα ακολουθεί μοντέλο οργάνωσης κατά φόρο και κατά κατηγορία φορολογουμένου (Αυστρία), 2 χώρες έχουν μοντέλο οργάνωσης κατά φόρο και κατά λειτουργία (Τσεχία και Λουξεμβούργο) και 2 χώρες έχουν μοντέλο οργάνωσης κατά λειτουργία και κατά κατηγορία φορολογουμένου (Γερμανία και Μεξικό). Αναλυτικά στον πίνακα που ακολουθεί: 17