Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες, 30 Ιουνίου 2016 (OR. en) Διοργανικός φάκελος: 2016/0190 (CNS) 10767/16 ADD 2 JUSTCIV 184 ΔΙΑΒΙΒΑΣΤΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ Αποστολέας: Ημερομηνία Παραλαβής: Αποδέκτης: Αριθ. εγγρ. Επιτρ.: Θέμα: Για τον Γενικό Γραμματέα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο κ. Jordi AYET PUIGARNAU, Διευθυντής 30 Ιουνίου 2016 κ. Jeppe TRANHOLM-MIKKSEN, Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης SWD(2016) 208 final ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο Πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για τη διεθνή δικαιοδοσία, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων σε γαμικές διαφορές και διαφορές γονικής μέριμνας, και για τη διεθνή απαγωγή παιδιών (αναδιατύπωση) Διαβιβάζεται συνημμένως στις αντιπροσωπίες το έγγραφο - SWD(2016) 208 final. συνημμ.: SWD(2016) 208 final 10767/16 ADD 2 γπ DG D 2A
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 30.6.2016 SWD(2016) 208 final ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο Πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για τη διεθνή δικαιοδοσία, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων σε γαμικές διαφορές και διαφορές γονικής μέριμνας, και για τη διεθνή απαγωγή παιδιών (αναδιατύπωση) {COM(2016) 411 final} {SWD(2016) 207 final}
Δελτίο συνοπτικής παρουσίασης Εκτίμηση επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση αναδιατύπωσης του κανονισμού «Βρυξέλλες ΙΙα» (κανονισμός αριθ. 2201/2003) Α. Ανάγκη ανάληψης δράσης Γιατί; Ποιο είναι το πρόβλημα; Η αξιολόγηση εντόπισε ορισμένα προβλήματα τα οποία θα πρέπει να αντιμετωπιστούν προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ο κανονισμός θα επιτύχει τα αποτελέσματα που επιδιώκονταν με τη θέσπισή του. Τα προβλήματα αυτά σχετίζονται με την προβλεψιμότητα και την αποτελεσματικότητα των διασυνοριακών διαδικασιών που θεσπίζει ο κανονισμός προς το συμφέρον των γονέων και των παιδιών. Προβλήματα απορρέουν επίσης από το γεγονός ότι, σε ορισμένα σημεία του, το ισχύον νομικό κείμενο δεν είναι αρκετά σαφές ή εμφανίζει ελλείψεις. Όσον αφορά τις διαφορές γονικής μέριμνας που σχετίζονται με την απαγωγή παιδιού από γονέα, τη διασυνοριακή τοποθέτηση παιδιών, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων, και τη συνεργασία μεταξύ (κεντρικών και άλλων) εθνικών αρχών, παρουσιάζονται υπερβολικές και αδικαιολόγητες καθυστερήσεις, οι οποίες προκύπτουν λόγω του τρόπου που διατυπώνονται ή που εφαρμόζονται οι υφιστάμενες διαδικασίες. Συχνά, αποφάσεις δεν εκτελούνται ή εκτελούνται με σημαντικές καθυστερήσεις. Τέλος, η αοριστία της περιγραφής του τρόπου συνεργασίας μεταξύ των κεντρικών αρχών έχει οδηγήσει σε περιπτώσεις καθυστέρησης ή μη ικανοποίησης αιτημάτων, οι οποίες ήταν επιβλαβείς για το συμφέρον των παιδιών. Οι εν λόγω καθυστερήσεις και ελλείψεις έχουν αρνητικό αντίκτυπο στα θεμελιώδη δικαιώματα των παιδιών και υπονομεύουν την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών, από την οποία εξαρτάται η ομαλή εφαρμογή του κανονισμού. Όσον αφορά τις γαμικές διαφορές, οι σύζυγοι σε διεθνή γάμο δεν διαθέτουν τη δυνατότητα να ορίσουν με συμφωνία τους το δικαστήριο που θα εκδώσει το διαζύγιό τους. Στις περιπτώσεις συζύγων που δεν έχουν κοινή ιθαγένεια της ΕΕ και που ζουν σε χώρα εκτός ΕΕ, η πρόσβαση σε δικαστήριο της ΕΕ μπορεί να είναι περιορισμένη. Εντούτοις, ενώ τα εν λόγω προβλήματα εξετάστηκαν, δεν προτείνεται η λήψη μέτρων κατά το παρόν στάδιο. Τι θα πρέπει να επιτευχθεί; Οι διαδικασίες θα πρέπει να απλουστευθούν με μείωση των καθυστερήσεων και του κόστους. Οι διαδικασίες για την επιστροφή του παιδιού προβλέπεται να βελτιωθούν μέσω της αποσαφήνισης του ισχύοντος μηχανισμού επιστροφής και της συμπερίληψης νέων μέτρων, όπως μέτρων που προβλέπουν τη συγκέντρωση της δικαιοδοσίας και τον περιορισμό των προσφυγών, ώστε να μειωθούν οι καθυστερήσεις. Για τις αποφάσεις τοποθέτησης, θα πρέπει να θεσπιστεί μια αυτόνομη διαδικασία έγκρισης προς εφαρμογή σε όλες τις διασυνοριακές τοποθετήσεις, στο πλαίσιο της οποίας να τίθεται στο κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται η αίτηση προθεσμία για να απαντήσει σε αυτήν. Περαιτέρω, προβλέπεται η κατάργηση της κήρυξης της εκτελεστότητας, με παράλληλη διατήρηση κατάλληλων εγγυήσεων (λόγων άρνησης της αναγνώρισης και μέσων προσφυγής κατά της εκτέλεσης καθαυτής ή κατά συγκεκριμένων μέτρων εκτέλεσης) τις οποίες θα μπορεί να προβάλει ο καθ ού κατά το στάδιο της εκτέλεσης, ώστε να μειωθεί η συνολική διάρκεια της διαδικασίας, συμπεριλαμβανομένου του σταδίου της εκτέλεσης. Τέλος, όσον αφορά τη συνεργασία, θα πρέπει να αποσαφηνιστεί: 1) ποιος μπορεί να ζητά, 2) ποιες πληροφορίες ή ποια βοήθεια, 3) από ποιον και 4) υπό ποιους όρους. Θα πρέπει να καταστεί σαφές ότι, στις περιπτώσεις που απαιτείται, τη βοήθεια κεντρικών αρχών μπορούν να ζητούν και δικαστήρια και υπηρεσίες παιδικής πρόνοιας. Ποια είναι η προστιθέμενη αξία της δράσης σε επίπεδο ΕΕ; Λόγω της διασυνοριακής φύσης του προβλήματος, αυτό επηρεάζει μόνο τα διεθνή ζευγάρια/γονείς. Αδυναμίες που εντοπίζονται στην ισχύουσα ενωσιακή νομοθεσία δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν μεμονωμένα από τα κράτη μέλη, ενώ και οι στόχοι δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς σε εθνικό επίπεδο. Κατά συνέπεια, απαιτείται παρέμβαση της Ένωσης. Οι εθνικοί κανόνες ουσιαστικού οικογενειακού δικαίου δεν επηρεάζονται από τα προτεινόμενα μέτρα. Β. Λύσεις 2
Ποιες νομοθετικές και μη νομοθετικές επιλογές πολιτικής έχουν εξεταστεί; Υπάρχει προτιμώμενη επιλογή ή όχι; Γιατί; Οι επιλογές πολιτικής και η εκτίμηση των επιπτώσεών τους εξετάζονται ξεχωριστά για καθένα από τα ζητήματα που επισημάνθηκαν ως προβληματικά κατά την αξιολόγηση του κανονισμού. Για όλα τα ζητήματα, αναπτύχθηκαν ένα βασικό σενάριο και εναλλακτικές επιλογές. Για τις γαμικές διαφορές και τις διαφορές γονικής μέριμνας, εξετάστηκαν επιλογές πολιτικής με διαφορετικούς βαθμούς παρέμβασης. Για τη διαδικασία αναφορικά με την απαγωγή παιδιών, εξετάζονται απλές αποσαφηνίσεις του ισχύοντος μηχανισμού, παράλληλα με μια επιλογή η οποία προβλέπει έναν κατάλογο συνοδευτικών μέτρων. Επιπλέον, αναπτύχθηκαν δύο εναλλακτικές επιλογές για την εκτίμηση πιθανών ριζικών αλλαγών του μηχανισμού επιστροφής (μία που προβλέπει επιστροφή στο σύστημα της «Χάγης» και μία που προβλέπει την καθιέρωση αποκλειστικής δωσιδικίας στο κράτος μέλος προέλευσης). Για τον μηχανισμό τοποθέτησης, προτείνονται δύο εναλλακτικές επιλογές, μία όπου το σύστημα προβλέπει τεκμαιρόμενη έγκριση και μία όπου απαιτείται ρητή έγκριση. Όσον αφορά την αναγνώριση και εκτέλεση, αμφότερες οι κύριες επιλογές πολιτικής προβλέπουν κατάργηση της απαίτησης για κήρυξη της εκτελεστότητας ή προτείνουν μια νέα διαδικασία ως βέλτιστη απάντηση στο πρόβλημα της αναποτελεσματικότητας του υπάρχοντος συστήματος. Το νέο σύστημα συμπληρώνεται με τρεις εναλλακτικές υπο-επιλογές, οι οποίες έχουν ως στόχο την αντιμετώπιση του προβλήματος της ακρόασης του παιδιού. Επιπλέον, προτείνονται δύο συμπληρωματικές επιλογές για τη βελτίωση της διαδικασίας εκτέλεσης, μέσω είτε της θέσπισης ενδεικτικής προθεσμίας είτε της πλήρους εναρμόνισης της νομοθεσίας περί εκτέλεσης των αποφάσεων για τη γονική μέριμνα. Η αξιολόγηση κλείνει με τις ολοκληρωμένες προτιμώμενες επιλογές για όλα τα ζητήματα που παρουσιάζονται στην έκθεση. Ποιες απόψεις διατύπωσαν οι διάφοροι ενδιαφερόμενοι φορείς; Ποιος υποστηρίζει την κάθε επιλογή; Είναι σαφές ότι τα ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών, υποστηρίζουν ότι υπάρχει ανάγκη για μια προσεκτικά στοχευμένη μεταρρύθμιση του ισχύοντος κανονισμού. Όσον αφορά τις υποθέσεις απαγωγής παιδιών από γονέα, η πλειονότητα (άνω του 70 %) των συμμετασχόντων, συμπεριλαμβανομένων των γονέων, πιστεύει ότι ο κανονισμός δεν έχει εξασφαλίσει την άμεση επιστροφή του παιδιού εντός της ΕΕ. Η κύρια πρόταση για βελτίωση της κατάστασης σχετίζεται με τον τομέα της εκτέλεσης και αφορά την προθεσμία για την έκδοση της απόφασης επιστροφής και την εκτέλεση της εν λόγω απόφασης. Εξάλλου, ενώ οι γονείς αποτελούν την ομάδα που ζητά την επέκταση της κατάργησης της απαίτησης για κήρυξη της εκτελεστότητας με τον πλέον εμφατικό τρόπο, ακολουθούμενη από τους δικαστές και τους δικηγόρους, ορισμένα κράτη μέλη υποστήριξαν ότι η κήρυξη της εκτελεστότητας δεν θα πρέπει να καταργηθεί πλήρως. Σημαντικός αριθμός συμμετασχόντων (το 86 %) απάντησε ότι ο τομέας της εκτέλεσης των αποφάσεων γονικής μέριμνας αποτελεί βασικό τομέα προς βελτίωση. Τέλος, ιδίως οι γονείς εξέφρασαν ανησυχία όσον αφορά τη συνεργασία μεταξύ των κεντρικών αρχών. Γ. Επιπτώσεις της προτιμώμενης επιλογής Ποια είναι τα οφέλη της προτιμώμενης επιλογής (αν υπάρχει, ειδάλλως των κυριότερων επιλογών); Οι προτιμώμενες επιλογές αντιμετωπίζουν τα προβλήματα που εντοπίστηκαν καλύτερα από οποιαδήποτε από τις άλλες επιλογές. Ιδωμένες συνολικά, ενισχύουν την προβλεψιμότητα των διασυνοριακών ένδικων διαφορών, με τη διασφάλιση πραγματικά ελεύθερης κυκλοφορίας των αποφάσεων βάσει της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης, και προάγουν τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ιδίως των δικαιωμάτων του παιδιού, με την πρόβλεψη των απαραίτητων εγγυήσεων. Συνολικά, συμβάλλουν στην εγκαθίδρυση ταχύτερων διαδικασιών και, με τον τρόπο αυτόν, στην ελαχιστοποίηση των αρνητικών επιπτώσεων στους γονείς και, κυρίως, στα παιδιά. Ποιο είναι το κόστος της προτιμώμενης επιλογής (αν υπάρχει, ειδάλλως των κυριότερων επιλογών); Οι προτιμώμενες επιλογές πολιτικής θα οδηγήσουν σε εξοικονόμηση δαπανών για τους ευρωπαίους πολίτες που εμπλέκονται σε διασυνοριακές ένδικες διαφορές. Η κατάργηση της απαίτησης για κήρυξη της εκτελεστότητας θα επιτρέψει την εξοικονόμηση του μεγαλύτερου μέρους των σημερινών δαπανών της διαδικασίας κήρυξης της εκτελεστότητας (κατά μέσο όρο, 2 200 ευρώ, τα οποία είναι καταβλητέα 3
για τη διεκπεραίωση της αίτησης). Επιπροσθέτως, η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής αναφορικά με την εκτέλεση θα συμβάλει στην εξοικονόμηση δαπανών από τους γονείς που επιδιώκουν την εκτέλεση, καθώς αυτοί δεν θα χρειάζεται πλέον να αναζητούν δικηγόρους υψηλής εξειδίκευσης, με γνώση του αλλοδαπού συστήματος αναγκαστικής εκτέλεσης. Επιπλέον, μπορεί να υπάρξει μια μικρή μείωση του κόστους για τις κεντρικές αρχές, εάν οι διαδικασίες στηρίζονται σε ενιαίους κανόνες ή είναι συντομότερες κατά το στάδιο της εκτέλεσης. Ομοίως, η αποσαφήνιση των καθηκόντων των κεντρικών αρχών και της διαδικασίας τοποθέτησης θα οδηγήσει σε εξοικονόμηση δαπανών, καθώς θα εξορθολογιστούν οι διαδικασίες συνεργασίας. Πώς θα επηρεαστούν οι μεγάλες, οι μικρομεσαίες και οι πολύ μικρές επιχειρήσεις; Άνευ αντικειμένου. Θα υπάρξουν σημαντικές επιπτώσεις στους εθνικούς προϋπολογισμούς και στις εθνικές διοικήσεις; Οι προτιμώμενες επιλογές πολιτικής θα έχουν σχετικά χαμηλό οικονομικό κόστος. Η κατάργηση της κήρυξης της εκτελεστότητας θα σημάνει ότι τα κράτη μέλη θα χρειαστεί να επιβαρυνθούν με κάποιες δαπάνες επιμόρφωσης για την εξοικείωση των επαγγελματιών του νομικού κλάδου με τις νέες διαδικασίες που προβλέπονται, πλην όμως και σήμερα υπάρχουν ανάγκες παροχής επιμόρφωσης και, μάλιστα, σε πολύ περισσότερους δικαστές. Για ορισμένα κράτη μέλη, η υποχρέωση παροχής στην κεντρική αρχή τους επαρκών πόρων είναι πιθανόν να οδηγήσει σε πρόσθετες δαπάνες (ιδίως σε δαπάνες για ανθρώπινους πόρους), στο μέτρο που οι εν λόγω κεντρικές αρχές δεν διαθέτουν επί του παρόντος επαρκείς πόρους. Δ. Παρακολούθηση Πότε θα επανεξεταστεί η πολιτική; 5 έτη μετά την έκδοση του κανονισμού. 4