ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η εργασία αυτή αφορά το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο και ειδικότερα, το ελεγκτικό του έργο στην Ελλάδα τα τελευταία χρόνια. Στο πρώτο μέρος γίνεται παρουσίαση του θεσμικού αυτού οργάνου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της αποστολής και της θέσης του στο κοινοτικό δημοσιονομικό σύστημα από την ίδρυση του μέχρι σήμερα. Στη μελέτη της ελεγκτικής του δραστηριότητας στον ελληνικό χώρο είναι αφιερωμένο το δεύτερο μέρος της εργασίας μας. Συγκεκριμένα, εξετάζεται ο τρόπος λειτουργίας του Συνεδρίου, στο πλαίσιο της συνεργασίας του με τα όργανα δημοσιονομικού ελέγχου των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καταγράφεται αναλυτικά η ελεγκτική του δράση στην χώρα μας από το 1995 και τέλος, παρουσιάζονται ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα από ελέγχους που έχει διενεργήσει στην Ελλάδα. Στο τελευταίο μέρος της εργασίας παραθέτουμε κάποια συμπεράσματα για την αποτελεσματικότητα της αποστολής του Συνεδρίου, ως ανώτατο ελεγκτικό όργανο των δημόσιων οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Λέξεις-Κλειδιά Έλεγχος των δημόσιων οικονομικών Γενικός προϋπολογισμός Ευρωπαϊκής Ένωσης Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο Εθνικά όργανα ελέγχου Αποστολές ελέγχου στην Ελλάδα Έλεγχος δαπανών του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων-Τμήμα Εγγυήσεων (Ε.Γ.Τ.Π.Ε.) Έλεγχος δαπανών του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (Ε.Τ.Π.Α.) 1
SUMMARY The subject of this study is the Auditing of public funds and particularly, its auditorial task in Greece over the last years. In the first part there is a presentation, of this European Union institutional tool, of its mission and its status at the public financial community from its foundation up until now. The second part of this study is devoted to the exploration of its auditorial activity across the Greek land. Specifically, there is an illumination of its functionality, over its collaboration framework with the other European Union auditing of public funds, a detailed recording of its activity in our country since 1995 and finally, some specific auditing examples carried out in Greece. In the last part of this study we come into some conclusions for the goal of its existing mission, as the superior public auditing fund of the European Union. Words-Keys Auditing of public funds General budget of the European Union European Court of Auditors National Audit Institutions Audit Missions in Greece Audits carried out in the field of agriculture (E.A.G.G.F.) Audits carried out in the field of structural measures (E.R.D.F.) 2
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Σελ. I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ.6 II. ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΩΣ ΕΚΦΡΑΣΤΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΣΥΝΕΙΔΗΣΗΣ 11 1. Ιστορική εξέλιξη 11 2. Νομική κατάσταση, σύνθεση και οργάνωση. 14 3. Τρόπος λειτουργίας 22 4. Αρμοδιότητες.23 5. Μεθοδολογία ελέγχου 30 6. Φύση και έκταση ελέγχου.32 7. Αποτελέσματα των εργασιών του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου.37 III. ΕΛΕΓΧΟΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ.39 1. Λειτουργία του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο πλαίσιο της συνεργασίας με τα Όργανα Ελέγχου των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.39 3
2. Το ελεγκτικό έργο του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου στην Ελλάδα 46 3. Διαδικασία πραγματοποίησης των αποστολών ελέγχου.53 4. Παραδείγματα ελέγχων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου στην Ελλάδα 58 4.1) Δημοσιονομικός έλεγχος δαπανών του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων-Τμήμα Εγγυήσεων (Ε.Γ.Τ.Π.Ε.) για το έτος 1999 58 4.2) Έλεγχος δαπανών του Περιφερειακού τομέα-ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (Ε.Τ.Π.Α.), στο πλαίσιο της Δήλωσης Αξιοπιστίας για το έτος 2000.65 α) Έλεγχος επιχειρησιακού προγράμματος Βιομηχανία 68 β) Έλεγχος επιχειρησιακού προγράμματος Ανατολική Μακεδονία και Θράκη 73 γ) Έλεγχος επιχειρησιακού προγράμματος Στερεά Ελλάδα..77 δ) Έλεγχος του Κανονισμού 2064/97, στο πλαίσιο της DAS 2000 για το Ε.Τ.Π.Α..79 III. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ-ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ.84 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ..90 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ 93 I. Τα Ανώτατα ελεγκτικά όργανα των κρατών μελών της Ε.Ε..93 4
ΙΙ. Βασικά μεγέθη του Γενικού Προϋπολογισμού της Ε.Ε.95 ΙΙΙ. Δομή και Λειτουργίες των Ευρωπαϊκών Θεσμών 96 IV. Αποσπάσματα της Συνθήκης Ε.Κ 97 V. Αποσπάσματα του Δημοσιονομικού Κανονισμού...106 5
I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η μέριμνα για τον έλεγχο των δημόσιων οικονομικών και την διασφάλιση της χρηστής διαχείρισης του δημοσίου χρήματος αποτελεί στοιχείο επιβίωσης για τους λαούς και τις κοινωνίες με συγκροτημένη κεντρική εξουσία και διαχείριση. Ο θεσμός του ελέγχου των αρμοδίων αρχών που διαχειρίζονται τα δημόσια οικονομικά απαντάται στις νομοθεσίες ακόμα και των αρχαιότερων πολιτισμών. 1 Ιδιαίτερα, όμως, στα σύγχρονα κράτη η δραστηριότητα αυτή θεωρείται από την συνταγματική οργάνωση ένα από τα στοιχεία που εγγυώνται τόσο την δημοκρατική διαχείριση των δημοσίων υποθέσεων όσο και την σωστή λειτουργία και πρόοδο του Κράτους. Σε όλες τις ανεπτυγμένες χώρες υπάρχουν και λειτουργούν θεσμοθετημένα όργανα ελέγχου, τα οποία, σύμφωνα με τη θεωρία και την πρακτική της δημόσιας ελεγκτικής, διακρίνονται σε όργανα εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου της δημόσιας διαχείρισης. 2 Σε πρώτο επίπεδο, στο πλαίσιο του εσωτερικού ελέγχου έχουμε τα ελεγκτικά όργανα της Διοίκησης, η οποία αποτελεί τον κατεξοχήν αρμόδιο φορέα για την εκτέλεση και την διαχείριση του εθνικού προϋπολογισμού. Η Διοίκηση μέσω των οργάνων αυτών ελέγχει την κατάσταση και την πορεία των οικονομικών του Κράτους, προκειμένου να χαράσσεται και να εκτελείται ορθά η δημοσιονομική πολιτική της εκάστοτε Κυβέρνησης (εκτελεστική εξουσία). Αντίθετα, ο τομέας του εξωτερικού ελέγχου είναι περισσότερο συνυφασμένος με την δημιουργία των κοινοβουλευτικών θεσμών ενσωματώνοντας κατά κανόνα τον πολιτικό χαρακτήρα του ελέγχου των 1. W. Meigs, E. Larsen, R. Meigs, «Ελεγκτική», εκδ, Παπαζήση, Αθήνα, 1984, σελ. 17. επ. 2. «Curia Rationum», Έλεγχος των οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Υπηρεσία επίσημων εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σελ.2. 6
δημοσιονομικών του Κράτους. Το κοινοβούλιο έχει τις δικές του συμβουλευτικές υπηρεσίες, επιτροπές και διαδικασίες που προπαρασκευάζουν όχι μόνο το νομοθετικό αλλά και το ελεγκτικό του έργο, όργανα και διαδικασίες που υπάρχουν και λειτουργούν στα πλαίσια της νομοθετικής εξουσίας και υπάγονται σε αυτό. Βέβαια, η δημοσιονομική πρακτική του ελέγχου που ακολουθείται τόσο στον ευρωπαϊκό χώρο όσο και διεθνώς δεν εξαντλείται στο παραπάνω σχήμα. Η ανάγκη για περισσότερη διαφάνεια και κυρίως για πάταξη φαινομένων αυθαιρεσίας στην διαχείριση του Δημοσίου Χρήματος οδηγεί ενίοτε σε διάφορες μορφές προσέγγισης και ποικίλα οργανωτικά σχήματα ελέγχου. Κατά κανόνα, όμως, η θεσμική έκφραση της ανάγκης αυτής ενσαρκώνεται μέσα από την δημιουργία του θεσμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου, 3 ως ανώτατου ελεγκτικού οργάνου στον χώρο του εξωτερικού ελέγχου των δημοσιονομικών του Κράτους. Υπό την συγκεκριμένη λοιπόν οπτική της ενίσχυσης του δημοσιονομικού ελέγχου, η νομοθετική εξουσία εξασφαλίζει την συνδρομή ενός ανώτατου ελεγκτικού οργάνου, το οποίο επιβλέπει την δημοσιονομική διαχείριση της εκτελεστικής εξουσίας και συνεισφέρει στην βελτίωση τόσο των αποτελεσμάτων της οικονομικής διαχείρισης όσο βέβαια και της λογοδοσίας (accountability) των αρμόδιων πολιτειακών παραγόντων στους άμεσα ενδιαφερόμενους πολίτες. 4 Ανεξάρτητα, όμως, από τις διαφοροποιήσεις που μπορούμε να διαπιστώσουμε στην δομή, την κρατική οργάνωση και βέβαια, στο 3. Ν.Μηλιώνης, «Συγκριτική επισκόπηση της νομικής φύσης των ανώτατων ελεγκτικών οργάνων των κρατών μελών της ΕΕ», στο τόμο «Οι δικαιοδοσίες του ΕΣ και η συμβολή του στους θεσμούς», Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα, 1998, σελ.65. 4. «State audit in the European Union», National State audit, αναθεωρημένη έκδοση, 2000, σελ.1.επ. 7
δημοσιονομικό σύστημα των χωρών, η λειτουργία ενός ιδιαίτερου θεσμικού ελεγκτικού οργάνου, όπως είναι το Ελεγκτικό Συνέδριο, ενισχύει σημαντικά την αξιοπιστία του εξωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου είτε αυτός εξειδικεύεται μέσα από την ισότιμη συνεργασία του Ελεγκτικού Συνεδρίου με το Κοινοβούλιο είτε συνιστά άλλες φορές μία λειτουργική εξάρτηση του πρώτου από το δεύτερο. Στα σημερινά κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδιαίτερα στα πλαίσια των διαφορετικών ελεγκτικών συστημάτων που εφαρμόζουν παρατηρούμε μία σύγκλιση ως προς την ύπαρξη και λειτουργία ανώτατων ελεγκτικών οργάνων, 5 τα οποία εμφανίζονται είτε ως όργανα συλλογικού χαρακτήρα (γερμανικό ομοσπονδιακό Ελεγκτικό Συνέδριο Bundesrechnungshof και ολλανδικό Ελεγκτικό Συνέδριο Algemene Rekenkamer) είτε ως πολυπρόσωποι ελεγκτικοί οργανισμοί (αυστριακό Ελεγκτικό Συνέδριο Rechnungshof) είτε τέλος, ως μονοπρόσωπα όργανα δημοσιονομικού ελέγχου (βρετανός Γενικός Ελεγκτής Comptroller and Auditor General, καθώς και ο ιρλανδός Comptroller and Auditor General και ο δανός Rigsrevisor). Κοινό χαρακτηριστικό των ελεγκτικών αυτών οργάνων, το οποίο εγγυάται άμεσα και την αξιοπιστία τους, αποτελεί το γεγονός ότι διασφαλίζουν θεσμικά την ανεξαρτησία τους από την εκτελεστική εξουσία, την οποία κατά κύριο λόγο ελέγχουν, είτε αυτά εντάσσονται στη δικαστική εξουσία είτε απλά επιτελούν ρόλο επικουρικό της νομοθετικής εξουσίας. Παράλληλα, βέβαια, στο υφιστάμενο σύστημα δημοσιονομικού ελέγχου που παρατηρούμε σε εθνικό επίπεδο στον ευρωπαϊκό χώρο σήμερα αρκετά μεγάλο ενδιαφέρον παρουσιάζει το κοινοτικό σύστημα ελέγχου και ειδικότερα, η ύπαρξη και λειτουργία ενός ιδιαίτερου 5. Βλ, Ν. Μηλιώνης, οπ. υποσ. 3 σελ. 73, επίσης Βλ. Παράρτημα I, σελ. 93. 8
ελεγκτικού οργάνου, του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, 6 ως υπερεθνική οντότητα διακεκριμένη από τα κράτη μέλη που την απαρτίζουν, έχει το δικό της ετήσιο προϋπολογισμό, με έσοδα τους ιδίους πόρους της Κοινότητας και έξοδα που δαπανώνται για την ανάπτυξη και εκτέλεση των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, οι οποίες αποβλέπουν στην πραγμάτωση του κοινοτικού σκοπού. Είναι, επομένως, απόλυτα λογικό ένα από τα θεσμικά της όργανα να έχει επιφορτισθεί με το ιδιαίτερο καθήκον του ελέγχου του συνόλου των εσόδων και εξόδων του κοινοτικού προϋπολογισμού. 7 Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο κατέχει μία ιδιαίτερη θέση στο τριπλό κοινοτικό σύστημα ελέγχου, το οποίο εκτείνεται, πρώτον, στον εσωτερικό έλεγχο που διενεργούν τα επιμέρους κοινοτικά όργανα (δημοσιονομικός ελεγκτής) υπό την ευθύνη πάντα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως αρμόδιας αρχής για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, δεύτερον, στον εξωτερικό έλεγχο που διενεργείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο και έχει περισσότερο νομικό χαρακτήρα και τρίτον, στον πολιτικό έλεγχο που γίνεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αφενός μέσω του προϋπολογισμού που ψηφίζει και αφετέρου μέσω της απόφασης του για την απαλλαγή ευθύνης της Επιτροπής. Το Ελεγκτικό Συνέδριο της Κοινότητας, στην παρουσίαση του οποίου είναι αφιερωμένο το πρώτο μέρος της εργασίας μας, αποτελεί την θεσμική συνισταμένη των διαφορετικών ελεγκτικών δομών και μεθόδων που εφαρμόζονται στα επιμέρους κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 6. Π. Δ. Δαγτόγλου, «Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1985, σελ. 5. επ. 7. Δ. Παπαγιάννης, «Εισαγωγή στο Ευρωπαϊκό δίκαιο», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα- Κομοτηνή, 1999, σελ. 315. επ. 9
Ονομάζεται «Δικαστήριο των Λογαριασμών» (Curia Rationum), κατ απομίμηση του συνόλου, σχεδόν, των Ελεγκτικών Συνεδρίων της ηπειρωτικής Ευρώπης και έχει ιδιαίτερη θεσμική σχέση και συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τόσο ως προς τον διορισμό των μελών του όσο και κατά την υποβολή σε αυτό της ετήσιας έκθεσης, των ειδικών εκθέσεων, καθώς και της δήλωσης αξιοπιστίας (Declaration d Assurance, D.A.S.). Ελέγχει τους λογαριασμούς των κοινοτικών εσόδων και δαπανών, την νομιμότητα και κανονικότητα αυτών, καθώς και την τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, αρμοδιότητα, η οποία σταδιακά θεσπίζεται και στα υπόλοιπα ηπειρωτικά Ελεγκτικά Συνέδρια. Ένα σημαντικό μέρος του ελεγκτικού έργου που επιτελεί το Συνέδριο περιλαμβάνει τους ελέγχους που διενεργεί αυτό στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου του γεγονότος ότι η διαχείριση 8 των ευρωπαϊκών κονδυλίων πραγματοποιείται σε ποσοστό περίπου 90% σε εθνικό επίπεδο από τα ίδια τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο που χαράσσεται τόσο από τον κοινοτικό προϋπολογισμό όσο και από τις κοινοτικές κανονιστικές προβλέψεις. Η ελεγκτική αυτή δραστηριότητα, όπως εμφανίζεται τα τελευταία χρόνια στο ελληνικό χώρο, θα μας απασχολήσει στο δεύτερο μέρος της εργασίας μας. Μέσα από παραδείγματα ελέγχων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου στην Ελλάδα, θα προσπαθήσουμε αφενός να καταγράψουμε τις βασικές πτυχές της ελεγκτικής πρακτικής που ακολουθείται και αφετέρου να αναδείξουμε την αναγκαιότητα και χρησιμότητα του ιδιαίτερου αυτού θεσμικού ελεγκτικού οργάνου στο σημερινό κοινοτικό-ενωσιακό σύστημα. 8. Βλ. άρθρ. Π. Ι. Κανελλόπουλου στο τόμο «Το Ελεγκτικό Συνέδριο και οι σχέσεις του με την Βουλή, την Κυβέρνηση και την Κοινωνία», Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα, 2000, σελ. 21. επ. 10
II. ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΩΣ ΕΚΦΡΑΣΤΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΣΥΝΕΙΔΗΣΗΣ 2. Ιστορική εξέλιξη. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο δημιουργήθηκε με την συνθήκη «περί τροποποιήσεως ορισμένων δημοσιονομικών διατάξεων των Συνθηκών περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων», τη γνωστή ως «Δεύτερη Συνθήκη Προϋπολογισμού» της 22 ας Ιουλίου 1975 (τέθηκε σε ισχύ την 1 η Ιουλίου 1977) και άρχισε το έργο του στις 18 Οκτωβρίου του 1977 στο Λουξεμβούργο. Οι λόγοι που συνέβαλαν στην ίδρυση του συνδέονται αφενός με την διαπιστωμένη ανεπάρκεια του ισχύοντος συστήματος εξωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου, κυρίως όμως, με το γεγονός ότι ο προϋπολογισμός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άρχισε από το 1975 να χρηματοδοτείται εξ ολοκλήρου από τους ιδίους πόρους της Κοινότητας, οι οποίοι αντικατέστησαν τις μέχρι τότε χρηματικές εισφορές των κρατών μελών. Το γεγονός αυτό συνιστούσε, σύμφωνα άλλωστε και με το προοίμιο της συνθήκης αυτής, την αύξηση των εξουσιών του Κοινοβουλίου επί του προϋπολογισμού και συνεπώς την ένταση των ελέγχων της εκτελέσεως του προϋπολογισμού των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αναλυτικότερα, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί το διάδοχο των υπηρεσιών της Επιτροπής Ελέγχου και του Επιτρόπου των λογαριασμών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (Ε.Κ.Α.Χ.), των δύο αρμόδιων θεσμικών οργάνων που ασκούσαν τον 11
εξωτερικό δημοσιονομικό έλεγχο των προϋπολογισμών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων μέχρι το 1977. 9 Η Δημοσιονομική Επιτροπή Ελέγχου, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 206 της Συνθ. Ε.Ο.Κ., 108 της Συνθ. Ε.Κ.Α.Ε. και 78 δ της Συνθ. Ε.Κ.Α.Χ. διενεργούσε τον έλεγχο της νομιμότητας, της κανονικότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης όλων των διαχειριστικών πράξεων των κοινοτικών οργάνων, με εξαίρεση τον λειτουργικό προϋπολογισμό της Ε.Κ.Α.Χ., καθώς και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Είχε εννέα μέλη και βοηθητικό προσωπικό περίπου στα είκοσι πέντε άτομα. Τα μέλη της διορίζονταν για μια περίοδο πέντε ετών και ασκούσαν τα καθήκοντα τους με μερική απασχόληση. Η Επιτροπή δεν δημοσίευε τις εκθέσεις της, οι οποίες, αντίθετα, διαβιβάζονταν στο Συμβούλιο, στην Επιτροπή και μόνο για ενημέρωση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Ως προς το δεύτερο όργανο εξωτερικού ελέγχου, ο Επίτροπος λογαριασμών της Ε.Κ.Α.Χ. είχε ορισθεί με τις διατάξεις της παρ. 6 του άρθρου 78 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα και ο έλεγχος του περιοριζόταν στα λειτουργικά έξοδα και έσοδα της Ε.Κ.Α.Χ.. Διοριζόταν από το Συμβούλιο για μια περίοδο τριών ετών, με δυνατότητα, όμως, ανανέωσης της. Ο ανεπαρκής θεσμικός χαρακτήρας των δύο αυτών ελεγκτικών οργάνων στο οικονομικό κοινοτικό σύστημα και βέβαια, η αδυναμία ανταπόκρισης τους στις νέες ελεγκτικές απαιτήσεις που δημιουργούνται, με την αύξηση των ιδίων πόρων και την ενίσχυση του κοινοβουλευτικού ελέγχου επί του προϋπολογισμού, δημιούργησαν το κατάλληλο κλίμα για την ίδρυση ενός ανώτατου ελεγκτικού οργάνου σε κοινοτικό πια επίπεδο. 9. Daniel Strasser, «Τα δημόσια οικονομικά της Ευρώπης», Λουξεμβούργο, 1980, σελ. 109. επ. 12
Όσον αφορά στο σύστημα ιδίων πόρων της Κοινότητας, 10 στα έσοδα που ήδη υπήρχαν (τελωνειακοί δασμοί, γεωργικές εισφορές και εισφορές για την παραγωγή και αποθεματοποίηση της ζάχαρης και της ισογλυκόζης) με την απόφαση της 21 ης Απριλίου 1970 καθιερώνεται ο ίδιος πόρος Φ.Π.Α., βασισμένος στον καθορισμό ενός ενιαίου συντελεστή (+/- 1%) που εφαρμόζεται στις φορολογητέες βάσεις Φ.Π.Α. των κρατών μελών. Ο πόρος αυτός εφαρμόσθηκε για πρώτη φορά μόλις το 1980 και συνοδεύτηκε, μερικά χρόνια αργότερα, το 1998 από ένα τέταρτο ίδιο πόρο, βασισμένο στο Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν των κρατών μελών. Το σύστημα ιδίων εσόδων και η κατ επέκταση οικονομική αυτονομία της Κοινότητας σε συνδυασμό με την αυξανόμενη διεύρυνση του κοινοτικού προϋπολογισμού, 11 (το 1958 το ύψος του προϋπολογισμού ανερχόταν σε 50,3 εκατομμύρια νομισματικές μονάδες, ενώ το 2001 ξεπέρασε τα 96 δις ευρώ), ως άμεση συνέπεια και της ανάπτυξης νέων κοινοτικών πολιτικών, επέβαλαν τη δημιουργία ενός ελεγκτικού οργάνου αντιστοίχου κύρους με τα εθνικά Ελεγκτικά Συνέδρια των κρατών μελών. Τέλος, καταλυτικό ρόλο στην ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου διαδραμάτισε το ίδιο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο με την Συνθήκη της 22 ας Ιουλίου 1975 αναγορεύεται πλέον, μαζί με το Συμβούλιο σε ένα από τα όργανα δημοσιονομικής εξουσίας. Ειδικότερα, η εξουσία αποφάσεως για την απαλλαγή της Επιτροπής ως προς την εκτέλεση του προϋπολογισμού, αφού ανατέθηκε στο Συμβούλιο (1958-1970), μοιράστηκε ύστερα μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (1971-1976), για να αναληφθεί στη συνέχεια πλήρως από 10. Θωμάς Σακκάς, Επιθεωρητής-Ελεγκτής, Γ.Λ.Κ.«Γενικός προϋπολογισμός ΕΕ»,Αθήνα, 2001. 11. Βλ. Παράρτημα II, σελ. 95. 13
το Κοινοβούλιο, στο πλαίσιο μιας συνεχόμενης προσπάθειας για την δημοκρατικοποίηση των οικονομικών της Ευρώπης. Στην προσπάθεια αυτή, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ως εξωτερικός οργανισμός που φέρει κάθε εγγύηση πολιτικής ανεξαρτησίας, έρχεται να στηρίξει σημαντικά τον κοινοβουλευτικό έλεγχο των δημοσίων οικονομικών της Κοινότητας, ανταποκρινόμενο τόσο στις προσδοκίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου («Για ένα Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο», έκθεση του Heinrich Aigner, αντιπροέδρου της Επιτροπής των Προϋπολογισμών του Κοινοβουλίου) όσο και αυτές των κυβερνήσεων των κρατών μελών (διάσκεψη κορυφής της Κοπεγχάγης στις 15 Δεκεμβρίου 1973). 2. Νομική κατάσταση, σύνθεση και οργάνωση. Στην εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, πολιτικής και οικονομικής, η ενδυνάμωση του ρόλου και της θέσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της ευρύτερης προσπάθειας για την ενίσχυση των διαδικασιών δημοσιονομικού ελέγχου στη Κοινότητα. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (Σ.Ε.Ε.), γνωστή και ως Συνθήκη του Μάαστριχ 12 που άρχισε να ισχύει την 1 η Νοεμβρίου 1993, έφερε σειρά σημαντικών τροποποιήσεων στο υφιστάμενο σύστημα της κοινοτικής δημοσιονομικής διαδικασίας. Μία από τις σπουδαιότερες καινοτομίες της Σ.Ε.Ε., αποτελεί η αναγόρευση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου ως το πέμπτο θεσμικό όργανο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, 13 μετά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο των Υπουργών, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Μέρος 1 ο της Συνθήκης, άρθρ. 4.παρ. 1). 12. Π. Κ. Ιωακειμίδης, «Η συνθήκη του Μaastricht και η Ελλάδα», εκδ. Θεμέλιο, Αθήνα, 1993, σελ. 348. επ. 13. Βλ. Παράρτημα III, σελ. 96. 14
Αργότερα, με την Συνθήκη του Άμστερνταμ (τέθηκε σε ισχύ την 1 η Μαΐου 1999) και την αναθεώρηση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ο θεσμικός ρόλος του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου επιβεβαιώνεται και ενισχύεται ακόμη περισσότερο, καθώς αναγνωρίζεται πράγματι ως συνέδριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρ.ε/5 Σ.Ε.Ε.), με επέκταση της ελεγκτικής του αρμοδιότητας στους τομείς της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτική ασφάλειας (2 ος πυλώνας) και της συνεργασίας στους τομείς Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (3 ος πυλώνας). Επιπλέον, μία σημαντική ρύθμιση που ενισχύει την θέση του Συνεδρίου στο θεσμικό κοινοτικό οικοδόμημα αποτελεί το δικαίωμα του να προσφεύγει στο Δικαστήριο (δυνατότητα που είχαν ήδη το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα) για θέματα που συνδέονται με τη διατήρηση των προνομίων του (τροποποίηση άρθρ. 173/230 Σ.Ε.Κ.). 14 Όσον αφορά στην εσωτερική θεσμική οργάνωση του Συνεδρίου και ειδικότερα στα θέματα που αφορούν την διάρθρωση και λειτουργία του, 15 οι σχετικές ρυθμίσεις διαγράφονται από το άρθρο 188 Β της Σ.Ε.Ε., αναλυτικότερα όμως, αυτές εξειδικεύονται στον εσωτερικό κανονισμό του Σώματος που εγκρίνει κάθε φορά το ίδιο το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. Σύμφωνα, λοιπόν, με τις ισχύουσες διατάξεις, το σώμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι οργανωμένο και λειτουργεί ως συλλογικό όργανο, καθώς το νομικό καθεστώς των μελών του δεν διαφέρει από εκείνο του προέδρου του Σώματος, ο οποίος αναλαμβάνει απλώς το ρόλο του πρώτου μεταξύ ίσων (primus inter pares). 14. Π. Κ. Ιωακειμίδης, «Η συνθήκη του Αμστερντάμ», εκδ. Θεμέλιο, Αθήνα, 1998, σελ. 261. επ. 15. Ν. Μηλιώνης, «Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα- Κομοτηνή, 1999, σελ. 35. επ. 15
Το Συνέδριο αποτελείται από δεκαπέντε μέλη, ένα από κάθε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (μέλος του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου από την Ελλάδα είναι ο σύμβουλος, Ιωάννης Σαρμάς). Αυτά διορίζονται για μία περίοδο έξι ετών, η οποία, όμως, είναι ανανεώσιμη (άρθρ.188 Β, παρ. 3 της Σ.Ε.Ε.). Αρμόδιο όργανο για το διορισμό και επαναδιορισμό των μελών του Συνεδρίου είναι το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει ομοφώνως, μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Παρά το γεγονός, όμως, της εμπλοκής αυτής του Κοινοβουλίου, αυτό δεν μπορεί να ακυρώσει υποψηφιότητα μέλους και επιπλέον, οι γνωμοδοτήσεις του σε πολλές περιπτώσεις μέχρι σήμερα έχουν αγνοηθεί από το Συμβούλιο. Όσον αφορά στα κριτήρια επιλογής των μελών η Σ.Ε.Ε. (άρθρ.188 Β, παρ. 2) ορίζει ότι η επιλογή τους γίνεται μεταξύ προσωπικοτήτων που διαθέτουν, διαζευκτικά, τα εξής προσόντα: α) είτε να υπηρετούν ή να έχουν υπηρετήσει στις χώρες τους σε όργανα εξωτερικού ελέγχου και β) είτε να διαθέτουν ειδικά προσόντα για το λειτούργημα αυτό. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, τα πρόσωπα αυτά οφείλουν να παρέχουν πλήρη εγγύηση ανεξαρτησίας και βέβαια να ασκούν τα καθήκοντα τους με πλήρη ανεξαρτησία προς το γενικό συμφέρον της Κοινότητας (άρθρ.188 Β, παρ. 4, εδάφιο α ), χωρίς να ζητούν και να δέχονται οδηγίες από οποιαδήποτε κυβέρνηση ή οποιονδήποτε οργανισμό. Επιπρόσθετα, πρέπει να πούμε, ότι οι διατάξεις του Πρωτοκόλλου για τα προνόμια και τις ασυλίες των δικαστών του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων βρίσκουν ανάλογη εφαρμογή και στα μέλη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, διασφαλίζοντας την ύπαρξη μιας σειράς κριτηρίων αξιολόγησης, ανεξαρτησίας και διαθεσιμότητας για τα μέλη του κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους. 16 16. Βλ. άρθρ. 11 του Πρωτοκόλλου σε συνδυασμό με το άρθρ. 188 Β, παρ. 9 της Συνθ. Ε.Ε. 16
Αναλυτικότερα, σχετικά με τις προϋποθέσεις της ανεξαρτησίας και διαθεσιμότητας των μελών του Συνεδρίου, η ίδια η Σ.Ε.Ε. καθορίζει λεπτομερώς, πως δεν μπορούν, κατά την διάρκεια της θητείας τους, να ασκούν άλλη επαγγελματική δραστηριότητα, αμειβόμενη ή μη, τηρώντας καθ όλη την διάρκεια της θητείας τους, αλλά και μετά την λήξη αυτής, τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την θέση τους και ιδίως τις υποχρεώσεις εντιμότητας και διακριτικότητας ως προς την αποδοχή, μετά την αποχώρηση τους, ορισμένων θέσεων ή ορισμένων πλεονεκτημάτων (άρθρ.188 Β, παρ. 5). Η θητεία των μελών του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκτός του θανάτου, της μη ανανέωσης και της παραίτησης, λήγει και με απαλλαγή από τα καθήκοντα τους με απόφαση του Δικαστηρίου, κατόπιν αιτήσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Δικαστήριο μπορεί επιπρόσθετα να κηρύξει οποιοδήποτε μέλος έκπτωτο του δικαιώματος προς σύνταξη ή άλλων ωφελημάτων, εφόσον συντρέχουν λόγοι μη εκπλήρωσης των σχετικών υποχρεώσεων που απορρέουν από την θέση του (άρθρ.188 Β,παρ.7). Τέλος, οι όροι απασχόλησης, οι αποδοχές, συντάξεις κ.λ.π. καθορίζονται από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία (άρθρ.188 Β,παρ.7), όπως, άλλωστε, συμβαίνει και με τα μέλη του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και του Πρωτοδικείου (άρθρ. 154 της Σ.Ε.Ε.). Στο πλαίσιο της εσωτερικής αυτονομίας τα μέλη του Συνεδρίου, εκλέγουν τον πρόεδρο του Σώματος, όπως συμβαίνει και με το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, για μία περίοδο τριών ετών, με δυνατότητα, όμως, επανεκλογής του ιδίου προσώπου. Ο ρόλος του είναι συντονιστικός και αναλαμβάνει, κυρίως, την κατανομή των χαρτοφυλακίων στα μέλη, μεριμνά για την σύγκληση των συνεδριάσεων του Σώματος και προεδρεύει των συζητήσεων για το ετήσιο πρόγραμμα 17
εργασίας του Συνεδρίου. Επίσης, έχει τακτικές επαφές με τους επικεφαλείς των άλλων οργάνων της Κοινότητας και τέλος, εξασφαλίζει την εκπροσώπηση του Σώματος στις εξωτερικές του σχέσεις. Σημαντικό, επίσης, ρόλο στο συντονισμό των εργασιών του Συνεδρίου έχει η γενική γραμματεία του Σώματος και ειδικότερα, ο γενικός γραμματέας, ο οποίος εκλέγεται με μυστική ψηφοφορία από τα μέλη του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ασκεί τα καθήκοντα του για εξαετές χρονικό διάστημα. Αρμοδιότητα του είναι να εξασφαλίζει την γραμματειακή υποστήριξη του Συνεδρίου σε θέματα διοίκησης, προσωπικού, προϋπολογισμού, λογιστικής, τεκμηρίωσης και μετάφρασης. Εκτός από τα δεκαπέντε μέλη του Σώματος, ο συνολικός αριθμός των υπαλλήλων που εργάζονται στο Ελεγκτικό Συνέδριο σήμερα (είτε ως μόνιμοι είτε ως έκτακτοι) ανέρχεται περίπου σε 550 άτομα. Από αυτά περίπου 280 άτομα είναι ελεγκτές, 60 μεταφραστές, 150 διοικητικοί υπάλληλοι και τα υπόλοιπα 60, άλλων επαγγελματικών κατηγοριών. Η λειτουργική κατανομή του προσωπικού λαμβάνει υπόψη το πλαίσιο της πολυγλωσσίας στο οποίο λειτουργούν και τα υπόλοιπα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι περισσότεροι ελεγκτές, πρέπει να πούμε, ότι είναι μόνιμοι υπάλληλοι του Συνεδρίου και μεταξύ αυτών, δεκαπέντε ελεγκτές είναι αποσπασμένοι από τα Εθνικά Ελεγκτικά Συνέδρια των κρατών μελών. Τέλος, το ισχύον σύστημα των υπαλληλικών αποδοχών είναι το ίδιο με αυτό, των άλλων ευρωπαϊκών οργάνων. Οι επιχειρησιακές και λειτουργικές ανάγκες του Συνεδρίου καλύπτονται από πιστώσεις που είναι εγγεγραμμένες σε τμήμα του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο, βέβαια, βρίσκεται και υπό την άμεση διαχείριση του. Χαρακτηριστικά, ο προϋπολογισμός του Συνεδρίου για το 2002 ανήλθε σε 84,8 εκατομμύρια 18
ευρώ με τις δαπάνες του προσωπικού να ξεπερνούν το 50% των πιστώσεων αυτών. Οι συνθήκες δεν προβλέπουν κάποιο ιδιαίτερο καθεστώς για τον έλεγχο των εσόδων και εξόδων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου και συνεπώς, ο έλεγχος της διαχείρισης των πιστώσεων αυτών ανήκει στο ίδιο το Συνέδριο, όπως συμβαίνει και με τον έλεγχο των δαπανών λειτουργίας για τα υπόλοιπα κοινοτικά όργανα. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, προκειμένου να εξασφαλιστεί η μέγιστη διαφάνεια σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού του, ανέθεσε με δική του πρωτοβουλία τον έλεγχο των πιστώσεων σε ιδιωτική εταιρεία ελέγχου. Τα αποτελέσματα από τους ελέγχους αυτούς, πρέπει να πούμε, ότι δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και κοινοποιούνται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Για την επιμελή άσκηση των ελεγκτικών του καθηκόντων, το Συνέδριο έχει συγκροτήσει ομάδες ελέγχου, 17 οι οποίες κατανέμουν τις αντίστοιχες αρμοδιότητες μεταξύ των μελών του που τις αποτελούν. Οι ομάδες αυτές δεν έχουν κρίσιμη αρμοδιότητα, όσον αφορά στις αποφάσεις του Συνεδρίου, συμβάλλουν, όμως, στην προετοιμασία του προγράμματος εργασίας του, στην κατανομή του προσωπικού σε κάθε τμήμα, στη διαχείριση των αποστολών του, καθώς και στην προετοιμασία των διαφόρων προσχεδίων για τις εκθέσεις και τις γνωμοδοτήσεις του. Σύμφωνα, λοιπόν, με την νέα διάρθρωση του Σώματος, όπως αυτή παρουσιάστηκε από τον πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, Juan Manuel Fabra Valles, στην Επιτροπή Προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 19 Φεβρουαρίου 2002, οι ομάδες 17. Βλ. ιστοσελίδα Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, «www.eca.eu.int/el/organigramme/secteurs/presidence.htm». 19
ελέγχου είναι πέντε. Από αυτές οι τέσσερις πρώτες ομάδες (I, II, III, IV) έχουν κάθετη αρμοδιότητα επί ειδικών ζητημάτων, ενώ η πέμπτη και τελευταία ομάδα (Audit Development And Reports (A.D.A.R.) and Declaration d Assurance (D.A.S.) έχει οριζόντια αρμοδιότητα, παρέχοντας βοήθεια στις υπόλοιπες τέσσερις ομάδες. Κάθε μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει την αρμοδιότητα ενός ή περισσοτέρων τμημάτων που αποτελούν μέρος μιας ομάδας ελέγχου. Ειδικότερα, όσον αφορά στην κατανομή των δεκαπέντε μελών του Σώματος στις πέντε ομάδες ελέγχου, οι τέσσερις πρώτες ομάδες (I, II, III, IV) έχουν από τρία μέλη η κάθε μία, ενώ η πέμπτη ομάδα,«a.d.a.r. and D.A.S.», είναι επταμελής, αποτελούμενη από τον πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και από έξι μέλη του Σώματος. Οι αρμοδιότητες ή αλλιώς οι τομείς ελέγχου που κατανέμονται μεταξύ των πέντε ομάδων έχουν ως εξής: Η I ομάδα (Audit Group) ελέγχει όλες τις δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων-Τμήμα Εγγυήσεων (Ε.Γ.Τ.Π.Ε.) στα πλαίσια της κοινής ευρωπαϊκής αγροτικής πολιτικής. Αναλυτικότερα, οι αρμοδιότητες της άπτονται θεμάτων όπως: Ζωικά και φυτικά προϊόντα, λοιπές δαπάνες του Ε.Γ.Τ.Π.Ε και ενέργειες στον τομέα της γεωργίας, αγροτική ανάπτυξη, αλιεία και θάλασσα, αροτραίες καλλιέργειες, γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα, βόειο κρέας, διαδικασίες διαχείρισης και ελέγχου του προϋπολογισμού, ανάλυση κινδύνων και, τέλος, διάφορα γενικά θέματα. Στην ομάδα ελέγχου II ανήκουν οι αρμοδιότητες για τον περιφερειακό τομέα (διαρθρωτικές αλλαγές), το ταμείο συνοχής (υποδομή μεταφορών, περιβαλλοντικές δράσεις κ.λ.π.), τις εσωτερικές πολιτικές και έρευνα (συμπεριλαμβανομένου του κοινού κέντρου ερευνών), την απασχόληση και, τέλος, τις κοινωνικές υποθέσεις. 20
Στην ομάδα ελέγχου III ανήκουν τα ευρωπαϊκά ταμεία ανάπτυξης, οι χώρες της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης, τα νέα ανεξάρτητα κράτη, η Μογγολία (ΧΚΑΕ-ΝΑΚ-Μ) και η συνεργασία με τις αναπτυσσόμενες και τις τρίτες χώρες (γενικός προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης). Στην ομάδα ελέγχου IV ανήκουν οι ίδιοι πόροι, οι επιστροφές στα κράτη μέλη, οι δαπάνες λειτουργίας των οργάνων, η υπηρεσία επισήμων εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εξωτερικά γραφεία και αντιπροσωπείες των Κοινοτήτων, επιχορηγήσεις, τραπεζικές δραστηριότητες και Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα (Ε.Κ.Α.Χ.), τα ευρωπαϊκά σχολεία, οι αποκεντρωμένοι οργανισμοί, καθώς και ο οργανισμός εφοδιασμού της Ευρατόμ. Τέλος, στην πέμπτη ομάδα ADAR-DAS, μετά την ενοποίηση των ξεχωριστών τομέων ελέγχου ADAR και DAS, ανήκει ο συντονισμός των εργασιών της ετήσιας έκθεσης και η επίβλεψη της τήρησης των καθοριζόμενων προθεσμιών, ο συντονισμός της διαδικασίας διαβούλευσης, ο έλεγχος της μορφής των εκθέσεων και γνωμοδοτήσεων, η επαγγελματική επιμόρφωση, το πρόγραμμα εργασίας, οι μέθοδοι εργασίας και το ελεγκτικό εγχειρίδιο, η υποστήριξη του πληροφορικού ελέγχου, η πληροφορική ασφάλεια, οι μελέτες, ο συντονισμός των οριζόντιων θεμάτων, η εκ των υστέρων αξιολόγηση της ποιότητας του ελέγχου, οι σχέσεις με την ευρωπαϊκή υπηρεσία καταπολέμησης της απάτης (O.L.A.F.), η προετοιμασία του σχεδίου της δήλωσης αξιοπιστίας, ο συντονισμός του δημοσιονομικού ελέγχου και ο έλεγχος της γενικής λογιστικής. 21