Τέταρτη Διάλεξη. Ελευθερία παροχής υπηρεσιών

Transcript

1 1 Τέταρτη Διάλεξη Ελευθερία παροχής υπηρεσιών Η διάταξη του άρθρου 56 της ΣΛΕΕ (πρώην 49 ΣΕΚ) είναι διάταξη αμέσου εφαρμογής και αποτελεί την συγκεκριμενοποίηση της αρχής της μη διάκρισης στον τομέα της παροχής των υπηρεσιών. Οι σχετικές διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών τυγχάνουν επικουρικής εφαρμογής, με την έννοια ότι εφαρμόζονται στις περιπτώσεις που δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής οι σχετικές διατάξεις περί ελεύθερης εγκατάστασης, ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων και κεφαλαίων. Α. Πεδίο εφαρμογής «ratione personae» Δικαιούχοι της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών είναι κατ αρχήν τα φυσικά πρόσωπα που είναι υπήκοοι των κρατών μελών και είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος της Ένωσης, άλλο από εκείνο του αποδέκτη της παροχής. Προβλέπεται όμως, στη παράγραφο 2 της ως άνω διατάξεως, η δυνατότητα επέκτασης αυτού του δικαιώματος και σε υπηκόους τρίτων χωρών, που είναι εγκατεστημένοι στο εσωτερικό της Ένωσης, ύστερα από απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου λαμβανόμενη με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Όσον αφορά στις εταιρίες, εφαρμόζεται, σύμφωνα με το άρθρο 62 της ΣΛΕΕ, η διάταξη του άρθρου 54 της ίδιας Συνθήκης, την οποία αναλύσαμε παραπάνω στο πλαίσιο της ενότητας για την ελεύθερη εγκατάσταση, όπου και παρεπέμπουμε.

2 2 Β. Πεδίο εφαρμογής «ratione materiae» Η εφαρμογή των σχετικών διατάξεων της ΣΛΕΕ περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών προϋποθέτει: 1.Παροχή έναντι ανταλλάγματος Ως υπηρεσία νοείται κάθε παροχή, η οποία δεν υπάγεται στην έννοια του εμπορεύματος ή του κεφαλαίου και η οποία προσφέρεται, κατά κανόνα, έναντι αμοιβής (ανταλλάγματος), που καθορίζεται με συμφωνία μεταξύ του φορέα και του αποδέκτη της παροχής και που αποτελεί την οικονομική αντιπαροχή της οικείας παροχής. 1 Το στοιχείο του ανταλλάγματος της παροχής ελλείπει, στην περίπτωση που η παρεχόμενη υπηρεσία χρηματοδοτείται κυρίως με πόρους προερχόμενους από τον κρατικό προϋπολογισμό. Το Δικαστήριο έκρινε σχετικά ότι οι υπηρεσίες εκπαίδευσης που παρέχονται στο πλαίσιο ενός εθνικού συστήματος παιδείας από δημόσια ιδρύματα δεν αποτελούν υπηρεσίες, με την έννοια του άρθρου 56, επειδή, αφ ενός μεν το κράτος, που είναι ο φορέας της παροχής δεν επιδιώκει αντάλλαγμα (αλλά εκπληρώνει την αποστολή του έναντι των πολιτών στον κοινωνικό, πολιτιστικό και εκπαιδευτικό τομέα) και, αφ ετέρου το σύστημα αυτό χρηματοδοτείται, εν όλω ή εν μέρει, από το κρατικό προϋπολογισμό και όχι από τους μαθητές ή τους γονείς τους. 2 1 Βλ. ενδεικτικά αποφάσεις ΔΕΚ, , Hubbard, υπόθεση 20/92, Συλλ. Ι-3777, σκέψη 13/ , Crogan, op.cit., σκέψη 17 και , Humbel, υπόθεση 263/86,Συλλ. 1988, σελ. 5365, σκέψη 17 2 Απόφαση ΔΕΚ, , Wirth, υπόθεση 109/92,Συλλ.Ι-6447, σκέψη 15 και Humbel, op.cit., σκέψεις

3 3 Ως παραδείγματα υπηρεσιών, με την έννοια της Συνθήκης, θα μπορούσαν να αναφερθούν από τη νομολογία του Δικαστηρίου οι ιατρικές υπηρεσίες, οι ασφαλιστικές και τραπεζικές υπηρεσίες, η διαφήμιση, οι ραδιοτηλεοπτικές υπηρεσίες, η οργάνωση τυχερών παιχνιδιών (loteries), οι υπηρεσίες μεταφορών κ. ο. κ Διασυνοριακός χαρακτήρας της παροχής Για την εφαρμογή του άρθρου 56 της ΣΛΕΕ είναι απαραίτητος ο διασυνοριακός χαρακτήρας της παροχής των υπηρεσιών. Όταν η υπηρεσία εκπορεύεται και εξαντλείται εντός του εδάφους ενός κράτους μέλους, τότε πρόκειται για «εσωτερική» κατάσταση, η οποία εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ. 4 Ο διασυνοριακός χαρακτήρας της υπηρεσίας υφίσταται κατ αρχήν, σύμφωνα με τη ρητή πρόβλεψη του άρθρου 56, στη περίπτωση που ο φορέας της παροχής, (φυσικό πρόσωπο υπήκοος κράτους μέλους ή εταιρία που συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις του άρθρου 54 της ΣΛΕΕ ), έχει την εγκατάστασή του σε άλλο κράτος μέλος από εκείνο στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο αποδέκτης της υπηρεσίας. Πέραν όμως αυτής της περίπτωσης, το Δικαστήριο θεώρησε ότι η διάταξη του άρθρου 56 έχει επίσης ως αντικείμενο την εξάλειψη των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εκ μέρους προσώπων που είναι εγκατεστημένα σε κράτος μέλος άλλο εκείνου, στο έδαφος του οποίου παρέχεται η υπηρεσία, ανεξάρτητα μάλιστα από το εάν ο αποδέκτης της 3 Ως προς τις υπηρεσίες μεταφορών αυτές διέπονται από ένα ιδιαίτερο καθεστώς που αναπτύσσεται στο τρίτο μέρος, στο οικείο κεφάλαιο. 4 Αποφάσεις ΔΕΚ, , Καπασαλάκης, συνεκδ. υποθέσεις C-225/96,C-226/96 και C- 227/96,Συλλ.Ι- 4243, σκέψη 22 / ,Uecker & Jacquet, υποθέσεις 64/96 και 65/96, Συλλ. Ι-3171, σκέψη 16/ ,USSL No 47 Di Biella, υπόθεση C- 134/95, Συλλ. Ι-195, σκέψη 19.

4 4 υπηρεσίας είναι ή δεν είναι εγκατεστημένος στο κράτος όπου υλοποιείται η παροχή της υπηρεσίας. Η διάταξη του άρθρου 56 απαγορεύει κάθε περιορισμό στην διασυνοριακή παροχή των υπηρεσιών, είτε ο περιορισμός αυτός αφορά τον φορέα της παροχής, είτε επιβάλλεται στον αποδέκτη και περιορίζει την απρόσκοπτη πρόσβαση και απόλαυση από αυτόν υπηρεσιών που παρέχονται από φορείς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη Προσωρινός χαρακτήρας της παροχής Ο προσωρινός χαρακτήρας της παροχής αντιδιαστέλλει την έννοια της παροχής υπηρεσιών από την έννοια της εγκατάστασης, η οποία χαρακτηρίζεται από μονιμότητα, σταθερότητα και συνέχεια. Ο προσωρινός χαρακτήρας της παροχής υπηρεσιών, πρέπει, όπως ήδη έχουμε αναφέρει, να εκτιμάται, όχι μόνο με βάση τη διάρκεια της παροχής, αλλά και με βάση τη συχνότητα, τη περιοδικότητα και τη συνέχεια της Γ. Φύση των απαγορευμένων περιορισμών Το άρθρο 56 της ΣΛΕΕ επιβάλλει, κατ αρχήν, την κατάργηση των εθνικών ρυθμίσεων του κράτους υποδοχής, που εισάγουν σε βάρος των φορέων παροχής υπηρεσιών άμεσες ή έμμεσες διακρίσεις λόγω ιθαγένειας ή, που οδηγούν σε αντίστοιχα διακριτικά αποτελέσματα με την χρήση 5 Βλ. ενδεικτικά αποφάσεις ΔΕΚ, Luisi &Carbone, op.cit.,σκέψη 16 / , Cowan, υπόθεση 186/87, Συλλ. 1989, σελ.195/ , Επιτροπή κατά Ολλανδίας, υπόθεση C- 68/89, Συλλ. Ι-2637, σκέψη 10 / , Vander Elst, υπόθεση C-43/93, Συλλ. Ι-3803, σκέψη 13 / , Bickel & Franz,υπόθεση C-274/96,Συλλ. I-7650,σκέψη 15.

5 5 άλλων κριτηρίων 6 (όπως π. χ υποχρέωση εγκατάστασης του φορέα παροχής υπηρεσίας στο έδαφος της χώρας όπου παρέχεται η υπηρεσία 7 ή υποχρέωση του φορέα παροχής υπηρεσίας να προσλάβει προσωπικό από την χώρα υποδοχής 8 ή να εκδώσει άδεια εργασίας ή να καταβάλλει εισφορές κοινωνικής ασφάλισης για το προσωπικό που απασχολεί στη χώρα υποδοχής 9 ). Εν προκειμένω η Οδηγία 2005/36 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου προβλέπει ρητά στο άρθρο 6 ότι το κράτος μέλος υποδοχής απαλλάσσει τους εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος παρόχους υπηρεσιών, ιδίως από απαιτήσεις που επιβάλλονται στους επαγγελματίες που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός του και οι οποίες αφορούν την αδειοδότηση, την καταχώριση ή την προσχώρηση σε επαγγελματική οργάνωση ή επαγγελματικό σύλλογο και την εγγραφή σε φορέα κοινωνικής ασφάλισης δημοσίου δικαίου. Στην απαγόρευση του άρθρου 56 της ΣΛΕΕ υπάγονται επίσης και οι αδιακρίτως εφαρμοζόμενες εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες, χωρίς αντικειμενική δικαιολογία, παρεμποδίζουν καθ οιονδήποτε τρόπο την αποτελεσματική άσκηση της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών, είτε εκ μέρους του φορέα παροχής υπηρεσιών, είτε εκ μέρους του αποδέκτη των υπηρεσιών αυτών. 10 Τα μέτρα αυτά μπορεί να καθιστούν λιγότερο ελκυστική την παροχή υπηρεσιών από φορείς παροχής υπηρεσιών οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι 6 Βλ. εντελώς ενδεικτικά, αποφάσεις ΔΕΚ , Seco, υποθέσεις 62/81 και 63/81,Συλλ.1982,σελ.223, σκέψη 8 και , Van Wesemael, υποθέσεις 110/78 και 111/78, Συλλ. 1979,σελ.35, σκέψη 27/ Γενικά για την έννοια της διάκρισης στη έννομη τάξη της Ένωσης, βλ. ιδίως απόφαση ΔΕΚ , Schumacker, υπόθεση C-279/93, Συλλ.Ι-225,σκέψη Βλ. ενδεικτικά αποφάσεις ΔΕΚ, Seco, op.cit.,σκέψη 8 και , Επιτροπή κατά Γερμανίας, υπόθεση C 205/84,Συλλ.1986,σελ.3755, σκέψη Απόφαση ΔΕΚ, ,Rush Portuguesa, υπόθεση C- 113/89,Συλλ. Ι-1417,σκέψη 12 9 Απόφαση ΔΕΚ, Seco, op.cit., σκέψη Βλ. εντελώς ενδεικτικά αποφάσεις ΔΕΚ, , Säger, υπόθεση C- 76/90, Συλλ.Ι-4221, σκέψη 12 και , Guides Touristiques, υπόθεση C- 189/89, Συλλ. Ι-729, σκέψη 17.

6 6 σε άλλο κράτος μέλος από αυτό στο οποίο παρέχεται η υπηρεσία 11 ή ακόμη μπορεί να έχουν ως αποτέλεσμα να καταστήσουν την παροχή υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών πιο δύσκολη από την εσωτερική (στα πλαίσια ενός κράτους μέλους ) παροχή υπηρεσιών, παρέχοντας έτσι ένα ιδιαίτερο πλεονέκτημα στην εθνική αγορά παροχής υπηρεσιών. 12 Ελλείψει εναρμονισμένων ρυθμίσεων σχετικά με τα επαγγελματικά προσόντα και τα διπλώματα που απαιτούνται για την άσκησης μιας μη μισθωτής οικονομικής δραστηριότητας, το κράτος μέλος υποδοχής οφείλει να λαμβάνει υπόψη του τις γνώσεις και τα προσόντα τα οποία έχει αποκτήσει ο φορέας παροχής υπηρεσίας στο κράτος προέλευσης και να τα συγκρίνει αντικειμενικά με αυτά που απαιτεί η εθνική νομοθεσία 13. Σε κάθε περίπτωση η νομιμότητα των αδιακρίτως εφαρμοζόμενων εθνικών ρυθμίσεων της χώρας υποδοχής, που αναφέρονται στα απαιτούμενα προσόντα και στις εγγυήσεις εν γένει για την παροχή μιας υπηρεσίας προϋποθέτει: α) απουσία κάθε διάκρισης λόγω ιθαγένειας β) δικαιολόγηση το μέτρου από λόγους γενικού συμφέροντος και γ) λήψη υπόψη των εγγυήσεων και των προσόντων, που απαιτούνται από το κράτος όπου είναι εγκατεστημένος ο φορέας παροχής υπηρεσιών, για την άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας και διαπίστωση ότι οι σχετικές ρυθμίσεις της χώρας προέλευσης δεν είναι επαρκείς για την ικανοποίηση των επικαλούμενων από το κράτος μέλος υποδοχής στόχων γενικού συμφέροντος Βλ. ιδίως απόφαση ΔΕΚ, , Reiseboüro Broede, υπόθεση C-3/95, Συλλ. Ι-6511, σκέψη Βλ. απόφαση ΔΕΚ, , Επιτροπή κατά Γαλλίας,υπόθεση C-381/93, Συλλ.Ι-5145, σκέψη Βλ μεταξύ άλλων, αποφάσεις ΔΕΚ, , Guides Touristiques (Ισπανία), υπόθεση C- 375/92, Συλλ. Ι-923, σκέψη 13/ , Webb, υπόθεση C- 279/80, Συλλ.1981,σελ.3305, σκέψη Απόφαση ΔΕΚ, Mediawet I,op.cit, σκέψη 13/ Στην αγορά των τυχερών παιχνιδιών ο κανόνας της λήψης υπόψη των κανόνων που ήδη ισχύουν στην χώρα προέλευσης (ήτοι στη χώρα διοργάνωσης των παιχνιδιών αυτών) και οι οποίοι τυχόν κατατείνουν στην προάσπιση του γενικού συμφέροντος της

7 7 Δ. Νομιμοποίηση των εθνικών περιοριστικών ρυθμίσεων Όταν πρόκειται για εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες εισάγουν διακρίσεις, λόγω ιθαγένειας, αυτές δεν μπορούν να δικαιολογηθούν παρά μόνο όταν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των εξαιρετικών διατάξεων των άρθρων 51 και 52 της ΣΛΕΕ, οι οποίες τυγχάνουν αναλόγου ερμηνείας και εφαρμογής και στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσιών (βλ. περισσότερα σχετικά με τις διατάξεις αυτές στο κεφάλαιο που αναφέρεται στην ελευθερία εγκατάστασης). Αντίθετα, όταν πρόκειται για αδιακρίτως εφαρμοζόμενες εθνικές ρυθμίσεις, τότε αυτές μπορούν να δικαιολογηθούν από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, οι οποίοι έχουν νομολογιακά διαμορφωθεί και ως εκ τούτου δεν υπόκεινται σε numerus clausus.σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, θεωρούνται ως επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος, η ανάγκη προστασίας του αποδέκτη της υπηρεσίας με κανόνες που καθορίζουν τις επαγγελματικές ικανότητες για την ανάληψη μιας δραστηριότητας, η προστασία του καταναλωτή, η συνοχή του φορολογικού συστήματος και η καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, η προστασία των εργαζομένων, η προστασία της καλλιτεχνικής και ιστορικής κληρονομιάς, η διασφάλιση της καλής φήμης του χρηματοπιστωτικού τομέα, ο έλεγχος της οδικής ασφάλειας, η διασφάλιση της πολυφωνίας του τύπου, η προστασία της οικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης κ. ο. κ. Αντίθετα δεν συγκαταλέγονται μεταξύ των λόγων γενικού συμφέροντος, οι καταπολέμησης των κινδύνων που ενέχουν τα τυχερά παιχνίδια δεν έχει εφαρμογή με την έννοια ότι, ελλείψει εναρμόνισης, αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τα μέσα που θα επιλέξουν για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, αρκεί βέβαια να τηρείται η αρχή της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, βλ. προς την κατεύθυνση αυτή απόφαση ΔΕΕ , C- 347/09.

8 8 οποίοι θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν τις αδιακρίτως εφαρμοζόμενες εθνικές ρυθμίσεις, οι λόγοι οικονομικής ή διοικητικής φύσεως. Οι προαναφερόμενοι λόγοι γενικού συμφέροντος μπορούν να δικαιολογήσουν τις αδιακρίτως εφαρμοζόμενες εθνικές ρυθμίσεις, εφ όσον αυτές είναι πρόσφορες και αναγκαίες για την επίτευξη των επικαλούμενων στόχων, δεν υπάρχουν λιγότερο περιοριστικά μέτρα για την επίτευξη αυτών των στόχων και το επικαλούμενο συμφέρον δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο φορέας παροχής υπηρεσιών στο κράτος μέλος όπου έχει την εγκατάστασή του. Μόνη η σωρευτική συνδρομή των παραπάνω προϋποθέσεων μπορεί να δικαιολογήσει μια αδιακρίτως εφαρμοζόμενη περιοριστική ρύθμιση 15. Αυτονόητο είναι βέβαια ότι δεν θα τηρείται η αρχή της αναγκαιότητας της ρύθμισης και της αναλογικότητας, όταν αποδεικνύεται ότι η εξεταζόμενη ρύθμιση εισάγει συγκεκαλυμμένες και αυθαίρετες διακρίσεις, οι οποίες εξ ορισμού δεν μπορεί να αποτελούν πρόσφορα μέσα για την επίτευξη του σκοπού γενικού συμφέροντος που φέρονται να επιδιώκουν. Θα πρέπει επίσης να επισημάνουμε, ότι κατ εφαρμογή γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης η επίκληση των θεμελιωδών ελευθεριών με μοναδικό ή κύριο σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών διατάξεων αναγκαστικού δικαίου δεν επιτρέπεται. 16 Ολοκληρώνοντας τη ανάλυσή μας είναι σκόπιμο να αναφερθούμε συνοπτικά στο πρόβλημα των νομικών μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών, η ύπαρξη των οποίων και μόνο μπορεί να περιορίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Στην υπόθεση της ΕΡΤ, το Δικαστήριο έκρινε ότι το ραδιοτηλεοπτικό μονοπώλιο της ΕΡΤ, που συνίστατο στην σώρευση του 15 Πρβλ αποφάσεις ΔΕΚ στις υποθέσεις των Τουριστικών ξεναγών, οp.cit. 16 Απόφαση ΔΕΚ, , ICI, υπόθεση C- 264/96, Συλλ.1998, σελ. 4695, σκέψη 26

9 9 αποκλειστικού δικαιώματος μετάδοσης εκπομπών παραγωγής της και αναμετάδοσης εκπομπών προελεύσεως άλλων κρατών μελών, ήταν έτσι οργανωμένο που η λειτουργία του ενείχε τον κίνδυνο δυσμενών διακρίσεων εις βάρος των εκπομπών άλλων κρατών μελών και, επομένως παραβίαζε την ελευθερία παροχής υπηρεσιών. 17 Η διατήρηση του επομένως δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί, παρά μόνο εάν συνέτρεχε ένας από τους λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας, που αναφέρονται στο άρθρο 52, στο οποίο παραπέμπει τα άρθρο 62 της ΣΛΕΕ 18. Σε πρόσφατη νομολογία του το Δικαστήριο φαίνεται να θεωρεί ότι η απονομή αποκλειστικών δικαιωμάτων παροχής υπηρεσιών σε κρατικό φορέα από μόνη της θα μπορούσε να συνιστά παράβαση των διατάξεων περί ελεύθερης εγκατάστασης και συναφώς και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, χωρίς να είναι αναγκαίο να συντρέχει δυσμενής διάκριση λόγω ιθαγένειας ή κίνδυνος τέτοιας διάκρισης. 19 Στη περίπτωση αυτή ασφαλώς είναι δυνατή η επίκληση επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος για την δικαιολόγηση του προκαλούμενου από την ίδια την ύπαρξη του μονοπωλίου περιορισμού στις θεμελιώδεις ελευθερίες. Επίσης θα πρέπει να είναι δυνατή και η επίκληση της εξαιρετικής διάταξης του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι το μονοπώλιο είναι επιφορτισμένο με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος και, η 17 Απόφαση ΔΕΚ, , C-260/89, EΡΤ Α.Ε κατά Δημοτικής Εταιρείας Πληροφόρησης, σκέψεις 22, Ibid., σκέψη 24/ Το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι ο συνδυασμός του μονοπωλίου μετάδοσης εκπομπών παραγωγής της και αναμετάδοσης εκπομπών προερχομένων από άλλα κράτη μέλη αντιβαίνει και στο άρθρο 106 παρ.1 της Συνθήκης καθώς ενέχει τον κίνδυνο κατάχρησης της δεσπόζουσας θέσης της ΕΡΤ (η οποία εδράζεται στα αποκλειστικά δικαιώματα που απολαμβάνει), καθώς υφίσταται εν τοις πράγμασι ο κίνδυνος πολιτικής ευμενούς διάκρισης υπέρ της εκπομπής των δικών της προγραμμάτων, σκέψεις 37 και 38της απόφασης. 19 Βλ. ενδεικτικά, αποφάσεις ΔΕΕ , C-347/09 και , C-212/08 σχετικά με το μονοπώλιο διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και το μονοπώλιο ιπποδρομιακών στοιχημάτων εκτός ιπποδρομίου αντίστοιχα.

10 10 εφαρμογή των σχετικών διατάξεων της συνθήκης «εμποδίζει πραγματικά ή νομικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης (αυτής) αποστολής..».