Δημόσιος τομέας. Η έννοια του δημοσίου

Transcript

1 Δημόσιος τομέας. Η έννοια του δημοσίου Τόσο οι μορφές οργάνωσης και οι διαδικασίες λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης όσο και το περιεχόμενο των δραστηριοτήτων της, στο βαθμό που υπάγονται στην επιταγή της νομιμοποίησης, επηρεάζονται από τις κατά εποχές αντιλήψεις, ιδεολογίες κλπ. σχετικά με το περιεχόμενο των δημοκρατικών αξιών (ισότητα, ελευθερία, κοινωνική δικαιοσύνη) και με τους τρόπους με τους οποίους η δημόσια διοίκηση μπορεί να συμβάλει στην εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Αυτό σημαίνει δηλαδή ότι οι οργανωτικές της προδιαγραφές αλλά, ακόμη περισσότερο, το περιεχόμενο των δραστηριοτήτων της ποικίλλει κατά εποχές, απηχώντας αυτό που συνήθως αποκαλείται "κοινωνικά αιτήματα και ανάγκες". Έτσι, το περιεχόμενο της δραστηριότητας της δημόσιας διοίκησης, οι λειτουργίες και αποστολές της σε ορισμένο κοινωνικό πλαίσιο επηρεάζονται σημαντικά από την εποχή, τις κυρίαρχες ιδεολογίες, το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης, τη διαμόρφωση των λοιπών κοινωνικών θεσμών με τους οποίους συνυπάρχει και αλληλεπιδρά. Είναι προϊόν αφ' ενός της κοινωνικής πίεσης και αφ' ετέρου των ίδιων των κρατικών πρωτοβουλιών. Το τι κάνει η δημόσια διοίκηση είναι προφανώς συνδεδεμένο με το πεδίο της κρατικής παρέμβασης και ευρύτερα με τις αντιλήψεις για το τι μπορεί ή πρέπει να κάνει το κράτος. Σ' αυτό το πλαίσιο, το κράτος (και ο δημόσιος τομέας) αντιπαρατίθενται στην αγορά και την υπόλοιπη κοινωνία (ιδιωτική ζωή, χώρος ατομικής ευθύνης, κοινωνικές δραστηριότητες εθελοντικού χαρακτήρα). Το κράτος χαρακτηρίζεται ιδιαίτερα από τον καταναγκασμό (υποχρεωτικός χαρακτήρας, δεσμευτικότητα) και η αγορά από το στοιχείο του κέρδους. Η κοινωνία πολιτών χαρακτηρίζεται από την απουσία τόσο του κέρδους (μη κερδοσκοπικές δραστηριότητες) όσο και του καταναγκασμού (μη υποχρεωτικές). Εκφράζεται μέσα από την ύπαρξη εθελοντικών οργανώσεων. Η διάκριση των τριών αυτών σφαιρών δεν είναι πάντα εύκολη. Τα όρια μεταξύ τους είναι αποτέλεσμα αφ' ενός των εκάστοτε συνθηκών και αντιλήψεων και αφ' ετέρου της του βαθμού ανάπτυξης εκάστης. Υπ' αυτήν την έννοια, η υπερ-παρουσία ενός μπορεί να επιφέρει υπανάπτυξη του άλλου αλλά και αντιστρόφως. Ωστόσο, δεν αποκλείεται και η παράλληλη ανάπτυξή τους. Το κράτος αποτελεί τον κεντρικό θεσμό ο οποίος διαμορφώνει το πλαίσιο λειτουργίας της αγοράς και ρυθμίζει τις κοινωνικές συμπεριφορές. Τόσο το κράτος όσο και η αγορά αποτελούν εξ άλλου θεσμούς που αναπτύσσονται στο πλαίσιο της κοινωνίας, η οποία αποτελεί το ευρύτερο περιβάλλον τους. Ένα από τα μείζονα θέματα συζήτησης ιδιαίτερα τις τελευταίες δεκαετίες είναι η έκταση της κρατικής παρέμβασης. Η συζήτηση αναπτύχθηκε στο ευρύτερο πλαίσιο της επιβράδυνσης της οικονομικής ανάπτυξης η οποία ακολούθησε μια περίοδο έντονης οικονομικής ανάπτυξης και επέκτασης των κρατικών δραστηριοτήτων. 1

2 Δημόσιος τομέας. Ορισμοί Δημόσιος τομέας είναι ο χώρος της κρατικής παρέμβασης. Περιλαμβάνει τις δραστηριότητες που χαρακτηρίζονται ως "δημοσίου συμφέροντος", τις οποίες αναλαμβάνουν οι δημόσιοι φορείς ενόψει της στήριξης και ανάπτυξης της συλλογικής ζωής. Περιλαμβάνει επίσης τις διαδικασίες διαμόρφωσης και εφαρμογής των σχετικών αποφάσεων. Το περιεχόμενο της έννοιας είναι κατ' εξοχήν πολιτικό και συνδέεται με τις αντιλήψεις μιας κοινωνίας σε δεδομένη χρονική στιγμή όσον αφορά τις υπηρεσίες και τα αγαθά που πρέπει να παρέχονται άμεσα ή έμμεσα από το κράτος. Οι αντιλήψεις αυτές διαφέρουν τόσο μεταξύ ατόμων και ομάδων όσο και διαχρονικά, και αποκρυσταλλώνουν αξιακές επιλογές. Η κρατική παρέμβαση περιλαμβάνει ειδικότερα ζητήματα σχετικά α) με το εύρος της, δηλαδή το φάσμα των ποικίλων δραστηριοτήτων (δαπάνες, φορολογία, ρύθμιση συμπεριφορών, μέριμνα για δημόσια αγαθά, όπως άμυνα, βελτίωση του περιβάλλοντος) συμπεριλαμβανομένης και της αποχής από τον χειρισμό ενός προβλήματος. Και β) το βαθμό, δηλαδή την ένταση της κρατικής παρέμβασης σε ορισμένο πεδίο, π.χ. στο πεδίο της υγείας, ρύθμιση και προστασία της ποιότητας του νερού ή των τροφίμων κλπ. (Borre & Goldsmith 1995, 4). Ο ορισμός της έννοιας του δημόσιου τομέα παρουσιάζει δυσκολίες αναντίστοιχες με τη συχνότητα με την οποία χρησιμοποιείται ο όρος ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια. Προκειμένου να γίνει κατανοητή η έννοια του δημοσίου τομέα, ως του χώρου της κρατικής παρέμβασης, πρέπει πρώτα να αναλυθεί η έννοια του "δημοσίου". Τι και γιατί εντάσσεται στο δημόσιο τομέα; Τρεις είναι οι συνήθεις τρόποι ορισμού του δημοσίου τομέα. Ο πολιτικός, ο οικονομικός και ο νομικός ορισμός. Στη συζήτηση κυριαρχούν η νομική σε συνδυασμό με την οικονομική προσέγγιση, ενώ παραγνωρίζεται το πολιτικό του περιεχόμενο. Η νομική προσέγγιση επικεντρώνεται ειδικότερα στο νομικό καθεστώς των φορέων που περιλαμβάνονται στο δημόσιο τομέα, και το ουσιαστικό κριτήριο του βαθμού ελέγχου τους από το κράτος. Η οικονομική προσέγγιση ενδιαφέρεται για την ποσοτική απεικόνιση των δραστηριοτήτων που ασκούνται από δημόσιους φορείς σε όρους δημοσίων δαπανών και επενδύσεων, όρους φορολογία, δημόσιας απασχόλησης κλπ. Και οι δύο αυτές θεωρήσεις είναι περιοριστικές όμως, αν δεν συνδεθούν με το πολιτικό περιεχόμενο της έννοιας. Ο πολιτικός ορισμός τους δημοσίου τομέα παραπέμπει στη διαδικασία μέσω της οποίας ορισμένα θέματα και τομείς εντάσσονται στο πεδίο της κρατικής παρέμβασης. Συνδέεται ειδικότερα με την έννοια του "δημοσίου" και τις διακυμάνσεις της και ερμηνεύει γιατί σε διάφορες χώρες ή εποχές, μπορεί να παρατηρούνται διαφορές στο πεδίο της κρατικής παρέμβασης. Με άλλα λόγια, ο πολιτικός ορισμός αναφέρεται στο κριτήριο της συλλογικής επιλογής των αγαθών και υπηρεσιών που θα παράσχει το κράτος, δηλαδή, ο δημόσιος τομέας. Από 2

3 οικονομική σκοπιά, η κρατική παρέμβαση αιτιολογείται με αναφορά στις αδυναμίες της αγοράς, αλλά η ερμηνεία αυτή εντάσσεται κατ' ουσίαν στην πολιτική διάσταση του δημοσίου τομέα, αφού, η διαπίστωση των ατελειών της αγοράς δεν σημαίνει αυτόματα κρατική παρέμβαση. Κατά τα λοιπά, ο οικονομικός και ο νομικός ορισμός αποτυπώνουν τις θεμελιακές επιλογές τις οποίες αναδεικνύει ο πολιτικός ορισμός τους δημοσίου τομέα. Πολιτικός ορισμός Το ερώτημα στο οποίο επιχειρείται να δοθεί απάντηση είναι το εξής: ποιες δραστηριότητες εντάσσονται στον δημόσιο τομέα, βάσει ποιων κριτηρίων και ποιας διαδικασίας. Για τον Janicke (1992, 97 κ. επ.) οι παράγοντες που καθιστούν απαραίτητη την κρατική παρέμβαση συνδέονται με την αδυναμία της αγοράς να εξασφαλίσει τα δημόσια αγαθά. Οι λόγοι της αδυναμίας αυτής συνίσταται αφ' ενός στην αδιαφορία της για τα συγκεκριμένα αγαθά (ανεπαρκές κίνητρο κέρδους) και αφ' ετέρου στις συνέπειες της δυσλειτουργίας της. Πιο συγκεκριμένα, οι δυσλειτουργίες περιλαμβάνουν: α) τον εξαιρετικά βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα του σχεδιασμού της αγοράς - σε αντίθεση με το κράτος που έχει ως αποστολή να δίνει προτεραιότητα στα μακροπρόθεσμα κοινά συμφέροντα απέναντι στα μυωπικά συμφέροντα αυτών που συμμετέχουν στην αγορά. β) την αδυναμία της αγοράς να αποκαταστήσει ίσες συνθήκες ζωής για τις διάφορες κοινωνικές ομάδες και γεωγραφικές περιοχές ("κοινό συμφέρον"). γ) την εμφάνιση μονοπωλίων, συμμαχιών και συμφωνιών μεταξύ οργανωμένων συμφερόντων που αντιστρέφουν τους λεγόμενους νόμους της αγοράς και το γεγονός ότι η αγορά δεν έχει από τη φύση της την τάση να αποκαθιστά αυτόματα τις ισορροπίες αλλά μάλλον να τις ανατρέπει. δ) την εξωτερίκευση του κόστους ή των συνεπειών των δραστηριοτήτων της, αγοράς δηλαδή την επίρριψη του κόστους και των συνεπειών των προβλημάτων στο σύνολο (ή στο κράτος). Οι Ranson & Stewart (1989), επιχειρούν όμως να αντιστρέψουν τη λογική των αδυναμιών της αγοράς προκειμένου να εντοπίσουν θετικά κριτήρια που ορίζουν τον δημόσιο τομέα. Εντοπίζουν σ' αυτό το πλαίσιο τρία βασικά κριτήρια ένταξης στο πεδίο των κρατικών δραστηριοτήτων: 1. Η παροχή δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών. 2. Η διαμόρφωση προϋποθέσεων συλλογικής αποτελεσματικότητας 3. Καθιέρωση συλλογικών κανόνων και στόχων. 3

4 1. Η παροχή δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών. Το κράτος αναλαμβάνει να παράγει αγαθά που θεωρούνται ζωτικής σημασίας για το σύνολο της κοινότητας. Πρόκειται για συλλογικά αγαθά, τα οποία αφορούν τις κοινές ανάγκες, παράγονται μέσα από συλλογικές επιλογές και χρηματοδοτούνται συλλογικά. Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των συλλογικών αγαθών είναι α) ότι δεν συμβιβάζονται με τη νομική αντίληψη των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, ως αποκλειστικά και μεταφερόμενα ούτε με την οικονομικής προέλευσης υπόθεση ότι η προμήθεια αγαθών και υπηρεσιών μπορεί να γίνει μέσω εκούσιων ανταλλαγών στα πλαίσια της αγοράς. β) Είναι αδύνατο, αναποτελεσματικό ή δεν είναι πρακτικό να αποκλεισθούν κάποιοι καταναλωτές από τα οφέλη των συλλογικών αγαθών και υπηρεσιών που ήδη παρέχονται. Είναι λοιπόν αδιαίρετα. Η κατανάλωσή τους από περισσότερους καταναλωτές δεν μειώνει την ωφέλεια άλλου καταναλωτή συλλογικού αγαθού (π.χ. χρήση γέφυρας) Η παροχή τους σημαίνει αναγκαστικά παροχή σε όλους. 1 Ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει την παροχή αγαθών που είναι ζωτικής σημασίας για τη διατήρηση της κοινότητας και δεν ενδιαφέρουν την αγορά ή δεν μπορούν να παραχθούν από την αγορά (π.χ. άμυνα, δημόσια υγεία, υποδομές, κοινωνική πολιτική). Παρά τα χαρακτηριστικά τους αυτά, ο δημόσιος χαρακτήρας των αγαθών αποτελεί προϊόν πολιτικής επιλογής και απόφασης και στηρίζεται σε αξιολογικές κρίσεις (πιο κάτω) (βλ Καράγιωργας 1979, 173-9). Η διάκριση των (καθαρά) ιδιωτικών από τα (καθαρά) δημόσια αγαθά δεν εξαντλεί τις επί μέρους περιπτώσεις. Ορισμένα μάλιστα τοποθετούνται ανάμεσα στις δύο κατηγορίες και μπορούν να χαρακτηριστούν ως υβριδικής φύσης, όπως για παράδειγμα η υγεία και η εκπαίδευση. Τα τελευταία, στο βαθμό που καταναλώνονται από άτομα, μπορεί να χρηματοδοτούνται από αυτά. Ταυτόχρονα, η αύξηση της κατανάλωσής τους αυξάνει και το κόστος τους. Ωστόσο, η δημόσια υγιεινή (π.χ., ο εμβολιασμός κατά μεταδοτικών ασθενειών) στο πλαίσιο ενός δημοκρατικού συστήματος αποτελεί δημόσιο αγαθό διότι τα οφέλη διαχέονται, είναι αδιαίρετα και καταναλώνονται συλλογικά. Επειδή ακριβώς πολλά αγαθά, παρά τη σημασία τους για την ευρύτερη κοινότητα δεν είναι καθαρά δημόσια αγαθά, ο χαρακτηρισμός ενός αγαθού ως δημοσίου προϋποθέτει κάποια μορφή συναίνεσης όσον αφορά τα οφέλη που αποφέρουν, και ορισμένη κρίση σχετική με την αξία τους για τους άλλους, δηλαδή εκτός των άμεσα ενδιαφερομένων. Αυτές οι πολιτικές αποφάσεις δεν μπορούν συνεπώς παρά να ληφθούν συλλογικά. Η διαμεσολάβηση της απόφασης περί του δημοσίου χαρακτήρα τους είναι αυτή που ερμηνεύει την ποικιλία πραγματικών καταστάσεων, όπως για 1 Βλ. Καράγιωργας [1979] Τα δημόσια αγαθά, κεφ. 4, σελ

5 5 ΘΕΩΡΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ παράδειγμα την ύπαρξη δημοσίου ή ιδιωτικού συστήματος εκπαίδευσης ή υγείας σε διάφορες χώρες. 2. Η διαμόρφωση προϋποθέσεων συλλογικής αποτελεσματικότητας Πρόκειται για αγαθά και υπηρεσίες που πρέπει να παραχθούν συλλογικά διότι καθιστούν πιο αποτελεσματικό το πλαίσιο ατομικών ή ιδιωτικών συναλλαγών. Τέτοιες παρεμβάσεις, που είναι ρυθμιστικής φύσης, συνίστανται στην αντιμετώπιση των ακούσιων συνεπειών των αμοιβαίας αλληλεξάρτησης. Η ρύπανση που προκαλούν ορισμένες παραγωγικές δραστηριότητες (π.χ. βιομηχανία, γεωργία κλπ.) και διοχετεύουν στην ατμόσφαιρα, το έδαφος ή τα νερά, αποτελεί τέτοια περίπτωση. Πρόκειται για το λεγόμενο "εξωτερικό κόστος" των σχετικών οικονομικών δραστηριοτήτων το οποίο επιβάλλεται σε ολόκληρη την κοινωνία, διαχέοντας τις συνέπειες της ρύπανσης σε όλες τις κοινωνικές ομάδες, ανεξάρτητα από τη συμμετοχή τους στη συγκεκριμένη δραστηριότητα. Στις περιπτώσεις αυτές, μόνη διέξοδος είναι η συλλογική δράση. Το ατομικό συμφέρον καθενός να χρησιμοποιεί απερίσκεπτα τους κοινούς πόρους (φύση) ή να αγνοεί και να παρακάμπτει τους κανόνες συλλογικής συμπεριφοράς (π.χ. προτεραιότητα στην αναμονή, τήρηση συμφωνημένων, ρύθμιση κυκλοφορίας), έρχεται σε σύγκρουση με τα ίδια τα συμφέροντα του ατόμου, όταν τέτοιες συμπεριφορές γενικεύονται. Η κρατική παρέμβαση διαμορφώνει εν προκειμένω ένα κοινό πλαίσιο κανόνων βάσει των οποίων μπορούν να αναπτυχθούν οι επί μέρους δραστηριότητες και επιδιώξεις. Αλλά και σ' αυτή την περίπτωση, η επιλογή των παρεμβάσεων που ενισχύουν τη συλλογική αποτελεσματικότητα παραπέμπει σε διαδικασία αξιολογικής κρίσης και πολιτικής απόφασης σχετικά με την προτιμητέα κοινωνική δομή και τους στόχους. Απαιτείται συνεπώς κάποια μορφή συναίνεσης ως προς το τι ενισχύει τη συλλογική αποτελεσματικότητα (π.χ. η προστασία του περιβάλλοντος μπορεί να θεωρείται θετική ή αρνητική παρέμβαση). 3. Η καθιέρωση συλλογικών κανόνων και στόχων. Πρόκειται για τις κοινωνικές και πολιτικές προϋποθέσεις της κοινωνικής συνύπαρξης. Τα δημόσια αγαθά αφορούν σ' αυτή την περίπτωση το πλαίσιο των πολιτικών στόχων, διαδικασιών, δομών για ατομικές και κοινωνικές σχέσεις, δικαιώματα και υποχρεώσεις, καθώς και κανόνες που καθορίζουν την κατανομή ισχύος και ευκαιριών. Η διαδικασία λήψης των αποφάσεων (ποιος, πότε και πως συμμετέχει σ' αυτές) αποτελούν τις πολιτικές προϋποθέσεις της κοινωνικής ζωής. Αυτές είναι σε τελική ανάλυση που διαμορφώνουν την αντίληψη για το τι είναι ιδιωτικό. Πρόκειται για ένα παράδοξο, σημειώνουν οι Ranson και Stewart, να εξαρτάται το ιδιωτικό από δημόσιους (συλλογικούς) κανόνες και συμφωνίες.. Αν και η έννοια του δημοσίου τομέα ορίζεται συχνά αρνητικά, ως ο "μη ιδιωτικός", η ο "εκτός αγοράς ", μη κερδοσκοπικός τομέας, αυτού του τύπου οι ορισμοί λαμβάνουν ως σημείο αναφοράς την αγορά. Η παρατήρηση αυτή των Ranson & Stewart (1989)

6 λαμβάνει όλη της σημασία της όταν γίνει κατανοητό ότι μια τέτοια αντίληψη μεταφέρει κατά λανθάνοντα τρόπο αξίες του ιδιωτικού στο δημόσιο τομέα. Κατ' αντιστοιχία, οι ιδιαίτερες αξίες του δημοσίου τομέα περιθωριοποιούνται ή και στοιχεία που είναι εγγενή σ' αυτόν θεωρούνται ως περιττές παρεμβολές και ενοχλήσεις (διαμαρτυρίες, αμφισβητήσεις, δημόσια ευθύνη και υποχρέωση λογοδοσίας, έννοια του πολίτη, εκλογές, κομματικές αντιπαραθέσεις, συνεργασία ή ανταγωνισμός μεταξύ διαφόρων δημοσίων αρχών και οργανισμών κλπ.). Ταυτόχρονα, η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα εμφανίζονται να "θυσιάζονται" στη δημοκρατία και τις διαδικασίες ελέγχου και λογοδοσίας. Συνέπεια αυτής της κατάστασης είναι η υπερ-απλούστευση της έννοιας του δημοσίου τομέα. Ο δημόσιος τομέας στοχεύει στη στήριξη και ανάπτυξη της συλλογικής ζωής. Οι θεσμικές διευθετήσεις του καθοδηγούνται από την ανάγκη να αναληφθούν δραστηριότητες που δεν μπορούν τα άτομα να επιτελέσουν από μόνα τους, παρά μόνο μαζί, συλλογικά, ή αντίθετα, δραστηριότητες που μια κοινωνία δεν μπορεί να έχει σε ατομική βάση αλλά μόνο ως συλλογικότητα. Κατά συνέπεια, η έκταση, το πεδίο του δημόσιου τομέα είναι όλη η κοινότητα και η κοινωνία. 2 Η προσέγγιση των Ranson & Stewart είναι περαιτέρω σημαντική διότι επιτρέπει την ανάδειξη του πολιτικού χαρακτήρα των επιλογών οι οποίες στη συνέχεια αποκρυσταλλώνονται στον οικονομικό και τον νομικό ορισμό του δημοσίου τομέα. Οι δύο αυτοί ορισμοί συγκεκριμενοποιούν, καθένας από την πλευρά του, ορισμένα κριτήρια (οικονομικά και νομικά αντίστοιχα) και βάσει αυτών στη συνέχεια εκφράζεται η άποψη περί μικρού ή μεγάλου δημοσίου τομέα. Ωστόσο, αυτό που προϋπάρχει είναι η πολιτικής φύσης αξιολόγηση σχετικά με το τι πρέπει να ενταχθεί ή όχι στο πεδίο της κρατικής παρέμβασης. Ο πολιτικός χαρακτήρας του ορισμού αυτού του δημοσίου τομέα παραπέμπει πιο συγκεκριμένα στις πολιτικές διαδικασίες μέσω των οποίων διαμορφώνονται και καταγράφονται οι ενδεχομένως αντικρουόμενες απόψεις για το τι πρέπει να κάνει ή όχι το κράτος. Σ' αυτές περιλαμβάνονται τόσο η ψηφοφορία όσο και η γενικότερη λειτουργία του πολιτικού συστήματος (κόμματα, ομάδες συμφερόντων, κυβέρνηση / διοίκηση). Μέσω αυτών αφ' ενός διαμορφώνονται οι νόμοι που ορίζουν τον δημόσιο τομέα και αφ' ετέρου κατανέμονται οι πόροι που θα αφιερωθούν στις αντίστοιχες κρατικές δραστηριότητες (δαπάνες / προϋπολογισμός). Ταυτόχρονα, οι νόμοι και ο προϋπολογισμός οριοθετούν το πεδίο της κρατικής παρέμβασης, συγκεκριμενοποιώντας τα μέσα άσκησής της (νομικές μορφές, κατανομή αρμοδιοτήτων, περιορισμοί της δράσης αλλά και οικονομικά μέσα όπως φοροπαπαλλαγές, κίνητρα, επιδοτήσεις, κλπ.). 2 Υπ' αυτήν την έννοια, οι Ranson & Stewart θεωρούν ότι είναι παράλογο να μιλάμε για δημόσιο τομέα. Το δημόσιο δεν είναι ένας τομέας αλλά είναι το σύνολο. 6

7 Οικονομικός ορισμός Ο οικονομικός ορισμός του δημοσίου τομέα παραπέμπει άμεσα στις διάφορες μεθόδους μέτρησης της έκτασής του. Συνηθέστερος τρόπος μέτρησης του δημοσίου τομέα, από οικονομική άποψη είναι η σχέση των φόρων (έσοδα) ή των δημοσίων δαπανών με το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕΠ / GDP). Το ΑΕΠ περιλαμβάνει όλα τα παραγόμενα αγαθά και υπηρεσίες που πωλούνται η αγοράζονται σε μια οικονομία. Η αύξηση των δημοσίων δαπανών παρακολουθεί την επέκταση των κρατικών δραστηριοτήτων και ως προς αυτό αποτελεί σημαντική ένδειξη του κρατικού παρεμβατισμού. Κατ' αυτόν τον τρόπο μπορεί επίσης να συγκριθεί η σχετική τάση μεταξύ διαφόρων κρατών. Χώρες με παραδοσιακά περιορισμένο ρόλο του κράτους εμφανίζουν μικρότερο ποσοστό δημοσίων δαπανών στο ΑΕΠ. Γενικά όμως, οι δημόσιες δαπάνες εμφανίζουν σημαντική αύξηση μεταπολεμικά και μέχρι περίπου τη δεκαετία του 70 και 80 όπου επιχειρείται σταθεροποίηση αν όχι μείωση. Νομικός ορισμός Ο νομικός ορισμός του δημοσίου τομέα αποτελεί προσπάθεια οριοθέτησης με βάση το νομικό καθεστώς των μορφών της κρατικής παρέμβασης. Στην ουσία όμως πρόκειται για τη νομική αποκρυστάλλωση των συλλογικών επιλογών περί δημοσίου και ιδιωτικού χώρου. Δημόσια διοίκηση και δημόσιος τομέας Η έννοια του δημοσίου τομέα εμφανίζεται από νομική σκοπιά ευρύτερη από εκείνη της δημόσιας διοίκησης. Η δημόσια διοίκηση περιλαμβάνει ειδικότερα τις δραστηριότητες άσκησης δημόσιας εξουσίας, δηλαδή, εξουσίας που αναφέρεται στην ικανότητα μονομερούς επιβολής εκ μέρους του κράτους - όπως προκύπτει από το κρατικό μονοπώλιο του καταναγκασμού. Ακολουθώντας αυτό το γενικό κριτήριο της δημόσιας εξουσίας, στη δημόσια διοίκηση κατατάσσονται οι οργανωτικές μορφές των υπουργείων και των Νομικών προσώπων Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ). Στα τελευταία περιλαμβάνονται οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) ως μορφές χωρικής αποκέντρωσης και τα νομικά πρόσωπα ειδικών σκοπών (καθ' ύλη αποκέντρωση) που συμπληρώνουν την κρατική δραστηριότητα της οποία αποτελούν τμήμα (νοσοκομεία, πανεπιστήμια κλπ.). Η άσκηση δημόσιας εξουσίας αποτυπώνεται στο νομικό καθεστώς δημοσίου δικαίου των αντίστοιχων δημοσίων οργανώσεων. Ο λόγος είναι προφανής: στο βαθμό που ασκούν δημόσια εξουσία και έχουν ικανότητα μονομερούς επιβολής, υποχρεούνται να λειτουργούν υπό ειδικό καθεστώς το οποίο καθιστά την εξουσία τους στενά ελεγχόμενη από τους νόμους και επιβάλλει εγγυήσεις διαδικασιών και διαφάνειας προκειμένου αυτός ο έλεγχος να είναι δυνατός. Η διπλή έννοια της αρχής της νομιμότητας έχει συνεπώς κατ' εξοχήν εφαρμογή στις οργανώσεις που συνιστούν τη 7

8 8 ΘΕΩΡΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ δημόσια διοίκηση, δηλαδή οτιδήποτε κάνει πρέπει να προβλέπεται από νομική διάταξη και όχι απλώς να μην απαγορεύεται. Οι ιδιαιτερότητες των δημοσίων σε σχέση με τις ιδιωτικές οργανώσεις, ο στενός έλεγχος της δράσης των πρώτων διαμορφώνει ένα σημαντικό πλέγμα περιορισμών που καταλήγει σε δυσκαμψίες. Οι δυσκαμψίες είναι όμως σε σημαντικό βαθμό σκόπιμες, αφού μέσω των περιορισμών επιχειρείται η αποφυγή της αυθαιρεσίας και της κατάχρησης εξουσίας. Με την ανάπτυξη του παρεμβατισμού, ωστόσο, το κράτος ανέλαβε δραστηριότητες στις οποίες η άσκηση δημόσιας εξουσίας δεν ήταν αποκλειστικό κριτήριο ή μέσο. Οι διαχειριστικές ή επιχειρηματικές δραστηριότητες, για παράδειγμα, δεν συνιστούν εξ ορισμού άσκηση δημόσιας εξουσίας και παρουσιάζουν ομοιότητες με την άσκηση ιδιωτικών δραστηριοτήτων (π.χ. βιομηχανικής παραγωγής, παροχής υπηρεσιών κλπ.). Η σκοπιμότητα των στενών περιορισμών που συνεπάγεται το νομικό καθεστώς δημοσίου δικαίου δεν μπορούσε πλέον να δικαιολογηθεί πλήρως από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, ενώ παρενέβαλλε εμπόδια στην αποτελεσματική άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών. Σ' αυτή τη λογική άρχισαν να υιοθετούνται, στο πλαίσιο της ανάπτυξης του κρατικού παρεμβατισμού, νομικές μορφές ιδιωτικού δικαίου για οργανώσεις οι οποίες ωστόσο εξέφραζαν κρατικές παρεμβάσεις, και συνεπώς ήταν υπό τον έλεγχο του κράτους (Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου). Η δημόσια διοίκηση μπορεί συνεπώς να είναι δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου (Βλ. Φλογαϊτης 1987, 14-28). Υπ' αυτήν την έννοια η διάκριση της δημόσιας διοίκησης από τον δημόσιο τομέα δεν ταυτίζεται με το νομικό καθεστώς αλλά απλώς στοχεύει να περιγράψει την επέκταση της κρατικής παρέμβασης σε τομείς όπου το μονοπώλιο του καταναγκασμού δεν αποτελεί το κύριο ή αποκλειστικό μέσο δράσης. Η απονομή του νομικού καθεστώτος δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου και η παράλληλη ένταξη των οργανώσεων αυτών στο πεδίο ελέγχου του κράτους, πέραν του κριτηρίου δημόσιας εξουσίας και πιθανών λόγων ευελιξίας ή αποτελεσματικότητας, συνδέεται στενά με τους στόχους τους και τις προδιαγραφές για την επίτευξή τους. Στόχοι και προδιαγραφές αποτελούν στοιχείο της πολιτικής διάστασης του δημοσίου τομέα, διότι καταγράφει την κυρίαρχη αντίληψη για το τι πρέπει να κάνει το κράτος, για ποιο σκοπό και με βάση ποιες αξίες. Έτσι, παρά την πιθανόν υιοθετούμενη ιδιωτική νομική μορφή, οι αντίστοιχες οργανώσεις παραμένουν στο χώρο του δημοσίου τομέα (δηλαδή, υπό ορισμένη μορφή κρατικού ελέγχου) στο βαθμό που οι στόχοι τους και οι προδιαγραφές εκπλήρωσής τους ανάγονται σε ορισμένες πολιτικές αξίες όπως η ισότητα, η δικαιοσύνη, η κοινωνική αλληλεγγύη, και δεν μπορούν να περιγραφούν αποκλειστικά από το στόχο του κέρδους (όπως στην περίπτωση των καθαρά ιδιωτικών δραστηριοτήτων). Με άλλα λόγια, το κράτος μπορεί να αναθέτει σε οργανώσεις με νομική μορφή ιδιωτικού δικαίου αποστολές οι οποίες έχουν δημόσιο χαρακτήρα ως προς τη σημασία τους συνολικά για την κοινωνία και ως προς τις αξίες / προδιαγραφές βάσει

9 των οποίων πρέπει να εκπληρώσουν την αποστολή τους (π.χ. ίση πρόσβαση ανεξάρτητα από οικονομικές δυνατότητες, γεωγραφικές συνθήκες κλπ.). Τις διατηρεί ωστόσο υπό τον έλεγχό του. Είναι σαφές ότι τα στοιχεία αυτά, που θα ονομάζαμε πολιτικά, διαφοροποιούν σημαντικά τον τρόπο άσκησης των δραστηριοτήτων από ιδιωτικού δικαίου οργανώσεις. Ο κρατικός έλεγχος επί αυτών έχει την έννοια της παρακολούθησης του κατά πόσον όντως εκπληρώνουν την αποστολή τους με βάση αυτές τις προδιαγραφές, και, επομένως, συνεπάγεται ελέγχους οι οποίοι δεν έχουν αντίστοιχο στις καθαρά ιδιωτικές οργανώσεις. Στο πλαίσιο αυτού του ελέγχου του κράτους επί των διαφόρων ειδών οργανώσεων του πεδίου παρέμβασής του ερμηνεύεται τόσο το προνόμιο του μονοπωλιακού χαρακτήρα που πιθανόν τους απονέμεται, όσο και οι διάφορες μορφές ελέγχου (που μπορεί να ποικίλλουν από την κρατική ιδιοκτησία στον ορισμό των επικεφαλής ή ακόμη σε έμμεσες μορφές ελέγχου). Υπ' αυτήν την έννοια, η ένταξη στο δημόσιο τομέα, ακόμη και όταν πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, συνεπάγεται περιορισμούς στη λειτουργία τους. 9