Βασικές κρατικές λειτουργίες Η ρυθμιστική λειτουργία του κράτους

Transcript

1 Βασικές κρατικές λειτουργίες Η ρυθμιστική λειτουργία του κράτους Βασικές κρατικές λειτουργίες Οι λειτουργίες κυριαρχίας ή λειτουργίες του πυρήνα του κράτους είναι συνδεδεμένες με την ίδια την υπόσταση ενός κράτους και το μονοπώλιο του καταναγκασμού. Με άλλα λόγια, το πεδίο των κρατικών δραστηριοτήτων αναπτύχθηκε σταδιακά γύρω από ορισμένες λειτουργίες απαραίτητες για την ύπαρξή του: άμυνα, διπλωματία, τήρηση του νόμου, δικαιοσύνη, φορολογία. Είναι όμως προφανές ότι το μονοπώλιο καταναγκασμού που υλοποιεί η διοίκηση δεν αποτελεί τη μόνη ούτε όμως και τη συνήθη έκφρασή της. Σημαντικό αντικείμενο κρατικής παρέμβασης υπήρξε η διαμόρφωση των υποδομών (δρόμοι, σιδηρόδρομοι και γενικά επικοινωνίες) που ενοποιούν την εδαφική του επικράτεια και αίρουν τα γεωγραφικά ή τεχνικά εμπόδια στη διακίνηση των αγαθών. Περαιτέρω, η ανάπτυξη των οικονομικών δραστηριοτήτων έκανε αναγκαία την παρέμβαση για τη διαμόρφωση του νομικού πλαισίου άσκησής τους καθώς και η μέριμνα για την τήρησή του, δηλ. τη λειτουργία της ρύθμισης των οικονομικών δραστηριοτήτων. Το κράτος επίσης ανέλαβε επιχειρηματική δραστηριότητα για δημόσια παροχή υπηρεσιών που αφορούν σε συλλογικά ή δημόσια αγαθά (ηλεκτρικό ρεύμα, τηλεπικοινωνίες κλπ.) με κριτήρια κυρίως κοινωνικά και όχι στενά οικονομικά. Οι επενδύσεις που απαιτούνταν ήταν μεγάλες και η απόσβεσή τους θα μπορούσε να γίνει σε βάθος χρόνου, ενώ κύριος στόχος των υπηρεσιών ήταν να επωφεληθεί εξ ίσου όλος ο πληθυσμός πράγμα το οποίο περιόριζε αν δεν απέκλειε το κέρδος. Υπό την επίδραση του εκδημοκρατισμού και της πίεσης της κοινωνικής κινητοποίησης τα κράτη οδηγήθηκαν να παρέμβουν στις κοινωνικές ανισότητες κάνοντας αναδιανομή του κοινωνικού προϊόντος. Στόχος ήταν η κοινωνική συνοχή, η προστασία της εργασίας και των ασθενέστερων στρωμάτων του πληθυσμού). Το κράτος πρόνοιας ανέλαβε συνεπώς λειτουργίες αναδιανομής και άμεση παροχή κοινωνικών υπηρεσιών (εκπαίδευση, νοσοκομειακή περίθαλψη κλπ.). Οι δραστηριότητες αυτές ακολούθησαν το παραδοσιακό μοντέλο διοικητικής οργάνωσης μέχρι την αμφισβήτηση της σκοπιμότητάς τους αλλά και του τρόπου οργάνωσής τους. Όλες οι λειτουργίες του κράτους εμπεριέχουν σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό μια ρυθμιστική διάσταση η οποία συνυφαίνεται με την ίδια την κρατική υπόσταση. Ι. Η ρυθμιστική λειτουργία του κράτους Το κράτος αποτελεί τον κεντρικό ρυθμιστικό μηχανισμό μιας κοινωνίας. Η ρύθμιση βρίσκεται στο επίκεντρο των σχέσεων κράτους-κοινωνίας. Αποτελεί λειτουργία καθοδήγησης και ολοκλήρωσης, μέσω της εισαγωγής των αναγκαίων προσαρμογών μεταξύ μερικών λογικών (κοινωνικών, τομεακών, τοπικών κλπ.) και σφαιρικότερων 1

2 στόχων. Σύμφωνα με τον ορισμό που δίνουν οι Jobert και Muller (1987, 16), η ρύθμιση είναι η λειτουργία που στοχεύει να παγιώσει την ολοκλήρωση του συστήματος εισάγοντας τις αναγκαίες προσαρμογές. Η λειτουργία της ρύθμισης υπονοεί συνεπώς τη διαδικασία επηρεασμού και διαμόρφωσης των (κοινωνικών και οικονομικών) συμπεριφορών των διαφόρων κοινωνικών ομάδων στην κατεύθυνση κάποιων ευρύτερων στόχων. Στοιχεία της, όπως επισημαίνει ο Le Galès (1998, 483) είναι α) ο συντονισμός διαφόρων δραστηριοτήτων και των αντίστοιχων φορέων β) η κατανομή πόρων σε σχέση μ' αυτές τις δραστηριότητες και τους δρώντες και γ) η διαμόρφωση του τρόπου αντιμετώπισης συγκρούσεων (πρόληψη και επίλυση). Η έννοια της ρύθμισης Η ρύθμιση αποτελεί βαθιά πολιτική διαδικασία διευθέτησης ανταγωνιστικών συμφερόντων ιδιωτικών και δημοσίων. Καταλήγει σε αποφάσεις οι οποίες επιβάλλουν περιορισμούς και κατανέμουν με ορισμένο τρόπο κόστος και όφελος σε ομάδες εμπλεκομένων. Ειδικότερα η ρύθμιση περιλαμβάνει: α) διαμόρφωση πλαισίου κανόνων εντός του οποίου οφείλουν να αναπτύσσονται ορισμένες δραστηριότητες από ιδιώτες και β) παρακολούθηση και έλεγχο της συμμόρφωσής τους στους κανόνες αυτούς. Αυξημένες ανάγκες ρύθμισης προκύπτουν στο οικονομικό ή το κοινωνικό πεδίο από την απελευθέρωση των αγορών ή την εμφάνιση νέων κινδύνων. Για παράδειγμα, εκεί που παλιότερα υπήρχαν κρατικά μονοπώλια λειτουργούν πλέον περισσότερες της μιας επιχειρήσεις σε ανταγωνισμό (π.χ. τηλεπικοινωνίες). Ενδιαφέρει λοιπόν αφενός να βρίσκονται σε υγιή ανταγωνισμό μεταξύ τους, δηλαδή να αποφευχθεί η δημιουργία ιδιωτικών μονοπωλίων ή καρτέλ, και αφετέρου να προστατεύονται οι καταναλωτές των υπηρεσιών αυτών από αθέμιτες πρακτικές ή και από πιθανόν απαγορευτικούς όρους όσον αφορά την πρόσβαση στα αγαθά και τις υπηρεσίες αυτές. Ο δεύτερος στόχος επιτείνεται όταν πρόκειται για υπηρεσίες και αγαθά κοινής ωφέλειας και ζωτικής σημασίας. Η λειτουργία ρύθμισης μπορεί να αποσκοπεί είτε κυρίως στην πρόληψη ή αντιμετώπιση κινδύνων (π.χ. περιβαλλοντικών, πυρηνική ενέργεια, ασφάλεια καταναλωτών κλπ.), είτε κυρίως στον έλεγχο της συμπεριφοράς των υπό ρύθμιση υποκειμένων (διάκριση κατά Keohane 1982). Οι σχετικοί περιορισμοί μπορεί να επιβάλλονται για τη μείωση κινδύνων σε πλαίσιο αβεβαιότητας σχετικά με τις επιπτώσεις ορισμένων δραστηριοτήτων ή επιλογών, προκειμένου να προστατευθούν σημαντικές αξίες και επιλογες (π.χ. σην περίπτωση της βιοηθικής αλλά και ενόψει του ελέγχου της αλήθειας των ισχυρισμών των παραγωγών όσον αφορά την ποιότητα και ασφάλεια των προϊόντων τους) ή για δικαιότερη κατανομή ζωτικών κοινωνικών αγαθών. Ακόμη, η ρύθμιση επιχειρεί σε ορισμένες περιπτώσεις τη διατήρηση ή αποκατάσταση σταθερότητας ή ισορροπίας μετά από νέες προκλήσεις και αλλαγές στο ευρύτερο περιβάλλον (π.χ. νέες τεχνολογίες, νέοι ανταγωνιστές, Francis 1993, 10 κ. επ.). 2

3 Οι περιορισμοί που επιβάλλονται από το κράτος στο πλαίσιο αυτής της ρυθμιστικής λειτουργίας αποτελούν συμβιβασμό ανάμεσα στην πλήρη ελευθερία και την απόλυτη απαγόρευση ορισμένης δραστηριότητας (π.χ. όρια ρύπανσης του περιβάλλοντος από οικονομικές δραστηριότητες). Είναι αποτέλεσμα στάθμισης αξιών επί των οποίων, όπως έχει προαναφερθεί, δεν υπάρχει απαραίτητα απόλυτη συμφωνία σε μια κοινωνία. Η ρύθμιση είναι συνεπώς μια διαδικασία δύσκολης ισορροπίας που συχνά μπορεί να προκαλεί κριτική από πολλές πλευρές. Επειδή η ρύθμιση επιφέρει κόστος σε όσους υπάγονται στους κανόνες και τις δεσμεύσεις της, στην ουσία αναζητείται μια μέθοδος εξισορρόπησης του οικονομικού κόστους και του κοινωνικού οφέλους της ρύθμισης. Η έννοια της υπερβολικής ή υπερβάλλουσας ρύθμισης (over-regulation) παραπέμπει στην ενδεχομένως επιβολή υπερβολικών περιορισμών και συνεπώς κόστους σε ορισμένες δραστηριότητες, και εκφράζει μια κριτική στην κατά τα λοιπά αναγκαία λειτουργία της ρύθμισης. Μορφές & εργαλεία ρύθμισης. Το δίκαιο (δεσμευτικοί κανόνες) αποτελεί το κύριο μέσο της κρατικής παρέμβασης αλλά δεν είναι το μόνο. Η έμμεση οικονομική επιρροή, η πειθώ, τα κίνητρα, η διαπραγμάτευση και η χειραγώγηση, χωρίς να ενέχουν μονομερή επιβολή κανόνων, συνιστούν εναλλακτικούς και ίσως πιο ευέλικτους τρόπους προσανατολισμού των συμπεριφορών. Ένα ερώτημα που συνδέεται άμεσα με τα εργαλεία της ρύθμισης είναι ποιος την κάνει. Π.χ. στην περιβαλλοντική πολιτική ποιος θα είναι ο ρυθμιστής : το κράτος (δεσμευτικοί κανόνες); η αγορά (κίνητρα); Αυτορρύθμιση (εκχώρηση εξουσίας σε οργανωμένους φορείς εκπροσώπησης); Εμπλεκόμενοι Στη διαδικασία ρύθμισης δεν εμπλέκονται μόνο δημόσιοι φορείς αφενός και οικονομικοί φορείς αφετέρου, αλλά πολύ συχνά υπάρχουν εμφανώς ή αφανώς και ομάδες υπέρ των οποίων επιβάλλονται οι περιορισμοί στις οικονομικές δραστηριότητες. Έτσι ενώ η ρύθμιση του ανταγωνισμού αφορά κατ εξοχήν οικονομικές μονάδες, επιχειρήσεις, η αποφυγή δημιουργίας μονοπωλίων, στην οποία μεταξύ άλλων στοχεύει για παράδειγμα, έχει μια ευρύτερη κοινωνική χρησιμότητα και για τους καταναλωτές. Πολύ περισσότερο εμφανείς είναι οι τρίτοι όταν πρόκειται για την προστασία δικαιωμάτων ή της ευημερίας και ασφάλειάς τους, όπως στην περίπτωση της ρύθμισης της ποιότητας και των προδιαγραφών των προϊόντων για την ασφάλεια του καταναλωτή, ή των συνθηκών εργασίας για την υγιεινή και ασφάλεια των εργαζομένων κλπ. Καθεστώς ρύθμισης Η διαδικασία ρύθμισης εμπλέκει αντιλήψεις και αξίες και περνάει μέσα από θεσμούς και πολιτικές. Στο πλαίσιο αυτό διαμορφώθηκε και η έννοια του «καθεστώτος ρύθμισης» το οποίο αποτελεί μια μορφή σκόπιμης διευθέτησης των συμφερόντων. 3

4 Το καθεστώς πολιτικής ρύθμισης μπορεί να περιγραφεί ως τα βασικά σημαντικά χαρακτηριστικά των τρόπων με τους οποίους οργανώνονται οι αποφάσεις σε δεδομένη στιγμή και κοινωνία (Elkin). Οι θεσμικές διευθετήσεις μέσω των οποίων λαμβάνονται οι αποφάσεις ρύθμισης δεν είναι άνευ ενδιαφέροντος. Για παράδειγμα, η επιλογή ρυθμιστικού καθεστώτος το οποίο αναθέτει τις αποφάσεις στο κράτος (σε υπηρεσίες ή σε ανεξάρτητες αρχές), η ενδεχόμενη εκπροσώπηση των υπό ρύθμιση οικονομικών συμφερόντων (βιομηχανία, εμπόριο, γεωργία) ή/ και των δυνητικά επωφελουμένων από τη ρυθμιστική παρέμβαση, η εγγύτητα με την εκάστοτε κυβέρνηση ή η ανάθεση αυτόρύθμισης σε οργανωμένες ομάδες αποτελούν παραλλαγές οι οποίες έχουν δυνάμει σημαντικές συνέπειες στο περιεχόμενο των ρυθμιστικών αποφάσεων. Το εκάστοτε ρυθμιστικό καθεστώς αποτυπώνει τη σχετική πολιτική βαρύτητα κοινωνικών ομάδων, συμφερόντων και αξιών αλλά και τον τρόπο κατανομής κόστους και οφέλους μεταξύ ανταγωνιστικών ομάδων σε μια κοινωνία. Κάθε μεταβολή καθεστώτος συνεπάγεται μεταβολή και σε αυτά (Francis 1993, 64, Wilson 1980). Δύο βασικοί άξονες προσδιορίζουν το καθεστώς ρύθμισης: α) ο βαθμός συγκέντρωσης των αποφάσεων υπέρ μιας ή περισσότερων δημοσίων αρχών (εθνικού, υπο-εθνικού ή υπερ-εθνικού επιπέδου) και β) η κατανομή της ρυθμιστικής εξουσίας αποκλειστικά υπέρ του κράτους, ανεξάρτητων αρχών ή/ και του ιδιωτικού τομέα. π.χ. επαγγελματικές οργανώσεις, κλπ.) (Francis 1993, 44-45). Οι παραλλαγές που προκύπτουν από τον συνδυασμό των δύο αξόνων δίνουν ποικιλία ρυθμιστικών καθεστώτων ως προς τη φύση, τα όρια και την αποτελεσματικότητά τους. Ρύθμιση από ανεξάρτητες αρχές Οι λειτουργίες ρύθμισης που επιβάλλονται από την υποχώρηση της παρουσίας του κράτους και τη μείωση του δημοσίου τομέα θα μπορούσαν βεβαίως να αναληφθούν από υπάρχουσες υπηρεσίες. Ωστόσο, επειδή η λειτουργία της ρύθμισης ασκείται συνήθως σε ένα πλαίσιο ανταγωνιστικών συμφερόντων, είναι ιδιαίτερα σημαντικό να εξασφαλίζεται η εμπιστοσύνη ότι οι σχετικές αποφάσεις είναι αμερόληπτες και ακριβοδίκαιες (fair) και βασισμένες στην κατάλληλη τεχνική γνώση. Για τον λόγο αυτό, οι ρυθμιστικές λειτουργίες μπορεί να ανατίθενται σε όργανα τα οποία βρίσκονται εκτός της άμεσης επιρροής της εκάστοτε κυβέρνησης (ιεραρχική υπαγωγή, εποπτεία), δηλ. σε ανεξάρτητες διοικητικές αρχές. Κατ αυτό τον τρόπο επιζητείται η αξιοπιστία της ρύθμισης των αγορών και των αντίστοιχων συμφερόντων, πολύ περισσότερο όταν ταυτόχρονα λειτουργεί και εταιρεία ελεγχόμενη από το κράτος στο ίδιο πεδίο. Με άλλα λόγια, ενώ ρύθμιση (εξακολουθούν να) ασκούν και οι παραδοσιακές πολιτικο-διοικητικές δομές, π.χ. υπουργεία, σε ορισμένες περιπτώσεις ρυθμιστικές αρμοδιότητες για συγκεκριμένο πεδίο πολιτικής ανατίθενται σε ανεξάρτητες διοικητικές αρχές. Πρόκειται προφανώς για κρίσιμους και ευαίσθητους τομείς, στους οποίους η εμπιστοσύνη της κοινωνίας και της οικονομίας στην αμεροληψία και τον ακριβοδίκαιο χαρακτήρα των 4

5 αποφάσεων εξαρτώνται αντιστρόφως ανάλογα από την πολιτική παρέμβαση και επιρροή. 5

6 ΙΙ. Η αμφισβήτηση της κρατικής παρέμβασης και των νομικών εργαλείων της Η οικονομική κρίση από τα μέσα της 10ετίας του 1970 και ο περιορισμός των πόρων τους οποίους θα μπορούσε να αντλήσει το κράτος για τις δραστηριότητές του, επέφερε αμφισβήτησή της κρατικής παρέμβασης ως σπάταλης, αναποτελεσματικής κλπ. Εμφανίστηκαν πολιτικές που περιγράφονται ως απο-ρύθμιση, απο-παρέμβαση, απο-δέσμευση του κράτους, απελευθέρωση, εισαγωγή ανταγωνισμού, ιδιωτικοποιήσεις, απλοποιήσεις κλπ. Οι όροι αυτοί περιγράφουν τη με διάφορους τρόπους προσπάθεια περιορισμού του δημοσίου τομέα και της παρουσίας του κράτους στην οικονομία και την κοινωνία μέσω των δραστηριοτήτων που αναπτύσσει αλλά και της ρυθμιστικής του παρέμβασης μέσω των νομικών ρυθμίσεων που επιβάλλει. Έχουν σημαντικό ιδεολογικό φορτίο που παραπέμπει στη νομιμοποίηση των αντίστοιχων πολιτικών επιλογών. Η έννοια της ιδιωτικοποίησης συνδέεται στενά με τον περιορισμό του δημοσίου τομέα κυρίως σε πεδία στα οποία το κράτος έχει αναλάβει κάποια μορφή επιχειρηματικής δραστηριότητας. Η ιδιωτικοποίηση βασίζεται στην υπόθεση ότι η ιδιωτική πρωτοβουλία είναι πιο αποτελεσματική και επομένως το κράτος πρέπει να περιορίζεται στις απαραίτητες λειτουργίες. Αφορά συνεπώς δύο βασικά θέματα: α) το ρόλο και τη θέση του κράτους στην κοινωνία (λιγότερο - περισσότερο κράτος) και β) τα νομικά εργαλεία και τις διαχειριστικές πλευρές του τρόπου με τον οποίο το κράτος επιχειρεί να πετύχει δημόσιους στόχους. πχ. τον έλεγχο επί του κεφαλαίου μιας (δημόσιας) επιχείρησης αλλά και την ευθύνη της διαχείρισης (management). Απο-ρύθμιση και κανονιστική απο-ρύθμιση / μεταρρύθμιση Ο πολλαπλασιασμός των νομικών ρυθμίσεων σχετικά με την άσκηση ποικίλων δραστηριοτήτων είναι μια από τις σημαντικές εκφάνσεις της αυξημένης κρατικής παρέμβασης στις κοινωνικές και οικονομικές σχέσεις. Οι ρυθμίσεις αυτές επιβάλλουν περιορισμούς, προδιαγραφές, όρια και ελέγχους επί σειράς οικονομικών (κυρίως) δραστηριοτήτων, πράγμα το οποίο α) δημιουργεί ένα πολύπλοκο, αδιαφανές περιβάλλον εμποδίζοντας την ανάπτυξή τους και β) τις επιβαρύνει με σημαντικό κόστος ενώ το όφελος δεν είναι πάντοτε σαφές. Οι δυσκαμψίες στις οποίες καταλήγει η υπέρμετρη χρήση των νομικών ρυθμίσεων ως ρυθμιστικού εργαλείου -σε αντίθεση με λιγότερο καταναγκαστικές μορφές ρύθμισης (π.χ. κίνητρα, αυτορρύθμιση κλπ.) τις κατέταξαν στις αντιπαραγωγικές μεθόδους διοίκησης. Η έννοια της απο-ρύθμισης στο πεδίο αυτό υπονοεί ειδικότερα τον περιορισμό του όγκου των κανονιστικών ρυθμίσεων (νομικοί κανόνες διαφόρων τύπων) προκειμένου να δοθεί μεγαλύτερη ελευθερία κινήσεων στις επιχειρηματικές δραστηριότητες. Τις τελευταίες δεκαετίες εμφανίστηκε ως ιδιαίτερη πολιτική η κανονιστική μεταρρύθμιση που στοχεύει: 6

7 α) στην άρση μη αναγκαίων περιορισμών και τον περιορισμό της αλόγιστης προσφυγής σε περαιτέρω ρυθμίσεις. Σ' αυτό συμβάλλει η αξιολόγηση της σχέσης κόστους - οφέλους από τους περιορισμούς που συνεπάγονται οι ρυθμίσεις, και την πολυπλοκότητα του νομικού περιβάλλοντος για την άσκηση οικονομικών δραστηριοτήτων. β) στη μεγαλύτερη επικέντρωση στον στόχο τους, γ) στη διευκρίνιση των πολιτικών ευθυνών και δ) στη ενίσχυση της (συχνά ανεπαρκούς) σύνδεσής τους με άλλα κοινωνικής ή οικονομικής φύσης μέτρα. Στο ίδιο πλαίσιο η απλοποίηση διαδικασιών, η εκκαθάριση από ανενεργές ή αντιφατικές και ασαφείς ρυθμίσεις και γενικότερα η βελτίωση της ποιότητας της νομοθεσίας και του κανονιστικού περιβάλλοντος αποτελούν ευρέως διαδεδομένες πλευρές της κανονιστικής μεταρρύθμισης. Η κανονιστική μεταρρύθμιση μπορεί συνεπώς να περιλαμβάνει (i) κατάργηση ή ακύρωση κανόνων, (ii) υποκατάστασή τους με άλλους ή συστηματοποίηση, (iii) κατάργηση ανενεργών νομικών ρυθμίσεων και απλοποίησή τους. Η συχνότερη περίπτωση είναι η δεύτερη, δηλ. η υποκατάσταση: καταργείται ένα συγκεκριμένο, ειδικό νομικό καθεστώς αφήνοντας τους αντίστοιχους τομείς υπό την ισχύ γενικότερων κανόνων. Η κατάργηση κανόνων είναι δηλαδή απλώς μια φάση ενός κύκλου που οδηγεί στην επανα-ρύθμιση (re-regulation). Έτσι, στην ουσία, αυτό που εμφανίζεται ως απο-ρύθμιση είναι προσαρμογή των μέσων άσκησης πολιτικής. Ήπιες μέθοδοι ρύθμισης Τις τελευταίες δεκαετίες εμφανίζεται μια τάση υποχώρησης του προτύπου μονομερούς επιβολής. Η μέριμνα περιορισμού των νομικών κανόνων που βαρύνουν τη δράση των οικονομικώς δρώντων ενθαρρύνει δηλαδή τη χρήση ήπιων μεθόδων και εργαλείων ρύθμισης των συμπεριφορών και έμμεσου τρόπου επηρεασμού τους. Τέτοια παραδείγματα αποτελούν η χρήση κινήτρων (π.χ. φορολογικά, αναπτυξιακά κίνητρα) κυρίως οικονομικής λογικής (δηλ. η χρήση υποκατάστατων των μηχανισμών της αγοράς αντί του άμεσου καταναγκασμού). Ήπιες μορφές ρύθμισης αποτελούν βεβαίως και η πληροφόρηση, η εκπαίδευση κ.α. αλλά και η διαπραγμάτευση μεταξύ των μερών που εμπλέκονται στη διαδικασία ρύθμισης Επίσης συχνά, η επιβολή ρυθμίσεων υποκαθίσταται από την πρόβλεψη διαδικασιών και κανόνων αυτόρύθμισης των αντίστοιχων οικονομικών (κλπ.) συμφερόντων, δηλ. η ανάθεση σε οργανωμένους φορείς εκπροσώπησης συμφερόντων της ευθύνης για την τήρηση προδιαγραφών και υποχρεώσεων. Σε περίπτωση αναποτελεσματικότητας ή αποτυχίας των εναλλακτικών αυτών μηχανισμών, το κράτος διατηρεί βεβαίως τη δυνατότητα παρέμβασης μέσω του καταναγκασμού. Οι νομικοί κανόνες αποτελούν το κατ' εξοχήν πλαίσιο αλλά και το προϊόν της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Η αμφισβήτηση του δικαίου και του ρόλου του στη ρύθμιση των κοινωνικών και οικονομικών σχέσεων συνδέεται συχνά με την 7

8 (ιδεολογικο-πολιτική) θέση για περιορισμό της κρατικής παρουσίας και παρέμβασης. Μια τέτοια μεταβολή επιφέρει ασφαλώς σημαντικές συνέπειες πάνω στον τρόπο με τον οποίο η δημόσια διοίκηση παραδοσιακά ασκούσε το ρυθμιστικό της ρόλο. Τι αφορά η αμφισβήτηση Η αμφισβήτηση των νομικών εργαλείων αφορά τον βαθμό δεσμευτικότητας (καταναγκασμού) που εμπεριέχουν. Αφορά λιγότερο την αναποτελεσματικότητα των νομικών ρυθμίσεων με την έννοια της συμμόρφωσης και περισσότερο με την έννοια της δυσκινησίας και του κόστους που επιφέρουν στη δράση των υπαγομένων σε αυτές. Δεδομένου ότι ακόμη και οι ήπιες μορφές ρύθμισης απαιτούν τη χρήση του δικαίου σε μια προτρεπτική (κίνητρα) ή επιτρεπτική (αυτορρύθμιση) λογική, στην πραγματικότητα αυτό που τελικά αμφισβητείται δεν είναι το δίκαιο ως εργαλείο αλλά η ανάγκη του να επιτρέπει ή να απαγορεύει με απειλή κυρώσεων και με την επιβολή διαδικασιών ελέγχου. Η αυτοσυγκράτηση της κρατικής παρέμβασης και η παροχή ευρύτερου περιθωρίου κινήσεων για τους οικονομικούς δρώντες αιτιολογούνται στην ουσία με βάση το επιχείρημα της ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας των οικονομικών δρώντων. Κοινωνική χρησιμότητα των ρυθμίσεων Από την άλλη πλευρά, η ενίσχυση της ευελιξίας του νομικού πλαισίου περιορίζει τη δυνατότητα λεπτομερούς ρύθμισης και σε ορισμένες περιπτώσεις τη δυνατότητα ελέγχου της νομιμότητας. Με άλλα λόγια, η επιδίωξη της αποτελεσματικότητας δεν μπορεί να αγνοήσει την ανάγκη για τυπικές διαδικασίες που καθιστούν ευκολότερο τον έλεγχο νομιμότητας. Τέλος δεν πρέπει να αγνοείται ότι η επιβολή ρυθμίσεων μπορεί να υπηρετεί την προστασία αδύναμων συμφερόντων, ομάδων ή αξιών στο πλαίσιο μιας κοινωνίας, οπότε η κατάργησή τους ενδέχεται να σημαίνει ότι αυτά αφήνονται εκτός του πεδίου της κρατικής προστασίας. Το περιεχόμενο της κανονιστικής μεταρρύθμισης μπορεί να κρίνει κατά πόσον πρόκειται για πολιτική απόφαση υπέρ ορισμένων ομάδων συμφερόντων και αξιών έναντι άλλων. 8