ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ ΡΙΟ

Transcript

1 EL EL EL

2 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, COM(2010) 261 τελικό ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ ΡΙΟ Περισσότεροι ή λιγότεροι έλεγχοι; Eπίτευξη της σωστής ισορροπίας µεταξύ διοικητικού κόστους των ελέγχων και κινδύνου σφαλµάτων {SEC(2010) 640} {SEC(2010) 641} EL EL

3 ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ ΡΙΟ Περισσότεροι ή λιγότεροι έλεγχοι; Επίτευξη της σωστής ισορροπίας µεταξύ διοικητικού κόστους των ελέγχων και κινδύνου σφαλµάτων 1. ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΚΑΙ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΠΑΡΟΥΣΑΣ ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση του προϋπολογισµού και καταβάλλει κατ' έτος περίπου 130 δισεκατ. ευρώ σε δικαιούχους από κράτη µέλη και από ολόκληρο τον κόσµο σε ευρύ φάσµα τοµέων πολιτικής. Μολονότι η Επιτροπή διαχειρίζεται απευθείας περί το ένα πέµπτο του προϋπολογισµού, το υπόλοιπο εκτελείται σε συνδυασµό µε φορείς-εταίρους, των κρατών µελών περιλαµβανοµένων, από τους οποίους διέρχεται περί το 75% του προϋπολογισµού. Το προφίλ κινδύνου των δραστηριοτήτων αυτών διαφέρει ανάλογα µε την πολυπλοκότητα της νοµοθεσίας, το µήκος και την πολυπλοκότητα της αλυσίδας ελέγχου, τα είδη δικαιούχων και άλλους παράγοντες. Για να εξασφαλιστεί η συµµόρφωση µε τους κανόνες και η επίτευξη των στόχων πολιτικής, οι στρατηγικές ελέγχου πρέπει να διαµορφώνονται µε βάση τους κινδύνους και τις ιδιαιτερότητες κάθε τοµέα πολιτικής και να καθορίζουν τη φύση και τον χρόνο εκτέλεσης των ελέγχων (πρόληψης, διαπίστωσης και διόρθωσης) λαµβάνοντας υπόψη τα διαφορετικά προφίλ κινδύνου των δικαιούχων. Στο πλαίσιο των δαπανών υπό κεντρική διαχείριση, η Επιτροπή πραγµατοποίησε, το 2009, περισσότερες από µεµονωµένες πληρωµές προς συνολικά οντότητες και φυσικά πρόσωπα (του προσωπικού περιλαµβανοµένου). Κατά κανόνα, οι δαπάνες για επιχορηγήσεις περιλαµβάνουν προχρηµατοδότηση ακολουθούµενη από αιτήσεις επιστροφής δαπανών µε τις οποίες εκκαθαρίζεται η προχρηµατοδότηση, κυρίως βάσει των πραγµατικών δαπανών. Σε πολλές περιπτώσεις, ο τελικός έλεγχος από µέρους της Επιτροπής όσον αφορά την επιλεξιµότητα των δαπανών διεξάγεται κατά τον χρόνο της τελικής πληρωµής ή αργότερα σε ορισµένους τοµείς ο έλεγχος αυτός µπορεί να γίνει και αρκετά έτη µετά την αρχική προχρηµατοδότηση. Ο έλεγχος αυτός διεξάγεται συχνά σε δειγµατοληπτική βάση και δύναται να περιλαµβάνει ελέγχους βάσει δικαιολογητικών εγγράφων και επιτόπιους ελέγχους. Για δαπάνες υπό επιµερισµένη διαχείριση, η Επιτροπή πραγµατοποιεί πληρωµές προς αρχές κρατών µελών οι οποίες διαχειρίζονται και καταβάλλουν τα σχετικά ποσά στους δικαιούχους. Τα κράτη µέλη είναι υπεύθυνα για τον έλεγχο των πολυάριθµων τελικών δικαιούχων (µε τη διεξαγωγή τόσο διοικητικών ελέγχων επί του 100% των δικαιούχων όσο και επιτόπιων, κατά κανόνα επί του 5 % των δικαιούχων, τουλάχιστον, σε ετήσια βάση). Για την αγροτική ανάπτυξη (δεύτερος πυλώνας της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής) και µόνον, ο συνολικός αριθµός των δικαιούχων το 2008 ήταν περίπου 3,6 εκατ., οι οποίοι έλαβαν περίπου 13,7 δισεκατ. ευρώ από δαπάνες του δηµοσίου µε συνεισφορά 8,5 δισεκατ. ευρώ από µέρους της ΕΕ. Όλα τα προγράµµατα επιχορήγησης διέπονται από τον δηµοσιονοµικό κανονισµό και, στις περισσότερες περιπτώσεις, από ειδική τοµεακή νοµοθεσία που θεσπίζει προϋποθέσεις επιλεξιµότητας για την επιστροφή δαπανών. Στόχος της τοµεακής νοµοθεσίας είναι η EL 2 EL

4 επίτευξη, συχνά πολύ συγκεκριµένων, στόχων πολιτικής. Συχνά χαρακτηρίζεται από πολυπλοκότητα σε κάποιον βαθµό. Η πολυπλοκότητα αυτή µπορεί να οδηγεί σε εσφαλµένες αιτήσεις επιστροφής δαπανών από δικαιούχους οι οποίοι παρανοούν ή ερµηνεύουν λανθασµένα τους όρους επιλεξιµότητας. Στην συντριπτική τους πλειοψηφία τέτοια σφάλµατα δεν είναι ηθεληµένα και δεν έχουν δόλιο χαρακτήρα. Η νοµική πολυπλοκότητα σε συνδυασµό µε το δυνητικά µακρό χρονικό διάστηµα που µεσολαβεί µεταξύ προχρηµατοδότησης και τελικής αίτησης επιστροφής δαπανών αυξάνει τον κίνδυνο σφαλµάτων. Τέτοια σφάλµατα συµβαίνουν για διάφορους λόγους και λαµβάνουν διάφορες µορφές ανάλογα µε τον συγκριµένο κανόνα ή συµβατική υποχρέωση που δεν τηρήθηκε, καθώς και ανάλογα µε τη φύση της παράβασης. Κατευθυντήρια αρχή στον δηµόσιο τοµέα υπήρξε, κατά παράδοση, η τήρηση του κανόνα του «µηδενικού κινδύνου» και της µη ρητής αναγνώρισης του ποσοστού σφάλµατος που οι έλεγχοι δεν διορθώνουν ή δεν δύνανται να διορθώσουν εγκαίρως. Ο διαχειριστής των κεφαλαίων είναι υπεύθυνος για τη χάραξη µιας αξιόπιστης στρατηγικής ελέγχου για την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση των ελεγκτικών πόρων, η οποία εστιάζεται κατά κύριο λόγο σε δικαιούχους που λαµβάνουν µεγάλα ποσά ή αντιπροσωπεύουν υψηλό κίνδυνο, χωρίς να παραµελεί τους υπολοίπους. Μια τέτοια στρατηγική έχει ως στόχο την εξασφάλιση εύλογης διαβεβαίωσης ότι τα χρήµατα χρησιµοποιήθηκαν για τους σκοπούς για τους οποίους προορίζονταν επιτυγχάνοντας παράλληλα ισορροπία µεταξύ κόστους και ωφελείας του ελέγχου (κατά κύριο λόγο µείωση σφαλµάτων/ανάκτηση και αποτρεπτικό αποτέλεσµα). Στην πράξη, ένα ποσοστό κινδύνου θεωρείται δικαιολογηµένο ή «αποδεκτό» δεδοµένου ότι η µείωση των σφαλµάτων στο «µηδέν» είναι είτε υπερβολικά δαπανηρή είτε απλώς ανέφικτη. Μέχρι σήµερα, η αποδοχή ενός δικαιολογηµένου κινδύνου σφάλµατος δεν ήταν ρητή. Το Ελεγκτικό Συνέδριο εφαρµόζει πάγιο ποσοστό ουσιαστικότητας 2% όσον αφορά την νοµιµότητα και την κανονικότητα των υποκείµενων συναλλαγών («πράσινο φως»). Πάνω από αυτό το όριο, εάν το ποσοστό σφάλµατος που υπολογίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι µεταξύ 2% και 5%, τότε δίνει «κίτρινο φως» και αν υπερβαίνει το 5%, «κόκκινο». Η Επιτροπή έχει λάβει απαλλαγή για κάθε έτος µολονότι τα ποσοστά σφάλµατος υπερέβαιναν το 2% σε ορισµένους τοµείς. Τα αποτελέσµατα της ετήσιας αξιολόγησης της διαχείρισης από την Επιτροπή κεφαλαίων της ΕΕ από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχουν βελτιωθεί τα τελευταία χρόνια Εντούτοις, το ποσοστό σφάλµατος εξακολουθεί να υπερβαίνει το όριο του 2% σε ορισµένους τοµείς. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να βελτιώνει τα συστήµατα ελέγχου, περιλαµβανοµένων και εκείνων των εταίρων της στην εκτέλεση του προϋπολογισµού, ούτως ώστε να εξασφαλίζει «τον κατάλληλο έλεγχο την κατάλληλη στιγµή». Ωστόσο, λόγω του ότι ο κίνδυνος ποικίλλει µεταξύ των δραστηριοτήτων που διαχειρίζεται, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι σηµαντικό να καθοριστούν εύλογα και αυστηρά µεγέθη αναφοράς βάσει των οποίων να κρίνεται η διαχείριση του κινδύνου σύµφωνα µε µια ανάλυση κόστους-ωφελείας. Αυτό αναγνωρίσθηκε και από την αρµόδια για την απαλλαγή αρχή η οποία κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει προτάσεις περί ανεκτού κινδύνου για όλους τους τοµείς του προϋπολογισµού 1. 1 Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 23ης Απριλίου 2009 (P6_TA(2009)0289) που περιέχει τις παρατηρήσεις οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο τµήµα των αποφάσεων σχετικά µε την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισµού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονοµικό έτος 2007, Τµήµα ΙII - Επιτροπή και εκτελεστικοί οργανισµοί, σηµείο 48 «[ ]αναµένει από την Επιτροπή να ολοκληρώσει αυτό το έργο στο πλαίσιο της επεξεργασίας της µελλοντικής της πρότασης για το ανεκτό επίπεδο κινδύνου ανά τοµέα προϋπολογισµού [ ]». Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 5ης Μαΐου 2010 (P7 TA(2010)0134) που περιέχει τις παρατηρήσεις οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο τµήµα των αποφάσεων σχετικά µε την απαλλαγή για EL 3 EL

5 Η παρούσα ανακοίνωση ακολουθεί την ανακοίνωση του 2008 Για µια κοινή αντίληψη της έννοιας του αποδεκτού κινδύνου σφάλµατος (COM(2008)866) και στόχος της είναι η εκπλήρωση των υποχρεώσεων που αναλαµβάνονται σε αυτήν, καθώς και των προσδοκιών του Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου. Αντιπροσωπεύει τις προτάσεις της Επιτροπής όσον αφορά τα επίπεδα αποδεκτού κινδύνου σφάλµατος (ΑΚΣ) για τις πολιτικές «Έρευνα, ενέργεια και µεταφορές»και «Αγροτική ανάπτυξη». Οι προτάσεις για ΑΚΣ σε άλλους τοµείς πολιτικής θα ακολουθήσουν µέχρι τα τέλη του Η παρούσα ανακοίνωση υποβάλλεται ταυτόχρονα µε την πρόταση της Επιτροπής για την τριετή αναθεώρηση του δηµοσιονοµικού κανονισµού, η οποία περιλαµβάνει ένα άρθρο για την έννοια του αποδεκτού κινδύνου σφάλµατος. Στην παρούσα ανακοίνωση επισυνάπτονται δύο έγγραφα εργασίας για τις τεχνικές λεπτοµέρειες των µεθοδολογιών και τα αποτελέσµατα της ανάλυσης στην οποία βασίζονται οι προτάσεις. Περιέχουν λεπτοµερείς πληροφορίες σχετικά µε το κόστος ελέγχου και τα ποσοστά σφάλµατος, εξετάζουν δε τη σχέση µεταξύ όγκου διεξαχθέντος ελέγχου και επιπέδου των σφαλµάτων που παραµένουν απαρατήρητα. 2. ΓΙΑ ΠΟΙΟ ΛΟΓΟ ΠΡΕΠΕΙ ΝΑ ΚΑΘΟΡΙΣΤΕΙ ΕΝΑΣ ΑΠΟ ΕΚΤΟΣ ΚΙΝ ΥΝΟΣ ΣΦΑΛΜΑΤΟΣ; Την εποχή που εκδόθηκε η νοµοθεσία για την περίοδο , δεν µελετήθηκαν επισταµένως ούτε το κόστος επαλήθευσης της τήρησης των όρων επιλεξιµότητας ούτε ο κίνδυνος σφάλµατος. Για την περίοδο αυτή, η Επιτροπή έχει ήδη εφαρµόσει απλουστεύσεις στην Κοινή Γεωργική Πολιτική, περιλαµβανοµένης της αγροτικής ανάπτυξης, και θα συνεχίσει να το πράττει και στο µέλλον. Ωστόσο, οποιαδήποτε περαιτέρω απλούστευση δεν θα είναι ικανή να µειώσει το ποσοστό σφάλµατος στην αγροτική ανάπτυξη κάτω από το όριο του 2% που έχει θέσει το Ελεγκτικό Συνέδριο χωρίς να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Στον τοµέα της έρευνας, η Επιτροπή εξέδωσε πρόσφατα ανακοίνωση για την απλούστευση της νοµοθεσίας µε σκοπό την δροµολόγηση διοργανικού διαλόγου επί του θέµατος 2. Ωστόσο, τα περιθώρια περαιτέρω απλούστευσης της ισχύουσας νοµοθεσίας είναι περιορισµένα λαµβάνοντας υπόψη τον χρόνο που απαιτείται για τη συζήτηση, την έκδοση και την έναρξη ισχύος της σχετικής νοµοθεσίας. Η θέσπιση ενός ΑΚΣ θα επέτρεπε στην Επιτροπή να βελτιστοποιήσει τον έλεγχο στο 7ο Πρόγραµµα-Πλαίσιο (ΠΠ7) (εξισορρόπηση του κόστους των ελέγχων µε τις ανακτήσεις και ελαχιστοποίηση του κινδύνου φήµης) πριν από την εφαρµογή της απλούστευσης που είναι αποφασισµένη να προτείνει για το 8ο Πρόγραµµα- Πλαίσιο (ΠΠ8). Το ΑΚΣ θα αναγνώριζε ότι σε ορισµένες περιοχές οι πολύπλοκοι κανόνες, οι µακρές αλυσίδες ελέγχου και το κόστος ελέγχου δεν επιτρέπουν την επίτευξη επιπέδου σφάλµατος 2% χωρίς µεγαλύτερο από το δικαιολογηµένο κόστος (το διάγραµµα 1 αποτυπώνει τη σχέση αυτή). ιάγραµµα 1: αλληλεξάρτηση µεταξύ πολυπλοκότητας της νοµοθεσίας, ποσοστών σφάλµατος και κόστους των ελέγχων 2 την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισµού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονοµικό έτος 2008, Τµήµα ΙII Επιτροπή και εκτελεστικοί οργανισµοί, σηµεία Απλούστευση της εφαρµογής των προγραµµάτων-πλαισίων έρευνας: (COM(2010)187). EL 4 EL

6 Νοµοθετική πολυπλοκότητα (Κανόνες επιλεξιµότητας) Μη ηθεληµένο σφάλµα του δικαιούχου (ποσοστά σφάλµατος DAS) Κόστος ελέγχου Η Επιτροπή είναι αποφασισµένη να εφαρµόσει υγιείς και αποτελεσµατικές στρατηγικές ελέγχου στοχοθετώντας δραστηριότητες που παρουσιάζουν κινδύνους και υψηλή αξία χωρίς να παραµελήσει τις άλλες. Μια απόφαση για τη θέσπιση ΑΚΣ δεν θα οδηγήσει στην αποδοχή ενός συγκεκριµένου ποσοστού σφάλµατος σε επίπεδο δικαιούχου. όλα τα σφάλµατα που διαπιστώνονται θα διορθώνονται. Ο ΑΚΣ καθιστά ρητό κάτι που ήδη είναι σιωπηρά δεκτό, αναγνωρίζοντας τη σχέση µεταξύ νοµοθετικής πολυπλοκότητας και ποσοστού σφάλµατος, καθώς και το γεγονός ότι δεν µπορούν να ασκούνται συστηµατικά επιτόπιοι έλεγχοι, πράγµα που συνεπάγεται ότι ορισµένα σφάλµατα δεν διαπιστώνονται. Η προσέγγιση του αποδεκτού κινδύνου δίνει µια σαφή εικόνα της ισορροπίας µεταξύ οικονοµικού αντίκτυπου των σφαλµάτων, του κόστους του ελέγχου και των συναφών ανακτήσεων και χρηστής και αποτελεσµατικής διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ. Τα ποσοστά ΑΚΣ για κάθε τοµέα πολιτικής ή σηµαντικά τµήµατα αυτών πρέπει να βασίζονται σε αναλυτική εξέταση του κόστους και των αποτελεσµάτων των ελέγχων αυτών, καθώς και εκείνων του Συνεδρίου, από µέρους όλων των θεσµικών ενδιαφεροµένων µερών. Εντούτοις, η προστιθέµενη αξία που αποκτάται από πραγµατοποιούµενες δαπάνες (κατάλληλα αποτελέσµατα πολιτικής στο κατάλληλο κόστος) είναι τουλάχιστον το ίδιο σηµαντική στο πλαίσιο αυτό, δεδοµένου ότι οι δαπάνες που δεν επιτυγχάνουν τους στόχους τους έχουν περιορισµένη αξία, ακόµη και αν ελέγχονται τέλεια. Ως αποτέλεσµα, οι πολιτικές επιταγές αποτελούν µέρος της συζήτησης για τον ΑΚΣ, ιδίως τα οφέλη µιας πολιτικής και οι πτυχές της φήµης. EL 5 EL

7 3. ΤΡΟΠΟΣ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΕΠΙΠΕ ΩΝ ΑΚΣ Για να διαµορφωθεί ένα νοµικό πλαίσιο για τη θέσπιση των επιπέδων ΑΚΣ, η αρχή του ΑΚΣ περιλαµβάνεται στην πρόταση για την ανά τριετία αναθεώρηση του δηµοσιονοµικού κανονισµού. Μετά από διοργανικές διαβουλεύσεις ως προς το περιεχόµενο της παρούσας ανακοίνωσης, τα επίπεδα ΑΚΣ µπορούν να θεσπιστούν από τους συννοµοθέτες (το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο) αφού πραγµατοποιηθούν διαβουλεύσεις µε το Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει νοµοθετικών προτάσεων τις οποίες θα υποβάλει η Επιτροπή. Στη συνέχεια η Επιτροπή θα λάβει υπόψη την απόφαση του συννοµοθέτη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισµού και τον έλεγχο των δαπανών. Θα προτείνει αναθεωρήσεις των επιπέδων ΑΚΣ υπό το πρίσµα τυχόν µειζόνων αλλαγών στο περιβάλλον ελέγχου (π.χ. απλούστευση των κανόνων επιλεξιµότητας µε την οποία µειώνεται ο κίνδυνος σφάλµατος). Οι αποφάσεις ως προς τα επίπεδα ελέγχου και τον ΑΚΣ βαίνουν πέραν των ορίων µιας καθαρά οικονοµικής ανάλυσης. Οι έλεγχοι συχνά θεωρούνται επαχθείς από τους δικαιούχους και µπορούν να φθάσουν σε επίπεδα που αποθαρρύνουν τη συµµετοχή σε προγράµµατα, θέτοντας έτσι σε κίνδυνο την επίτευξη του στόχου της προσέλκυσης των καταλληλότερων δικαιούχων και, κατά συνέπεια, την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Το αποδεκτό ποσοστό κινδύνου µπορεί επίσης να επηρεαστεί από πολιτικές επιταγές ή από το επίπεδο του κινδύνου φήµης. Μόλις αποφασιστούν τα επίπεδα ΑΚΣ η Επιτροπή θα συνεχίσει να εφαρµόζει αποτελεσµατικές στρατηγικές ελέγχου, να ελαχιστοποιεί τα ποσοστά σφάλµατος βάσει ανάλυσης κόστους-ωφελείας και θα επαγρυπνεί όσον αφορά την ανάγκη ανατροφοδότησης των αποτελεσµάτων στον κύκλο ελέγχου ώστε να εξασφαλιστεί η αντιµετώπιση βασικών κινδύνων. Προκειµένου να µειωθεί ο κίνδυνος σφάλµατος, η Επιτροπή θα προτείνει περαιτέρω απλούστευση για την µετά το 2013 περίοδο. Εντούτοις, η απλούστευση αποτελεί αρµοδιότητα την οποία η Επιτροπή ασκεί από κοινού µε τον συννοµοθέτη και τα κράτη µέλη. 4. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Η Επιτροπή θα προτείνει προοδευτικά επίπεδα ΑΚΣ για το σύνολο ή για σηµαντικό µέρος κάθε τοµέα πολιτικής. Η παρούσα ανακοίνωση καλύπτει τους τοµείς «Έρευνα, ενέργεια και µεταφορές» και «Αγροτική ανάπτυξη» βάσει ανάλυσης κόστους-ωφελείας των ελέγχων και του δεσµού µεταξύ ενός συγκεκριµένου κόστους διαχείρισης και ελέγχου 3 µε το υπολειµµατικό περιθώριο σφάλµατος. Σε σύγκριση µε την ανακοίνωση του 2008, η µεθοδολογία και η ποιότητα των υποκείµενων δεδοµένων έχουν βελτιωθεί. Ωστόσο, όλα τα µοντέλα περιλαµβάνουν αναγκαστικά ορισµένες παραδοχές, όπως αναπτύσσεται λεπτοµερώς στα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής Έρευνα, ενέργεια και µεταφορές Αυτός ο τοµέας πολιτικής τελεί κατά κύριο λόγο υπό κεντρική άµεση διαχείριση. Οι πληρωµές το 2008 ανήλθαν σε 7,2 δισεκατ. ευρώ περίπου. Από το ποσό αυτό, σχεδόν το 76% αφορούσε ερευνητικά σχέδια ενταγµένα σε πολυετή προγράµµατα-πλαίσιο και περίπου 12% 3 Το κόστος αυτό περιλαµβάνει τη διαχείριση προγραµµάτων και τους διενεργούµενους οικονοµικούς ελέγχους. EL 6 EL

8 σχέδια ενέργειας και µεταφορών, ιδίως διευρωπαϊκά δίκτυα. Η παρούσα πρόταση της Επιτροπής βασίζεται σε ανάλυση του κόστους δεδοµένων για ελέγχους που συγκέντρωσαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής, δεδοµένων για πληρωµές του 2008 και σφαλµάτων που διαπίστωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο ( ήλωση Αξιοπιστίας του DAS 2008). Βάσει των δεδοµένων DAS, η Επιτροπή υπολόγισε ποσοστό σφάλµατος 3% (κίτρινο φώς) για το κεφάλαιο αυτό το Το κόστος των ελεγκτικών δραστηριοτήτων της Επιτροπής στον τοµέα αυτόν ανέρχεται σε 267 εκατ. ευρώ περίπου (3,6% των πληρωµών του 2008). Η ανάλυση, όπως εξηγείται λεπτοµερώς στο συνηµµένο έγγραφο εργασίας, δείχνει ότι το κόστος επίτευξης περιθωρίου σφάλµατος 2% µπορεί να είναι απαγορευτικό. Ένα επιπλέον ποσό 150 εκατ. ευρώ θα εγγυόταν ποσοστό σφάλµατος µικρότερο από 2%, ενώ ή έστω εύλογη πιθανότητα επίτευξης ποσοστού 2% (πιθανότερο σφάλµα) θα είχε επιπρόσθετο κόστος 90 εκατ. ευρώ (µοντέλο 1). Η µείωση του ποσοστού σφάλµατος κατά 1% την οποία θα επετύγχανε ένα τέτοιο επίπεδο ελέγχου θα απέφερε περίπου 72 εκατ. ευρώ υπό την προϋπόθεση της πλήρους ανάκτησης όλων των ποσών από σφάλµατα. Περαιτέρω ανάλυση (µοντέλο 2αβ) δείχνει ότι η µείωση του ποσοστού σφάλµατος από το τρέχον 3% σε 2,5% θα εξακολουθούσε να είναι δαπανηρή: 55 εκατ. ευρώ υπό την προϋπόθεση της εξάλειψης των σφαλµάτων µε τυχαίο τρόπο από τον πληθυσµό. Η τρίτη ανάλυση εξέτασε τον αντίκτυπο της µείωσης του αριθµού (και του κόστους) των επιτόπιων ελέγχων στο ποσοστό σφάλµατος (µοντέλο 2γ). Από τα αποτελέσµατα απορρέει ότι η αποδοχή υψηλότερου ποσοστού σφάλµατος 3,5% συνεπάγεται ταχύτερη µείωση του ελεγκτικού κόστους σε σχέση µε τις αναµενόµενες ανακτήσεις χάρη στους ελέγχους. Με βάση ποσοστό σφάλµατος 4%, η µείωση αυτή µπορεί να ανέλθει σε σχεδόν ένα τρίτο του τρέχοντος κόστους. Τα αποτελέσµατα της ανάλυσης παρουσιάζονται στο διάγραµµα που ακολουθεί. ιάγραµµα 2: Συνοπτική παρουσίαση του εκτιµώµενου αντίκτυπου που έχει η επίτευξη δεδοµένων ποσοστών σφάλµατος Μεταβολή του ποσοστού σφάλµατος σε Μεταβολή στο εκτιµώµενο ελεγκτικό κόστος (εκατ. ευρώ) Εκτιµώµενη πιθανή µεταβολή στο ύψος των ανακτήσεων (εκατ. ευρώ) 4% (µοντέλο 2γ) - 15,5-3,1 3,5% (µοντέλο 2γ) - 8,0-1,5 2,5% (µοντέλο 2αβ) + 0,9 έως 55 διάµεσος % (µοντέλο 1) + 90 έως Τα ανωτέρω στοιχεία δείχνουν ότι το κόστος της µείωσης του ποσοστού σφάλµατος σε 2% µπορεί να υπερβαίνει την αξία της µείωσης αυτής (72 εκατ. ευρώ). Η µείωση του ποσοστού σε 2,5% µπορεί να είναι αποτελεσµατική από πλευράς κόστους, αλλά συνεπάγεται περίπου 500 επιπρόσθετους ελέγχους. Η αύξηση του ποσοστού σφάλµατος µπορεί να οδηγήσει σε µείωση του ελεγκτικού κόστους µεγαλύτερη από τη σχετική µείωση της αξίας των ανακτήσεων από σφάλµατα. Όλα τα στατιστικά µοντέλα συνεπάγονται κάποια αβεβαιότητα δεδοµένου ότι βασίζονται σε δειγµατοληπτικές εκτιµήσεις και είναι βέβαιο ότι µε την πάροδο του χρόνου θα παρουσιάσουν κάποιες αποκλίσεις. Για να καλυφθούν οι αποκλίσεις αυτές η πρόταση της Επιτροπής βασίζεται σε ένα φάσµα τιµών: ο συννοµοθέτης µπορεί να καθορίσει ένα ανώτατο EL 7 EL

9 όριο για το φάσµα αυτό. Η χρήση ενός φάσµατος είναι ακόµη σηµαντικότερη επειδή η DAS 2008 βασίσθηκε κατά κύριο λόγο σε πληρωµές του ΠΠ6 ενώ το ΠΠ7 θα καταλάβει εξέχουσα θέση από το Οι διαθέσιµες επί του παρόντος πληροφορίες δείχνουν ότι οι δαπάνες του ΠΠ7 θα συνεχίσουν να επηρεάζονται από ποσοστά σφάλµατος που υπερβαίνουν το 2 % και συγκρίσιµα ή κάπως µεγαλύτερα από εκείνα του ΠΠ6 διότι: οι επιχορηγήσεις θα συνεχίσουν να βασίζονται στο πραγµατικό κόστος των δικαιούχων η υπερεκτίµηση των δαπανών µπορεί να συνεχίσει να αποτελεί την κύρια πηγή σφαλµάτων, και η µείωση του αριθµού των απαιτούµενων πιστοποιητικών ελέγχου, ως αποτέλεσµα των προσπαθειών απλούστευσης, και ο σχετικά χαµηλός αριθµός δικαιούχων που επιλέγουν την εκ των προτέρων πιστοποίηση της µεθόδου καθορισµού του κόστους είναι πιθανό να αυξήσουν τον κίνδυνο σφάλµατος. Για το ΠΠ6, η Επιτροπή υπερέβη κατά πολύ τον αριθµό των ελέγχων που είχαν αρχικά προγραµµατιστεί. Οι επιπρόσθετοι αυτοί έλεγχοι επιβάρυναν τους δικαιούχους και τις υπηρεσίες της Επιτροπής σε µεγάλο βαθµό, αλλά δεν έχουν ακόµη µειώσει τα επίπεδα πολυετούς σφάλµατος κάτω από το 2%. Εάν ο συννοµοθέτης καθορίσει ένα υψηλότερο επίπεδο ΑΚΣ, η Επιτροπή θα µπορούσε να προβεί σε επανεξέταση της ελεγκτικής της στρατηγικής και να εστιαστεί σε στοχευµένους ελέγχους βάσει των κινδύνων και στην πρόληψη της απάτης. Αυτό θα δηµιουργούσε ένα στέρεο πλαίσιο λογοδοσίας µε την κατάλληλη έµφαση στην πρόληψη και τις χρονικές παραµέτρους των ελέγχων, µε παράλληλη διατήρηση ενός κατάλληλου αποτρεπτικού στοιχείου ως προς την παράτυπη χρήση των κεφαλαίων. Η Επιτροπή προτείνει ένα επίπεδο ΑΚΣ στο κίτρινο φάσµα τιµών (2% -5%). Επίπεδο σφάλµατος DAS στο µέσο αυτού του φάσµατος θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογηµένο. Πέρα από το επίπεδο αυτό, θα αναλαµβάνεται συµπληρωµατική δράση για τη µείωση του ποσοστού σφάλµατος µέσω της αύξησης των ελέγχων για την αντιµετώπιση των σηµαντικότερων αιτιών σφαλµάτων και του συνυπολογισµού του πολυετούς χαρακτήρα των δαπανών. Το ποσοστό αυτό πρέπει να καλύπτει όλα τα ερευνητικά προγράµµαταπλαίσια ανεξάρτητα από το κεφάλαιο της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο οποίο περιλαµβάνονται, καθώς και όλες τις δραστηριότητες που περιλαµβάνονται στην παρούσα ανάλυση ακόµη και αν µελλοντικά επαναταξινοµηθούν σε άλλα κεφάλαια της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το επίπεδο αυτό µπορεί να αναθεωρηθεί εάν επέλθουν µείζονες αλλαγές στο ελεγκτικό περιβάλλον, οι οποίες θα είχαν αντίκτυπο στο επίπεδο σφάλµατος DAS Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Αγροτικής Ανάπτυξης. Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) εφαρµόζεται από τα κράτη µέλη υπό καθεστώς επιµερισµένης διαχείρισης και αποτελεί µέρος του κεφαλαίου 5 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Λαµβάνοντας υπόψη τον διαφορετικό τρόπο διαχείρισης και τα διαθέσιµα στοιχεία (οι έλεγχοι σε επίπεδο δικαιούχου διεξάγονται πρωτίστως από τα κράτη µέλη), η ανάλυση για τον τοµέα αυτόν διαφέρει από εκείνην που αφορά τον τοµέα «Έρευνα, ενέργεια και µεταφορές». Οι πληρωµές το 2008 αφορούσαν συνολικές δηµόσιες δαπάνες περίπου 13,7 δισεκατ. ευρώ, εκ των οποίων 8,5 δισεκατ. ευρώ προήλθαν από την ΕΕ (περιλαµβανοµένων των προκαταβολών). Ο τοµέας κατέλαβε περίπου EL 8 EL

10 το 16% του συνόλου των γεωργικών δαπανών. Το Συνέδριο κατέληξε στην ετήσια έκθεση για το 2008 ότι το ποσοστό σφάλµατος για την αγροτική ανάπτυξη υπερέβη το 2%, ενώ αυτό για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) ήταν κάτω από 2%. Η παρούσα πρόταση της Επιτροπής βασίζεται στα ποσοστά σφάλµατος και στο κόστος ελέγχου που ανέφεραν τα κράτη µέλη για το 2008, που στην ουσία έχουν επίπτωση στις δαπάνες του Η ανάλυση βασίστηκε στα ποσοστά σφάλµατος των κρατών µελών διότι το δείγµα της DAS του Ελεγκτικού συνεδρίου, µολονότι είναι αντιπροσωπευτικό για το σύνολο του κεφαλαίου, δεν είναι αντιπροσωπευτικό για το ΕΓΤΑΑ. Οι στατιστικές των κρατών µελών, που καλύπτουν περίπου επιτόπιους ελέγχους, είναι αρκετά εκτενείς ώστε να συµβάλουν σε µια εύλογη κατά προσέγγιση εκτίµηση της κατάστασης για το σύνολο του πληθυσµού. Σε πολύ µεγάλο βαθµό επαληθεύτηκαν και επικυρώθηκαν από τους φορείς πιστοποίησης των κρατών µελών. Η ανάλυση, η οποία εξηγείται λεπτοµερώς στο συνηµµένο έγγραφο εργασίας, δείχνει ότι το σχετικό κόστος του ελέγχου για το ΕΓΤΑΑ είναι σχεδόν τριπλάσιο σε σχέση µε το ΕΓΤΕ (7,3% του προϋπολογισµού του προγράµµατος για το έτος έναντι 2,7%). Παρά το υψηλό ελεγκτικό κόστος, το σωρευτικό ποσοστό σφάλµατος που ανέφεραν τα κράτη µέλη είναι 2,8% για το ΕΓΤΑΑ. Αυτό οφείλεται στην πολυπλοκότητα των κανόνων και των προϋποθέσεων επιλεξιµότητας, σκοπός των οποίων είναι η επίτευξη περιβαλλοντικών και άλλων αποτελεσµάτων πολιτικής που είναι δύσκολο να επαληθευτούν. Λόγω του υψηλού ελεγκτικού κόστους, οποιαδήποτε αύξηση του επιπέδου των επιτόπιων ελέγχων πέρα από τα τρέχοντα επίπεδα δεν θα ήταν αποτελεσµατική ως προς το κόστος διότι το κόστος των εν λόγω επιτόπιων ελέγχων θα ήταν πενταπλάσιο σε σχέση µε τις ανακτήσεις που αναµένεται να επιτευχθούν κατά µέσο όρο (µέσο ποσοστό σφάλµατος πολλαπλασιασµένο µε το µέσο εισπραττόµενο ποσό ανά δικαιούχο). Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ αναγνωρίζει την ανάγκη οικονοµικής, περιβαλλοντικής και κοινωνικής προόδου ως τριών αλληλοενισχυόµενων συνιστωσών. Σκοπός της είναι η τόνωση της ανταγωνιστικότητας του γεωργικού τοµέα, η µέριµνα για το περιβάλλον και η διαφύλαξη φυσικών πόρων, καθώς και η ανάπτυξη αγροτικών περιοχών από οικονοµική και κοινωνική σκοπιά. Ωστόσο, οποιαδήποτε περαιτέρω απλούστευση των κανόνων επιλεξιµότητας στον τοµέα της αγροτικής ανάπτυξης δεν θα είναι αρκετή για τη µείωση του ποσοστού σφάλµατος στον τοµέα αυτόν κάτω από το όριο του 2% που εφαρµόζει σήµερα το Ελεγκτικό Συνέδριο χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η επίτευξη στόχων πολιτικής. Παρότι η Επιτροπή και τα κράτη µέλη πρέπει να µεγιστοποιήσουν την αποτελεσµατικότητα των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου για την πρόληψη, διαπίστωση και διόρθωση των σφαλµάτων, η Επιτροπή θεωρεί ότι από οικονοµική άποψη δεν είναι σκόπιµο να αυξηθούν οι έλεγχοι στο ΕΓΤΑΑ. Τα δεδοµένα των κρατών µελών στηρίζουν το συµπέρασµα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι το ποσοστό σφάλµατος στον υπόψη τοµέα είναι µεγαλύτερο από 2%. Όσον αφορά τις δαπάνες ΕΓΤΑΑ, η Επιτροπή προτείνει ένα επίπεδο ΑΚΣ στο κίτρινο φάσµα τιµών (2%-5%). Ένα ποσοστό σφάλµατος της DAS στα µέσα του φάσµατος αυτού θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογηµένο. Πάνω από το επίπεδο αυτό, θα αναλαµβάνεται πρόσθετη δράση για τη µείωση του ποσοστού σφάλµατος µέσω της αύξησης των ελέγχων και της αντιµετώπισης των κύριων αιτίων σφάλµατος. Ο στόχος για τον πρώτο πυλώνα της ΚΓΠ παραµένει στο πράσινο φάσµα τιµών (2%). EL 9 EL

11 5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Όταν το Ελεγκτικό Συνέδριο θέσπισε το όριο ουσιαστικότητας του 2%, η Επιτροπή δεν είχε στη διάθεσή της αξιόπιστες πληροφορίες ως προς το κόστος των ελέγχων. Το όριο αποφασίστηκε από το Συνέδριο ελλείψει ενδείξεων ως προς το αντίθετο σε πολιτικό επίπεδο. Ωστόσο, υπάρχουν πλέον πληροφορίες ως προς το κόστος των ελέγχων, πράγµα το οποίο επιτρέπει τη διεξαγωγή τεκµηριωµένης συζήτησης µεταξύ ενδιαφεροµένων όσον αφορά την αποτελεσµατικότητα των ελέγχων από άποψη κόστους. Η Επιτροπή σηµείωσε σηµαντική πρόοδο και η DAS 2008 ήταν η καλύτερη στα χρονικά. Η βελτίωση αυτή εξασφαλίστηκε µε τη βελτίωση των ελεγκτικών συστηµάτων και τη διεξαγωγή περισσότερων ελέγχων, πράγµα το οποίο αύξησε το κόστος και την επιβάρυνση των δικαιούχων (η Γ Έρευνας διεξήγαγε 20% περισσότερους επιτόπιους ελέγχους σε δικαιούχους από ό,τι είχε αρχικά προγραµµατιστεί την περίοδο για το ΠΠ6). Η Επιτροπή θα συνεχίσει να αναπτύσσει και να εφαρµόζει αξιόπιστες στρατηγικές ελέγχου, µέσα από την άσκηση αποτελεσµατικών και έγκαιρων ελέγχων, την εστίαση στους κινδύνους και την ανατροφοδότηση των αποτελεσµάτων στον κύκλο ελέγχου. Τα τρέχοντα επίπεδα ελέγχου είναι υψηλά, περιλαµβανοµένου του τοµέα της αγροτικής ανάπτυξης, και στους δύο τοµείς που καλύπτονται ανωτέρω, το ποσοστό σφάλµατος της DAS µπορεί να έχει µειωθεί προς το ελάχιστο επίπεδο που προσφέρει αποτελεσµατικότητα ως προς το κόστος. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να συνεχίσουν να αποδεικνύουν την αποτελεσµατικότητα των δικών τους ελεγκτικών στρατηγικών στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων (ΑAR) που υποβάλλουν, προσαρµόζοντάς τες στους κινδύνους και τις ιδιαιτερότητες κάθε τοµέα πολιτικής, εξασφαλίζοντας ότι αντανακλούν τους πραγµατικούς κινδύνους και εµπειρίες και καθιστώντας δυνατή τη λήψη τεκµηριωµένων αποφάσεων όσον αφορά το κόστος και τα οφέλη των ελέγχων. Εντούτοις, από τη στιγµή που αποδειχθεί η δέουσα επιµέλεια, η υιοθέτηση ενός αποδεκτού επιπέδου κινδύνου αποτελεί υγιή επένδυση και ο συννοµοθέτης δύναται να υιοθετήσει ένα όριο ΑΚΣ υψηλότερο από το υφιστάµενο ποσοστό σφάλµατος υπό το πρίσµα αυτό. Αυτό θα παράσχει ένα στερεό υπόβαθρο για την αξιολόγηση, από την αρµόδια για την απαλλαγή αρχή, της διαχείρισης κινδύνου την οποία κάνει η Επιτροπή. Παρότι ο ΑΚΣ θα αποτελούσε ένα ετήσιο µέγεθος αναφοράς (σύµφωνα µε την DAS) όπου η Επιτροπή εφαρµόζει συστήµατα πολυετούς ελέγχου, τα ποσοστά σφάλµατος στο τέλος ενός προγράµµατος θα είναι χαµηλότερα από την DAS εξαιτίας δηµοσιονοµικών διορθώσεων και της ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών. Η Επιτροπή θα καταβάλλει προσπάθειες για τη διαπίστωση τέτοιων ποσοστών υπολειµµατικών σφαλµάτων και θα συνεχίσει να διορθώνει όλα τα σφάλµατα που διαπιστώνονται. Ωστόσο, ο µεγάλος αριθµός δικαιούχων σηµαίνει ότι δεν µπορούν να διεξάγονται συστηµατικά επιτόπιοι έλεγχοι και ότι θα υπάρχουν σφάλµατα που θα περνούν απαρατήρητα. Η Επιτροπή θεωρεί ότι: το επίπεδο ΑΚΣ σε αµφότερους τους τοµείς πολιτικής που καλύπτει η παρούσα ανακοίνωση πρέπει να καθοριστεί στο κίτρινο φάσµα τιµών: 2% έως 5% ένα ποσοστό σφάλµατος στην DAS που θα βρισκόταν περίπου στο µέσο του φάσµατος αυτού και για τους δύο τοµείς θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογηµένο πέρα από το επίπεδο αυτό, θα λαµβάνονται πρόσθετα µέτρα για τη µείωση του ποσοστού σφάλµατος µέσω της αύξησης των ελέγχων και της αντιµετώπισης των κύριων αιτίων σφάλµατος και παράλληλα µε την υιοθέτηση ενός δικαιολογηµένου ετήσιου επιπέδου ΑΚΣ, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί τα πολυετή ποσοστά σφάλµατος και να υποβάλει σχετική EL 10 EL

12 αναφορά στην αρµόδια για τον προϋπολογισµό αρχή σε κατάλληλο χρόνο κατά τη διάρκεια εφαρµογής των προγραµµάτων. Η Επιτροπή έχει προτείνει να κατοχυρωθεί η έννοια του ΑΚΣ στην πρότασή της για την τριετή αναθεώρηση του δηµοσιονοµικού κανονισµού. Λαµβάνοντας υπόψη τον χρόνο που απαιτείται για τις διοργανικές συζητήσεις για την αναθεώρηση του δηµοσιονοµικού κανονισµού πριν από την έναρξη ισχύος του, και µετά τη συζήτηση της παρούσας ανακοίνωσης µε τον συννοµοθέτη, η Επιτροπή θα υποβάλει νοµοθετικές προτάσεις µε σκοπό την επισηµοποίηση των επιπέδων ΑΚΣ για τους τοµείς «Έρευνα, ενέργεια και µεταφορές» και «Αγροτική ανάπτυξη». Η Επιτροπή θα υποβάλει συγκεκριµένες προτάσεις για τον ΑΚΣ στους τοµείς «ιοικητικές δαπάνες» και «Εξωτερική βοήθεια, ανάπτυξη και διεύρυνση» πριν από τα τέλη του 2010 και προοδευτικά για τους υπόλοιπους τοµείς το Θα προτείνει την απλούστευση της τοµεακής νοµοθεσίας για τον επόµενο γύρο βασικών πράξεων ώστε να µειωθεί ο κίνδυνος σφαλµάτων την περίοδο µετά το Η Επιτροπή είναι αποφασισµένη να αποδείξει την αποτελεσµατική λειτουργία των ελεγκτικών της συστηµάτων και, για τον επόµενο γύρο ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων, θα παροτρύνει τις υπηρεσίες της να υποβάλουν περισσότερα στοιχεία όσον αφορά την αποτελεσµατικότητα των συστηµάτων. EL 11 EL