ΤΕΧΝΙΚΟ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟ ΕΛΛΑ ΑΣ

Transcript

1 ΤΕΧΝΙΚΟ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟ ΕΛΛΑ ΑΣ ΙΗΜΕΡΟ «ΘΕΜΑΤΑ ΠΟΛΕΟ ΟΜΙΚΩΝ ΕΦΑΡΜΟΓΩΝ-ΣΧΟΛΙΑΣΜΟΣ ΙΑΤΑΞΕΩΝ Ν.3212/2003: Α ΕΙΑ ΟΜΗΣΗΣ ΠΟΛΕΟ ΟΜΙΚΕΣ ΚΑΙ ΑΛΛΕΣ ΙΑΤΑΞΕΙΣ ΘΕΜΑΤΩΝ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΑΣ ΤΟΥ ΥΠΕΧΩ Ε» ΜΑΙΟΥ 2004 Θέµα: «Α ΕΙΑ ΟΜΗΣΗΣ ΚΑΤΑ ΤΟ Ν.3212/2004: H ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΠΟΥ ΕΝ ΕΓΙΝΕ» ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ: ΛΟΥΣΗ ΚΙΟΥΣΟΠΟΥΛΟΥ, ικηγόρος, Μέλος του Νοµικού Συµβουλίου του Τ.Ε.Ε. 1

2 Στα πορίσµατά του, ο Συνήγορος του Πολίτη διαπιστώνει κάθε χρόνο ότι µεγάλος αριθµός φαινοµένων κακοδιοίκησης, αδιαφάνειας και παράβασης της αρχής της νοµιµότητας παρατηρούνται σε υποθέσεις που σχετίζονται µε την έκδοση και την εφαρµογή οικοδοµικών αδειών, µε τις αυθαίρετες κατασκευές και εν γένει µε την προστασία του περιβάλλοντος. Όπως επίσης διαπιστώνει τα περισσότερα από αυτά τα φαινόµενα συνδέονται σε µεγάλο βαθµό µε την άσκηση πολεοδοµικών αρµοδιοτήτων από τους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθµού. Συγκεκριµένα, τα στατιστικά στοιχεία καταδεικνύουν ότι κατά µέσον όρο ένα ποσοστό που υπερβαίνει το 20% των ετήσιων αναφορών και ανήκει στην αρµοδιότητα του Κύκλου Ποιότητας Ζωής του Συνηγόρου, αφορούν υποθέσεις οικοδοµικών αδειών και αυθαιρέτων κατασκευών 1, ενώ ένα υψηλό ποσοστό που το έτος 2002 άγγιξε το 60-65% των βάσιµων αναφορών του ίδιου Κύκλου συνδέονται µε τις δραστηριότητες της αυτοδιοίκησης 2. Τα φαινόµενα αυτά κατά το Συνήγορο οφείλονται κυρίως στην ανεπαρκή και αναποτελεσµατική οργάνωση (ποιοτική και ποσοτική) και στελέχωση των αρµόδιων υπηρεσιών, δηλαδή την έλλειψη εξειδικευµένου προσωπικού, στην ανορθολογική οργάνωση και κατανοµή του, στην υποτυπώδη ή ελλιπή υλικοτεχνική υποδοµή τους, στην έλλειψη πόρων κ.λπ. Συνδέονται, όµως, εξ ίσου µε τη δαιδαλώδη και ασυστηµατοποίητη νοµοθεσία, τις ατέλειες του πολεοδοµικού σχεδιασµού, την έλλειψη ενηµέρωσης των αρµοδίων αρχών, την αδράνεια ή και την ανοχή της διοίκησης σε παράνοµες πράξεις κ.λπ. Τα παραπάνω στοιχεία είναι ασφαλώς ενδεικτικά και δεν διεκδικούν τη συνολική αξιολόγηση της λειτουργίας των πολεοδοµικών υπηρεσιών. Εν τούτοις, τεκµηριώνουν την κοινή αντίληψη κάθε πολίτη για τη διάχυτη αβεβαιότητα και την ανασφάλεια δικαίου που κυριαρχούν στον συγκεκριµένο τοµέα. Ορισµένα από τα εν λόγω προβλήµατα και συγκεκριµένα τη γραφειοκρατία και την πολυπλοκότητα των διαδικασιών κατά την έκδοση οικοδοµικών αδειών επικαλείται και η εισηγητική έκθεση του ν. 3212/2003, επισηµαίνοντας ότι η κατάσταση που επικρατεί «ούτε στον καταµερισµό ευθυνών διευκολύνει ούτε τον ουσιαστικό έλεγχο της διοίκησης επιτυγχάνει». Με αυτό το σκεπτικό, ο νοµοθέτης επέλεξε να περιορίσει τον κρατικό έλεγχο ή, διαφορετικά, να τον «απορυθµίσει». Συγκεκριµένα, σύµφωνα µε το νέο νόµο οι πολεοδοµικές υπηρεσίες θα ερευνούν πλέον αν έχουν τηρηθεί οι γενικοί και ειδικοί όροι και περιορισµοί δόµησης ελέγχοντας µόνον το τοπογραφικό διάγραµµα και το διάγραµµα κάλυψης. Οι λοιπές µελέτες, αρχιτεκτονική, στατική, ηλεκτροµηχανολογική κλ.π. δεν θα ελέγχονται ούτε αυτοτελώς ούτε σε σχέση µε το τοπογραφικό και το διάγραµµα κάλυψης, αλλά την αποκλειστική ευθύνη για την εκπόνηση και την εφαρµογή τους σύµφωνα µε το νόµο θα 1 Πρβλ. ιδίως Γραφήµατα θεµατικών κατηγοριών του Κύκλου Ποιότητας Ζωής που δηµοσιεύονται στις Ετήσιες Εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη των ετών 2001,2002, Βλ. Ετήσια Έκθεση 2002, σ

3 αναλαµβάνει ο επιβλέπων µηχανικός µε σχετική δήλωσή του. Κατά των παραβατών προβλέπονται αυστηρές ποινικές, πειθαρχικές και διοικητικές κυρώσεις. Με άλλα λόγια, ο νέος νόµος µεταθέτει το µεγαλύτερο µέρος της ευθύνης των εργασιών δόµησης από το κράτος στους επιβλέποντες µηχανικούς. Τη γενική φιλοσοφία του νόµου, όπως εκφράζεται από την βασική νέα ρύθµιση και από επί µέρους ειδικότερες διατάξεις του, θα σχολιάσουµε στη συνέχεια. Είναι γνωστή η πάγια πλέον νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας που αναπτύχθηκε από τις αρχές κυρίως του 1990 υπό το καθεστώς του προϊσχύσαντος άρθρου 24 Σ. Το δικαστήριο σταδιακά ανέδειξε τη βιώσιµη ανάπτυξη σε µια από τις βασικές υποχρεώσεις του κράτους 3 που συνίσταται, µεταξύ άλλων, στην πρόληψη και την προφύλαξη του περιβάλλοντος 4, στην υποχρέωση χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού 5, στη διασφάλιση της φυσικής ενότητας του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος 6 και στην προστασία και την αναβάθµιση του οικιστικού περιβάλλοντος 7. Για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων του αυτών, το κράτος οφείλει να ασκεί τη ρυθµιστική αρµοδιότητά του µε την λήψη των κατάλληλων προληπτικών, κυρίως, και δευτερευόντως κατασταλτικών µέτρων. Και τούτο, µε παράλληλη στάθµιση κάθε φορά του γενικότερου συµφέροντος αλλά και των λοιπών δικαιωµάτων που προστατεύονται από το Σύνταγµα. Στα κατ εξοχήν προληπτικά µέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να καταταγεί ο από µακρού χρόνου θεσµοθετηµένος προληπτικός έλεγχος των κάθε είδους εργασιών δόµησης. Ο έλεγχος αυτός που ασκείται από τις πολεοδοµικές υπηρεσίες εκτείνεται, όπως επί λέξει προέβλεπε το ν.δ. της 17-7/ (άρθρο 52), «[σ]την µελέτην, την εκτέλεσιν και χρησιµοποίησιν αυτής [της οικοδοµής ή της κατασκευής] από απόψεως υγιεινής, ασφαλείας, αισθητικής» και εν γένει στην τήρηση όλων των σχετικών πολεοδοµικών και λοιπών σχετικών διατάξεων. Την άσκηση της ρυθµιστικής αρµοδιότητας 3 Ηδη, η αναθεωρηµένη παρ. 1 του άρθρου 24 Σ., κατοχυρώνει ρητά την αρχή της αειφορίας, δηλαδή, της βιώσιµης ανάπτυξης. Βλ. σχετικά Κ. Μενουδάκος, «Η αναθεώρηση του Συντάγµατος και η βιώσιµη ανάπτυξη» in Γ. Παπαδήµητρίου (επιµ.), Το άρθρο 24 του Συντάγµατος µετά την αναθεώρησή του, Πρακτικά Ηµερίδας, Αθήνα, Νόµος και Φύση 2002, σελ. 31. Γλ. Σιούτη «Η αρχή της βιώσιµης ανάπτυξης ή της αειφορίας in Γ. Παπαδηµητρίου (επιµ.), όπ.π., σελ. 118, Κ. Χατζηµπίρος «Περιβαλλοντική διάσταση της αστικής ανάπτυξης» in Αθ. Αραβαντινού (επιµ.), Πολεοδοµικός Σχεδιασµός για µια βιώσιµη ανάπτυξη του αστικού χώρου, Αθήνα, Συµµετρία, 1997, σελ. 478 επ. 4 Βλ. αντί πολλών ΣτΕ Ολοµ. 2537/1996 (διϋλιστήρια Πετρόλα), 3478/2000 (εκτροπή Αχελώου β υπόθεση). 5 Βλ. αντί πολλών ΣτΕ Ολοµ. 2057/1994 (συνταγµατικότητα της υποχρέωσης συµµετοχής στη δηµιουργία κοινόχρηστων χώρων), 2758/1995 (ΖΕΠ κτήµατος Ισενλή Θεσ/κης), 2403/1997 (Καζίνο Φλοίσβου). 6 Βλ. ΣτΕ Ολοµ. 1071/1994, 3236/1995, 2572/1996,4573/1996, 6070/1996 (µεταφορά συντελεστή δόµησης). 7 Βλ. αντί πολλών ΣτΕ Ολοµ. 10/1988, 3818/1995, 2809/2002, 1528/2003, 2002/2003 (πολεοδοµικό κεκτηµένο) ΣτΕ Ολοµ. 173/1998 (αντισυνταγµατικότητα οικοδόµησης µη αρτίων οικοπέδων), 3

4 του κράτους κατά την εφαρµογή της πολεοδοµικής νοµοθεσίας αποτυπώνει η οικοδοµική άδεια. Με αυτό το περιεχόµενο αποτελούσε ως σήµερα προϋπόθεση για την εκτέλεση κάθε είδους οικοδοµικών εργασιών, κατασκευών ή εγκαταστάσεων. Με τον σχολιαζόµενο νόµο, ο έλεγχος αυτός, κατά το προληπτικό µέρος του, συρρικνώνεται, αφού ο νοµοθέτης τον περιορίζει κατ ουσίαν στην στοιχειώδη έρευνα της πολεοδοµικής νοµιµότητας. Η τήρηση των ουσιαστικών πολεοδοµικών και περιβαλλοντικών κανόνων που θεσπίζονται από τις διατάξεις του ΓΟΚ και της πολεοδοµικής νοµοθεσίας εν γένει δεν ελέγχονται προληπτικά από τη διοίκηση. Αν ληφθεί υπ όψη το ισχύον καθεστώς του πληµµελούς και αποσπασµατικού πολεοδοµικού σχεδιασµού τόσο στις περιοχές εντός σχεδίου όσο και πολύ περισσότερο στις περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως και τα, πολύ συχνά, δυσεπίλυτα προβλήµατα εφαρµογής του, θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι ο σκοπός του σχολιαζόµενου νόµου, η συρρίκνωση δηλαδή του προληπτικού κρατικού ελέγχου, κινείται εκτός του πλαισίου των συνταγµατικών διατάξεων για την προστασία του περιβάλλοντος. Με άλλα λόγια, οι εν λόγω ρυθµίσεις, µε τις οποίες η πολιτεία αποποιείται τον ρυθµιστικό ρόλο της, κατά το µεγαλύτερο µέρος του, είναι αµφίβολης συνταγµατικότητας. εν θα συνέβαινε ενδεχοµένως το ίδιο σε µια χώρα µε αυστηρή χωροταξική και πολεοδοµική οργάνωση που θα είχε εξασφαλίσει ήδη κατά το στάδιο του σχεδιασµού την ορθολογική και βιώσιµη ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών περιοχών της. Πολύ περισσότερο που ούτε ο κατασταλτικός έλεγχος, τον οποίο προβλέπει ο νόµος, φαίνεται ιδιαίτερα αποτελεσµατικός. Πράγµατι, σύµφωνα µε τα στοιχεία της εισηγητικής έκθεσης του νόµου κάθε χρόνο εκδίδονται οικοδοµικές άδειες σε όλη τη χώρα. Ο υποχρεωτικός κατασταλτικός έλεγχος που θα κρίνει αν οι µελέτες εκπονήθηκαν σύµφωνα µε τις ισχύουσες διατάξεις και αν οι εργασίες εκτελούνται ή εκτελέσθηκαν σύµφωνα µε την άδεια και τις µελέτες που υποβλήθηκαν δεν θα ξεπερνά τις (10%). Ακόµη λιγότερες, µόλις οι (2%) άδειες, θα ελέγχονται στο στάδιο της κατασκευής από το Σώµα Ελεγκτών-Επιθεωρητών ηµόσιας ιοίκησης. Το ίδιο ποσοστό αδειών θα ελέγχεται από το Σώµα Ελεγκτών µέσα στο επόµενο έτος για να διαπιστωθεί αν οι εργασίες περατώθηκαν νόµιµα. Άλλωστε, η σηµασία του κατασταλτικού ελέγχου µετριάζεται, καθ όσον ο ίδιος νόµος µε άλλες διατάξεις του διατηρεί και επαυξάνει τις ρυθµίσεις για τις αυθαίρετες κατασκευές. ιότι και µόνο η ύπαρξη του θεσµού των αυθαιρέτων, του προστίµου διατήρησής τους, της αναγνώρισης σε αυτά κατά καιρούς της δυνατότητας να συνδέονται µε τα δίκτυα κοινής ωφέλειας, ισοδυναµεί µε ανοχή και de facto αναγνώριση εκ µέρους του κράτους της παράνοµης δόµησης. Στα ανωτέρω πρέπει να προστεθεί ότι ο κατασταλτικός αυτός έλεγχος όχι απλώς δεν λύνει τα διαπιστωµένα προβλήµατα κακοδιοίκησης και αδιαφάνειας, αλλά ενδέχεται να τα οξύνει. εδοµένων των σοβαρών ποινικών, πειθαρχικών και διοικητικών κυρώσεων που απειλεί ο νόµος σε βάρος των 4

5 παραβατών πολιτικών µηχανικών, είναι ορατό το πεδίο που διαγράφεται: οι πολεοδοµικές υπηρεσίες θα έχουν τη δυνατότητα να αµφισβητούν την σύµφωνη µε τις µελέτες και τα λοιπά στοιχεία εκτέλεση των εργασιών δόµησης, ενώ ο θιγόµενος µηχανικός είναι αµφίβολο αν θα έχει και δικαστική ακόµη προστασία, αφού οι τεχνικές κρίσεις της διοίκησης θα είναι δύσκολο αν όχι αδύνατο να ελεγχθούν από τα δικαστήρια. Το γεγονός ότι η πολιτεία αδυνατεί υπό τις κρατούσες συνθήκες να διασφαλίσει τους όρους βιώσιµης ανάπτυξης της χώρας, ασφαλώς, δεν συνιστά νόµιµο λόγο για τον περιορισµό του προληπτικού ελέγχου που είναι κατά το Σύνταγµα υποχρεωµένη να ασκεί. Ο λόγος αυτός, όταν µάλιστα γίνεται επίκλησή του στην εισηγητική έκθεση του νόµου, καταδεικνύει πόσο απρόσφορο µέσο για την προστασία του περιβάλλοντος είναι η µετακύλιση της σχετικής ευθύνης στους πολιτικούς µηχανικούς. ιότι δεν είναι προφανές µε ποια προοπτική οι τελευταίοι υποχρεώνονται ατοµικά και κατά περίπτωση να αναλάβουν ένα ρόλο που το Σύνταγµα έχει αναθέσει στην πολιτεία. Ας φαντασθούµε, σε µια ακραία απλοποιητική σύγκριση, τι θα συνέβαινε στην περίπτωση που το κράτος δήλωνε αντίστοιχα αδυναµία να εκπληρώσει µια άλλη βασική αποστολή του, όπως για παράδειγµα την παιδεία και µετέθετε το µεγαλύτερο µέρος της ευθύνης του σε κάθε δάσκαλο προσωπικά για καθένα µαθητή του. Ωστόσο, δεν πρέπει να παραγνωρισθεί ότι η οµολογηµένη αδυναµία της πολιτείας συνιστά παράλληλα µια µεγάλη πρόκληση. Η πρόκληση αυτή απευθύνεται, σε συλλογικούς φορείς, όπως για παράδειγµα το ΤΕΕ, που µπορούν να διεκδικήσουν εν προκειµένω έναν αποφασιστικό και ρυθµιστικό ρόλο. Και τούτο υιοθετώντας µέτρα που θα αποσαφηνίζουν κρίσιµες παραµέτρους του επαγγέλµατος του µηχανικού (κωδικοποιήσεις, ερµηνευτικές εγκύκλιοι, κανόνες δεοντολογίας, πρότυπα µελετών κ.λ.π.), εν τέλει δε θα διαµορφώσουν µακροπρόθεσµα ένα ασφαλέστερο πλαίσιο για τον τρόπο άσκησης της οικοδοµικής δραστηριότητας στη χώρα µας. 5