3.3. ΝΕΕΣ Δ Η Μ Ο Σ Ι Ε Σ Π Ο Λ Ι Τ Ι Κ Ε Σ

Transcript

1 Η ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΩΝ ΕΘΝΙΚΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΣΤΟ Σ ΥΓΧΡΟΝΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΑΙ ΔΙΕΘΝΕΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ 3.3. ΝΕΕΣ Δ Η Μ Ο Σ Ι Ε Σ Π Ο Λ Ι Τ Ι Κ Ε Σ Σ. Λ Α Δ Η - Β. Ν Τ Α Λ Α Κ Ο Υ Θ. Τ Σ Ε Κ Ο Σ Ν Ο Ε Μ Β Ρ Ι Ο Σ Ε Ξ Α Π Ο Σ Τ Α Σ Ε Ω Σ Ε Κ Π Α Ι Δ Ε Υ Σ Η Δ Ι Ε Υ Θ Υ Ν Τ Ι Κ Ω Ν Σ Τ Ε Λ Ε Χ Ω Ν

2 Από το «Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ» στη «Διακυβέρνηση» Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ: Το μεταρρυθμιστικό κύμα που βασίστηκε στις αξίες της οικονομικότητας της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας. Διευρύνθηκε με τον όρο διακυβέρνηση περιλαμβάνει επιπλέον τις αξίες της νομιμότητας και της λογοδοσίας.

3 Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (NPM ) Εικοσαετής επίδραση (1980 μέχρι και τα μέσα της δεκαετίας του 2000). Βασικές μεταρρυθμίσεις Μεγάλη Βρετανία -Μ. Θάτσερ «Η κοινωνία δεν υπάρχει» ΗΠΑ - Ρ. Ρέηγκαν «Το κράτος είναι το πρόβλημα» Ν. Ζηλανδία Εργατική Κυβέρνηση (Treasury briefings 1984, State Sector Act -1988) Χώρες σε μετάβαση Εκτενής εφαρμογή δεκαετία 1990

4 Μεταρρυθμιστικές τάσεις Αγορά (μερική ή ολική ιδιωτικοποίηση υπηρεσιών, ΣΔΙΤ, δυνατότητα επιλογής π.χ. σχολείου), Συμμετοχή: ενίσχυση της συμμετοχής των δημοσίων λειτουργών στη λήψη αποφάσεων και την ενδυνάμωση των πολιτών κανονιστική μεταρρύθμιση: απορύθμιση και καλύτερη νομοθέτηση ευέλικτη διακυβέρνηση

5 Πρακτικές διοικητικών μεταρρυθμίσεων Αποκέντρωση και αυτόνομοι φορείς Νέες μορφές ελέγχου και ρύθμισης: Α) ίδρυση ανεξάρτητων αρχών Β) αξιολογήσεις, λογιστικοί έλεγχοι, χρήση δεικτών και μετρήσεων Ηλεκτρονική διακυβέρνηση

6 Ηλεκτρονική διακυβέρνηση χρησιμοποιεί την πληροφορική τόσο για τη βελτίωση της διοίκησης, όσο και για την ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών στη δημοκρατική διαδικασία

7 Αξιακό επίκεντρο ΝΡΜ «Λιγότερο Κράτος» εκτενείς περικοπές δημοσίων δαπανών στις αναδιανεμητικές πολιτικές και στις λειτουργικές δαπάνες - δεν μείωσαν την συνολική δημόσια δαπάνη (ΗΒ ΗΠΑ). «Περισσότερα (αποτελέσματα) με Λιγότερα (δαπανώμενα κονδύλια)» - More for Less. Το ενδιαφέρον εστιάσθηκε στο «Less» ενώ το «More» παρέμεινε ζητούμενο. Αποτελεσματικότητα Αποδοτικότητα Οικονομία

8 Οργανωτικές μέθοδοι ΝΡΜ Στόχος: Περιορισμός της πολιτικής παρέμβασης στο πεδίο της εφαρμογής των πολιτικών. «Αφήστε τους μάνατζερς να διοικήσουν» (Let the managers manage). Μεταφορά, εκτελεστικών αρμοδιοτήτων σε αυτόνομα ή ημιαυτόνομα Νομικά Πρόσωπα Μοντέλο των σκανδιναβικών Ambetswerk και των βρετανικών Quangos (Quasi Non Governmental Organizations).

9 Μεθοδολογικές ανεπάρκειες και πρακτική αναποτελεσματικότητα του ΝΡΜ Απουσία πλαισίου κοινών αξιών και έλλειψη συνεργασιακής εμπιστοσύνης προκαλούμενη από τον υπερτονισμό της διοικητικής ευελιξίας Δυσχέρειες συνάρθρωσης των εργαλείων του ΝΡΜ και του θεσμικού περιβάλλοντος. Ασυμβατότητες κι αντιφάσεις μεταξύ εννοιών όπως η αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα, το δημόσιο συμφέρον και η νομιμότητα, Αδυναμίες στρατηγικού προγραμματισμού και ανεπάρκειες στρατηγικής διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Ασυμμετρίες στην πληροφόρηση που ευνοούν την αναπαραγωγή κοινωνικά ανορθολογικών πρακτικών όπως η πολιτικο-διοικητική διαφθορά

10 Μεθοδολογικές ανεπάρκειες και πρακτική αναποτελεσματικότητα του ΝΡΜ ΙΙ Η ΝΡΜ φιλοσοφία της «μοναδικής βέλτιστης λύσης» ( one size fits all ) παρωχημένη και αναποτελεσματική, Προσεγγίσεις προσαρμοσμένες στις πολιτισμικές και πολιτικο-διοικητικές ιδιαιτερότητες κάθε χώρας Προβλήματα συντονισμού Απώλεια πολιτικού ελέγχου Αυτονόμηση αυξημένη δυνατότητα επιρροής στο τελικό αποτέλεσμα των «μάνατζερς» που δεν λογοδοτούν πολιτικά. Έμφαση στην υλοποίηση αλλά όχι στον σχεδιασμό των πολιτικών Η αποδοτικότητα της διοίκησης (outputs) υποκατέστησε την αποδοτικότητα της διακυβέρνησης (outcomes impact): Efficiency in Government vs. Efficiency of Government Εκτενής χρήση των προγραμματικών συμφωνιών αδυναμία γρήγορης αναπροσαρμογής και βελτίωσης των δημόσιων πολιτικών λόγω αναγκαίας προγραμματικής αναθεώρησης.

11 Θετικό στοιχείο του ΝΡΜ Η φιλοσοφία μιάς «επιχειρούσας» (entrepreneurial ) διοίκησης στραμμένης προς: την αποτελεσματικότητα, την ποιότητα και την αποδοτικότητα.

12 Μετα-ΝΡΜ μεταρρυθμίσεις Από τις αρχές του 2000 Βασικά στοιχεία ενδυνάμωση των κεντρικών μηχανισμών άσκησης δημοσίων πολιτικών έμφαση στον συντονισμό. ολιστική προσέγγιση στην παραγωγή των δημοσίων πολιτικών εξορθολογισμό της διακυβέρνησης με συμβολές από τις κοινωνικές επιστήμες και όχι μόνο από τα οικονομικά.

13 Μετα-ΝΡΜ μεταρρυθμίσεις ΙΙ Επανα-συγκέντρωση (re-centralization) Ολική κυβέρνηση (whole-of-government) Επανάκτηση του κέντρου(reassertion of the centre) Διασυνδεδεμένη κυβέρνηση (joined-upgovernment) Οριζόντια διοίκηση (horizontal management) Νεο-Βεμπεριανή προσέγγιση

14 Η μεταφορά του ΝΡΜ στην ελληνική διοίκηση Κυρίως με την μορφή μεταφοράς αρμοδιοτήτων σε ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ και Ανεξάρτητες Αρχές αλλά και κάποιες ιδιωτικοποιήσεις Αντίθετα οι διαχειριστικές μεθοδολογίες παρ ότι απετέλεσαν αντικείμενο αρκετών μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων ελάχιστα επηρέασαν την τρέχουσα διοικητική πρακτική. Υπό συνθήκες δημοσιονομικών περιορισμών η ΝΡΜ λογική επανέρχεται ως εργαλείο μείωσης δαπανών.

15 3. Η ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΩΝ ΕΘΝΙΚΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΣΤΟ ΣΥΓΧΡΟΝΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΑΙ ΔΙΕΘΝΕΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ 3.4 Οι Παράγοντες που Επιδρούν στη Διαφοροποίηση των Δημοσίων Πολιτικών Θ ε ό δ ω ρ ο ς Ν. Τ σ έ κ ο ς Ε π ί κ ο υ ρ ο ς Κ α θ η γ η τ ή ς Δ η μ ό σ ι α ς Δ ι ο ί κ η σ η ς Τ μ ή μ α Τ ο π ι κ ή ς Α υ τ ο δ ι ο ί κ η σ η ς Α Τ Ε Ι Κ α λ α μ ά τ α ς Ε Ξ Α Π Ο Σ Τ Α Σ Ε Ω Σ Ε Κ Π Α Ι Δ Ε Υ Σ Η Δ Ι Ε Υ Θ Υ Ν Τ Ι Κ Ω Ν Σ Τ Ε Λ Ε Χ Ω Ν

16 Η «κρισιακή» παγκοσμιοποίηση ως πλαίσιο άσκησης δημοσίων πολιτικών Η «παγκοσμιοποίηση» δεν αποτελεί ενιαίο και ομογενοποιημένο περιβάλλον για την δημόσια δράση Διαφοροποιητικοί παράγοντες αποσταθεροποιούν και αναδιατάσσουν το περιβάλλον αυτό δημιουργώντας νέες συνθήκες άσκησης δημοσίων πολιτικών Η τρέχουσα κρίση συνοψίζει τις διαφοροποιητικές αυτές δυναμικές Ε Ξ Α Π Ο Σ Τ Α Σ Ε Ω Σ Ε Κ Π Α Ι Δ Ε Υ Σ Η Δ Ι Ε Υ Θ Υ Ν Τ Ι Κ Ω Ν Σ Τ Ε Λ Ε Χ Ω Ν

17 Δομικά χαρακτηριστικά της κρίσης Ανατροπή του υποδείγματος της άνισης ανταλλαγής μεταξύ ανεπτυγμένων και αναπτυσσόμενων χωρών που τροφοδότησε σε μεγάλο βαθμό το μοντέλο ευημερίας των παλαιών ισχυρών οικονομιών. Ανατροπή μη γραμμική που δεν αφορά το σύνολο των (τέως) αναπτυσσόμενων χωρών Συγκρότηση μιάς ομάδας ισχυροποιούμενων ασιατικών κυρίως οικονομιών (Κίνα, Ινδία κ.α.) διαταράσσει τους συσχετισμούς εις βάρος των ισχυρών οικονομιών της δύσης και της Ιαπωνίας.

18 Δομικά χαρακτηριστικά της κρίσης ΙΙ Σταδιακή εξάλειψη για την ομάδα των οικονομικά ισχυροποιούμενων χωρών, των τεχνικών, θεσμικών, κοινωνικών και πολιτισμικών εμποδίων που ιστορικά απέτρεπαν την τεχνολογική καινοτομία και τον παραγωγικό εκσυγχρονισμό των οικονομιών τους. Ρυθμός ενσωμάτωσης υψηλής τεχνολογίας ταχύτερος από τον ρυθμό αύξησης του κόστους εργασίας, συγκριτικά με τις παλαιές ισχυρές οικονομίες. Νέος διεθνής καταμερισμός εργασίας που υποσκάπτει το αναπτυξιακό και κοινωνικό μοντέλο της δύσης και ιδιαίτερα της Ευρώπης

19 Δομικά χαρακτηριστικά της κρίσης ΙΙΙ Νέου τύπου δομικές ασυμμετρίες στην οικονομία, την ανάπτυξη και την κοινωνική συνοχή Αναδεικνύουν τις ανεπάρκειες των ευρωπαϊκών δημοσίων πολιτικών Δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν με τα κλασσικά εργαλεία του οικονομικού συστήματος και του συστήματος άσκησης δημοσίων πολιτικών

20 Οι δημόσιες πολιτικές για την αντιμετώπιση της κρίσης Το κράτος φαίνεται να παραμένει ο βασικός μηχανισμός παραγωγής δημοσίων πολιτικών στις σύγχρονες κοινωνίες. Η ανάπτυξη θεσμών διακυβέρνησης δικτυακού χαρακτήρα απαμβλύνει την ιεραρχική και συγκεντρωτική του φυσιογνωμία και διευρύνει τα συλλογικά δρώντα υποκείμενα δεν μεταβάλει ωστόσο την φύση του ως συλλογικού χώρου ρύθμισης των όρων κοινωνικής συνύπαρξης. Το κράτος συνεπώς κλήθηκε να χειριστεί την κρίση. Η εμπειρία καταδεικνύει ότι αποδεικνύεται ανέτοιμο και αναποτελεσματικό για τις τρέχουσες συνθήκες.

21 Οι ανεπάρκειες του κράτους απέναντι στην κρίση Έλλειψη τεχνικής και μεθοδολογικής προετοιμασίας των κρατικών αλλά και των ενωσιακών μηχανισμών, οφειλόμενη στην μακρόχρονη αδράνεια του ουσιαστικού σχεδιαστικού ρόλου της δημόσιας εξουσίας στα πλαίσια των ΝΡΜ λογικών Δισταγμοί αντιμετώπισης του προβλήματος στο μόνο επίπεδο στο οποίο μπορεί να αντιμετωπισθεί ριζικά: το ευρωπαϊκό Δυσχέρειες αναθεώρησης του υποδείγματος ευημερίας και ανάπτυξης

22 Η ανάγκη νέων «καταστατικών» πολιτικών για την μεταρρύθμισή των μηχανισμών άσκησης δημοσίων πολιτικών Το πεδίο άσκησης δημοσίων πολιτικών για την ανάπτυξη και βελτίωση των ίδιων των μηχανισμών δια των οποίων παράγονται οι δημόσιες πολιτικές αποκαλείται «καταστατικές πολιτικές» (Lowi). Εδώ εμπίπτει ο σχεδιασμός και η εφαρμογή των διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Η αναγκαιότητα διοικητικής μεταρρύθμισης είχε γίνει κατανοητή στην Ευρώπη πολύ πριν από την τρέχουσα κρίση.

23 Η κρίση του κλασσικού βεμπεριανού υποδείγματος Το κυρίαρχο βεμπεριανό συγκεντρωτικό και ιεραρχημένο υπόδειγμα χαρακτηρίζεται από υψηλές δαπάνες λειτουργίας σε υλικούς πόρους και σε χρόνο και από ενδοστρέφεια Θεμελιωμένο στις αρχές της διαδικαστικής τυποποίησης και του ιεραρχικού ελέγχου το συγκεντρωτικό βεμπεριανό υπόδειγμα, Είναι αποτελεσματικό μόνο εντός ενός περιβάλλοντος ευσταθούς με επαρκείς βαθμούς προβλεψιμότητας και άφθονους πόρους.

24 Η κρίση του κλασσικού βεμπεριανού υποδείγματος ΙΙ Αποδεικνύεται ανεπαρκές να διαχειριστεί ένα υπόδειγμα ευημερίας που συνδυάζει την γραμμική μεγέθυνση με ένα εκτεταμένο δίκτυ κοινωνικής προστασίας σε περιβάλλον αυξανόμενης αστάθειας και αβεβαιότητας Ποιές λοιπόν θα πρέπει να είναι οι κατευθύνσεις της μεταρρύθμισης. Η απάντηση που δόθηκε από το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (ΝΡΜ) δεν φάνηκε να επαληθεύεται

25 Τα χαρακτηριστικά ενός εναλλακτικού υποδείγματος μεταρρύθμισης

26 Ο ρόλος του κράτους στην οικονομία Η αγορά χρειάζεται την δημόσια παρέμβαση και την κρατική ρύθμιση και δράση για την ομαλή λειτουργία της, την ελαχιστοποίηση του επιχειρηματικού κινδύνου και την βελτιστοποίηση της κεφαλαιακής απόδοσης Σημαντικός ρόλος της κρατικής ρύθμισης και του δημοσίου ελέγχου για την παροχή ρευστότητας μέσω ενός αποτελεσματικότερου και ασφαλέστερου τραπεζικού συστήματος.

27 Ο ρυθμιστικός και αναδιανεμητικός ρόλος του κράτους Θα χρειαστούν ταυτόχρονα : Απορρύθμιση γραφειοκρατικών και συντεχνιακών παραμέτρων που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό Ρύθμιση αγοραίων παραμέτρων που περιορίζουν τον ανταγωνισμό εναρμονισμένες πρακτικές, μονοπωλιακές και ολιγοπωλιακές τάσεις κλπ Εξισορρόπηση της άνισης πληροφόρησης, γνώσης και διαπραγματευτικής ισχύος μεταξύ συγκροτημένων παραγωγικών και διάχυτων καταναλωτικών συμφερόντων

28 Ο ρυθμιστικός και αναδιανεμητικός ρόλος του κράτους ΙΙ Εμπλουτισμός της έννοιας της ανάπτυξης με κοινωνικές και περιβαλλοντικές παραμέτρους Αναπροσανατολισμός της επιστημονικής έρευνας προς την βιώσιμη ανάπτυξη. Πολιτικές στοχευμένης και ουσιαστικής αναδιανομής προκειμένου να διασφαλιστεί ένα αποδεκτό -με τα κριτήρια του εκάστοτε βαθμού ανάπτυξης- επίπεδο διαβίωσης όλου του πληθυσμού να επιτευχθεί κοινωνική συνοχή χωρίς να δημιουργούνται μακροχρόνια προνοιακά εξαρτημένες ομάδες

29 Ο ρόλος του Κράτους στην διασφάλιση κοινωνικής συμμετοχής και δημόσιας λογοδοσίας Διασφάλιση της ισονομίας, της ισοπολιτείας και της ισηγορίας κλασσικά στοιχεία ενός κράτους δικαίου με διευρυμένο περιεχόμενο εξισορρόπηση των υποκειμενικών ικανοτήτων χρήσης των νομικών κανόνων και των θεσμών διασφάλιση της πολιτικής συμμετοχής του συνόλου των κοινωνικών υπο-ομάδων μηχανισμούς ανοικτής διαβούλευσης, ισότιμης συγκρότησης και ελεύθερης δημοσιοποίησης των αντιπαρατιθεμένων απόψεων στην διαμόρφωση των δημόσιων επιλογών

30 Ο προσανατολισμός των μεταρρυθμίσεων Κράτος προσανατολισμένο σε αποτελέσματα (result oriented) ως εργαλεία επίτευξης συμπεφωνημένων κοινωνικών στόχων Κράτος - συντονιστής δικτύων ισοτίμων κοινωνικών εταίρων στα πλαίσια κοινοτήτων δημόσιας πολιτικής που διασφαλίζει την ουσιαστική διαβούλευση, την εξισορρόπηση των επιδιώξεων, την προστασία των αδυνάμων και την αποτελεσματική εφαρμογή των συλλογικών αποφάσεων

31 Ο προσανατολισμός των μεταρρυθμίσεων ΙΙ Κράτος καινοτόμο πάροχος υπηρεσιών και παραγωγός ρυθμίσεων που καλύπτουν διαφοροποιημένες κοινωνικές ανάγκες εμπεδώνουν κοινωνικά δικαιώματα Κράτος που αντιλαμβάνεται ότι καλείται να λειτουργήσει αποτελεσματικά σε ένα ανοικτό και διεθνοποιημένο οικονομικο-κοινωνικό, τεχνολογικό και βιο-φυσικό περιβάλλον

32 Ο προσανατολισμός των μεταρρυθμίσεων ΙΙΙ Κράτος που κατανοεί ότι η παραγωγή αποτελεσματικών δημόσιων πολιτικών δεν εξαντλείται στο πολιτικό - επιτελικό επίπεδο αλλά ότι και οι διαδικασίες υλοποίησης είναι καθοριστικές για την επάρκεια του τελικού αποτελέσματος

33 Ο προσανατολισμός των μεταρρυθμίσεων ΙV Διακρίνει μεταξύ των τελικών επιθυμητών αποτελεσμάτων και των μεσο / βραχυπρόθεσμων εκροών αντιλαμβανόμενο ότι τα πρώτα συντίθενται από τις δεύτερες. Αναγνωρίζει την σημασία του στρατηγικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού, του ελέγχου εφαρμογής, της αξιολόγησης και των ποσοτικών εργαλείων διοίκησης. Αξιοποιεί τις τεχνικές ανάλυσης κόστους-οφέλους το σκέλος του κόστους με τις κλασσικές μεθόδους οικονομικής ανάλυσης και κοστολόγησης το σκέλος του οφέλους επιδέχεται εν τέλει μόνο αξιακό - πολιτικό προσδιορισμό. Προβλέπει, διαχειρίζεται και ελαχιστοποιεί τους κίνδυνους.

34 Ο προσανατολισμός των μεταρρυθμίσεων V Κράτος που επενδύει στον βαθμό δέσμευσης, την πρωτοβουλία και την ενεργό συνεισφορά των ανθρώπων. Κράτος, τέλος, που δεν αυτοπροσδιορίζεται ως αποκλειστικός παραγωγός των κοινωνικά αναγκαίων αξιών χρήσης αλλά αναζητά τον αποδοτικότερο τρόπο παραγωγής των δημοσίων αγαθών με κριτήριο την βέλτιστη σχέση κόστουςαποτελέσματος