ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΙΓΑΙΟΥ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΘΕΜΑ:

Transcript

1 ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΙΓΑΙΟΥ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΘΕΜΑ: ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ Ονοματεπώνυμο: ΛΕΥΚΑΡΟΣ ΣΤΑΥΡΟΣ Α.Μ.: Υπεύθυνος καθηγητής: κ. Μ. ΜΠΕΚΙΑΡΗΣ Ακαδημαϊκό Έτος:

2 II ΠΡΟΛΟΓΟΣ Στην εργασία αυτή θα γίνει μια προσπάθεια λεπτομερειακής εξέτασης της οργάνωσης, της λειτουργίας, των αρμοδιοτήτων και του ρόλου που διαδραματίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο, ως ένα από το ανώτατα όργανα του κράτους, στα πλαίσια της οικονομικής ζωής της χώρας. Ταυτόχρονα, μέσα από αυτή την προσπάθεια, θα καταδειχθεί η αναγκαιότητα της ύπαρξής του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του ελέγχου από αυτό των δημοσίων δαπανών, ενός ελέγχου που αποτελεί βασική αρχή της Δημοκρατίας, μια και θέτει φραγμό στη δημόσια εξουσία που έχει τη δύναμη να διαφθείρει τους ανθρώπους. Στο πρώτο μέρος της εργασίας θα γίνει συνοπτική αναφορά στην ίδρυση και την εξέλιξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου μέχρις ότου ο θεσμός να λάβει την μορφή που έχει σήμερα, ενώ, παράλληλα, θα εξεταστούν η συγκρότηση και η σύνθεσή του οργάνου, που εγγυώνται σε μεγάλο βαθμό την ανεξαρτησία και τη σωστή λειτουργία του. Στο δεύτερο μέρος θα αναφερθούμε στο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, που προβλέπεται από τη Συνθήκη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Στο τρίτο μέρος του εγχειρήματος θα εξεταστούν ενδελεχώς οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως αυτές προβλέφθηκαν ενδεικτικώς από τον Συντακτικό νομοθέτη στο άρθρο 98 του Συντάγματος του 1975/1986/2001, οι οποίες διακρίνονται σε γνωμοδοτικές, ελεγκτικές και δικαιοδοτικές.(( Θα γίνει, επίσης, αναφορά στις αρμοδιότητες του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο.)) Στο τέταρτο μέρος της εργασίας θα ασχοληθούμε με το ζήτημα της νομικής φύσεως τόσο του ίδιου του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσο και των πράξεων που αυτό εκδίδει. ((Στο πέμπτο και τελευταίο μέρος της εργασίας θα γίνει ενδεικτική αναφορά στη συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου να δούμε τις θέσεις που αυτό έχει κατά καιρούς υιοθετήσεις σε ζητήματα που σχετίζονται με την ερμηνεία του ισχύοντος Συντάγματος.)) Τέλος, στο παράρτημα παρατίθεται η σχετική με το Ελεγκτικό Συνέδριο πρόσφατη και παλαιότερη νομοθεσία και νομολογία.

3 III ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Πρόλογος...IΙ Πίνακας Περιεχομένων...IΙΙ Εισαγωγή...1 ΜΕΡΟΣ Α : ΙΔΡΥΣΗ, ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΚΑΙ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ 1. Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών πριν την ίδρυση του Ελεγκτικού Συνεδρίου...3 Ο έλεγχος στην αρχαία Αθήνα. Ο έλεγχος κατά τη διάρκεια της ελληνικής επανάστασης. Ο έλεγχος επί κυβερνήσεως Ιωάννη Καποδίστρια. 2. Η ίδρυση και η εξέλιξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου...4 Το διάταγμα περί συστάσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Τροποποιήσεις και συμπληρώσεις. 3. Το Ελεγκτικό Συνέδριο σήμερα Οργάνωση και σύνθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου...7 Σύνθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Αρμοδιότητες του Προέδρου, των αντιπροέδρων, των συμβούλων και των παρέδρων. Η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας. Κάλυψη των θέσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

4 IV Λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία των δικαστών του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 5. Οι δικαστικοί σχηματισμοί και τα όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου...8 Το Κλιμάκιο. Το αρμόδιο Τμήμα. Η Ολομέλεια. ΜΕΡΟΣ Β : ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ 1. Το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων...10 Αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου. Συνεργασία Ελληνικού και Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου. 2. Διεθνής συνεργασία του Ελεγκτικού Συνεδρίου...12 Ο Οργανισμός European Organisation of Supreme Audit Institutions International Ο Οργανισμός Organisation of Supreme Audit Institutions ΜΕΡΟΣ Γ : ΟΙ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ Ι. Η διάκριση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά το Σύνταγμα...13 Οι διοικητικές αρμοδιότητες. Το άρθρο 98 2: μη εφαρμογή κατά την άσκηση των διοικητικών αρμοδιοτήτων της διάταξης του Συντάγματος. Οι δικαστικές αρμοδιότητες. Η απαγόρευση ελέγχου των αποφάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου από το Συμβούλιο της Επικρατείας. ΙΙ. Ο Προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών Εισαγωγικά στοιχεία Περιεχόμενο των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων...16

5 V 3. Ο έλεγχος νομιμότητας των δημοσίων δαπανών...17 Διπλή νομική υφή της δημοσιολογιστικής νομιμότητας. Πρόβλεψη της παραγωγικής δαπάνης από το νόμο. Ύπαρξη πιστώσεως στον Προϋπολογισμό του Κράτους. 4. Είδη ελέγχου των δαπανών...18 Αναγκαιότητα συνύπαρξης προληπτικού και κατασταλτικού ελέγχου. 5. Δαπάνες εξαιρούμενες από τον προληπτικό έλεγχο...19 Ο νόμος 2362/ Υποκείμενο και όργανα ασκήσεως του προληπτικού ελέγχου Οι διακρίσεις των δημοσίων δαπανών...20 Δαπάνες για τις αμοιβές του προσωπικού και των οργάνων του Κράτους. Δαπάνες από διοικητικές συμβάσεις. Επιχορηγήσεις, ενισχύσεις και επιδοτήσεις. Κάλυψη του κενού δικαστικής λειτουργίας. 8. Λόγοι θεσπίσεως του προληπτικού ελέγχου Η διαδικασία ελέγχου και θεωρήσεως ενταλμάτων πληρωμής...22 Έλεγχος της νομιμότητας της δαπάνης. Έλεγχος της λειτουργικότητας της δαπάνης (όχι της σκοπιμότητας). Αδυναμία προσβολής της απόφασης του ελεγκτικού οργάνου με αίτηση ακυρώσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Δεσμευτικότητα της απόφασης του αρμόδιου Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 10. Η θεώρηση του εντάλματος υπ' ευθύνη του Υπουργού Ο έλεγχος θεωρήσεως δικαιολογητικών ενταλμάτων προπληρωμής Ο παρεμπίπτων έλεγχος των διοικητικών πράξεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο...26 Το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων. Δέσμευση του Ελεγκτικού Συνεδρίου από το τεκμήριο νομιμότητας. Αναγκαιότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου των διοικητικών πράξεων. Η απόφαση 3564/1986 του Συμβουλίου της Επικρατείας σχετικά με τον παρεμπίπτοντα έλεγχο των διοικητικών πράξεων. 13. Ο έλεγχος των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας...29

6 VI 14. Η σημασία του προληπτικού ελέγχου...29 Η άσκηση από ισόβιους δικαστικούς λειτουργούς. Πλεονεκτήματα του προληπτικού ελέγχου. Ο αποτρεπτικός χαρακτήρας του προληπτικού ελέγχου. 15. Η συνταγματική κατοχύρωση του προληπτικού ελέγχου και το ανεπίτρεπτο της κατάργησής του...31 Θεμελίωση της συνταγματικής κατοχύρωσης του προληπτικού ελέγχου στο άρθρο 98 του Συντάγματος. Η σχετική κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Πρακτικό Συνεδριάσεως της 30ής/5/1979. Η αδυναμία κατάργησης του προληπτικού ελέγχου από τον κοινό νομοθέτη. Η σύγχρονη απειλή του προληπτικού ελέγχου. ΙΙΙ. Ο κατασταλτικός έλεγχος των λογαριασμών Εισαγωγικά στοιχεία Η έννοια του "λογαριασμού"...35 Η απόφαση 2146/1995 του τετάρτου Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τον προσδιορισμό της έννοιας του "λογαριασμού" και του "ελέγχου των λογαριασμών". 3. Οι εκδηλώσεις του ελέγχου επί των δημοσίων υπολόγων Αντικείμενο και υποκείμενο του ελέγχου...36 Η έννοια του "διατάκτη". Η έννοια του "υπολόγου". Κατηγορίες δημοσίων υπολόγων. 5. Η διαδικασία του κατασταλτικού ελέγχου...38 Ο καταλογισμός εις βάρος των δημοσίων υπολόγων. Η δυνατότητα αίτησης αναθεωρήσεως ή ανάκλησης κατά των πράξεων των Κλιμακίων. Ο δικαστικός χαρακτήρας των σχετικών πράξεων. 6. Ο έλεγχος των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου και των δημοσίων επιχειρήσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο...40 Το άρθρο 85 του ν. 1892/1990. Το άρθρο 77 του ν. 1943/1991.

7 VII Η επέκταση της ελεγκτικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει της αναθεώρησης του IV. Η διαδήλωση επί του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους και η έκθεση προς τη Βουλή...42 Η εξέταση του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους. Η σύνταξη γενικής ετήσιας έκθεσης προς τη Βουλή. Στόχος και σπουδαιότητα της ετήσιας έκθεσης. V. Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου...44 Η αντισυνταγματικότητα συνταξιοδοτικής διάταξης επί της οποίας δεν γνωμοδότησε το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η σχετική απόφαση 46/1979 του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η αντίθετη άποψη του Συμβουλίου της Επικρατείας. Ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των γνωμοδοτήσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου και η σχετικά απόφαση 385/1984. Γνωμοδοτική αρμοδιότητα κατά τη διάρκεια του προληπτικού ελέγχου. VI. Οι δικαιοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Εισαγωγικά στοιχεία Η εκδίκαση των διαφορών σχετικά με την απονομή των συντάξεων...47 Οι διαφορές που περιλαμβάνονται στην προκείμενη αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το άρθρο 2 του 599/1968 σχετικά με τη δυνατότητα επαναφοράς προς εξέταση υποθέσεων συντάξεων υπό ορισμένες προϋποθέσεις. 3. Δικονομικά προβλήματα που προκύπτουν σε σχέση με τη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε διαφορές από την απονομή συντάξεων...50 Η απαγόρευση αναδρομικής αναγνώρισης οικονομικών δικαιωμάτων από συντάξεις σε βάρος του Δημοσίου για χρονικό διάστημα πέραν των τριών ετών. Ο τρόπος προστασίας του συνταξιούχου. Το αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση σχετικά αγωγής του συνταξιούχου. 4. Η εκδίκαση των διαφορών σχετικά με τον έλεγχο των λογαριασμών...51 Οι υπαγόμενες σ' αυτήν την κατηγορία διαφορές. Η εκδίκαση των διαφορών.

8 VIII 5. Η εκδίκαση των επιθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου...53 Οι υπαγόμενοι στη δικαιοδοσία αυτή υπάλληλοι. Η τριπλή ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων (διοικητική-πειθαρχική, ποινική και αστική-χρηματική). Η παραγραφή. Η εκδίκαση των διαφορών. 6. Η διαδικασία ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου...55 Η έφεση. Η αίτηση κατά των υπαλλήλων που προξένησαν ζημία στο Δημόσιο. 7. Τα ένδικα μέσα κατά των αποφάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου...57 Η αίτηση αναθεωρήσεως. Η αίτηση αναιρέσεως. VII. (((Οι αρμοδιότητες του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο...58 Η δυνατότητα αίτησης αναθεωρήσεως κατά των πράξεων που εκδίδουν τα Κλιμάκια κατά τη διενέργεια του κατασταλτικού ελέγχου. Η αίτηση αναιρέσεως ενώπιον της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η αίτηση κατά των υπαλλήλων του Δημοσίου για τη ζημία που προξένησαν. Η ανεξαρτησία του Γενικού Επιτρόπου.))))) ΜΕΡΟΣ Δ : Η ΝΟΜΙΚΗ ΦΥΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΚΔΙΔΟΜΕΝΩΝ ΑΠΟ ΑΥΤΟ ΠΡΑΞΕΩΝ 1. Εισαγωγικά στοιχεία Η νομική φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου...62 Οι αντιτιθέμενες απόψεις για τη νομική φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

9 IX Η θεμελίωση του δικαστικού χαρακτήρα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας-οι αποφάσεις 2908/1986 και 2909/1986. Η σχετική νομολογία του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου- η απόφαση 15/1979. Η σχετική κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου: Η αμιγώς δικαστική φύση του οργάνου. Η δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο ως Ανώτατο Τακτικό Δημοσιονομικό Δικαστήριο. Συμπέρασμα. 3. Η νομική φύση των πράξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου...66 Η προέλευση των Πράξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου από δικαστικούς σχηματισμούς. Η διαφοροποίηση της νομικής φύσης των Πράξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Δικαιοδοτική και ιδιόμορφα διοικητική φύση των Πράξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. ΜΕΡΟΣ Ε : ((((ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ 1. Εισαγωγικά στοιχεία Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις συνταγματικές ρυθμίσεις που το αφορούν...68 Συνταγματική κατοχύρωση προληπτικού ελέγχου (Πρακτικό Συνεδριάσεως Ολομέλειας Ελεγκτικού Συνεδρίου της 30ής/5/1979). Στη δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την εκδίκαση διαφορών εξ απονομής συντάξεως ανήκουν και οι διαφορές από την απονομή συντάξεων σε βάρος ΟΤΑ και ΝΠΔΔ. Η συνταξιοδοτική ρύθμιση είναι αντισυνταγματική χωρίς προηγούμενη της ψηφίσεώς της γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία αποτελεί εξωτερικό στοιχείο του νόμου, οπότε επιτρέπεται ο έλεγχος της τηρήσεώς της.

10 X Μη δεσμευτικός χαρακτήρας των γνωμοδοτήσεων για τον δικαιοδοτόντα σχηματισμό. Λογαριασμός είναι οποιαδήποτε απεικόνιση εσόδων και εξόδων δημόσιας διαχειρίσεως. Έλεγχος λογαριασμών είναι οποιαδήποτε ενέργεια δημόσιας αρχής με αντικείμενο την επιβεβαίωση του ορθώς έχει λογαριασμού δημόσιας διαχείρισης. 3. Η αρχή της ισότητας κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...70 Η αρχή της ισότητας δεν παραβιάζεται όταν το κριτήριο της διάκρισης είναι αντικειμενικό και δεν χρησιμοποιείται αυθαίρετα. Η διάκριση στη συνταξιοδοτική μεταχείριση χήρου και χήρας είναι αντισυνταγματική ως αντιβαίνουσα στην αρχή της ισότητας. 4. Τα ατομικά δικαιώματα κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...71 Για να είναι συνταγματικά επιτρεπτοί οι περιορισμοί ατομικού δικαιώματος, πρέπει να ορίζονται γενικά και κατά τρόπο αντικειμενικό, να δικαιολογούνται από αποχρώντες λόγους δημοσίου συμφέροντος και να ανταποκρίνονται στην αρχή της αναλογικότητας. 5. Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...73 Διαπλαστική λειτουργία του δικαιώματος δικαστικής προστασίας: Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας εκτείνεται και επί εκτελεστών πράξεων που εκδίδονται από δικαστικές αρχές χωρίς τον τύπο και τη διαδικασία της κατά το Σύνταγμα δικαστικής αποφάσεως, υπό την προϋπόθεση ότι οι πράξεις αυτές συνεπάγονται για τον διάδικο οριστικές έννομες συνέπειες. 6. Οι διεθνείς σχέσεις κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...73 Οι κανόνες του κοινοτικού δικαίου έχουν υπερνομοθετική ισχύ και δημιουργούν υπέρ των πολιτών δικαιώματα, τα οποία αυτοί μπορούν να επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. 7. Η διάκριση των λειτουργιών κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...74 Δεν είναι αντισυνταγματική ως αντιβαίνουσα στην αρχή της διάκρισης των λειτουργιών η αναδρομική νομιμοποίηση από το νομοθέτη δαπανών που υπόκεινται στον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 8. Η νομοθετική λειτουργία κατά το Ελεγκτικό Συνέδριο...74

11 XI Δεν είναι άκυρο βάσει της διάταξης 73 2 του Συντάγματος συνταξιοδοτικό νομοσχέδιο, όταν κατά τη συζήτησή του στη Βουλή προστέθηκαν και άλλες, μη συνταξιοδοτικές διατάξεις. 9. Νομολογία άλλων δικαστηρίων σχετικά με το Ελεγκτικό Συνέδριο...75 Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι δικαστήριο και όχι διοικητικό όργανο 2908/1986 και 2909/1986). Οι Πάρεδροι και οι Επίτροποι του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου δεν μπορούν να ελέγχουν παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα ατομικών διοικητικών πράξεων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει διφυή υπόσταση, αποτελεί αφενός διοικητικό όργανο και αφετέρου διοικητικό δικαστήριο. Επίλογος...76 Βιβλιογραφία...81

12 1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Στο πλαίσιο της κεντρικής Διοίκησης περιλαμβάνονται τρία συλλογικά όργανα, τα οποία έχουν συμβουλευτικές ή αποφασιστικές αρμοδιότητες που αφορούν όλη τη Δημόσια Διοίκηση, ονομάζονται δε συνήθως μεγάλα Σώματα της Διοίκησης. Πρόκειται για το Συμβούλιο της Επικρατείας, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Σύμφωνα με το άρθρο 95 του Συντάγματος του 1975, στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου. β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει. γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ' αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. δ) Η επεξεργασία όλων των διαταγμάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα. Στην αρμοδιότητα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους ανήκει: α) Η δικαστική υπεράσπιση των συμφερόντων του Δημοσίου και η εξώδικη προστασία και επιμέλειά τους. β) Η καθοδήγηση των ενεργειών της Διοίκησης με νομικές γνωμοδοτήσεις. γ) Η εισήγηση για την αναγνώριση απαιτήσεων κατά του Δημοσίου και τον συμβιβασμό τους, για την αποδοχή δικαστικών αποφάσεων, την παραίτηση από απαιτήσεις και δικαιώματα του Δημοσίου, από ένδικα μέσα που έχουν ασκηθεί καθώς και για τη λύση συμβάσεων. δ) Η γνωμοδότηση για την υποβολή διαφορών του Δημοσίου σε διαιτησία και τον διορισμό των διαιτητών. Τέλος, το Ελεγκτικό Συνέδριο, το τρίτο από τα "μεγάλα σώματα της Διοίκησης", που έχει όμως δικαστηριακή φύση, αποτελεί τη θεσμική εγγύηση του ελέγχου των δημοσίων δαπανών, που είναι και το βασικότερο μέλημά του. Άλλωστε, στις αρμοδιότητές του συμπεριλαμβάνεται και ο έλεγχος της

13 2 δράσεως της Διοίκησης, η θεμελίωση των αρχών της χρηστής Διοίκησης και της τίμιας και αποτελεσματικής διαχείρισης του δημοσίου χρήματος, αποτελώντας έτσι το φύλακα της νομιμότητας στον τομέα του δημοσιονομικού δικαίου.

14 3 ΜΕΡΟΣ Α : ΙΔΡΥΣΗ, ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΚΑΙ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ 1. Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών πριν την ίδρυση του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ενόψει της βασικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που έγκειται στον έλεγχο των δημοσίων δαπανών και του τρόπου διαχείρισης του δημοσίου χρήματος, χρήσιμο είναι να δούμε με συντομία τον τρόπο άσκησης της θεμελιώδους αυτής για την οικονομική ζωή λειτουργίας στις διάφορες φάσεις της ελληνικής ιστορίας, πριν την ίδρυση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Έτσι, στην αρχαία Αθήνα ο έλεγχος της οικονομικής διαχείρισης αποτελούσε αρμοδιότητα της Βουλής των Πεντακοσίων. Το δημόσιο χρήμα διαχειρίζονταν οι ταμίες, καθώς και άλλοι άρχοντες, όπως ο βασιλιάς, οι στρατηγοί κ.τ.λ., οι οποίοι ήταν συνεπώς και υπόλογοι. Ωστόσο, ο έλεγχος δε σταματούσε εκεί. Λόγω της ιδιαίτερης σημασίας που έδιναν οι Αθηναίοι στην ορθή διαχείριση των οικονομικών, είχαν υιοθετήσει πολλαπλό έλεγχο, αναθέτοντας σε ανεξάρτητο σώμα, τους λογιστές της Διοίκησης, τον έλεγχο των δημόσιων οικονομικών. Αυτός ο έλεγχος ήταν ο πληρέστερος και ορθά θεωρείται ότι το Ελεγκτικό αυτό σώμα απετέλεσε την πρώτη μορφή και τον πρόδρομο των σημερινών Ελεγκτικών Ιδρυμάτων.

15 4 Κατά τη διάρκεια της Ελληνικής Επανάστασης, ο έλεγχος των δημοσίων οικονομικών γινόταν με την υποβολή στις εθνοσυνελεύσεις συνοπτικών λογαριασμών των κρατικών εσόδων και εξόδων. Τέλος, επί Κυβερνήσεως Ιωάννη Καποδίστρια συστάθηκε για πρώτη φορά υπηρεσία ελέγχου των δημοσίων χρημάτων. Επρόκειτο για το Λογιστικόν και Ελεγκτικόν Συμβούλιον, αποτελούμενο από τρία μέλη, τα οποία διόριζε η κυβέρνηση. 2. Η ίδρυση και η εξέλιξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου Το ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο ιδρύθηκε το 1833 με το από 27 Σεπτεμβρίου-9 Οκτωβρίου 1833 διάταγμα "περί συστάσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου". Σ' αυτό οριζόταν ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει ως σκοπό: α) να επεξεργάζεται τους λογαριασμούς, προκειμένου να διαπιστώνει αν τηρούνται οι αρχές του δημοσιονομικού συστήματος και εάν η διαχείριση του Κράτους γίνεται κατά το σύστημα αυτό, αν τα όργανα της διοικήσεως (διαχειρίσεως) εξετέλεσαν ευσυνείδητα τα καθήκοντά τους σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, αν υφίστανται τα νόμιμα δικαιολογητικά των εσόδων και εξόδων και αν τα χρήματα διατέθηκαν για την ικανοποίηση των αναγκών. για τις οποίες δόθηκαν, και β) να κρίνει, εκ των αποτελεσμάτων της διαχειρίσεως, ποιες μεταβολές επιβάλλονται για την επίτευξη του γενικού σκοπού, περαιτέρω δε καθορίσθηκε ότι στη δικαιοδοσία του υπάγεται όλο το λογιστικό του Κράτους και η επιτήρηση των υπολόγων. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της μακρόχρονης πορείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το ιδρυτικό διάταγμα του 1833 υπέστη πολλές τροποποιήσεις και συμπληρώσεις: α) Το άρθρο 87 του Συντάγματος του 1844 καθιέρωσε μαζί με την ισοβιότητα των άλλων δικαστών και την ισοβιότητα των μελών του Ελεγκτικού Συνεδρίου. β) Με το νόμο ΜΓ της 13 ης Μαρτίου 1864 "περί εξελέγξεως των στρατιωτικών και πολιτικών συντάξεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο" του ανατέθηκε ο κανονισμός των συντάξεων, αρμοδιότητα που διατηρήθηκε μέχρι το 1968, οπότε αυτή μεταβιβάστηκε στο Γενικό Λογιστήριο του κράτους και το Ελεγκτικό Συνέδριο περιορίστηκε αναφορικά με τις συντάξεις στα δικαστικά του καθήκοντα.

16 5 γ) Ο νόμος "περί της υπηρεσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου" εισήγαγε το σύστημα του συμβουλευτικού προληπτικού ελέγχου των δαπανών και καθορίσθηκε ο τρόπος ασκήσεως αυτού. Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε έκτοτε και κατοχυρώθηκε με το άρθρο 98 του Συντάγματος του δ) Με το νόμο 1635/1919 προστέθηκε στο προσωπικό του Ελεγκτικού Συνεδρίου και δεύτερη θέση αντιπροέδρου, ενώ με το Ν.Δ. της 4 ης Ιουλίου 1923 και το εκτελεστικό διάταγμα της 15 ης Οκτωβρίου 1923 καθορίστηκαν σαφέστερα οι αρμοδιότητές του και ο τρόπος ασκήσεως των ελεγκτικών και συνταξιοδοτικών αρμοδιοτήτων του και καθορίστηκε η δικαστική του δικαιοδοσία και η δικονομία του. ε) Το Σύνταγμα του 1927 περιέλαβε διάταξη, η οποία διατηρήθηκε σε ισχύ και μετά την κατάργησή του, με την οποία απαιτείται γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την έκδοση νόμων που ρυθμίζουν συνταξιοδοτικά ζητήματα. στ) Με το διάταγμα της 3 ης Ιουλίου 1933 κωδικοποιήθηκαν οι ισχύουσες περί του Ελεγκτικού Συνεδρίου διατάξεις κατ' εξουσιοδότηση του ν. 5212/1931. ζ) Σημαντική επίσης τροποποίηση είναι αυτή, με την οποία το Ελεγκτικό Συνέδριο καθιερώθηκε ως Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, με τη δυνατότητα ασκήσεως του ένδικου μέσου της αναιρέσεως ενώπιον της ολομέλειάς του, κατά των αποφάσεων των τμημάτων αυτού. η) Με το ν.δ. 321/1969 έγινε αποκέντρωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ο προληπτικός έλεγχος, όπως και σημαντικό τμήμα του κατασταλτικού ελέγχου, ενεργείται πλέον από κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου που εδρεύουν στις πρωτεύουσες των νομών. θ) Τέλος, εκδόθηκε του κωδικοποιητικό διάταγμα 774/80 και το διάταγμα 1225/81, που προβλέπει τον τρόπο ασκήσεως των αρμοδιοτήτων του καθώς και τη δικονομία του.

17 6 3. Το Ελεγκτικό Συνέδριο σήμερα Μέχρι τη θέσπιση του Συντάγματος του 1975 και με εξαίρεση τα Σύνταγμα του 1968 και 1973, δεν υπήρχε συνταγματική κατοχύρωση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι οποίες κατοχυρώνονταν μόνο νομοθετικά. Σύμφωνα, όμως, με το άρθρο 98 του Συντάγματος του 1975/1986/2001, στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α) Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό. β) Ο έλεγχος των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει. γ) Ο έλεγχος των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α έλεγχο. δ) Η γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 73, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος. ε) Η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους κατά το άρθρο 79 παράγραφος 7. στ) Η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, καθώς και με τον έλεγχο των λογαριασμών του εδαφίου γ. ζ) Η εκδίκαση υποθέσεων που ανά φέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.

18 7 4. Οργάνωση και σύνθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου Το Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελείται από τον Πρόεδρο, 5 αντιπροέδρους, 20 συμβούλους, 40 παρέδρους και 40 εισηγητές, όπως. Όλοι οι παραπάνω έχουν την ιδιότητα του δικαστικού λειτουργού κατά την έννοια των άρθρων 88επ. του Συντάγματος. Ο Πρόεδρος ασκεί την ανώτατη εποπτεία στις εργασίες και τους υπαλλήλους του Ελεγκτικού Συνεδρίου, διευθύνει τις συνεδριάσεις και τις διασκέψεις και εισηγείται σε όσες υποθέσεις το θεωρεί αναγκαίο. Οι αντιπρόεδροι διευθύνουν τις εργασίες των τμημάτων, στα οποία προεδρεύουν, αλλά μπορούν να ασκούν και καθήκοντα συμβούλων. Στους δικαστικούς και γνωμοδοτικούς σχηματισμούς οι σύμβουλοι εισηγούνται τις υποθέσεις που τους έχουν ανατεθεί. Ο Πρόεδρος, οι αντιπρόεδροι και οι σύμβουλοι μετέχουν στους δικαστικούς σχηματισμούς του Ελεγκτικού Συνεδρίου με αποφασιστική ψήφο και έχουν την ιδιότητα του τακτικού δικαστή του Συντάγματος. Οι πάρεδροι του Ελεγκτικού Συνεδρίου μπορεί να εκτελούν χρέη εισηγητών και να μετέχουν στις συνεδριάσεις των τμημάτων με συμβουλευτική ψήφο. Επίσης έχει συσταθεί και Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας που αποτελείται από τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας, τον Επίτροπο Επικρατείας και τρεις Αντεπιτρόπους Επικρατείας, που είναι ισότιμοι με πρόεδρο, αντιπρόεδρο και σύμβουλο Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει πολυάριθμο προσωπικό που αποτελείται από δικαστικούς υπαλλήλους της Γραμματείας και των λοιπών υπηρεσιών του. Έως τα δυο πέμπτα του συνολικού αριθμού των θέσεων των παρέδρων και συμβούλων καλύπτονται με διορισμό δικαστικών λειτουργών που έχουν τα προσόντα προαγωγής σε πάρεδρο του Συμβουλίου Επικρατείας ή εφέτη ή αντιεισαγγελέα εφετών ή εφέτη των διοικητικών δικαστηρίων στην περίπτωση των συμβούλων. Οι υπόλοιπες θέσεις καλύπτονται με προαγωγή εισηγητών και παρέδρων, αντίστοιχα. Ο διορισμός ή η προαγωγή των παρέδρων και συμβούλων γίνονται με διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης, μετά από απόφαση του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, από τον Πρόεδρο και 9-11 συμβούλους του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς και τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας, κατά τη διαδικασία του άρθρου 90 του Συντάγματος. Στις θέσεις του Προέδρου και των αντιπροέδρων του Γενικού

19 8 Επιτρόπου και του Επιτρόπου Επικρατείας προάγονται οι σύμβουλοι που έχουν τα νόμιμα προσόντα με διάταγμα που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου. Σε θέσεις εισηγητών διορίζονται απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δικαστών. Τέλος, συνιστάται στο Ελεγκτικό Συνέδριο κλάδος Επιτρόπων εποπτευόμενος από τον Πρόεδρο αυτού. Ο κλάδος αυτός αποτελείται από 96 οργανικές θέσεις Επιτρόπων και 2 οργανικές θέσεις Γενικών Συντονιστών Επιτρόπων. Στο σημείο αυτό πρέπει να αναφέρουμε ότι οι δικαστές του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι ισόβιοι και απολαύουν των ίδιων συνταγματικών εγγυήσεων, όπως ακριβώς και οι λοιποί τακτικοί δικαστές των πολιτικών, ποινικών και λοιπών διοικητικών δικαστηρίων της χώρας, προς τους οποίους υπάρχει βαθμολογική αντιστοιχία, διεπόμενοι από τον ίδιο με αυτούς περί καταστάσεως δικαστικών λειτουργών νόμο. Άλλωστε, το Ελεγκτικό Συνέδριο, σε όποια εξουσία και αν εντάσσεται, πρέπει να είναι ανεξάρτητο. Πρέπει τα μέλη του να είναι ανεπηρέαστα, ώστε να είναι ο έλεγχός τους έγκυρος και αξιόπιστος. 5. Οι δικαστικοί σχηματισμοί και τα όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου Οι δικαστικοί σχηματισμοί του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελούν ιδιαίτερο κλάδο δικαιοδοτικών οργάνων, έξω από την πυραμίδα των λοιπών διοικητικών δικαστηρίων και του Συμβουλίου Επικρατείας. Συγκροτούνται αμιγώς από δικαστές του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ειδικότερα, τα όργανα άσκησης της δικαστικής δικαιοδοσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι: α) Το Κλιμάκιο, το οποίο συγκροτείται από ένα Σύμβουλο ως Πρόεδρο, δυο παρέδρους και τον Γραμματέα και λαμβάνει την απόφασή του ύστερα από εισήγηση του Γενικού Επιτρόπου Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Τον ένα από τους παρέδρους μπορεί να αναπληρώνει ο εισηγητής ή δόκιμος εισηγητής. Οι πάρεδροι και ο εισηγητής μετέχουν με αποφασιστική γνώμη. β) Το αρμόδιο Τμήμα, το οποίο συγκροτείται από έναν Αντιπρόεδρο ως Πρόεδρο, δυο Συμβούλους, δυο Παρέδρους, τον Γενικό Επίτροπο Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο και τον Γραμματέα. Οι πάρεδροι έχουν συμβουλευτική γνώμη. Το Τμήμα δικάζει και αποφασίζει σε κάθε υπόθεση της

20 9 δικαιοδοσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, πλην αυτών που υπάγονται στο Κλιμάκιο, επιλαμβανόμενο της εκδίκασης του ένδικου μέσου της εφέσεως, που ασκείται από καθένα που έχει έννομο συμφέρον ή από τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας και απευθύνεται κατά του διαδίκου που αναφέρεται στην εκκαλούμενη πράξη ή απόφαση, του τυχόν από αυτή δικαιούχου και κατά παντός στον οποίο έχει συνέπειες η δίκη. γ) Η Ολομέλεια, η οποία συγκροτείται από τον Πρόεδρο, τους Αντιπροέδρους, τους Συμβούλους του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τον Γενικό Επίτροπο Επικρατείας και τον Γραμματέα, η οποία δικάζει και αποφασίζει σε αιτήσεις αναιρέσεως κατ' αποφάσεως των Τμημάτων.

21 10 ΜΕΡΟΣ Β : ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ 1. Το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα, στην προσπάθειά της να αναπτύξει τις σχέσεις μεταξύ των δικαστών των λογαριασμών των διαφόρων χωρών της Κοινότητας, προχώρησε στη δημιουργία την 1 η Ιανουαρίου 1978 του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Λογαριασμών. Στο άρθρο 246 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας προβλέπεται η ύπαρξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το οποίο εξασφαλίζει τον έλεγχο των λογαριασμών. Στις αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου συμπεριλαμβάνονται ο έλεγχος των λογαριασμών εσόδων και εξόδων της Κοινότητας και κάθε οργανισμού ιδρυομένου από αυτήν, η βεβαίωση της ακρίβειας των λογαριασμών και της κανονικότητας των σχετικών πράξεων, ο έλεγχος της νομιμότητας και της κανονικότητας της πραγματοποιήσεως των εσόδων και εξόδων, η διακρίβωση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και η κατάρτιση ετήσιας έκθεσης μετά το κλείσιμο κάθε οικονομικού έτους. Το Ελεγκτικό Συνέδριο δύναται εξάλλου να υποβάλλει οποτεδήποτε παρατηρήσεις, ιδίως με τη μορφή ειδικών εκθέσεων, περί ειδικών ζητημάτων και να γνωμοδοτεί μετά από αίτηση ενός από τα άλλα όργανα της Κοινότητας. Με την ύπαρξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου μέσα στους κόλπους της Κοινότητας υφίσταται, πέρα από τον εσωτερικό έλεγχο της δημοσιονομικής

22 11 διαχειρίσεως, ο οποίος οργανώνεται από την Επιτροπή σαν μέρος της ευθύνης της για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, και ex post, εξωτερικός έλεγχος με σκοπό τη διαπίστωση της ορθότητας της γενομένης διαχειρίσεως. Τέλος, ενόψει της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συστάθηκε το Δ κλιμάκιο, στην αρμοδιότητα του οποίου υπάγεται: α) ο συντονισμός, προγραμματισμός, η εποπτεία και η παρακολούθηση όλων των ελέγχων, που διενεργούνται με οποιοδήποτε τρόπο και έχουν ως αντικείμενο τις εισπράξεις (έσοδα) για λογαριασμό της Κοινότητας και τις πληρωμές (δαπάνες) από χρηματοδοτήσεις (επιδοτήσεις, ενισχύσεις κ.τ.λ.) των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, β) η παρακολούθηση, εποπτεία και ο έλεγχος της υπηρεσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου στη ΔΙΔΑΓΕΠ και γ) ο προγραμματισμός, η παρακολούθηση και η προπαρασκευή των θεμάτων που αφορούν στις σχέσεις και τη συνεργασία του Ελεγκτικού Συνεδρίου με το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των άλλων Ευρωπαϊκών ή Διεθνών Οργανισμών και με τα Ανώτατα Ιδρύματα των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Το ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο βρίσκεται σε καθημερινή σχεδόν επαφή με την ευρωπαϊκή έννομη τάξη μέσω των σχέσεών του με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι κοινοτικές ενισχύσεις προς την ελληνική οικονομία παρέχονται κυρίως στο ελληνικό Δημόσιο και εντάσσονται, ως δημόσιο χρήμα, στις καθ' εκάστην διαδικασίες για την πραγματοποίηση δημόσιας δαπάνης. Οι οικείες δαπάνες και οι αντίστοιχοι λογαριασμοί που τις καταγράφουν προσλαμβάνουν έτσι ένα διπλό χαρακτήρα, υποκείμενες σ' ένα καθεστώς διττού ελέγχου. Είναι δαπάνες και λογαριασμοί του ελληνικού Κράτους, αφού εντάσσονται στην εθνική δημοσιονομική διαδικασία και, άρα, υπόκεινται στον έλεγχο του ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου. Είναι, όμως, συγχρόνως και δαπάνες και λογαριασμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφού στηρίζονται στις κοινοτικές ενισχύσεις και άρα υπόκεινται στον έλεγχο του ευρωπαϊκού ελεγκτικού ιδρύματος. Η ίδια δαπάνη, ο ίδιος λογαριασμός είναι συνεπώς και εθνικός και κοινοτικός, υπόκειται παράλληλα σε εθνικό και σε κοινοτικό έλεγχο. Εφαρμόζονται, εξάλλου, δυο συντρέχουσες νομοθεσίες, η εθνική και η κοινοτική.

23 12 2. Διεθνής συνεργασία του Ελεγκτικού Συνεδρίου Στα πλαίσια προσέγγισης και κατανόησης των θεσμών των διαφόρων χωρών, το INTΟSAI (International Organisation Of Supreme Audit Institutions), διαμέσου των διεθνών συνεδρίων του, των περιφερειακών οργανώσεών του, των διαπεριφερειακών σεμιναρίων και της προωθήσεως των διμερών σχέσεων έχει αποφέρει σημαντικά οφέλη στην εξέλιξη των μηχανισμών ελέγχου των δημοσίων οικονομικών. Το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι μέλος και συμμετέχει στις δραστηριότητες του Διεθνούς Οργανισμού Ανωτάτων Ελεγκτικών Ιδρυμάτων, ο οποίος αποτελεί τμήμα του ΟΗΕ. Βασικός στόχος του Διεθνούς αυτού ελεγκτικού οργάνου, το οποίο συνέρχεται κάθε τρία χρόνια, είναι η προαγωγή της επικοινωνίας και συνεργασίας, της ανταλλαγής ελεγκτικών γνώσεων, απόψεων και ιδεών μεταξύ των μελών του, καθώς και ο εκσυγχρονισμός της ελεγκτικής διαδικασίας. Παράλληλα, στα πλαίσια της διεθνούς συνεργασίας λειτουργεί και ένας Ευρωπαϊκός Ελεγκτικός Οργανισμός (EUROSAI), o οποίος αποτελεί περιφερειακό οργανισμό του INTOSAI. Ο Οργανισμός αυτός αποσκοπεί στην προώθηση της επαγγελματικής και τεχνικής κατανοήσεως και συνεργασίας των ιδρυμάτων-μελών του, μέσω της ανταλλαγής ιδεών και εμπειριών σε σχέση με τον δημοσιονομικό έλεγχο. Διατηρεί σχέσεις με εθνικά και διεθνή ιδρύματα, ειδικευμένα σε προβλήματα, τα οποία επηρεάζουν τον έλεγχο των δημοσίων εξόδων και δαπανών. Τηρεί ενήμερα όλα τα μέλη του επί των αλλαγών στη νομοθεσία κάθε κράτους σε σχέση με θέματα ελέγχου των δημόσιων οικονομικών. Προωθεί τη θεωρητική και πρακτική μελέτη των προβλημάτων ελέγχου και ενθαρρύνει την πραγματοποίηση σεμιναρίων για τα στελέχη των ιδρυμάτων-μελών του. Παρακινεί τα μέλη του να ιδρύσουν ειδικευμένα Κέντρα, Ινστιτούτα, πανεπιστημιακές έδρες με αντικείμενο τον έλεγχο των δημοσίων εσόδων και δαπανών. Προσπαθεί, τέλος, να εξασφαλίσει την ενότητα της σχετικής ορολογίας και καταβάλλει κάθε προσπάθεια για να επιτύχει τη μεγαλύτερη δυνατή κατανόηση των προβλημάτων και των εν γένει θεμάτων του ελέγχου των δημοσίων οικονομικών.

24 13 ΜΕΡΟΣ Γ : ΟΙ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ Ι. Η ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΚΑΤΑ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ Το Ελεγκτικό Συνέδριο ιδρύθηκε το 1833 κατά το πρότυπο του γαλλικού Cours des Comptes και απαντάται στα ελληνικά Συντάγματα από το Οι αρμοδιότητές του είναι αρμοδιότητες δημοσιονομικού περιεχομένου και ορίζονται ενδεικτικά από τον συντακτικό νομοθέτη. Όπως προκύπτει από το άρθρο 98 1 του Συντάγματος, οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι αφενός διοικητικές, που διακρίνονται σε ελεγκτικές και γνωμοδοτικές, και αφετέρου δικαστικές. Στις διοικητικές ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου συμπεριλαμβάνονται: α) Ο έλεγχος των δαπανών του κράτους, καθώς και οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό, β) ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως ο νόμος ορίζει,

25 14 γ) ο έλεγχος των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α έλεγχο. Στο σημείο αυτό είναι πολύ σημαντικό να αναφέρουμε ότι με την Αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001 επεκτάθηκε το ελεγκτικό έργο του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των νομικών προσώπων γενικά και όχι μόνο επί των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, άρα και επί των δημοσίων νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου. Κατοχυρώθηκε, επίσης, συνταγματικά ο προληπτικός έλεγχος που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο επί των σχεδίων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, που είχε ήδη εισαχθεί νομοθετικά. Στις γνωμοδοτικές αρμοδιότητες περιλαμβάνεται η γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που προβλέπει ο νόμος. Έτσι, με νομοθετικές πράξεις μπορεί να προβλέπεται η συγκρότηση ειδικών νομοπαρασκευαστικών επιτροπών με συμμετοχή του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Στις διοικητικές αρμοδιότητες περιλαμβάνεται επίσης και η σύνταξη και υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους, η επιτήρηση των δημοσίων υπολόγων, η παρακολούθηση των εσόδων του κράτους, η γνωμοδότηση σε θέματα που θέτουν οι Υπουργοί, εφόσον, κατά την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η ζητούμενη γνώμη δεν αποτελεί πρόκριμα των πράξεων ή των δικαστικών του αποφάσεων. Ο διοικητικός χαρακτήρας των τεσσάρων πρώτων αρμοδιοτήτων της πρώτης παραγράφου του ά.98 προκύπτει και από την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, κατά την οποία "στις περιπτώσεις των στοιχείων α ως δ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 2 και 3". Πρόκειται για τις αρχές τις σχετικές με τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων, την αιτιολογία και τη δημόσια απαγγελία των αποφάσεων και τη δημοσίευση της γνώμης της μειοψηφίας. Από προφανή παραδρομή δεν προστέθηκε κατά την αναθεώρηση του άρθρου και η πέμπτη διοικητική αρμοδιότητα στην 2. Είναι αυτονόητο ότι και κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου του Συντάγματος.

26 15 Τέλος, στις δικαστικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν: α) Η εκδίκαση των διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, β) η εκδίκαση διαφορών σχετικά με τον έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, γ) Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Στο σημείο αυτό πρέπει να αναφέρουμε ότι οι αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τις υποθέσεις της πρώτης παραγράφου του ά.98 δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας.

27 16 ΙΙ. Ο ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ 1. Εισαγωγικά στοιχεία Όπως είναι γνωστό, η απόφαση για την πραγματοποίηση των δαπανών του Κράτους ανήκει στην αρμοδιότητα των Υπουργών, δια των υπηρεσιών των Υπουργείων, που καλούνται στο Δημόσιο Λογιστικό Δίκαιο κύριοι διατάκτες των δαπανών. Η εκκαθάριση των δαπανών, δηλαδή ο προσδιορισμός του ποσού βάσει πλήρων και νομίμων δικαιολογητικών, η εντολή πληρωμής και η πληρωμή αυτών ενεργείται από υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών. Άλλωστε, η διαχείριση του δημοσίου χρήματος έχει ανατεθεί στην Κυβέρνηση, στην οποία το νομοθετικό σώμα παρέχει, μέσω της ψηφίσεως του ετήσιου προϋπολογισμού εσόδων και εξόδων του κράτους, εξουσιοδότηση να προβεί αυτή για ένα έτος στην εκτέλεση του προϋπολογισμού, δηλαδή στην είσπραξη των προβλεπόμενων εσόδων και την ενέργεια δαπανών, μέσα στα όρια των εγκεκριμένων πιστώσεων. Κατά το δημοσιολογιστικό στάδιο από την έκδοση του χρηματικού εντάλματος πληρωμής της δαπάνης μέχρι την εξόφλησή του από τον δημόσιο υπόλογο, ενεργείται δικαστικός έλεγχος της δαπάνης βάσει όλων των δικαιολογητικών αυτής, μέσω της θεωρήσεως ή μη του χρηματικού εντάλματος από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Το ελληνικό κράτος, λοιπόν, έχει αναθέσει το δημοσιονομικό έλεγχο της νομιμότητας της εκτέλεσης του κρατικού προϋπολογισμού στους Ελεγκτικό Συνέδριο. 2. Περιεχόμενο των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων Οι ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου περιλαμβάνουν: α) Την υποβολή προς τη Βουλή έκθεσης για τον απολογισμό και τον ισολογισμό του Κράτους. β) Τον έλεγχο των δαπανών του Κράτους, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ. Ο έλεγχος αυτός έχει σκοπό τη βεβαίωση ότι έχει χορηγηθεί νόμιμα πίστωση για τις δαπάνες και ότι για την πραγματοποίησή τους τηρήθηκαν οι διατάξεις του δημοσίου λογιστικού και γενικότερα της νομοθεσίας. Ο έλεγχος στις δαπάνες

28 17 του δημοσίου διακρίνεται σε προληπτικό, που ασκείται από μονομελή κλιμάκια στα οποία τοποθετείται ως επίτροπος υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, και σε κατασταλτικό, που ασκείται στη διαχείριση των δημοσίων υπολόγων μετά τη λήξη της κάθε χρόνο από τα κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Στη διάκριση αυτή θα αναφερθούμε πιο αναλυτικά παρακάτω. γ) Την επιτήρηση των δημοσίων υπολόγων, δηλαδή κάθε οργάνου που, έστω και χωρίς εξουσιοδότηση, διαχειρίζεται χρήματα, αξίες ή υλικά, τα οποία ανήκουν στο Δημόσιο ή σε ΟΤΑ ή ΝΠΔΔ. δ) Την παρακολούθηση των δημοσίων εσόδων. ε) Τον έλεγχο της νομιμότητας της διαδικασίας σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων και προμήθειας ποσού άνω των ενός δισεκατομμυρίου δραχμών. 3. Ο έλεγχος νομιμότητας των δημοσίων δαπανών Ο έλεγχος επί των δαπανών των Υπουργείων ασκείται από τους Παρέδρους, ενώ ο έλεγχος επί των δαπανών των Νομαρχιών διενεργείται από τους Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Κατά το Σύνταγμα, νόμος ορίζει το περιεχόμενο του δικαστικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών, καθώς και την επέκταση αυτού επί των δαπανών των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, ενώ επί των δαπανών του Κράτους επιβάλλεται απευθείας από το ίδιο το Σύνταγμα. Ο δικαστικός αυτός έλεγχος είναι έλεγχος της νομιμότητας και όχι έλεγχος σκοπιμότητας της δημόσιας δαπάνης. Συντρεχούσης πάντοτε της νομιμότητας, η εκτίμηση της σκοπιμότητας της δημόσιας δαπάνης ανήκει στον Υπουργό-διατάκτη αυτής. Σύμφωνα με το άρθρο 17 1β του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου, "το Ελεγκτικό Συνέδριο ασκεί τον έλεγχο των δαπανών του Κράτους, ως και των δι' ειδικών νόμων εις τον έλεγχο αυτού υπαγομένων οργανισμών τοπικής Αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, επί τω τέλει της βεβαιώσεως ότι υπάρχει δια ταύτα νομίμως κεχορηγημένη πίστωση και ότι κατά την πραγματοποίησιν τούτων ετηρήθησαν και διατάξεις του κώδικος περί Δημοσίου Λογιστικού και παντός άλλου νόμου ή διατάγματος ή κανονιστικής αποφάσεως". Ο έλεγχος, λοιπόν, των δαπανών του Κράτους περιλαμβάνει την ύπαρξη πίστωσης, τον έλεγχο

29 18 επί της προβλέψεως της πίστωσης από κανόνα δικαίου και τον έλεγχο κανονικότητας της δαπάνης. Η δημοσιολογιστική νομιμότητα, λοιπόν, έχει διπλή νομική υφή. Την ύπαρξη διατάξεως νόμου, η οποία να προβλέπει την παραγωγική της δαπάνης (έννομη) σχέση, με την τήρηση της προβλεπόμενης διαδικασίας, και την ύπαρξη πιστώσεως στον Προϋπολογισμό του κράτους για την πληρωμή της δαπάνης. Ο δικαστικός έλεγχος πλεονεκτεί του διοικητικού, με τις δυο εγκείμενες στο δικαστικό λειτούργημα εγγυήσεις, της λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας των δικαστών και του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, συνακόλουθα και της συμφωνίας των παραγωγικών δαπανών κανονιστικών διοικητικών πράξεων προς τους νόμους και το Σύνταγμα. 4. Είδη ελέγχου των δαπανών Στα διάφορα δημοσιονομικά συστήματα έχουν διαμορφωθεί δυο διαφορετικοί, ως προς το χρονικό σημείο πραγματοποίησης του ελέγχου, τρόποι, ο προληπτικός έλεγχος και ο κατασταλτικός. Βασίζονται σε διαφορετικές ως προς τη δημοσιονομική διαχείριση και διοίκηση αντιλήψεις και έχουν διαφορετικές συνέπειες. Κύριο χαρακτηριστικό του προληπτικού ελέγχου είναι ότι ασκείται πριν πραγματοποιηθεί η δαπάνη και το σπουδαιότερο πλεονέκτημά του είναι ότι μπορεί να προλάβει την κακή χρήση του δημοσίου χρήματος. Το κύριο μειονέκτημά του είναι ότι δεν είναι και δεν μπορεί να είναι καθολικός, δηλαδή να αναφέρεται στο σύνολο των κρατικών δαπανών. Στη σημερινή, μάλιστα, εποχή, που το Κράτος με τη διόγκωση του αντικειμένου του και τη διεύρυνση των δραστηριοτήτων του έχει ξεφύγει από τον παραδοσιακό του ρόλο και εμφανίζεται γιγαντωμένο, ένας τέτοιος καθολικός έλεγχος, ενόψει και της ελλείψεως ικανού συστήματος ελέγχου, θα ήταν αδιανόητος. Η συνύπαρξη, συνεπώς, προληπτικού ελέγχου, που θεωρείται απαραίτητος στο δημοσιονομικό τομέα για τις εκτελεστές διοικητικές πράξεις της αναλήψεως της υποχρεώσεως, της εκκαθαρίσεως και της εντολής πληρωμής της δαπάνης, και του κατασταλτικού ελέγχου, που θεωρείται συμπληρωματική μέθοδος για τον τομέα της ταμειακής εκτελέσεως των δαπανών και έχει ως στόχο την εκ των υστέρων εξακρίβωση της νομιμότητας των δημοσιονομικών διαχειριστικών πράξεων και την επαλήθευση της

30 19 ακριβείας των λογιστικών εγγραφών, κρίνεται ως το καλύτερο σύστημα προστασίας των δημοσίων χρημάτων. 5. Δαπάνες εξαιρούμενες από τον προληπτικό έλεγχο Ο προληπτικός έλεγχος ασκείται δια της θεωρήσεως των ενταλμάτων πληρωμής από τους παρέδρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η θεώρηση αυτή είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την έγκυρη πληρωμή χρημάτων από το δημόσιο ταμείο. Ο προληπτικός έλεγχος των κρατικών δαπανών καθιερώθηκε για πρώτη φορά στη χώρα μας με τον νομοθέτημα του 1887 "περί της Υπηρεσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου". Το νομοθέτημα αυτό αποτελεί σημαντικό σταθμό στη δράση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στη συμβολή του στον ορθό και αποτελεσματικό δημοσιονομικό έλεγχο. Αντικείμενο του προληπτικού ελέγχου είναι όλες οι δαπάνες οι οποίες εντέλλονται δια τακτικών χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής ως και ενταλμάτων προπληρωμής. Σύμφωνα με το άρθρο 27 του ν. 2362/1995 "όλες οι δαπάνες του Δημοσίου υπόκεινται σε προληπτικό ή κατασταλτικό έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο σύμφωνα με τις διατάξεις του ν.δ. 1265/72, όπως ισχύει". Ωστόσο, στο άρθρο του ίδιου νόμου προβλέπεται ότι "με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται ύστερα από πρόταση του Υπουργού Οικονομικών, καθορίζονται οι σταθερές και διαρκούς ή περιοδικού χαρακτήρα δαπάνες, που εξαιρούνται από την άσκηση ελέγχου των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου και πληρώνονται με άλλους τίτλους πληρωμής, υποκείμενες στον κατασταλτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου". Έτσι, από τον προληπτικό έλεγχο εξαιρούνται, γιατί εντέλλονται με μισθοδοτικές καταστάσεις ή άλλους τίτλους πληρωμής, οι δαπάνες μισθών και συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και ορισμένες πάγιες και σταθερές δαπάνες, όπως είναι τα μισθώματα για τη στέγαση των δημοσίων υπηρεσιών. Οι δαπάνες αυτές από τη φύση τους εύλογα εξαιρούνται του προληπτικού ελέγχου, γιατί οι μεν πρώτες (μισθοί, συντάξεις), εκτός του ότι προσδιορίζονται σαφώς κατ' έκταση και είδος από τους ειδικούς μισθολογικούς και συνταξιοδοτικούς νόμους, σε συνδυασμό προς τις περί βαθμολογικής διαρθρώσεως των υπαλλήλων διατάξεις, ενεργούνται κατ' ιδιαζόντως εξειδικευμένη διαδικασία, η οποία παρέχει ουσιώδεις εγγυήσεις όχι

31 20 μόνο ως προς την ορθότητα της εκκαθάρισης, αλλά και ως προς την αναζήτηση των τυχόν επί πλέον καταβληθέντων, αφού οι δικαιούχοι υπάλληλοι τελούν σε ειδικό σύνδεσμο προς το κράτος και είναι ευχερής η παρακράτησή τους από τις αποδοχές τους των επόμενων μηνών, οι δε λοιπές (μισθώματα) είναι και αυτές σαφώς προσδιορισμένες κατά ποσό με την οικεία σύμβαση και επαναλαμβάνονται κατά πάγιο τρόπο και κατά τακτά χρονικά διαστήματα, ενώ οι δικαιούχοι τους συνδέονται συμβατικά με το Κράτος και, ως ιδιοκτήτες ακινήτων που τα χρησιμοποιεί το Δημόσιο, παρέχουν αυξημένες εγγυήσεις ασφαλείας για το Κράτος με τρόπο ώστε να μην υπάρχει κίνδυνος επιπλέον πληρωμών προς αυτούς. 6. Υποκείμενο και όργανα ασκήσεως του προληπτικού ελέγχου Υποκείμενο του προληπτικού ελέγχου είναι ο διατάκτης της δαπάνης, δηλαδή αυτός ο οποίος είναι αρμόδιος να αποφασίζει τις εισπράξεις των εσόδων και την πληρωμή των εξόδων, όπως και την ενέργεια των υπόλοιπων οικονομικών πράξεων, με τις οποίες επέρχεται μεταβολή των περιουσιακών στοιχείων. Όπως ήδη αναφέρθηκε παραπάνω, όργανα ασκήσεως του δικαστικού προληπτικού ελέγχου είναι κατά περίπτωση οι Πάρεδροι και οι Επίτροποι του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ωστόσο, με το ν. 2475/1997 ο δικαστικός προληπτικός έλεγχος των δαπανών έχει πλέον ανατεθεί αποκλειστικά στους Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 7. Οι διακρίσεις των δημοσίων δαπανών Εφόσον στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκει ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών του Κράτους και των νομικών προσώπων, χρήσιμη είναι στο σημείο αυτό η διάκριση των δημοσίων δαπανών, ανάλογα με το σκοπό ή το αντικείμενό τους. Πρώτη κατηγορία δημοσίων δαπανών είναι οι δαπάνες για τις αμοιβές του προσωπικού και των πάσης φύσεως οργάνων, που χρησιμοποιούνται από το Κράτος. Τρία χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι δυνατό να αναφερθούν εδώ: το έκτακτο διοικητικό προσωπικό, ως προς το οποίο το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι αρμόδιο να βεβαιώσει αν συντρέχουν οι προβλεπόμενες από το Σύνταγμα προϋποθέσεις για την προσφυγή σε

32 21 έκτακτο διοικητικό προσωπικό, η αντικατάσταση του υπαλληλικού προσωπικού της Διοίκησης με τους λεγόμενους συμβασιούχους έργου, και, τέλος, το παράδειγμα των διπλοθεσιτών ή κατ' άλλο τρόπο αποζημιούμενων από το Κράτος, που επιτυγχάνουν, παρά το γεγονός ότι είναι υπάλληλοι ή λειτουργοί του, να υπερδιπλασιάζουν τις τακτικές τους αποδοχές. Δεύτερη κατηγορία δημοσίων δαπανών είναι οι δαπάνες από διοικητικές συμβάσεις, όπου η δράση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αναδεικνύεται καίρια, ιδίως σε περιπτώσεις απευθείας αναθέσεων, αναθέσεων στον ανάδοχο συμπληρωματικών εργασιών μη συναφών προς το προκηρυχθέν αντικείμενο και υπερβάσεων με συμπληρωματικές εργασίες του 50% του ποσού του αρχικού αντικειμένου της σύμβασης. Τελευταία κατηγορία δημοσίων δαπανών είναι οι επιχορηγήσεις, οι ενισχύσεις, οι επιδοτήσεις κ.τ.λ., μια κατηγορία που μπορεί ευχερέστερα από όλες τις υπόλοιπες να οδηγήσει σε καταχρήσεις. Είναι προφανές ότι, αν δεν υπήρχε το Ελεγκτικό Συνέδριο, όχι απλώς για να ελέγξει καταχρήσεις, αλλά και για να θέσει με τη νομολογία του τις αναγκαίες δικαιϊκές αρχές για την προστασία της διαφάνειας και της ισότητας μεταξύ των ενδιαφερομένων, το χειρότερο είδος αυθαιρεσίας θα είχε επικρατήσει. Σε όλες τις παραπάνω περιπτώσεις το Ελεγκτικό Συνέδριο καλύπτει ένα κενό δικαστικής λειτουργίας. Είναι, δηλαδή, τέτοια η διαρρύθμιση των δικονομικών σχέσεων στην πολιτική και τη διοικητική δίκη, ώστε ποτέ στις περιπτώσεις αυτές να μην άγεται ενώπιον του πολιτικού ή του διοικητικού δικαστηρίου μια σχετική διαφορά, με αποτέλεσμα δύσκολα να παρεμβαίνει η δικαιοσύνη, εκτός αν δεν λειτουργεί, όπως πράγματι συμβαίνει με το Ελεγκτικό Συνέδριο, ένα ελεγκτικό δικαστήριο, με αποστολή ακριβώς την τήρηση της νομιμότητας σε περιπτώσεις όπως οι ανωτέρω.

33 22 8. Λόγοι θεσπίσεως του προληπτικού ελέγχου Οι λόγοι θεσπίσεως του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών είναι κυρίως: α) Η συνηγορία των άμεσων ή έμμεσων αποδεκτών των ωφελημάτων τους, ως δικαιούχων της δαπάνης, σε αντίθεση με την είσπραξη των φορολογικών εσόδων, η οποία προσκρούει στην περιορισμένη επάρκεια και στην προσωπική προστασία του ατομικού εισοδήματος. β) Οι παρενέργειες στη δημόσια και την εθνική οικονομία από την υπεραύξηση των δημοσίων δαπανών, όπως η αύξηση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων και των ελλειμμάτων του ισοζυγίου εξωτερικών συναλλαγών, τα οποία καλύπτονται με εσωτερικό και εξωτερικό δανεισμό. Ο πρώτος, με έντοκα γραμμάτια, απορροφά κεφάλαια, που προορίζονται για την παραγωγική δραστηριότητα, με συνέπεια την κάμψη της και συνάμα την αύξηση της νομισματικής κυκλοφορίας και του πληθωρισμού. Ο δεύτερος αυξάνει το εξωτερικό δημόσιο χρέος και η ανελαστική δαπάνη της εξυπηρετήσεώς του, μαζί και του εσωτερικού χρέους, προκαλεί νέο δανεισμό, αύξηση της φορολογίας, αύξηση των ελλειμμάτων και του πληθωρισμού. γ) Η πρόληψη της πληρωμής παράνομης δαπάνης και έτσι της ζημίας του Δημοσίου ή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και της ευθύνης των δημοσιολογικών οργάνων, δηλαδή του διατάκτη της δαπάνης Υπουργού ή Νομάρχη ή άλλου διοικητικού οργάνου, του εκκαθαριστή αυτής και υπολόγου πληρωμής της. 9. Η διαδικασία ελέγχου και θεωρήσεως ενταλμάτων πληρωμής Είναι γνωστό ότι κάθε πληρωμή δαπάνης επιτυγχάνεται με την έκδοση χρηματικού εντάλματος, που έχει ορισμένο τύπο και στοιχεία και εκδίδεται από τον διατάκτη ή από εξουσιοδοτημένο για το σκοπό αυτό όργανο, για ορισμένη νόμιμα εγκεκριμένη πίστωση του προϋπολογισμού που στηρίζεται σε νόμιμα δικαιολογητικά.