Η εθνική δημόσια διοίκηση στην Ευρωπαϊκή Ενωσιακή πολιτική διαδικασία. Αργύρης Γ. Πασσάς

Transcript

1 1 Η εθνική δημόσια διοίκηση στην Ευρωπαϊκή Ενωσιακή πολιτική διαδικασία. Αργύρης Γ. Πασσάς

2 2 Περιεχόμενα Συντομογραφίες Πίνακες και διαγράμματα Αντί προλόγου Κεφάλαιο πρώτο Μεθοδολογικές προσεγγίσεις Κεφάλαιο δεύτερο Η διαμόρφωση της πολιτικής Κεφάλαιο τρίτο Η λήψη της απόφασης Κεφάλαιο τέταρτο Ο «πολιτικός διάλογος» με τα Εθνικά Κοινοβούλια Κεφάλαιο πέμπτο Η υλοποίηση της πολιτικής Α. Το έλλειμμα υλοποίησης της πολιτικής Β. Οι «νέες μέθοδοι» διακυβέρνησης Κεφάλαιο έκτο Σύγκλιση, απόκλιση, εξευρωπαϊσμός; Παράρτημα Βιβλιογραφία

3 3 Συντομογραφίες ΑΕΕ Αποσπασμένοι Εθνικοί Εμπειρογνώμονες ALTER-EU Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation in the EU ΑΜΣ Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού ΑνΥΠΕΞ Αναπληρωτής Υπουργός Εξωτερικών CLENAD Liaison Committee for Detached National Experts COREPER Comité des Représentants Permanents COSAC Conférence des Organes Specializes dans les Affaires Communautaires Γ. Γρ. Γενική Γραμματεία Γ. Δ. Γενική Διεύθυνση ΔΔ Διακυβερνητική Διάσκεψη ΔΕE Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης DG Directorate General ECOFIN Economic and Financial Affairs Council ΕΔΧ Ευρωπαϊκός Διοικητικός Χώρος EE (OJ) Επίσημη Εφημερίδα ΕΕ (ΕU) Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΕΓ Ειδική Επιτροπή Γεωργίας ΕΕΠ Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη ΕΕΥ Επιτροπή Ευρωπαϊκών Υποθέσεων ΕθΚ Εθνικά Κοινοβούλια EIoP European Integration on line Papers EIPA European Institute of Public Administration ΕΚ Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ΕΜΑ Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων ΕΝΥ Ειδική Νομική Υπηρεσία ΕΠΑ Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας ΕΠΑΑ Ευρωπαϊκή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας ΕΠΣ Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία ΕΣ Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ΕΥΕΔ Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

4 4 GATT ΗΔ ΙΝΕ ΚΕΠΠΑ ΚΠΑΑ ΜΑΕΕ ΜΚΟ NPM ΟΚΕ ONE ΠΟΕ PUMA ΣΓΥ ΣΓΥΕΣ ΣΕΕ ΣΕΚ ΣΕΥ SIGMA ΣΛΕΕ SLIM SNE ΣΣ ΥΠΕΞ ΥΠΟΟ General Agreement on Tariffs and Trade Ημερήσια Διάταξη Ινστιτούτο Εργασίας Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας Κοινή Πολιτική Άμυνας και Ασφάλειας Μόνιμη Αντιπροσωπεία στην Ευρωπαϊκή Ένωση Μη-Κυβερνητική Οργάνωση New Public Management Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή Οικονομική και Νομισματική Ένωση Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου Public Management Service OECD Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων και Εξωτερικών Σχέσεων Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση Συνθήκη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων Support for Improvement in Governance and Management (in Central and Eastern European Countries) Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης Simpler Legislation for the Internal Market Seconded National Experts Συνταγματική Συνθήκη Υπουργείο Εξωτερικών Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών

5 5 Διαγράμματα και πίνακες Διάγραμμα Ι : Οι βασικοί τύποι επιτροπών και ομάδων στα στάδια της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας (policy process) Διάγραμμα ΙΙ: Ροές της απόφασης εντός του Συμβουλίου της Ένωσης Πίνακας 1. Σύνθεση των ομάδων εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής ανά κατηγορία συμμετεχόντων Πίνακας 2. Ομάδες και Επιτροπές του Συμβουλίου (Ιούνιος 2011) Πίνακας 3. Οι φάσεις της συναπόφασης/συνήθους νομοθετικής διαδικασίας και οι τυπικοί και άτυποι «τρίλογοι» (τριμερής διάλογος) Πίνακας 4. Συναπόφαση/συνήθης νομοθετική διαδικασία Πίνακας 5. Αριθμός γνωμών ανά κράτος-μέλος και κοινοβουλευτικό σώμα ( ) Πίνακας 6. Επιτροπολογία: Αριθμός Επιτροπών και Συνεδριάσεων

6 6 Κεφάλαιο Πρώτο Μεθοδολογικές προσεγγίσεις

7 7 Το Ενωσιακό οικοδόμημα είναι δημιούργημα του κράτους. Ο προσδιορισμός, όμως, του τύπου της οργάνωσης που πραγματώνει η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν και παραμένει εξαιρετικά ασαφής τόσο για την επιστήμη 1, όσο και για την πολιτική 2. Η ασάφεια αυτή επιτείνεται στο μέτρο που το σημερινό Ενωσιακό οικοδόμημα περιλαμβάνει το σύνολο, σχεδόν, των υπαρκτών και παραδεδεγμένων μορφών πολιτικής οργάνωσης με κεντρικό, όμως, γνώρισμα την περίφημη «κοινοτική μέθοδο» 3 της οποίας τα βασικά χαρακτηριστικά 4 θεμελιώνουν την ιδιαιτερότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε σχέση τόσο με το κράτος όσο, και με τους κλασικούς διεθνείς οργανισμούς 5. Αναδύεται, έτσι, μία νέα σύνθετη μορφή οργάνωσης που διαθέτει τα βασικά γνωρίσματα ενός, κατά την εύστοχη διατύπωση των Hix και Høyland, «πολιτικού συστήματος, αλλά όχι κράτους» 6, το οποίο ενώ υπερβαίνει τα 1 Βλ. την οντολογική αντιπαράθεση για τη φύση του Eνωσιακού οικοδομήματος (the nature of the beast) μεταξύ των διαφόρων εκφάνσεων των δύο κύριων ρευμάτων της θεωρίας (mega/grand theories) του υπερεθνισμού (supranationalism) και του νεολειτουργισμού (neofunctionalism) από τη μια και του διακυβερνητισμού (intergovernmentalism) κλασσικού και φιλελεύθερου (liberal intergovernmentalism) από την άλλη. Για μια ευσύνοπτη και περιεκτική παράθεση της σχετικής συζήτησης βλ. Polack Για την αναλυτική συζήτηση βλ. τα έργα του Χρυσοχόου, 2003 και Cryssochoou Είναι γνωστές οι περίφημες διατυπώσεις όπως αυτή του Jeam Monnet που αποκαλούσε την ΕΚΑΧ «a new political form», ή εκείνη του Jacques Delors που στα μέσα της δεκαετίας του 1980 περιέγραφε την ΕΟΚ ως UPO «Unindentified Political Object». Ιστορική επίσης θα μείνει και η διατύπωση του Jose-Manuel Barroso που χαρακτήρισε την ΕΕ ως ένα «non-imperial empire» και ξεσήκωσε θύελλα αντιδράσεων στον συντηρητικόευρωσκεπτικιστικό Βρετανικό τύπο. 3 Κατά τον Costa (2011, 60), «[ ] the Community method remains Europe s driving force [ ]». 4 «Η κοινοτική μέθοδος εγγυάται τόσο την ποικιλομορφία όσο και την αποτελεσματικότητα της Ένωσης. Εξασφαλίζει τη δίκαια μεταχείριση όλων των κρατών μελών, από το μεγαλύτερο έως το μικρότερο. Παρέχει το μέσο διαιτησίας στην περίπτωση διαφορετικών συμφερόντων εξετάζοντάς τα μέσα από δυο διαδοχικά πρίσματα: το γενικότερο συμφέρον στο επίπεδο της Επιτροπής, και τη δημοκρατική εκπροσώπηση, ευρωπαϊκή και εθνική, στο επίπεδο του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σε συνδυασμό με τη νομοθεσία της Ένωσης. - Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι η μόνη που κάνει νομοθετικές προτάσεις και προτάσεις πολιτικής. Η ανεξαρτησία της ενισχύει την ικανότητά της να εκτελεί τις πολιτικές, να ενεργεί ως θεματοφύλακας της συνθήκης και να εκπροσωπεί την Κοινότητα στις διεθνείς διαπραγματεύσεις. - Οι νομοθετικές και δημοσιονομικές πράξεις θεσπίζονται από το Συμβούλιο των υπουργών (που αντιπροσωπεύει τα κράτη μέλη) και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (που εκπροσωπεί πολίτες). Η χρήση της ειδικής πλειοψηφίας στο Συμβούλιο αποτελεί ουσιαστικό στοιχείο για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας της μεθόδου αυτής. Η εκτέλεση των πολιτικών έχει ανατεθεί στην Επιτροπή και τις εθνικές αρχές. - Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο εγγυάται την τήρηση του κράτους δικαίου», βλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2001, 10. Βλ επίσης Barnier και Vitorino Βλ. Την ευθεία αμφισβήτηση της «κοινοτικής μεθόδου» από την Καγκελάριο Merkel (2010, 6-7) με την πρόταξη της έννοιας της «μεθόδου της Ένωσης» (méthode de l Union), μιας νεφελώδους αλλά διακυβερνητικής έμπνευσης έννοιας, την οποία περίγραψε ως «une action coordonnée dans un esprit de solidarité, chacun de nous dans le domaine qui relève de ses responsabilités, mais tous en nous fixant le même but». Όπως ήταν φυσικό η αναφορά αυτή στην συγκεκριμένη μάλιστα συγκυρία ήγειρε πολλά ερωτηματικά και προκάλεσε πολλές αντιδράσεις, βλ. ενδεικτικά Ponzano 2011 και de Schoutheete Οι Hix και Høyland 2011, (βλ. Hix 1994, 1999, 2 και 2005, 2 και την ελληνική μετάφραση του τελευταίου, Hix 2009, 3 επ. καθώς επίσης και Λάβδας 2004, 246 επ.) διαπιστώνουν ότι η ΕΕ διαθέτει τα τέσσερα βασικά χαρακτηριστικά ενός πολιτικού συστήματος όπως τα προσδιόρισαν οι Gabriel Almond και David Easton: 1. την ύπαρξη ενός σταθερού και σαφώς προσδιορισμένου συνόλου θεσμών για τη λήψη συλλογικών αποφάσεων, 2. την δυνατότητα των πολιτών να πραγματώνουν τις πολιτικές τους επιθυμίες μέσω του πολιτικού συστήματος, είτε άμεσα είτε μέσω οργανώσεων διαμεσολάβησης (ομάδες συμφερόντων και κόμματα), 3. την επίδραση που ασκούν οι συλλογικές αποφάσεις στην κατανομή των οικονομικών πόρων και στον επιμερισμό (allocation) των αξιών σε όλο το σύστημα και, 4. την ύπαρξη διαρκούς ανάδρασης μεταξύ των πολιτικών εκροών (political outputs) του συστήματος, τα νέα αιτήματα προς το σύστημα, τις νέες αποφάσεις κ.ο.κ (απόδοση ΑΠ). Τέλος διαπιστώνουν, μεταξύ άλλων (σελ. 14), ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν συνιστά κράτος κατά την κλασσική

8 8 όρια του συγκεντρωτικού και εδαφικά προσδιορισμένου κράτους συνυπάρχει στην εξέλιξή του με τα κρατικά πολιτικά συστήματα των χωρών-μελών που το συγκροτούν. Με άλλα λόγια η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης συνιστά το διαρκώς εξελισσόμενο πλαίσιο εντός του οποίου το κράτος ως πολιτική οργάνωση μετασχηματίζεται διαμορφώνοντας το πολιτικό σύστημα της Ενωσιακής Ευρώπης και αντιστρόφως. Ο Δημήτρης Τσάτσος με σαφήνεια και διορατικότητα πρότεινε τον όρο «Ευρωπαϊκή Συμπολιτεία» ως «[ ] μια νέα και πρωτόγνωρη πολυεπίπεδη πια μορφή έννομης συμβίωσης των πολιτών της Ευρώπης που δεν εκτοπίζει το κράτος αλλά το καθιστά με νέους όρους θεμελιώδη παράγοντα του ενωσιακού συστήματος. Με τον όρο «Συμπολιτεία» εννοείται τελικά το μη εντάξιμο της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε παραδοσιακά σχήματα και ο χαρακτήρας της ως πρωτόγνωρης τάξης» 7. Συνεπώς το Ενωσιακό πολιτικό σύστημα επιφυλάσσει κεντρική θέση στο κράτος, ως φορέα και υποκειμένου της ενοποιητικής διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης 8. Φορέας διότι το κράτος αφενός μετέχει στην άσκηση της Ενωσιακής εξουσίας και στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων και αφετέρου, διότι η οποιαδήποτε μεταρρύθμισή της προϋποθέτει την προσφυγή στην εγκύρως εκπεφρασμένη κρατική βούληση (αναθεώρηση των Συνθηκών). Υποκείμενο εφόσον υφίσταται το αποτέλεσμα του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου και των Ενωσιακών πολιτικών, καθώς και ποικίλες πιέσεις για την οργανωτική και λειτουργική αναδιάταξή του, ώστε να μπορεί να διαχειριστεί αποτελεσματικά το ρόλο του μέσα στο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της ΕΕ 9. Η νέα βαθμίδα διακυβέρνησης, που τα κράτη δημιούργησαν με την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων / Ευρωπαϊκή Ένωση, λειτουργεί ως ένας χώρος συνδιαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών 10, όπου ενσωματώνονται οργανικά και λειτουργικά Ενωσιακοί και εθνικοί φορείς δημόσιας εξουσίας, με ασαφή την κατανομή των εξουσιών μεταξύ των δύο βασικών βαθμίδων του Ενωσιακού συστήματος, εθνικής και Ενωσιακής. Με μια άλλη διατύπωση, το σημερινό Βεμπεριανή έννοια, στο μέτρο που το «μονοπώλιο της άσκησης νομιμοποιημένης φυσικής βίας» παραμένει προνόμιο του εθνικού κράτους. Όμως, το Ενωσιακό πολιτικό σύστημα είναι αποκεντρωμένο και θεμελιώνεται στην εθελοντική δέσμευση των κρατών μελών και των πολιτών τους, και στηρίζεται στα εθνικά κράτη (suborganizations) για τη διαχείριση του καταναγκασμού (coercion) (σελ. 15, απόδοση ΑΠ). Η αντίληψη αυτή παραπέμπει στη συζήτηση περί executive federalism, βλ. παρακάτω Κεφάλαιο Πέμπτο. 7 Και συνεχίζει γράφοντας πως ο όρος Συμπολιτεία προτείνεται για να προσδιορίσει εννοιολογικά «Ένα μόρφωμα που εκφεύγει από το παράδειγμα του (ενιαίου ή ομοσπονδιακού) κράτους αλλά και από το παράδειγμα του συμβατικού διεθνούς οργανισμού του διεθνούς δικαίου», Τσάτσος 2007, Βλ. Σκανδάμης 1986, 22 επ. και Τσάτσος 2007, 131 επ. 9 Βλ. Kassim and Wright Βλ. Siedentopf et Ziller 1988, 210.

9 9 Ενωσιακό σύστημα λήψης των αποφάσεων εμφανίζεται ως ένα σύστημα, όπου συνεργούν η εθνική διοίκηση (κυβέρνηση και δημόσιες υπηρεσίες) με την Ενωσιακή, καθώς και οι εθνικές διοικήσεις μεταξύ τους, σε όλες τις φάσεις και στάδια της πολιτικής διαδικασίας (policy initiation, agenda-setting, policy formulation, decision, policy implementation) 11. Δημιουργείται έτσι μια σύνθετη και πολυεπίπεδη κατανομή εργασίας μεταξύ γραφειοκρατιών που είναι τυπικά ανεξάρτητες η μία από την άλλη, χωρίς, όμως, να θεμελιώνεται μεταξύ τους ιεραρχική σχέση 12. Εξάλλου η κατάτμηση του Ενωσιακού εκτελεστικού μηχανισμού στις επιμέρους εθνικές διοικήσεις επαυξάνει δραματικά την πολυπλοκότητα της εφαρμογής του δικαίου και της υλοποίησης (implementation) των πολιτικών. Η τυπική, όμως, θεσμική αυτονομία 13 και η απουσία ιεραρχικής σχέσης μεταξύ Ενωσιακής και εθνικής διοίκησης 14 αμβλύνεται σημαντικά μέσα από τη λειτουργική τους διαπλοκή και αλληλεξάρτηση στην άσκηση της Ενωσιακής εξουσίας, όπως αυτή απονέμεται και κατανέμεται στα όργανα της ΕΕ από τις Συνθήκες 15. Με άλλα λόγια και κατά τη διατύπωση του Σκανδάμη «η συνάρθρωση του κοινοτικού με τα εθνικά πολιτικά συστήματα εμφανίζει στις οργανικές εκδηλώσεις της μια χαρακτηριστική αντίφαση: ενώ κοινοτικά και εθνικά όργανα διατηρούν τη θεσμική τους αυτοτέλεια, η συνέργεια τους στην ολοκλήρωση των κοινοτικών λειτουργιών είναι προωθημένη στο βαθμό που να αμβλύνει την ίδια τους την τυπική αυτοτέλεια. Η λειτουργική τους αλληλεξάρτηση αποβαίνει δηλαδή καθοριστική και επισκιάζει εντέλει την οργανική 11 Πρόκειται ουσιαστικά για τα βασικά στοιχεία τα οποία συγκροτούν την εκδήλωση μιας μορφής «συνεργατικού ομοσπονδισμού», «cooperative federalism», ή «συλλειτουργική ομοσπονδίωση» κατά την απόδοση του Σκανδάμη 1990, 11 επ. και 21 επ. του ιδίου 1994, , και 2006, 57 επ. και 95επ. Για μια ευρύτερη θεώρηση του εννοιολογικού περιεχομένου του όρου και της εφαρμογής του στο Ενωσιακό σύστημα βλ. Bőrzel and Hosli 2003, 183 επ. και Sidjanski 2001, 16 επ.. Στην ελληνική βιβλιογραφία βλ. Τσινισιζέλης 2001, 140 επ. Οι Benson και Jordan (2011, 4) προσδιορίζουν τα βασικά χαρακτηριστικά του «cooperative federalism» στην ύπαρξη (α) ενός πολυεπίπεδου συστήματος διακυβέρνησης, (β) το οποίο λειτουργεί με τη συμμετοχή των χαμηλότερων επιπέδων διακυβέρνησης στην ομοσπονδιακή διαδικασία παραγωγής της πολιτικής, είτε μέσω άτυπων σχέσεων με τους ομοσπονδιακούς «παίκτες», είτε μέσω της δεύτερης Βουλής (bi-cameral), (γ) στη βάση της αποδοχής του διαμοιρασμού των καθηκόντων ( task allocation) όπου, κατά κανόνα η πολιτική παράγεται στο ομοσπονδιακό επίπεδο και η υλοποίησή της αναλαμβάνεται από τα χαμηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης, (δ) εντός ενός συνεργατικού θεσμικού περιβάλλοντος (cooperative institutions). 12 Βλ. Wessels 1985, 12. Επιπροσθέτως και σύμφωνα με τα βασικά πορίσματα του υποδείγματος της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» (multilevel governance) η Eυρωπαϊκή Ένωση συγκροτεί ένα σύστημα διακυβέρνησης όπου δεν υπάρχει ένα μόνο κέντρο εξουσίας και η λήψης της (συλλογικής) απόφασης διαμοιράζεται μεταξύ πολλών αυτόνομων παικτών (υπερεθνικών, εθνικών και υποεθνικών) σε διάφορα αλληλοσυνδεόμενα επίπεδα (interconnected political arenas) με επικαλυπτόμενες αρμοδιότητες και δίχως οι εθνικές κυβερνήσεις να διαθέτουν κάποιου είδους μονοπώλιο. H διαμόρφωση της πολιτικής (policy-making) συντελείται σε περιβάλλον διαβούλευσης και διαπραγμάτευσης μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων και των διαφόρων παικτών, σε αντιδιαστολή με τον παραδοσιακό και ιεραρχικό τρόπο επιβολής (command and control), βλ. αναλυτικά Hooghe, Marks 2001, 3 επ. και Χρυσοχόου et al., 2009, 18 επ. 13 Βλ. Rideau Βλ. Rideau 1987, 183 επ. και Σκανδάμης, 1990, 44 επ

10 10 τους αυθυποστασία» 16. Έτσι και οι Hofman και Turk υποστηρίζουν ότι στη σημερινή Ενωσιακή πραγματικότητα αναπτύσσεται μια έντονη συνεργασία μεταξύ των εθνικών και της Ενωσιακής διοίκησης (administrative cooperation) μέσα από το μωσαϊκό των επιτροπών και ομάδων (committee governance), σε όλες τις φάσεις και στάδια της πολιτικής διαδικασίας, και ιδίως στο στάδιο της υλοποίησης με τις επιτροπές της «επιτροπολογίας» και το δίκτυο των ρυθμιστικών αρχών (executive agencies), η οποία, παρά τις όποιες διαφορές ανά πεδίο πολιτικής, οδηγεί σε αυτό που αποκαλούν «integrated administration». Σε αυτή τη διαδικασία τα όρια της παραδοσιακής διάκρισης μεταξύ «άμεσης» και «έμμεσης» διοίκησης γίνονται εξαιρετικά ασαφή και δυσδιάκριτα. Επιπροσθέτως, κατά τους συγγραφείς, η έννοια της «integrated administration» υποδηλώνει ότι το Ενωσιακό σύστημα διακυβέρνησης αποκτά ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τα οποία δεν συναντώνται ούτε στα ομοσπονδιακά κράτη ούτε και στους διεθνείς οργανισμούς 17. Αρθρώνεται έτσι, ένα ιδιότυπο πολιτικό σύστημα με βασικά χαρακτηριστικά: Το θεσμικό κατακερματισμό (institutional fragmentation 18 ). Την ύπαρξη, δηλαδή, ενός διαρκώς μεταβαλλόμενου, δυναμικού θεσμικού συστήματος με βασικό, μεταξύ άλλων, χαρακτηριστικό την απουσία τεκμηρίου αρμοδιότητας για την άσκηση της Ενωσιακής εξουσίας (νομοθετικής και εκτελεστικής) και τη συνδρομή περισσοτέρων του ενός οργάνων για την άσκησή της, με αποτέλεσμα η ΕΕ να αποτελεί ένα πεδίο (arena) όπου τα Eνωσιακά όργανα συγκρούονται για την μεγιστοποίηση της αρμοδιότητας και τη διεύρυνση της επιρροής τους στην πολιτική διαδικασία για την χάραξη και άσκηση των τομεακών πολιτικών 19. O θεσμικός αυτός ανταγωνισμός 20, 15 Χαρακτηριστική είναι η επισήμανση του Wright (1996, 149) ότι «The EU is distinctive among international organisations in locking in its member into a continuous policy-making process [ ]». 16 Βλ. Σκανδάμης, Βλ. Hofman and Turk 2006 και Παραπλήσια είναι και η ανάλυση του Trondal (2006) σχετικά με την ανάδυση αυτού που αποκαλεί «πολυεπίπεδη κοινοτική διοίκηση» (multilevel community administration) και η οποία προκύπτει από τη συνεχή διάδραση μεταξύ δημοσίων λειτουργών σε όλες τις φάσεις του κύκλου της δημόσιας πολιτικής (phases of the policy cycle) και σε όλα τα επίπεδα του συστήματος, με βασικό χαρακτηριστικό την ικανότητα ισορρόπησης των διακυβερνητικών, των λειτουργικών και των υπερεθνικών δυναμικών (392). 18 Βλ. Peters 2001, 84 και Kassim 2003, Βλ την αρχή της θεσμικής ισορροπίας (institutional balance), δηλαδή την νομική- συνταγματικής ποιότητας, και πολιτική αρχή που περιγράφει τον τρόπο οργάνωσης της ισορροπίας μεταξύ των θεσμών της Ένωσης- του ιστορικού θεσμικού τριγώνου Κοινοβούλιο, Επιτροπή, Συμβούλιο-, Jaquet 2004, 383, ως «υποκατάστατο» της τριμερούς διάκρισης των εξουσιών, Conway 2011 Curtin, 2010, 54 επ. 20 Αναλυτικά βλ. Hix και Høyland 2011, κεφάλαια 2 και 3 και Στεφάνου Όπως διαπιστώνουν οι Farrel και Héritier 2007 και 2007 α, οι Συνθήκες δεν είναι παρά «ατελείς συμφωνίες» (incomplete contracts) οι οποίες βρίθουν ασαφειών και αμφισημιών, γεγονός το οποίο οδηγεί, συχνά, τα Ενωσιακά θεσμικά όργανα σε σύγκρουση για την ερμηνεία των σχετικών διατάξεων και εν τέλει την μεγιστοποίηση των εξουσιών τους. Αυτές οι συγκρούσεις αρμοδιότητας (conflict over competencies) ενδέχεται να οδηγήσουν αφενός στη δημιουργία άτυπων θεσμών και διαδικασιών και αφετέρου, στην θεσμική αλλαγή, με την επίδραση επί των διαπραγματεύσεων για την επόμενη αναθεώρηση των Συνθηκών, έως και την τυποποίησή τους. Για τη σχέση μεταξύ άτυπων και τυπικών

11 11 οδηγεί συχνά τα Eνωσιακά όργανα στην σύναψη «διοργανικών συμφωνιών» (interinstitutional agreements), με σκοπό την πολιτικά συμφωνημένη οργάνωση της μεταξύ τους συνεργασίας. Οι «διοργανικές συμφωνίες» 21 συνιστούν μια θεσμική πρακτική (άτυπες πράξεις) που πρόσφατα απέκτησε και τυπικό, νομικό έρεισμα στο άρθρο 295 ΣΛΕΕ της Συνθήκης της Λισσαβόνας το οποίο και επιτρέπει οι συμφωνίες αυτές να αποκτούν δεσμευτικό χαρακτήρα, εφόσον το επιθυμούν τα μετέχοντα κάθε φορά θεσμικά όργανα 22. Την εσωτερική διαφοροποίηση των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, τα οποία αναπτύσσουν διαφορετικές εσωτερικές δομές, μεθόδους, διαδικασίες λειτουργίας, διαμορφώνοντας έτσι διαφορετικές διοικητικές και οργανωσιακές κουλτούρες και ταυτότητες (βλ. λ.χ. την εσωτερική οργάνωση και λειτουργία της Επιτροπής στη βάση τομεακών/πολιτικών και λειτουργικών αρχών σε σχέση με το Συμβούλιο, το οποίο παρά την αντίστοιχη τομεακή δομή του εντούτοις διατρέχεται από έντονα γεωγραφικά/εδαφικά χαρακτηριστικά) 23 και συνεπώς διαφορετικές πολιτικές προτιμήσεις. Επιπροσθέτως η διαρκής τροποποίηση των Συνθηκών από την δεκαετία του 1980 και μετά, αφενός μεταβάλλει τους γενικούς θεσμικούς κανόνες του συστήματος και τις σχέσεις μεταξύ των Ενωσιακών θεσμών (inter-institutional reform) και αφετέρου, ακολουθείται από την εσωτερική αναδιοργάνωση για την προσαρμογή των οργάνων στους νέους θεσμικούς κανόνες (intra-institutional adaptation) οι οποίοι με τη σειρά τους συγκαθορίζουν την πραγματικότητα των νέων θεσμών και τη θεσμική αλλαγή βλ. Stacey και Rittberger Οι «διοργανικές συμφωνίες» εμφανίζονται υπό διάφορους τίτλους (interinstitutional agreements, joint declaration /agreement/decision, collaboration, accord, exchange of letters, code of conduct, modus Vivendi κ.ά), σε ευρύτατο φάσμα πεδίων πολιτικής όπως, θεσμικά θέματα (π.χ σχέσεις μεταξύ των οργάνων, νομοθετική διαδικασία, διαδικασία συνδιαλλαγής, επιτροπολογία, επικουρικότητα, διαφάνεια κ.ά), οριζόντιες και τομεακές πολιτικές (π.χ δημοσιονομικά-προϋπολογισμός και δημοσιονομικές προοπτικές-πλέον Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο, διαρθρωτική πολιτική, περιφερειακή πολιτική, απασχόληση, παιδεία, εξωτερικές οικονομικές και πολιτικές σχέσεις- εμπόριο/κεππα κ.ά), και μπορούν να είναι μονομερείς, διμερείς, τριμερείς ή πολυμερείς. Για τη σχετική συζήτηση βλ. το ειδικό αφιέρωμα της επιθεώρησης European Law Journal, 2007, 13 (1) και ιδιαίτερα τις συμβολές του Hummer 2007α και β. Οι Eiselt και Slominski (2006) όπως και η Puntscher Riekman (2007, 19) αναδεικνύουν τα ζητήματα της διαφάνειας και της λογοδοσίας έναντι των πολιτών των διοργανικών συμφωνιών οι οποίες πραγματώνονται εντός ενός αντιδημοκρατικού «cocoon of power» και προωθούν μια ορισμένη μεθοδολογία της ολοκλήρωσης γνωστή ως «integration by stealth». Βλ. επίσης και Curtin 2009, 281 επ. 22 Η πρώτη εφαρμογή της νέας διάταξης με την «Συμφωνία-πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής» (2010) θεωρήθηκε από το Συμβούλιο, κατόπιν ειδικής γνώμης της νομικής του υπηρεσίας (Avis du Service juridique du 30 août /10 JUR 348 INST 302) ότι έγινε χωρίς τη συμμετοχή του Συμβουλίου, κατά παράβαση του άρθρου 295 ΣΛΕΕ το οποίο επιτάσσει «αμοιβαίες διαβουλεύσεις» για τη σύναψη διοργανικών συμφωνιών. Το Συμβούλιο σε δήλωσή του (ΕΕ C 287/ ) θεωρεί ότι η διοργανική συμφωνία τροποποιεί τη θεσμική ισορροπία όπως προκύπτει από τις συνθήκες και ιδιαίτερα στις διατάξεις που αφορούν τις διεθνείς συμφωνίες, τις διαδικασίες λόγω παραβάσεως εναντίον κρατών μελών και τη διαβίβαση διαβαθμισμένων πληροφοριών στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και συνεπώς προτίθεται προσφύγει ενώπιον του Δικαστηρίου «κατά κάθε πράξης ή δράσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Επιτροπής που έχει ληφθεί κατ' εφαρμογή των διατάξεων της εν λόγω συμφωνίας πλαισίου και η οποία θίγει τα συμφέροντα του Συμβουλίου ή τα προνόμια που του αναγνωρίζονται από τις συνθήκες». 23 Βλ. Egeberg, Schaefer, Trondal 2003, 35 και Egeberg 2004.

12 12 θεσμικών κανόνων. Η προσαρμογή αυτή αποτελεί μια στρατηγική επιλογή των φορέων που συγκροτούν τα όργανα και αφορά τόσο στις δομές και στις διαδικασίες όσο και στην ρητορική και την πολιτική στρατηγική και τακτική του οργάνου στο Ενωσιακό θεσμικό παιχνίδι, δηλαδή τις πολιτικές του προτιμήσεις 24 (π.χ η επίπτωση της διαδικασίας της συναπόφασης/συνήθους νομοθετικής διαδικασίας στην οργάνωση τη λειτουργία και την πολιτική στρατηγική του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την αποτελεσματική διαχείριση των μεταξύ τους σχέσεων στη νέα νομοθετική διαδικασία 25, βλέπε παρακάτω). Την τομεακή κατάτμηση των πολιτικών (sectorlisation), φαινόμενο βεβαίως που δεν είναι άγνωστο στα εθνικά πολιτικά συστήματα, αποκτά όμως νέες διαστάσεις, σε έκταση και ένταση, στο Ενωσιακό περιβάλλον 26. Εξάλλου, οι αρμοδιότητες και εξουσίες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης διαφοροποιούνται ανά τομέα πολιτικής (ή τύπο δημόσιας πολιτικής), συχνά δε η διαφοροποίηση εκτείνεται και εντός του ίδιου τομέα 27, με αποτέλεσμα να συναρτάται με την τομεακή πολιτική τόσο η πολιτική διαδικασία (τυπική και άτυπη) όσο και οι διαδικασίες λήψης των αποφάσεων (sector specific) 28. Στις αρχές της νέας χιλιετίας Επιτροπή κατέγραφε τουλάχιστον είκοσι τέσσερεις διαφορετικές διαδικασίες λήψης των αποφάσεων 29. Η νέα Συνθήκη της Λισσαβόνας, παρά το αίτημα για απλούστευση των διαδικασιών λήψης των αποφάσεων και τη σχετική επέκταση εφαρμογής της «συναπόφασης» (συνήθης νομοθετική διαδικασία) διεύρυνε τον αριθμό των διαφορετικών 24 Αναλυτικά για τη διασύνδεση μεταξύ θεσμικών αλλαγών και εσωτερικής αναδιοργάνωσης των Ενωσιακών θεσμών (inter και intra-institutional), από τη σκοπιά της συμπεριφοράς των φορέων-εσωτερικών παικτών των οργάνων (actor cntred / rational institutionalism) οι οποίοι επιχειρούν στρατηγικές επιλογές προσαρμογής στις νέες ευκαιρίες που προσφέρονται (opportunity structure) από την τροποποίηση των γενικών θεσμικών κανόνων των Συνθηκών, βλ. το ειδικό αφιέρωμα της επιθεώρησης West European Politics (34, 1) του 2011, υπό τον γενικό τίτλο «Linking Inter- and Intra-institutional Change in the European Union», και ιδιαίτερα τo εισαγωγικό κείμενο των Naurin και Rasmussen (παρακάτω Κεφάλαιο Τρίτο). 25 Βλ. Farrel και Héritier 2004 και Häge Βλ. Wright 1996, Όπως σημειώνει ο Σκανδάμης (1997, 274) η κοινοτική/ενωσιακή αρμοδιότητα είναι περισσότερο σημειόμορφη αρμοδιότητα παρά τομεακή. 28 O Lowi διατύπωσε μια τυπολογική κατάταξη των δημόσιων πολιτικών σε ρυθμιστικές, διανεμητικέςαναδιανεμητικές και καταστατικές (regulatory, distributive, redistributive, constituent), η οποία α) αν και ιδεοτυπικού χαρακτήρα παραμένει ωστόσο κλασσική στη βασική της σύλληψη και, β) στην πραγματικότητα οι διάφοροι τύποι συναντώνται συχνά στο πλαίσιο του ίδιου πεδίου πολιτικής, βλ. Lowi 1964 και 1972 και για την κριτική της τυπολογίας Hill 2009, Η τυπολογία αυτή θεμελιώθηκε για να αναδείξει την παρατήρηση ότι «policies determine politics» (Lowi 1972, 299), δηλαδή ότι η διάδραση μεταξύ των πολιτικών παραγόντωνμετόχων της πολιτικής διαδικασίας διαφοροποιείται σύμφωνα με τον τύπο δημόσιας πολιτικής [«for every type of policy there is likely to be a distinctive type of political relationship», Lowi 1964, 688.]. Βλ. επίσης Young, 2010, 50 για την συσχέτιση της παραπάνω παρατήρησης του Lowi με την Ενωσιακή πολιτική διαδικασία και τις δημόσιες πολιτικές της ΕΕ. Βλ. Spence 1999, Βλ. Kassim 2003, 141.

13 13 διαδικασιών λήψης των αποφάσεων. Ο Best καταγράφει περίπου 30 διαφορετικές διαδικασίες για την παραγωγή δεσμευτικών αποφάσεων, όπως προβλέπονται από την Συνθήκη για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), χωρίς να συνυπολογίζει τις αντίστοιχες διαδικασίες στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ/ΚΠΑΑ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) 30. Συνοψίζοντας, λοιπόν, θα λέγαμε, ότι στο θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης η πολιτική διαδικασία (policy process) επειδή είναι ανοικτή στη συμμετοχή πολλών παραγόντων, δημόσιων και ιδιωτικών 31, εθνικών και ευρωπαϊκών- Ενωσιακών, είναι σύνθετη και συνεπώς χρονοβόρα, ρευστή και απρόβλεπτη 32. Κανείς από τους μετέχοντες δεν ελέγχει το σύνολο της διαδικασίας ούτε και μπορεί να επιβάλει μονομερώς τις ιδιαίτερες προτιμήσεις του, και πάντως κατά τρόπο διαρκή και συστηματικό 33. Η πορεία παραγωγής της πολιτικής συναρτάται με την ικανότητα ανάπτυξης και συντήρησης δικτύων (networking) για την οικοδόμηση διαρκώς μεταβαλλόμενων συμμαχιών (coalition building 34 ) και η διαδικασία λήψης των αποφάσεων λαμβάνει τη μορφή διαρκούς διαπραγμάτευσης 35 για τη διαμόρφωση της απόφασης στη βάση της «συναίνεσης» (συναινετικό ύφος πολιτικής/consensual policy style 36 ), ανοικτή στο συμβιβασμό, δηλαδή στην συμπερίληψη των 30 Βλ Best, 2008, 12. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η ταξινόμηση της Wallace (2010, ) των μεθόδων χάραξης της πολιτικής της Ένωσης (policy modes) σε πέντε ιδεότυπους: την κλασσική κοινοτική μέθοδο (community mode), τη ρυθμιστική μέθοδο (regulatory mode), τη διανεμητική μέθοδο (distributional mode), το συντονισμό της πολιτικής (policy coordination) και τον εντατικό διακυβερνητισμό (intensive transgovernmentalism). Με αυτή την τυπολογία η Wallace, επιδιώκει, όπως η ίδια σημειώνει (90), να υπερβεί το δίπολο «υπερεθνικότητα / διακυβερνητισμός» (supranational/intergovernmental) θεωρώντας πως ο πληθωρισμός των σχημάτων/συστημάτων διαμόρφωσης της πολιτικής (pattern of policy making) δεν οφείλεται μόνο στο γεγονός της διαφοροποιημένης έντασης της Ενωσιακήςς αρμοδιότητας ανά πεδίο πολιτικής (policy domain) αλλά και στις μεταξύ τους λειτουργικές διαφορές (functional differences). Η κατάταξη αυτή πάσχει, όμως, από την επιστημολογική και οντολογική διάκριση των ιδεότυπων όπως π.χ η διάκριση της κοινοτικής από την ρυθμιστική μέθοδο που μάλλον ταυτίζονται παρά διακρίνονται. 31 Βλ. αντί πολλών Mazey and Richardson. 32 Βλ. J. Richardson Βλ. Moravcsik 1993, Για την εκτενέστερη συζήτηση του ζητήματος της διαμόρφωσης των προτιμήσεων από τη σκοπιά των διεθνών σχέσεων βλ. Moravcsik 1998 και ιδίως Chapter 1, και σε ένα πιο θεωρητικό επίπεδο βλ. του ιδίου 1997, Για μια κριτική αντιμετώπιση του ζητήματος με αναφορές που εκφεύγουν των ορίων της πειθαρχίας των διεθνών σχέσεων βλ. Dimitrakopoulos and Kassim Βλ. Wallace 1985 και 1990 καθώς επίσης Elgström, Bjuruf, Johanson and Sannersdedt Για την έννοια της «διαπραγμάτευσης» και τη θεώρηση της ΕΕ ως «negotiation process(es)», «negotiation system» και «negotiated order» βλ. Journal of European Public Policy 2000, l.7 (5), Special issue και ιδιαίτερα τις συμβολές των Elgström και Smith και Elgström και Jönsson. 36 Οι Richardson, Gustafsson και Jordan 1982, προσδιορίζουν το «ύφος πολιτικής» ως τις σταθερές και τυποποιημένες διαδικασίες που οι κοινωνίες αναπτύσσουν για τη διαμόρφωση και υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών (σελ. 2) και διακρίνουν δύο διαστάσεις οι οποίες και προσδιορίζουν το εννοιολογικό περιεχόμενο του όρου: α) η δράση της κυβέρνησης για την επίλυση προβλημάτων (problem-solving) μπορεί είτε να προλαμβάνει (proactive), είτε να αντιδρά (reactive) στα προβλήματα και, β) οι σχέσεις της κυβέρνησης με τους άλλους μετόχους της πολιτικής διαδικασίας οι οποίες θεμελιώνονται είτε στη συναίνεση (consensus), είτε στην επιβολή (imposition) (σελ ). Βλ. επίσης Richardson, 2006,

14 14 προτιμήσεων όσο το δυνατόν περισσότερων, αν όχι όλων, των μετόχων της διαδικασίας 37. Εξάλλου, και στις περιπτώσεις ακόμη όπου θεσπίζεται ο κανόνας της πλειοψηφίας στη λήψη της απόφασης στο Συμβούλιο, η τυπική αυτή πρόβλεψη υποχωρεί έναντι της «άτυπης» πρακτικής της μεθόδου της συναίνεσης 38, αναπτύσσοντας αντίστοιχα ένα «ανακλαστικό συναίνεσης» 39. Κατά συνέπεια το κράτος μέλος συμμετέχοντας στο Ενωσιακό σύστημα λήψης των αποφάσεων, όπου η απόφαση είναι προϊόν ενός «multibureaucratic process» 40, με βασικό χαρακτηριστικό την έντονη, συνεχή και σε διάφορα επίπεδα διαπλοκή εθνικών και Ενωσιακών φορέων διοίκησης (bureaucratic intermingling) 41, μετέχει λιγότερο ως μονάδα - state as a unit και περισσότερο ως επιμέρους διοικητικά κλιμάκια 42. Άμεσα και ορατά αποτελέσματα της διαπίστωσης αυτής είναι: σε επίπεδο πολιτικού/πολιτειακού συστήματος, παρατηρείται η ενίσχυση του ρόλου της εκτελεστικής εξουσίας (κυβέρνηση και διοίκηση) 43 έναντι της αποδυνάμωσης, ή ακόμη και περιθωριοποίησης, των εθνικών κοινοβουλίων (βλ. παρακάτω Κεφάλαιο τέταρτο). Επιπλέον, ενισχύεται η διοικητική αποκέντρωση, η μεταφορά εξουσίας από το κέντρο στην περιφέρεια και επαναπροσδιορίζονται οι σχέσεις (εθνικού) κράτους και υπό-κρατικών (εθνικών) οντοτήτων (περιφερειακή και τοπική διοίκηση και αυτοδιοίκηση) 44. Παράλληλα, μεταβάλλεται η σχέση των δημόσιων θεσμών με την κοινωνία και την αγορά και τον τρόπο χάραξης των δημόσιων πολιτικών, από τη στιγμή που οι πάσης φύσης ομάδες και οργανώσεις, παράλληλα με την άσκηση πίεσης για επιρροή στο εθνικό επίπεδο, αποκτούν και νέες ευκαιρίες (για επιρροή) τις οποίες τους παρέχει το ανοικτό, πολυπαραγοντικό και πολυκεντρικό Ενωσιακό 37 Βλ. Eising Βλ. Lewis 2003, Heisenberg 2005 και Hayes-Renshaw και Wallace 2006, 24, και αναλυτικά Chapter 10, σελ , όπου και διαπιστώνεται ότι μεταξύ 1999 και 2004 το 85%, περίπου, των αποφάσεων του Συμβουλίου ελήφθησαν «συναινετικά». 39 Βλ. αντί πολλών Heisenberg 2005, Βλ. Cassese κατά παραπομπή της Pag 1987, 447 επ. 41 Ibid, 446 επ.. Βλ επίσης Scheinman 1966 και Wessels 1985α. 42 Βλ. Pag, 1987, 447 και Σκανδάμη 1990, 21. Παρόμοιο φαινόμενο παρατηρείται και στη δράση του κράτους στους κλασσικούς-διακυβερνητικούς διεθνείς οργανισμούς όπου διαφορετικοί φορείς και τμήματα της εθνικής διοίκησης εμπλέκονται στη λειτουργία και δράση τους με αποτέλεσμα το κράτος να εμφανίζεται συχνά ως μια «federation of agency», βλ. Cassese, 1985 και Πασσάς, Βλ. Goetz 2001, και Wessels, Maurer, Mittag 2003, xvi. 44 Βλ. αντί πολλών Börzel 2002 και Kassim 2005.

15 15 σύστημα (political opportunity structure), ακόμη και για να ανατρέψουν εσωτερικές πολιτικές στις οποίες αντιτίθενται 45. σε επίπεδο διοικητικό-οργανωτικό παρατηρείται η παρόξυνση των εντάσεων και ανταγωνισμών στους κόλπους των εθνικών διοικήσεων τόσο σε επίπεδο κυβέρνησης, όσο και μεταξύ κατώτερων οργανωτικών μονάδων και υπηρεσιών προς την ίδια την πολιτική ηγεσία/κυβέρνηση (τάσεις αυτονόμησης της διοίκησης). Πιο συγκεκριμένα οι εντάσεις στο κυβερνητικό-διυπουργικό επίπεδο αφορούν στην ανάπτυξη συγκρούσεων και ανταγωνισμών μεταξύ των «τεχνικών κάθετης αρμοδιότητας» και των «πολιτικών οριζόντιας αρμοδιότητας» υπουργείων ή ακόμη και μεταξύ των δεύτερων, όπως η παραδοσιακή αντιπαράθεση μεταξύ των Υπουργείων Εξωτερικών και Οικονομίας-Οικονομικών. Αντιστοίχως στο ενδοϋπουργικό επίπεδο ενισχύεται ο ρόλος της διοικητικής διαίρεσης του υπουργείου (Γενική Διεύθυνση, Διεύθυνση, Τμήμα, Αυτοτελές Γραφείο) καθώς επίσης και του εμπειρογνώμονα τεχνοκράτη, ο οποίος ως χειριστής του υπό διαπραγμάτευση θέματος είναι και ο εκπρόσωπος της εθνικής διοίκησης στα όργανα της ΕΕ 46. Το τελευταίο προκύπτει από το γεγονός, μεταξύ άλλων, ότι οι χειριστές διοικητικοί υπάλληλοι μετέχοντας στις ομάδες εργασίας (Working Groups/Parties) του Συμβουλίου μετέχουν άμεσα στη νομοπαραγωγική διαδικασία, δηλαδή, ασκούν αμιγώς νομοθετική εξουσία. Από τις συνοπτικές αυτές παρατηρήσεις καθίσταται εμφανές ότι το μείζον πολιτικό πρόβλημα με οργανωτικές και λειτουργικές προεκτάσεις, το οποίο καλούνται να επιλύσουν οι κυβερνήσεις των κρατών μελών ως συνέπεια της συμμετοχής τους στην ΕΕ, είναι η διασφάλιση του αναγκαίου βαθμού εσωτερικού συντονισμού, σε όλα τα επίπεδα του εθνικού πολιτικό-διοικητικού συστήματος και σε όλες τις φάσεις/στάδια της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας. Δηλαδή, τόσο για τη διαμόρφωση ενιαίων και συνεκτικών θέσεων και τη χάραξη διαπραγματευτικής στρατηγικής και τακτικής ενόψει της Ενωσιακής διαπραγμάτευσης και τη λήψη της απόφασης, όσο και για την ανάπτυξη των πραγματικών αποτελεσμάτων της κατά τη φάση της υλοποίησης. 45 Βλ. αντί πολλών Greenwood, 2007, Coen και Richardson, Όπως διαπιστώνουν οι Raunio και Hix 2001, 143, οι πραγματικά κερδισμένοι της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης είναι οι κυβερνήσεις, οι γραφειοκράτες και τα οργανωμένα ιδιωτικά συμφέροντα και όχι οι άμεσα εκλεγμένοι βουλευτές.

16 16 Ο συντονισμός, ως μία κατ εξοχήν πολιτική διαδικασία, συνιστά το μέσο και, ταυτοχρόνως, το κριτήριο του βαθμού ολοκλήρωσης ενός πολιτικού συστήματος όπως και κάθε μορφής οργάνωσης 47. Όπως προσφυώς διαπιστώνει ο Peters, η ικανότητα του «κυβερνάν» (capacity to govern) εμπεριέχει την ικανότητα συντονισμού για την εγγύηση της συνοχής, δηλαδή, την αξιολογική επιλογή (judgment) στόχων πολιτικής (goals, policy objectives) ώστε να εξομαλυνθούν ενδεχόμενες συγκρούσεις και να αποφευχθούν επικαλύψεις, και κενά πολιτικής. Με άλλα λόγια, εάν το «κυβερνάν» σημαίνει την ικανότητα καθοδήγησης (steering capacity) της κοινωνίας τότε αυτή προϋποθέτει ορισμένους σαφείς προσανατολισμούς προς τους οποίους και προσπαθεί να την κατευθύνει. Στην προσπάθειά τους αυτή, οι κυβερνήσεις διαθέτουν πολλαπλά μέσα-«εργαλεία» (π.χ. ισχύς, εξουσία, πληροφόρηση, ανθρώπινοι και οικονομικοί πόροι, διαπραγμάτευση κ.ά.) 48 για την επιλογή του κατάλληλου κάθε φορά μηχανισμού (αγορά, δίκτυα, ιεραρχία) για τον συντονισμό της πολιτικής 49. Ταυτόχρονα, όμως, αναπτύσσονται αντίρροπες δυνάμεις και φαινόμενα τα οποία από τη μια ενισχύουν την ανάγκη εντατικοποίησης της συντονιστικής προσπάθειας, ενώ από την άλλη αυξάνουν τις φυγόκεντρες τάσεις (π.χ. ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, η επίδραση του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ στην αυτονόμηση των οργανώσεων, ο πολλαπλασιασμός των μετόχων, δημόσιων και ιδιωτικών στην πολιτική διαδικασία κ.ά.) και καθιστούν τον συντονισμό αφενός εξαιρετικά περίπλοκο και αβέβαιο και αφετέρου, συναρτημένο με τις πολιτικό-θεσμικές παραδόσεις των επί μέρους κρατών 50. Συνεπώς, και όπως κατ επανάληψη και από πολλούς σημειώνεται, δίχως σαφείς προσανατολισμούς, προτεραιότητες και στόχους (γενικούς-σφαιρικούς και ειδικούς-τομεακούς) σε επίπεδο ηγεσίας, η συζήτηση για τους θεσμούς, τις δομές και τις διαδικασίες εξυπηρέτησης του συντονισμού φαντάζουν δευτερογενείς τεχνικότητες 51. Η προφανής ορθότητα της θεώρησης αυτής ελέγχεται στο Ενωσιακό θεσμικό-πολιτικό 47 Βλ. και Timsit Πρόκειται για το περίφημο σχήμα «N.A.T.O.» του Hood 1983, 136 επ., δηλαδή, nodality (πληροφόρησησυλλογή και διαχείριση της πληροφορίας), authority (εξουσία- η νόμιμη ικανότητα επιβολής λύσεων και ρύθμισης των συγκρούσεων), treasure (οικονομικοί πόροι) και organization (οργάνωση- ανθρώπινο δυναμικό και οι πάσης φύσης υποδομές). Tα «εργαλεία/μέσα» αυτά δυναμικά και ευπροσάρμοστα, απαντώνται σε ποικίλους συνδυασμούς, ανάλογα με τις απαιτήσεις του υπό διευθέτηση ζητήματος. Βλ επίσης Linder και Peters 1998, 42 επ. και Hood 2007 (Βλ και παρακάτω Κεφάλαιο Πέμπτο. 49 Βλ. Peters, χ.χ και 1998, Βλ. Davis 1997, 147, όπου και συγκρίνονται οι διαφορετικές παραδόσεις στην οργάνωση των συντονιστικών συστημάτων μεταξύ κρατών «ηπειρωτικής» και «αγγλοσαξονικής» πολιτικό-διοικητικής παράδοσης. 51 Βλ. Wright 1996, 165 και Σπανού 2001, 83 επ.

17 17 περιβάλλον. Θέση μου είναι ότι τα σημερινά πολιτικά, θεσμικά και οργανωτικά χαρακτηριστικά του συνολικού Ενωσιακού θεσμού και της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας, δεν επιτρέπουν την, με ευκρίνεια, διάκριση των στόχων πολιτικής από τα μέσα, δηλαδή, τις οργανωτικές-τεχνικές διευθετήσεις, στο μέτρο που οι πρώτοι προϋποθέτουν για τη διαμόρφωση τους τα δεύτερα. Η σταδιακή και τομεακά οικοδομούμενη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και η συνεπαγόμενη τομεακή κατάτμηση της λειτουργίας του Ενωσιακού θεσμού, η υψηλή τεχνικότητα της πολιτικής και ο πολυκεντρικός και πολυπαραγοντικός χαρακτήρας της πολιτικής διαδικασίας καθιστούν τη διαμόρφωση των γενικών προσανατολισμών και κυρίως των τομεακών στόχων πολιτικής, συνάρτηση πολλών παραγόντων (πολιτικών και τεχνικών), που συνεργούν σε πολλά και διαφορετικά επίπεδα (πολιτικό, διοικητικό, εθνικό και διεθνικό κλπ). Συνεπώς και η έννοια της πολιτικής καθοδήγησης (steering capacity) καθίσταται εξαιρετικά σύνθετη τόσο στην πολιτική-στρατηγική σύλληψη των στόχων, όσο και στην τακτική ανάπτυξης της πραγμάτωσής τους. Με άλλα λόγια η χάραξη στόχων πολιτικής συναρτάται άμεσα τόσο με το εκάστοτε πεδίο πολιτικής, όσο και με τους όρους παραγωγής των πολιτικών, δηλαδή τα χαρακτηριστικά της πολιτικής διαδικασίας. Στο ιδιαίτερα σύνθετο και περίπλοκο ευρωπαϊκό περιβάλλον, η έννοια της πολιτικής καθοδήγησης και συνεπώς και της ηγεσίας, καθίστανται προβληματικές εάν δεν τροφοδοτηθούν με τα πολύπλευρα, πολιτικά και τεχνικά, δεδομένα της ενοποιητικής διαδικασίας. Για παράδειγμα, η ηγετική θέση και ικανότητα του αρχηγού της εκτελεστικής εξουσίας κράτους μέλους της ΕΕ δοκιμάζεται μέσα από διαδικασίες και θεσμούς, οι οποίοι απαιτούν την ανάπτυξη δεξιοτήτων διαπραγματευτή (Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) σε ζητήματα που μέχρι πρότινος διαχειρίζονταν πολιτικοί του υφιστάμενοι 52. Τα παραπάνω δεν σημαίνουν, βεβαίως, πως η επιτυχής και αποτελεσματική διαχείριση του Ενωσιακού θεσμικό-πολιτικού συστήματος, δηλαδή η άσκηση επιρροής στην πολιτική διαδικασία, συναρτάται ευθέως και αποκλειστικά με οργανωτικούς παράγοντες και διευθετήσεις. Τουναντίον, απαιτείται η συνδρομή πολλών και διαφορετικών παραγόντων, όπως, πολιτικών (ισχύς, μέγεθος του κράτους, ενεργητικός ρόλος, συμβατότητα των εκάστοτε πολιτικών θέσεων με αυτές άλλων κρατών και των Ενωσιακών οργάνων κ.ά.), οικονομικών (π.χ. θετικά εισφέροντας στον κοινοτικό προϋπολογισμό), ακόμη και ατομικών-προσωπικών (π.χ. 52 Βλ. Johansson και Tallberg, 2010.

18 18 η ποιότητα και η δόμηση του επιχειρήματος, οι διαπραγματευτικές δεξιότητες και η ικανότητα «κοινωνικοποίησης» των πάσης φύσης και ιεραρχικού επιπέδου εκπροσώπων στα διάφορα όργανα του συστήματος κ.ά. 53 ). Η προσπάθεια διασφάλισης του συντονισμού τελεί υπό την προϋπόθεση μιας εσωτερικής στις εθνικές διοικήσεις αντίθεσης με δύο βασικές και αντίρροπες τάσεις. Ενώ οι κυβερνήσεις αναζητούν και εγκαθιστούν φορείς και διαδικασίες εσωτερικού συντονισμού είτε προσαρμόζοντας στις νέες ανάγκες υφιστάμενες δομές και μηχανισμούς είτε θεσπίζοντας νέους 54 εντείνονται, ταυτόχρονα, οι τάσεις αυτονόμησης μεμονωμένων φορέων και τμημάτων της εθνικής διοίκησης τόσο στις σχέσεις τους με την Ενωσιακή διοίκηση (ανάπτυξη κάθετων άμεσων δεσμών), όσο και με τους αντίστοιχους φορείς των διοικήσεων των άλλων κρατών μελών (ανάπτυξη οριζόντιων δεσμών) αλλά και με την ίδια την κοινωνία και τις οργανώσεις της σε εθνικό και ευρωπαϊκό-ενωσιακό επίπεδο. Οι παραπάνω τάσεις εμφανίζονται με ιδιαίτερη ένταση σε εκείνους τους τομείς πολιτικής, που έχουν περιέλθει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ (π.χ. ανταγωνισμός), ή εκεί που εφαρμόζεται η κοινοτική μέθοδος στη λήψη των αποφάσεων, και οι σχέσεις του Ενωσιακού με τον εθνικό φορέα διοίκησης αναπτύσσονται σε περιβάλλον με έντονα «ομοσπονδιακά» χαρακτηριστικά. Τα φαινόμενα αυτά, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, ερείδονται αφενός στα θεσμικά και πολιτικά χαρακτηριστικά του Ενωσιακού πολιτικού συστήματος και, αφετέρου στον οικονομικό κατά βάση χαρακτήρα και στις υψηλής τεχνικότητας πτυχές των υπό διαπραγμάτευση θεμάτων για την χάραξη και άσκηση των τομεακών Ενωσιακών πολιτικών. Κατά συνέπεια η συμμετοχή του κράτους στην ΕΕ έχει ως αποτέλεσμα την εμπλοκή και την οργανική όσο και διαρκή διείσδυση του συνόλου σχεδόν των φορέων και τμημάτων της εθνικής διοίκησης στην Ενωσιακή πολιτική διαδικασία. Τα «τεχνικά ή κάθετα» υπουργεία καλούνται να χειριστούν τις εξωτερικές/ενωσιακές διαστάσεις των θεμάτων του κύκλου της αρμοδιότητάς τους, που ολοένα και διευρύνονται τόσο στον συνολικό τους όγκο όσο και στις συνέπειες και τη σημασία τους (αύξηση της σημασίας της ευρωπαϊκής διάστασης στο σύνολο των δημόσιων πολιτικών 55 ). Ενώ τα «πολιτικά» ή «οριζόντιας αρμοδιότητας υπουργεία», κυρίως το 53 Βλ ενδεικτικά για τη στρατηγική και τα μέσα επιρροής της Ενωσιακήςς πολιτικής διαδικασίας που διαθέτουν τα «μικρά» κράτη μέλη ως αντιστάθμισμα στα προβλήματα που προκύπτουν από το μέγεθος, Panke Βλ. Κεφάλαιο Πέμπτο. 55 Βλ. Radaelli 2003.

19 19 υπουργείο των Εξωτερικών, βρίσκονται όλο και περισσότερο αντιμέτωπα με την εντεινόμενη διεύρυνση και εξειδίκευση της Ενωσιακής ύλης και διαπραγμάτευσης, η οποία αναγκαστικά πλέον εκφεύγει από τη δική τους παραδοσιακή, και συχνά αποκλειστική, ικανότητα ελέγχου και επιτυχούς χειρισμού με αποτέλεσμα το διαρκή επαναπροσδιορισμό του ρόλου τους 56. Καθίσταται, λοιπόν, ασαφής, αν δεν αίρεται οριστικά, η παραδοσιακή διάκριση ανάμεσα στην εξωτερική και την εσωτερική πολιτική 57. Η άμβλυνση της διάκρισης αυτής και η συνειδητοποίησή της είναι θεμελιώδους σημασίας ζήτημα για τον καθορισμό του «τύπου» του συντονισμού, που επιλέγεται, και του αντίστοιχου οργανωτικού προτύπου για την εξυπηρέτησή του (λχ. Θετικού/συγκεντρωτικού, αρνητικού/χαλαρού - αποκεντρωτικού, στρατηγικού ή επιλεκτικού, καθοδηγητικού ή διαδικαστικού κ.ά.). Ενδεικτικό είναι το παράδειγμα του χαλαρού και αποκεντρωμένου Γερμανικού συντονιστικού συστήματος (fire brigade style), σε αντίθεση με το συγκεντρωτικό Γαλλικό πρότυπο (police patrol) 58. Βέβαια η επιλογή του τύπου του επιδιωκόμενου συντονιστικού συστήματος είναι συνάρτηση (α) των πολιτικών αντιλήψεων των κυρίαρχων πολιτικών και κοινωνικών δυνάμεων σχετικά με τη συμμετοχή, το ρόλο και τις επιδιώξεις της κάθε χώρας στο πλαίσιο της ΕΕ, (β) της οπτικής με την οποία αντιλαμβάνονται την θεσμική και πολιτική εξέλιξη του Ενωσιακού εγχειρήματος (Πολιτική Ένωση) 59 και, (γ) των ευρύτερων χαρακτηριστικών του κάθε θεσμικού, πολιτικού και διοικητικού συστήματος και των αντίστοιχων παραδόσεων (πολιτική και διοικητική κουλτούρα). Για την ευχερέστερη ανίχνευση και διαπίστωση των σημείων επαφής μεταξύ εθνικής και Ενωσιακής διοίκησης καθώς και τους αντίστοιχους ρόλους μπορεί να χρησιμοποιηθεί η μεθοδολογία της ανάλυσης της δημόσιας πολιτικής και το πρότυπο των σταδίων (stages/ist approach 60 ) της πολιτικής διαδικασίας (policy process) 61, 56 Βλ. Πασσάς 2009, 547 επ. 57 Βλ. Wallace 1973, Βλ. αντί πολλών Derlien 2000, και Menon Βλ. για παράδειγμα τη στάση των ελληνικών πολιτικών κομμάτων έναντι της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης σε Πασσάς, 2009α. 60 Συχνά στη βιβλιογραφία γίνεται χρήση των όρων «stages/ist approach» και «policy cycle» είτε εναλλακτικά, είτε συμπληρωματικά «στάδια του κύκλου δημόσιας πολιτικής» «stages of the policy cycle», ως μεθόδου για την ανάλυση της (πολιτικής) διαδικασίας (policy process) παραγωγής της πολιτικής (policy making), βλ. Parsons 1995, Αντίθετος στην ταύτιση των δύο όρων Harguindenguy, 2006, Για μια σύντομη και περιεκτική παρουσίαση των διαφόρων προτύπων ανάλυσης δημόσιας πολιτικής με βάση τη μεθοδολογία των σταδίων βλ. Πασσάς, Τσέκος 1998, Jacquot, 2006, και Λαδή, Νταλάκου 2010, 78 επ.. Για μια κριτική αποτίμηση της μεθοδολογίας των σταδίων βλ, αντί πολλών, Parsons 1995, και John 1998,

20 20 δηλαδή του πως παράγονται οι αποφάσεις ανεξαρτήτως του τύπου τον οποίο περιβάλλονται κάθε φορά (νομοθετικές, κανονιστικές, πολιτικές, δεσμευτικές/εθελοντικές). Το πρότυπο των σταδίων, το οποίο ιστορικά αποτέλεσε πλαίσιο ανάλυσης των εθνικών-κρατικών δημόσιων πολιτικών και ιδιαίτερα αυτών της αμερικανικής διοίκησης (ΗΠΑ), αποδείχθηκε τα τελευταία χρόνια εξίσου χρήσιμο μεθοδολογικό εργαλείο για την ανάλυση της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας παρά τις σημαντικές ιδιαιτερότητες της 62. Ιδιαιτερότητες όπως αναδείχθηκαν, για παράδειγμα, από το υπόδειγμα της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» (Multilevel Governance) και της συγκριτικής πολιτικής ανάλυσης (comparative politics) 63. Προς το σκοπό αυτό, την ανάδειξη δηλαδή των σημείων (άτυπων και τυποποιημένων) διάδρασης μεταξύ εθνικών-κρατικών και υπερεθνικών φορέων άσκησης δημόσιας εξουσίας, επιλέγεται η πιο απλοποιημένη και ελλειπτική μορφή αναφοράς στα τρία κύρια στάδια της πολιτικής διαδικασίας. Την διαμόρφωση της πολιτικής (policy initiation, agenda-setting, policy formulation), Κεφάλαιο δεύτερο και τη λήψη της απόφασης (deliberation, decision) Κεφάλαιο τρίτο, με έμφαση στον λεγόμενο «μικρόκοσμο» 64 των επιτροπών και ομάδων της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας που συγκροτούν το φαινόμενο του «κυβερνάν δια των επιτροπών (committee governance) και την υλοποίηση των πολιτικών (policy implementation), σε Ενωσιακό επίπεδο (επιτροπολογία, κατ εξουσιοδότηση και εκτελεστικές πράξεις, άρθρα 290 και 291 ΣΛΕΕ) και εθνικό επίπεδο τόσο στην τυπική της διάσταση με την ενσωμάτωση του κοινοτικού δικαίου (transposition), όσο και στην ουσιαστική με την ανάπτυξη των πραγματικών αποτελεσμάτων των Ενωσιακών πολιτικών (actual, street level implementation), με την προσθήκη ειδικού σημείου που αφιερώνεται στις λεγόμενες «νέες μεθόδους διακυβέρνησης» (new modes of governance) και την επίδρασή τους στην οργάνωση και λειτουργία της εθνικής δημόσιας διοίκησης, Κεφάλαιο πέμπτο. Ενδιαμέσως, ως Κεφάλαιο τέταρτο, παρεμβάλλεται η συζήτηση σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων, όπως διαμορφώθηκε με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, τόσο στην τυπική πρόβλεψη ως «φύλακες του σεβασμού της αρχής 62 Βλ.Versluis, van Keulen, and Stephenson 2011 και ειδικότερα Όπως περιγράφουν οι Hix και Høyland (2011, 14), «[ ] the real essence of EU politics lies in the constant interactions within and between the EU institutions in Brussels, between national governments and Brussels, within the various departments in national governments, in bilateral meetings between governments, and between private interests and governmental officials in Brussels and at the national level. Hence, unlike other international organizations, EU business is conducted in multiple settings on virtually every day of the year» 64 Βλ. Christiansen και Larsson 2007, 2.

21 21 της επικουρικότητας», όσο και στην ευρύτερη εμπλοκή τους στο πλαίσιο του λεγόμενου «πολιτικού διαλόγου» με την Επιτροπή. Οι νέες αυτές ρυθμίζεις προσδίδουν στα εθνικά κοινοβούλια ένα εντελώς νέο ρόλο ο οποίος, πέραν του παραδοσιακού τους ρόλου στον έλεγχο των κυβερνήσεων στην διαμόρφωση της ευρωπαϊκής/ενωσιακής τους πολιτικής, εντάσσεται σε ένα ιδιότυπο προνομοθετικό στάδιο της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας. Στο Κεφάλαιο έκτο, επιχειρείται μια συνολική καταγραφή των κοινών συνισταμένων και στόχων των εθνικών οργανωτικών διευθετήσεων ενόψει της ανταπόκρισης των εθνικών διοικητικών θεσμών και διαδικασιών στις απαιτήσεις της Ενωσιακής πολιτικής διαδικασίας σε συνδυασμό με την ευρύτερη συζήτηση της επίδρασης του συνολικού Ενωσιακού Θεσμού στη συγκρότηση και λειτουργία των εθνικών διοικητικών συστημάτων στον υπό διαμόρφωση Ευρωπαϊκό Διοικητικό Χώρο. Τέλος η περί Ευρωπαϊκού Διοικητικού Χώρου συζήτηση συνδέεται με τους ευρύτερους προβληματισμούς που αναπτύσσονται σχετικά με την επίδραση του Ενωσιακού θεσμικού και πολιτικού συστήματος στην σύγκλιση (convergence), την διατήρηση της πολυμορφίας (continued diversity) ή και τον «εξευρωπαϊσμό» (Europeanization) των εθνικών διοικητικών συστημάτων και την «κοινωνικοποίηση» (socialization) των κρατικών λειτουργών, δηλαδή τον βαθμό εσωτερίκευσης και υιοθέτησης νέων (υπερεθνικών) ρόλων, κανόνων (norms) και συμπεριφορών.

22 22 Κεφάλαιο Δεύτερο Η διαμόρφωση της πολιτικής

23 23 Η διαμόρφωση της πολιτικής πραγματώνεται μέσα από δύο κύρια στάδια. Το πρώτο αφορά στην ανάδυση θεμάτων που χρήζουν δημόσιας παρέμβασης 65, την εγγραφή κάποιων από αυτά στην θεσμική Ημερήσια Διάταξη (agenda setting) 66, τον σχεδιασμό της πολιτικής με την επιλογή της καταλληλότερης εναλλακτικής πρότασης (policy formulation/policy shaping) 67 και το δεύτερο, αφορά στην θέσμιση/λήψη της απόφασης (deliberation, decision) 68. Όταν, βεβαίως, πρόκειται για νομοθετικές προτάσεις τότε γίνεται λόγος για δύο στάδια, το προνομοθετικό (prelegislative) 69 και το αμιγώς νομοθετικό. Η σημασία του σταδίου της διαμόρφωσης της πολιτικής (pre-proposal) και της νομοθεσίας (pre-legislative/προνομοθετικής φάση) είναι καίρια καθώς οι πολιτικές και ουσιαστικές διευθετήσεις γίνονται πολύ πριν οι προτάσεις πολιτικής/νομοθεσία φθάσουν στο τελικό στάδιο της κατάθεσής τους στον Ενωσιακό νομοθέτη (Συμβούλιο και Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) και συνήθως μακριά από τα φώτα της δημοσιότητας. Εξάλλου, αποτελεί κοινό τόπο για τους αναλυτές ότι οι διεργασίες που εκτυλίσσονται στα πρώιμα στάδια της πολιτικής διαδικασίας 65 Πρόκειται ουσιαστικά για την Πρόσληψη ενός θέματος (perception) στην ιδιαιτερότητά του, την ταξινόμησή (definition) του ως προβληματικής κατάστασης και τη νομιμοποίηση του επιχειρήματος περί της αναγκαιότητας δημόσιας ενασχόλησης με το θέμα. Τα δρώντα υποκείμενα αυτής της φάσης καλούνται υποκινούντες δημόσια πολιτική (policy initiators), βλ. Πασσάς, Τσέκος 1998, Σύμφωνα με την ευρύτατα χρησιμοποιούμενη τυπολογία των Cobb και Elder (1972), θα πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ της συστημικής ημερήσιας διάταξης (systemic/public agenda) η οποία περιλαμβάνει όλα τα θέματα που το πολιτικό σύστημα στο σύνολό του θεωρεί αναγκαίο να αντιμετωπισθούν με δημόσια δράση και, την θεσμική ημερήσια διάταξη (institutional/formal agenda) η οποία αναφέρεται στά θέματα που όντως έχουν συμπεριληφθεί στις διαδικασίες λήψης κυβερνητικών κλπ. θεσμικών αποφάσεων. Στο στάδιο αυτό τα δρώντα υποκείμενα καλούνται διαμορφωτές ημερήσιας διάταξης (agenda setters). Οι Λαδή και Νταλάκου (2010, 83), συνοψίζουν εύστοχα την παραπάνω διάκριση γράφοντας ότι «[ ] η συστημική ατζέντα μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ατζέντα για συζήτηση ενώ η θεσμική, ως μια ατζέντα για δράση.». 67 Περιεχόμενα αυτού του σταδίου αποτελούν: ο καθορισμός της επιθυμητής κατάστασης και η εξασφάλιση συμφωνίας όλων των εμπλεκομένων μερών αναφορικά με αυτήν, ο καθορισμός αποτελεσμάτων (outcomes) που θα προκαλέσουν την επιθυμητή κατάσταση (εναλλακτικές), ο καθορισμός εκροών (outputs) που θα συγκροτήσουν τα επιθυμητά αποτελέσματα (εναλλακτικές), ο καθορισμός διαδικασιών- ενεργειών που θα οδηγήσουν στις επιθυμητές εκροές (εναλλακτικές), ο καθορισμός μέσων-πόρων (οικονομικών, ανθρώπινων, τεχνολογικών) που θα επιτρέψουν την ανάπτυξη των διαδικασιών (εναλλακτικές), ο καθορισμός δομών - οργάνωσης που θα συνδυάσει τους πόρους κατά τον επιθυμητό τρόπο, το διοικητικό επίπεδο που θα πραγματοποιηθούν οι διαδικασίες σχεδιασμού, που θα ληφθεί (θεσμικό επίπεδο, τοπικό, εθνικό, υπερεθνικό) και ποια τυπική μορφή θα πάρει η απόφαση κα, βλ. αναλυτικά Πασσάς, Τσέκος, 1998, 36 επ.. Οι Versluis et al. (2011, 133) περιγράφουν με τρόπο γλαφυρό το περιεχόμενο του σταδίου αυτού ως «pre-cooking» ή «preparation and blending of the draft policy». 68 Η γραμμική αυτή διαδοχή και διάκριση των σταδίων μόνο αναλυτικό και μεθοδολογικό χαρακτήρα έχει. Στην πράξη παρατηρούνται διαρκείς διαδράσεις μεταξύ σταδίων διότι η πολιτική και κοινωνική πραγματικότητα είναι πολύ πιο σύνθετες και περίπλοκες. Συμπεράσματα και παρατηρήσεις κατά την φάση του σχεδιασμού μπορούν, για παράδειγμα, να τροποποιήσουν τον τρόπο με τον οποίο το θέμα έχει εγγραφεί στην ημερήσια διάταξη γεγονός που θα επηρεάσει και πάλι τον σχεδιασμό κ.ο.κ. 69 Γίνεται λόγος για προνομοθετική διαδικασία στο μέτρο που στο Ενωσιακό σύστημα η κύρια νομοθετική διαδικασία δεν είναι μόνον κοινοβουλευτική. Για την προνομοθετική διαδικασία στην κοινοβουλευτική δημοκρατία βλ. Μέλισσας Για το ρόλο της γραφειοκρατίας και ιδιαίτερα των μεσαίων στελεχών (middleranking officials) και τις σχέσεις τους με την πολιτική ηγεσία στην χάραξη και άσκηση των δημόσιων πολιτικών βλ. Page 2003 και Page and Jenkins 2005, των οποίων οι μελέτες παρότι αφορούν αποκλειστικά στη βρετανική διοίκηση δεν παύουν να είναι εξαιρετικά χρήσιμες, στο μέτρο που θέτουν, εμμέσως, σε δοκιμασία τα συνήθως εφαρμοζόμενα θεωρητικά υποδείγματα (λ.χ. εντολέας-εντολοδόχος, θεωρεία των δικτύων κα.) και τα πορίσματά τους.