ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 14.2.2011 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ 2 σχετικά με τη στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Rita Borsellino DT\856574.doc PE458.598v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Η αλληλεπίδραση μεταξύ «εξωτερικής» και «εσωτερικής» ασφάλειας της Ένωσης Η πρώτη «γκρίζα» ζώνη είναι αυτή που αφορά τη σχέση μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Ένωσης στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας (ΕΠΑΑ) και των αρμοδιοτήτων στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας. Πράγματι, η Συνθήκη της Λισαβόνας διατήρησε για την ΕΠΑΑ ένα ειδικό καθεστώς, το αντιστοιχεί σε γενικές γραμμές στον «δεύτερο πυλώνα» που προέβλεπαν οι προηγούμενες Συνθήκες, βάσει του οποίου δεν είναι δυνατή η θέσπιση νομοθετικών πράξεων σε αυτούς τους τομείς και οι διεθνείς συμφωνίες δεν μπορούν να έχουν εξίσου δεσμευτικό χαρακτήρα με εκείνες που συνάπτονται βάσει των «συνήθων» αρμοδιοτήτων της Ένωσης στους τομείς της αστυνομικής συνεργασίας ή της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις. Η διαφορά δεν είναι ασήμαντη, καθώς στο πλαίσιο των «συνήθων» αρμοδιοτήτων, η Συνθήκη ορίζει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ως συναρμόδιο, παρέχοντάς του το δικαίωμα να ενημερώνεται πλήρως και εγκαίρως κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων και, προπαντός, να εγκρίνει ή να απορρίπτει τη συμφωνία (βλ. τις πρόσφατες περιπτώσεις των συμφωνιών ΕΕ-ΗΠΑ για το πρόγραμμα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (TFTP) και τις καταστάσεις ονομάτων επιβατών (PNR) ή τις συμφωνίες επανεισδοχής με διάφορες τρίτες χώρες). Στις περιπτώσεις αυτές, οι διεθνείς συμφωνίες θεωρούνται εξωτερική «προέκταση» πολιτικών της Ένωσης και πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης και να συνάπτονται σύμφωνα με τις συνήθεις διαδικασίες και τις αρχές της εφαρμοστέας ευρωπαϊκής πολιτικής για τον εκάστοτε τομέα (μετανάστευση, προστασία δεδομένων, τρομοκρατία). Με άλλα λόγια, οι εσωτερικές αρμοδιότητες είναι αυτές που καθορίζουν τις εξωτερικές αρμοδιότητες και όχι το αντίθετο (όπως επισημαίνεται σε ορισμένα έγγραφα του Συμβουλίου). Υπό αυτό το πρίσμα, καθίσταται συνεπώς αναγκαία η συνεργασία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (και της επιτροπής LIBE, ειδικότερα) και του διαπραγματευτή της συμφωνίας για λογαριασμό του Συμβουλίου (είτε πρόκειται για την Ύπατη Εκπρόσωπο είτε για την Επιτροπή). Ένα κρίσιμο θέμα θα είναι αναπόφευκτα το ζήτημα της επεξεργασίας και της πρόσβασης στις «διαβαθμισμένες» πληροφορίες όταν αυτές είναι αναγκαίες για τη σύναψη διεθνών συμφωνιών, για τη θέσπιση της νομοθεσίας που αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ). Η αλληλεπίδραση μεταξύ εσωτερικής ασφάλειας των κρατών μελών και εσωτερικής ασφάλειας της Ένωσης Η δεύτερη γκρίζα ζώνη αφορά την αλληλεπίδραση μεταξύ της εσωτερικής ασφάλειας των κρατών και της εσωτερικής ασφάλειας της Ένωσης. Θα ήταν σκόπιμο να επισημανθεί ότι, μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η πολιτική εσωτερικής ασφάλειας της Ένωσης αποτελεί πλέον εξ ολοκλήρου ευρωπαϊκή πολιτική, στην οποία εφαρμόζονται οι αρχές που έχουν καθιερωθεί εδώ και δεκαετίες από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, όπως, για παράδειγμα: - η υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου έναντι του εθνικού δικαίου - η άμεση εφαρμογή των κανονισμών (και των οδηγιών, όταν οι προβλέψεις είναι συγκεκριμένες και χωρίς όρους) Περισσότερο από ό,τι σε σχέση με άλλες πολιτικές, τα μέτρα στον τομέα της δημόσιας PE458.598v01-00 2/5 DT\856574.doc
ασφάλειας πρέπει να σέβονται τις δεσμευτικές αρχές που ορίζονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Σε αυτό το πλαίσιο, έχει θεμελιώδη σημασία, περισσότερο από ό,τι σε άλλες παραδοσιακές πολιτικές, ο ευρωπαίος νομοθέτης να σέβεται τα κριτήρια της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (αν μη τι άλλο, για να αποφεύγονται οι προσφυγές στο Δικαστήριο των εθνικών κοινοβουλίων των κρατών μελών). Για αυτόν ακριβώς τον λόγο, το ίδιο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, εκπονώντας το πρόγραμμα της Στοκχόλμης 1, είχε επισημάνει ότι η κοινή στρατηγική ασφαλείας θα έπρεπε να εμπνέεται από «σαφήνεια όσον αφορά την κατανομή καθηκόντων μεταξύ Ένωσης και κρατών μελών βάσει κοινής αντιλήψεως για τις παρούσες προκλήσεις». Τώρα, παραδόξως, το ίδιο το πρόγραμμα της Στοκχόλμης είναι αυτό που θέτει μια ευρύτατη σειρά στόχων προς επίτευξη στην πενταετία 2010-2014, χωρίς να δίνει ιδιαίτερη σημασία στο ποιοι θα πρέπει να είναι οι αντίστοιχοι ρόλοι της Ένωσης, των οργανισμών της και των κρατών μελών. Η ίδια «καλλιτεχνική ασάφεια» χαρακτηρίζει επίσης την τύχη των μέτρων που έχουν θεσπισθεί ήδη τα τελευταία είκοσι χρόνια στον τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις, τα οποία θα πάψουν να ισχύουν το αργότερο την 1η Δεκεμβρίου 2014 (Πρωτόκολλο 36, άρθρο 10). Η ίδια η Επιτροπή, παρά τα επανειλημμένα αιτήματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν έχει ξεκινήσει ακόμη το πρόγραμμα προσαρμογής της κείμενης νομοθεσίας στη Συνθήκη της Λισαβόνας και προτιμά να ενεργεί κατά περίπτωση. Η προσέγγιση αυτή επιτρέπει μεν την προώθηση ορισμένων συγκεκριμένων θεμάτων (όπως οι προτάσεις σχετικά με ζητήματα δικονομικών δικαιωμάτων σε ποινικές υποθέσεις, σχετικά με την προστασία των δεδομένων, ή τα μέτρα κατά της εμπορίας ανθρώπων και η πρόσφατη πρόταση για την αξιολόγηση της συνεργασίας Σένγκεν), αλλά καθυστερεί στην πράξη κατά μία νομοθετική περίοδο την επίλυση επειγόντων ζητημάτων, τόσο για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και για τα εθνικά κοινοβούλια, όπως η προσαρμογή της Ευρωπόλ και της Eurojust στη Συνθήκη της Λισαβόνας και η εφαρμογή της αξιολόγησης των πολιτικών του ΧΕΑΔ (αντιστοίχως, άρθρα 88, 85 και 70 της ΣΛΕΕ). Ελλείψει ενός σαφούς πλαισίου, κρίνεται συνεπώς εύλογη η μεθοδολογική προσέγγιση που ξεκίνησε το ίδιο το Συμβούλιο μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, η οποία βασίζεται σε ορισμένα στρατηγικά έγγραφα, όπως: - τα συμπεράσματα του Συμβουλίου σχετικά με την αρχιτεκτονική της εσωτερικής ασφαλείας όπως εγκρίθηκαν το 2006 και στα οποία περιγράφεται η συγκρότηση πλαισίου αναφοράς για την εσωτερική ασφάλεια της ΕΕ που συνίσταται σε τέσσερα στάδια 2 - η στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας που θεσπίστηκε από το Συμβούλιο ΔΕΥ στο Τολέδο και επικυρώθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον Μάρτιο του 2010. 3 Ουσιαστικά, τα εν λόγω έγγραφα επιχειρούν να εντοπίσουν και να αποκρούσουν τις απειλές για την εσωτερική ασφάλεια της Ένωσης μέσω μιας «κυκλικής» διαδικασίας λήψης αποφάσεων, στην οποία θα συμμετέχουν περιοδικά τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα και τα 1 EE C 115 της 11.5.2010, σ. 1. 2 Έγγραφο του Συμβουλίου (μη αποσταλθέν στο Κοινοβούλιο) αριθ. 7039/2/06 JAI 86 CATS 34. 3 Βλ. επίσημο έγγραφο: http://register.consilium.europa.eu/pdf/gr/10/st07/st07120.el10.pdf και το φυλλάδιο «Προς ένα ευρωπαϊκό πρότυπο ασφάλειας» http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/pdf/qc3010313c.pdf DT\856574.doc 3/5 PE458.598v01-00
κράτη μέλη και με την υποστήριξη των ευρωπαϊκών οργανισμών (Ευρωπόλ, Eurojust, Frontex), υπό τον ευρωπαϊκό συντονισμό της επιτροπής εσωτερικής ασφάλειας που προβλέπει το άρθρο 71 της ΣΛΕΕ. Η κυκλική αυτή διαδικασία θα επιτρέψει τον σταδιακό προσδιορισμό των δράσεων που είναι πραγματικά αναγκαίες σε επίπεδο ΕΕ, τόσο για να διασφαλίζεται η πιο ευέλικτη συνεργασία μεταξύ των εθνικών διοικητικών αρχών όσο και για την υλοποίηση συγκεκριμένων πρωτοβουλιών σε επίπεδο Ένωσης. Από την πλευρά της, η Επιτροπή παρουσίασε πρόσφατα (αλλά εκτός του πλαισίου του μηχανισμού που προβλέπει το Συμβούλιο) μια ανακοίνωση σχετικά με τις προτεραιότητες και τις στρατηγικές πρωτοβουλίες για τη στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ. 1 Μεταθέτοντας στο τρίτο έγγραφο εργασίας την ανάλυση των προτεινόμενων προτεραιοτήτων, γίνεται από τώρα σαφής η βούληση της Επιτροπής και του Συμβουλίου να ανακατανείμουν σε νέες βάσεις μετά τη Λισαβόνα το ευρωπαϊκό οικοδόμημα για ζητήματα ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Η αλληλεπίδραση μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων και ειδικότερα μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Αυτό που προκαλεί, ωστόσο, ανησυχία είναι το γεγονός ότι η Επιτροπή και το Συμβούλιο έχουν ουσιαστικά αγνοήσει έως τώρα τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ) και των εθνικών κοινοβουλίων στη φάση της εκπόνησης αυτής της στρατηγικής. Μοιάζει απίστευτο, αλλά τα σημαντικότερα στρατηγικά έγγραφα που έχουν εγκριθεί έως τώρα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο και την ίδια την Επιτροπή, φαίνεται απλώς να αγνοούν την ύπαρξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Ωστόσο, εάν αυτή η απουσία ήταν ακατανόητη ήδη πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, καθίσταται πλέον ανεξήγητη έναν χρόνο μετά την έναρξη ισχύος της εν λόγω Συνθήκης. Χαρακτηριστική εν προκειμένω είναι η περίπτωση της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, η οποία άρχισε να εφαρμόζεται στα τέλη του 2001, αναθεωρήθηκε το 2005 2 με πρωτοβουλία του συντονιστή αντιτρομοκρατικής δράσης και αποτελεί αντικείμενο επανεξέτασης ανά εξάμηνο από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, καθώς και από τα κράτη μέλη. 3. Η στρατηγική αυτή απαριθμεί μια εκτεταμένη σειρά στόχων, προγραμμάτων και συμφωνιών, οι οποίες διαμορφώθηκαν με την πάροδο του χρόνου, χωρίς να συμμετάσχει ποτέ επίσημα το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Πώς μπορεί συνεπώς να υποστηρίζει ότι θα διεκπεραιώσει όλο αυτό το έργο και θα το μετατρέψει σε νομοθετικές πράξεις, όταν μετά βίας είχε μερικές πληροφορίες από τον Τύπο και από περιστασιακές συναντήσεις με τον ευρωπαίο συντονιστή; (επί του ζητήματος αυτού, βλ. την έκθεση πρωτοβουλίας της Sophie In T Veld) Ανάλογες παρατηρήσεις ισχύουν για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος για την οποία το ίδιο το Συμβούλιο καθόρισε στις 8/9 Νοεμβρίου τον επονομαζόμενο «κύκλο 1 COM(2010) 673. 2 Βλέπε: http://register.consilium.eu.int/pdf/gr/05/st14/st14469-re04.el05.pdf 3 Τα εθνικά μέτρα στον τομέα της καταπολέμησης της τρομοκρατίας (όπως και εκείνα που αφορούν τη συνεργασία Σένγκεν) αποτελούν αντικείμενο αξιολόγησης που διενεργούν τα ίδια τα κράτη μέλη. Η τελευταία σχετική έκθεση περιλαμβάνεται στο έγγραφο του Συμβουλίου http://register.consilium.europa.eu/pdf/gr/10/st08/st08568.el10.pdf PE458.598v01-00 4/5 DT\856574.doc
πολιτικής» για την περίοδο 2011-2013, που ορίζει τις μεθόδους διαλόγου μεταξύ των κρατών μελών και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων και οργανισμών, αγνοώντας ωστόσο τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μολονότι είναι συννομοθέτης και αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή (επί του ζητήματος αυτού, βλ. την έκθεση πρωτοβουλίας της Sonia Alfano). Με δεδομένη την κοντόφθαλμη αυτή στάση των άλλων θεσμικών οργάνων, δεν θα πρέπει να εκπλήσσουν οι κοινοβουλευτικές αντιδράσεις για φακέλους όπως οι συμφωνίες ΕΕ-ΗΠΑ σχετικά με τη μεταφορά των τραπεζικών δεδομένων (TFTP-SWIFT) ή των προσωπικών δεδομένων των επιβατών αεροπορικών μεταφορών (PNR), ούτε για μέτρα όπως αυτά που έλαβαν ορισμένα κράτη μέλη σχετικά με τις απαιτήσεις εσωτερικής ασφάλειας, αλλά για τα οποία το ΕΚ (και η ίδια η Επιτροπή) έκριναν ότι υπονομεύουν τα δικαιώματα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και ότι συνιστούν διάκριση (βλ. την περίπτωση των μειονοτήτων Ρομ). Εκπλήσσει το γεγονός ότι, μετά από χρόνια διοργανικών εντάσεων που οδήγησαν σε προσφυγές ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (και το ίδιο το Συμβούλιο της Ένωσης) δεν διαθέτει ακόμη αντικειμενικές μελέτες των επιπτώσεων κανόνων όπως αυτοί σχετικά με τη χρήση των δεδομένων των επιβατών αεροπορικών μεταφορών. Μια άλλη περίπτωση προφανούς επιπολαιότητας είναι αυτή της πρότασης χρήσης των σαρωτών σώματος, για τους οποίους οι μελέτες επιπτώσεων κατέστησαν διαθέσιμες μόνο μετά την αρνητική ψήφο της Ολομέλειας. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν κάνει επίδειξη δυνάμεων στα άλλα θεσμικά όργανα, όπως κατηγορήθηκε, αλλά απλώς προσπαθεί να ανταποκριθεί ορθώς στις ευθύνες που του εκχωρεί η Συνθήκη σε αυτά τα λεπτά ζητήματα, δεδομένου μάλιστα ότι δεν είναι καθόλου απίθανο να κληθεί αργά ή γρήγορα να υπερασπιστεί τον εαυτό του ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (πιθανόν μετά από προσφυγή εθνικού κοινοβουλίου ή κατόπιν αιτήματος για την έκδοση προδικαστικής απόφασης τακτικού δικαστηρίου). Προκειμένου να ανταποκριθεί σε αυτήν την ευθύνη, το Κοινοβούλιο πρέπει απαραιτήτως να διαθέτει όλες τις πληροφορίες που είναι αναγκαίες για τον ρόλο του ως συννομοθέτη, είτε αυτές είναι στη διάθεση των άλλων θεσμικών οργάνων είτε των ίδιων των κρατών μελών, κυρίως δε όταν τα κράτη μέλη είναι εκείνα που ζητούν την επέμβαση της Ένωσης σε ευαίσθητους τομείς που αφορούν την κοινή ασφάλεια. Η εισηγήτρια θεωρεί ότι η απαγόρευση, η άρνηση ή η παρεμπόδιση της πρόσβασης σε αυτές τις πληροφορίες ισοδυναμεί με παραβίαση της αρχής της έντιμης συνεργασίας που επιβάλλει στα θεσμικά όργανα και στα κράτη μέλη το άρθρο 13, παράγραφος 2, της ΣΕΕ. DT\856574.doc 5/5 PE458.598v01-00