Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες, 3 Ιουλίου 2017 (OR. fr) 12108/06 DCL 1 JUR 304 AΠΟΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΜΟΣ του εγγράφου: 12108/06 Με ημερομηνία: 28 Ιουλίου 2006 νέος χαρακτηρισμός: Θέμα: Έγγραφο προσβάσιμο στο κοινό Προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής σχετικά με την επεξεργασία και τη διαβίβαση των καταστάσεων με τα ονόματα των επιβατών από τους αερομεταφορείς Διαβιβάζεται συνημμένως στις αντιπροσωπίες η αποχαρακτηρισμένη έκδοση του προαναφερόμενου εγγράφου. Το κείμενο του παρόντος εγγράφου είναι ίδιο με αυτό της προηγούμενης έκδοσης. 12108/06 DCL 1 μκ DGF 2C
ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Βρυξέλλες, 28 Ιουλίου 2006 (22.08) (OR. fr) 12108/06 JUR 304 ΣΗΜΕΙΩΜΑ της: προς: Θέμα: Νομικής Υπηρεσίας την ΕΜΑ ΙΙ Προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής σχετικά με την επεξεργασία και τη διαβίβαση των καταστάσεων με τα ονόματα των επιβατών από τους αερομεταφορείς 1. Κατά τη συνεδρίαση διαπραγμάτευσης της συμφωνίας για τις καταστάσεις επιβατών (PNR), που πραγματοποιήθηκε στο Ελσίνκι στις 18 Ιουλίου 2006 με εκπροσώπους των Ηνωμένων Πολιτειών και της Προεδρίας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι εκπρόσωποι της αμερικανικής πλευράς έθεσαν το ερώτημα κατά πόσον η εν λόγω συμφωνία θα μπορούσε να εφαρμοσθεί προσωρινά παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη επικαλέσθηκαν τους συνταγματικούς κανόνες τους δυνάμει του άρθρου 24 παρ. 5 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). 2. Κατά τη συνεδρίαση της ΕΜΑ στις 27 Ιουλίου 2006, η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου, κατόπιν αίτησης της Προεδρίας, απάντησε προφορικά στο προαναφερόμενο ερώτημα. Το παρόν σημείωμα εκθέτει γραπτώς τις επεξηγήσεις της Νομικής Υπηρεσίας. 12108/06 1
Οι διαπραγματευτικές οδηγίες 3. Οι οδηγίες για τη διαπραγμάτευση συμφωνίας PNR, τις οποίες ενέκρινε το Συμβούλιο και οι οποίες παρατίθενται στην προσθήκη «Restreint UE» του σημειώματος της 23ης Ιουνίου 2006 1, προβλέπουν συγκεκριμένα τα εξής : - Οι διαπραγματεύσεις θα διεξαχθούν από την Προεδρία, επικουρούμενη από την Επιτροπή, βάσει των άρθρων 24 και 38 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Εννοείται ότι οι νομικές αυτές βάσεις θα επιβεβαιωθούν υπό το πρίσμα του περιεχομένου της συμφωνίας. - Η συμφωνία πρέπει να αντικαταστήσει, από την 1η Οκτωβρίου 2006, τη καταγγελθείσα συμφωνία που συνήφθη με την απόφαση 2004/496/ΕΚ του Συμβουλίου. - Για να εξασφαλίζεται η συνέχεια, να παρέχεται ασφάλεια δικαίου στους οικονομικούς φορείς και να διασφαλίζεται ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών, το περιεχόμενο της συμφωνίας θα πρέπει να είναι το ίδιο, υπό την έννοια ότι θα πρέπει να παρέχει το ίδιο επίπεδο ασφάλειας δικαίου και προστασίας των ενδιαφερομένων, με το περιεχόμενο της συμφωνίας που συνήφθη με την απόφαση 2004/496/ΕΚ και της απόφασης περί επάρκειας που εξέδωσε η Επιτροπή στις 14 Μαΐου 2004. Συνεπώς, η νέα συμφωνία θα πρέπει να παραπέμπει στις δεσμεύσεις της Υπηρεσίας Τελωνείων και Προστασίας των Συνόρων των Ηνωμένων Πολιτειών της 11ης Μαΐου 2004. - Για να εξασφαλίζεται συνέχεια και ασφάλεια δικαίου, η συμφωνία πρέπει να παρέχει έγκυρη βάση για την εκ μέρους των αερομεταφορέων επεξεργασία των καταστάσεων επιβατών στα αυτόματα συστήματά τους κράτησης θέσεων όπως απαιτεί η Υπηρεσία Τελωνείων και Προστασίας των Συνόρων. 4. Η Προεδρία εκπόνησε σχέδιο κειμένου συμφωνίας το οποίο είναι σύμφωνο με τις προαναφερόμενες διαπραγματευτικές οδηγίες και χρησιμεύει ως βάση για τη διαπραγμάτευση. Το εν λόγω σχέδιο περιλαμβάνει μια παράγραφο αριθ. 8 η οποία προβλέπει συγκεκριμένα ότι «This agreement shall apply provisionally as of 1 October 2006». 1 Σημείωμα αριθ, 10826/06 Limite JAI 325, ENFOPOL 135, TRANS 173, USA 55 της 23ης Ιουνίου 2006. 12108/06 2
5. Τίθεται το ερώτημα κατά πόσον η ρήτρα της προσωρινής εφαρμογής που μνημονεύεται στην εν λόγω παράγραφο αριθ. 8 του σχεδίου συμφωνίας είναι σύμφωνη με το διεθνές δίκαιο και το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως με το άρθρο 24 παρ. 5 της ΣΕΕ. Εξάλλου, έχοντας υπόψη ότι η εν λόγω συμφωνία πρέπει να αντικαταστήσει, με ισχύ από 1ης Οκτωβρίου 2006, τη συμφωνία η οποία συνήφθη με την απόφαση 2004/496/ΕΚ του Συμβουλίου, τίθεται το ερώτημα κατά πόσον η ρήτρα της προσωρινής εφαρμογής είναι αναγκαία από νομική άποψη. Προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας και διεθνές δίκαιο 6. Η Νομική Υπηρεσία θεωρεί ότι η ρήτρα της προσωρινής εφαρμογής που προτείνει η Προεδρία είναι σύμφωνη με το διεθνές δίκαιο και ειδικότερα με τη Σύμβαση της Βιέννης περί του δικαίου των Συνθηκών της 23ης Μαΐου 1969. Πράγματι, η Σύμβαση κάνει διάκριση μεταξύ : - αφενός, της θέσης σε ισχύ (άρθρο 24 της Σύμβασης) μιας συνθήκης κατά τον τρόπο και κατά την ημερομηνία που προβλέπουν οι διατάξεις της, ή με συμφωνία των μερών που συμμετείχαν στη διαπραγμάτευση, ή μόλις παρασχεθεί η συναίνεση όλων των μερών που συμμετείχαν στη διαπραγμάτευση προς δέσμευση από τη συνθήκη. Κατά κανόνα, η ακολουθητέα διαδικασία θέσης σε ισχύ αποτελεί τυπική διαδικασία, η οποία συνεπάγεται, για παράδειγμα, την ανταλλαγή των πράξεων επικύρωσης μετά την κοινοβουλευτική διαδικασία, και - αφετέρου, της προσωρινής εφαρμογής (άρθρο 25 της Σύμβασης) μιας συνθήκης, από την υπογραφή της από τους συμμετέχοντες στη διαπραγμάτευση και εν αναμονή της έναρξης ισχύος της, εάν ούτως ορίζει η συνθήκη, ή εάν τα μέρη που συμμετείχαν στη διαπραγμάτευση ούτω συμφώνησαν κατ άλλον τρόπο (για παράδειγμα, σε πρωτόκολλο ή σε οιοδήποτε άλλο κείμενο μη ενσωματωμένο στη συνθήκη). 12108/06 3
7. Σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, η προσωρινή εφαρμογή δεν παρέχει στη συνθήκη τον χαρακτήρα μιας οριστικώς συναφθείσας και τεθείσας σε ισχύ συμφωνίας ειδικότερα, δεν παρέχει στη συνθήκη χαρακτήρα συμφωνίας απλοποιημένης μορφής (η οποία τίθεται σε ισχύ μόλις οι συμμετέχοντες στη διαπραγμάτευση εκφράσουν τη συναίνεση των μερών προς δέσμευση θέτοντας την υπογραφή τους). Η προσωρινή εφαρμογή καθίσταται αναγκαία λόγω του επείγοντος χαρακτήρα του θέματος ως έκριναν κατά διακριτική ευχέρεια οι διάφοροι συμμετέχοντες στη διαπραγμάτευση. Αφορά, επομένως, την εκτελεστική πτυχή και δεν επηρεάζει την τυπική διαδικασία (μακρά) με την έκφραση της συναίνεσης των μερών προς δέσμευση, διαδικασία η οποία έπεται της υπογραφής. Η παράγραφος 2 του άρθρου 25 της Σύμβασης της Βιέννης θέτει ένα όριο στην προσωρινή εφαρμογή : «Εξαιρέσει της περιπτώσεως καθ ην η συνθήκη άλλως ορίζει ή καθ ην τα μετάσχοντα της διαπραγματεύσεως κράτη άλλως συνεφώνησαν, η προσωρινή εφαρμογή της συνθήκης ή τμήματος συνθήκης ως προς εν κράτος τερματίζεται εάν το κράτος τούτο κοινοποιήση εις τα άλλα κράτη, μεταξύ των οποίων η συνθήκη εφαρμόζεται προσωρινώς, την πρόθεσίν του να μη καταστή μέρος εις την συνθήκην.» Αυτό το όριο θα ίσχυε επίσης στο πλαίσιο της ρήτρας της προσωρινής εφαρμογής όπως προτείνεται από την Προεδρία. 8. Η προσωρινή εφαρμογή αποτελεί παλαιά πρακτική η οποία χρησιμοποιείται όλο και συχνότερα. Γίνεται προσφυγή σ αυτήν στο πλαίσιο των συμφωνιών που συνάπτει η Κοινότητα και στο πλαίσιο των συμφωνιών που συνάπτουν η Κοινότητα και τα κράτη μέλη (μικτές συμφωνίες). Η εν λόγω πρακτική της προσωρινής εφαρμογής χρησιμοποιήθηκε επίσης για τις συμφωνίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας που συνήφθησαν βάσει του άρθρου 24 της ΣΕΕ. 12108/06 4
Για παράδειγμα, οι συμφωνίες συμμετοχής τις οποίες η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει συνάψει, αντίστοιχα, με την Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας σχετικά με τη συμμετοχή της Πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας στην επιχείρηση στρατιωτικής διαχείρισης κρίσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (επιχείρηση ALTHEA) 2 και με την Ελβετική Συνομοσπονδία σχετικά με τη συμμετοχή της Ελβετικής Συνομοσπονδίας στην αποστολή παρακολούθησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ατσέ 3 περιλαμβάνουν ταυτόσημη διάταξη (στο άρθρο 9 παρ. 2 και στο άρθρο 10 παρ. 2 αντίστοιχα), η οποία προβλέπει ότι : «Η παρούσα συμφωνία εφαρμόζεται προσωρινά από την ημερομηνία υπογραφής.» Δεδομένου ότι το άρθρο 38 της ΣΕΕ παραπέμπει στο άρθρο 24 της ΣΕΕ, οι συμφωνίες τις οποίες συνάπτει η Ένωση στον τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις μπορούν επίσης να αποτελούν αντικείμενο προσωρινής εφαρμογής, υπό τους ίδιους όρους. Εμβέλεια του άρθρου 24, παράγραφος 5, της ΣΕΕ 9. Το άρθρο 24, παράγραφος 5, της ΣΕΕ προβλέπει τα εξής : «Ένα κράτος μέλος του οποίου ο αντιπρόσωπος δηλώνει στο Συμβούλιο ότι στο κράτος του πρέπει να πληρωθούν συγκεκριμένες συνταγματικές επιταγές, δεν δεσμεύεται από τη συμφωνία αυτή. Τα άλλα μέλη του Συμβουλίου μπορεί να συμφωνήσουν ότι η συμφωνία θα εφαρμοσθεί εντούτοις προσωρινά.» 10. Τίθεται το ερώτημα κατά πόσον η εν λόγω διάταξη εμποδίζει την εισαγωγή της ρήτρας προσωρινής εφαρμογής που προβλέπεται από το σχέδιο της Προεδρίας. Η Νομική Υπηρεσία θεωρεί ότι η εισαγωγή της προαναφερόμενης ρήτρας στη συμφωνία PNR είναι συμβατή με την παράγραφο 5 του άρθρου 24 της ΣΕΕ, για τους ακόλουθους λόγους : (i) Το αντικείμενο της παραγράφου 5 του άρθρου 24 εγγράφεται στο γενικό πλαίσιο του άρθρου 24 της ΣΕΕ, που θεμελιώνει νομικώς τη δυνατότητα της Ένωσης να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες με τρίτα κράτη ή με διεθνείς οργανισμούς. 2 3 ΕΕ L 188, 11.7.2006, σ. 10. ΕΕ L 349, 31.12.2005, σ. 31. 12108/06 5
Οι διαπραγματεύσεις όσον αφορά τις συμφωνίες που συνάπτονται βάσει του άρθρου 24 της ΣΕΕ διεξάγονται από την Προεδρία (η οποία εκπροσωπεί την Ένωση σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ΣΕΕ), επικουρούμενη από την Επιτροπή. Οι συμφωνίες συνάπτονται από το Συμβούλιο μετά από σύσταση της Προεδρίας (άρθρο 24, παράγραφος 1, της ΣΕΕ), εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και όχι εξ ονόματος των κρατών μελών, 4 οι δε αποφάσεις που αφορούν τη σύναψη περιέχουν τις απαραίτητες διατάξεις οι οποίες επιτρέπουν στην Προεδρία του Συμβουλίου να ορίζει το πρόσωπο που είναι αρμόδιο να υπογράψει τη συμφωνία δεσμεύοντας την Ευρωπαϊκή Ένωση. Για παράδειγμα, το άρθρο 2 της απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας μεταξύ του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου και της Ευρωπαϊκής Ένωσης περί συνεργασίας και συνδρομής προβλέπει ότι : «Ο Πρόεδρος του Συμβουλίου εξουσιοδοτείται να ορίσει το ή τα πρόσωπα που είναι αρμόδια να υπογράψουν τη συμφωνία δεσμεύοντας την Ευρωπαϊκή Ένωση.» 5 Οι συμφωνίες που συνάπτονται βάσει του άρθρου 24 της ΣΕΕ είναι νομικώς δεσμευτικές για την Ένωση και τα αντισυμβαλλόμενα μέρη τους. Δεσμεύουν επίσης τα κράτη μέλη, ως συστατικά μέρη της Ένωσης. Επομένως, τα κράτη μέλη είναι νομικώς υποχρεωμένα να λαμβάνουν, κατά περίπτωση, τα απαραίτητα μέτρα προκειμένου να συμμορφώνονται προς τη συμφωνία της Ένωσης και να αποφεύγουν οιοδήποτε μέτρο το οποίο θα ήταν αντίθετο προς το περιεχόμενό της ή θα έθετε σε κίνδυνο τους στόχους της. 4 5 Βλ. την κοινοβουλευτική έκθεση που συνέταξε η Assemblée Nationale της Γαλλίας με την ευκαιρία της εξέτασης των σχεδίων συμφωνιών μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών σχετικά με την έκδοση και την αμοιβαία δικαστική συνδρομή : «Πράγματι, η συμφωνία, συναφθείσα εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και όχι εξ ονόματος των κρατών μελών, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως διεθνής συμφωνία ή συνθήκη κατά την έννοια των άρθρων 52 και 53 του Συντάγματος, διότι η Γαλλία, ως χώρα, δεν αποτελεί συμβαλλόμενο μέρος της. Κατά τη γαλλική κυβέρνηση, δεν συντρέχει λόγος να χρησιμοποιηθεί η προβλεπόμενη από το άρθρο 24 παρ.5 της ΣΕΕ δυνατότητα συμμόρφωσης εκάστου προς τους ιδίους του συνταγματικούς κανόνες.» Βλ. ομοίως τη γνώμη αριθ. 368.976 του Conseil d Etat (Assemblée générale) της Γαλλίας της 7ης Μαΐου 2002. Απόφαση αριθ. 2006/313/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 10ης Απριλίου 2006, σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας μεταξύ του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου και της Ευρωπαϊκής Ένωσης περί συνεργασίας και συνδρομής (ΕΕ L 115, 28.04.2006, σ. 49). 12108/06 6
(ii) Η ερμηνεία της παραγράφου 5 του άρθρου 24 της ΣΕΕ πρέπει να λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι οι συμφωνίες συνάπτονται εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και όχι εξ ονόματος των κρατών μελών. Επομένως, η νομική κατάσταση είναι διαφορετική δυνάμει του άρθρου 24 της ΣΕΕ από εκείνη που ισχύει όσον αφορά, αφενός, τις συμφωνίες που συνάπτουν η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της (μικτές συμφωνίες), οι οποίες υπόκεινται στις εθνικές διαδικασίες σύναψης, και, αφετέρου, τις συμβάσεις που «εγκρίνονται» από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς κανόνες τους δυνάμει του άρθρου 34, παράγραφος 2, σημείο δ), της ΣΕΕ, οι οποίες συνεπάγονται τη συνήθη διαδικασία επικύρωσης. Το αντικείμενο της παραγράφου 5 του άρθρου 24 της ΣΕΕ είναι να μπορεί ένα κράτος μέλος, πριν συναινέσει με την ψήφο του στο Συμβούλιο κατά τη σύναψη της συμφωνίας με ομοφωνία σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 24, να αποφασίζει, για συνταγματικούς ή πολιτικούς λόγους, ότι «πρέπει να πληρωθούν συγκεκριμένες συνταγματικές επιταγές», δηλαδή να πραγματοποιηθούν διάφορες διαβουλεύσεις ή να τηρηθούν εσωτερικοί κανόνες (όπως, για παράδειγμα, παροχή κοινοβουλευτικής έγκρισης). Συνεπώς, το γεγονός ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επικαλούνται την τήρηση των «συνταγματικών επιταγών» τους δεν συνεπάγεται μια διαδικασία παρόμοια με την επικύρωση διεθνούς σύμβασης την οποία συνάπτει το εν λόγω κράτος μέλος. Εάν η επικύρωση από τα κράτη μέλη είχε κριθεί απαραίτητη για τις συμφωνίες που βασίζονται στο άρθρο 24 της ΣΕΕ, αυτή η απαίτηση θα είχε προβλεφθεί ρητά από την ΣΕΕ, η οποία θα διευκρίνιζε ότι οι συμφωνίες που συνάπτονται βάσει του άρθρου 24 συνάπτονται εξ ονόματος των κρατών μελών. Η Νομική Υπηρεσία θεωρεί ότι η επίκληση των «συνταγματικών επιταγών» που προβλέπεται από το άρθρο 24 παράγραφος 5 σημαίνει στην πράξη ότι, όταν ένα κράτος μέλος κάνει χρήση της εν λόγω δυνατότητας στο πλαίσιο του Συμβουλίου, η συμφωνία δεν μπορεί να συναφθεί από το Συμβούλιο παρά μόνον όταν το εν λόγω κράτος μέλος ολοκληρώσει τις εσωτερικές διαδικασίες του. Σημειωτέον, εξάλλου, ότι τα κράτη μέλη έχουν επικαλεσθεί σπανιότατα αυτή τη δυνατότητα στο πλαίσιο των εξήντα περίπου διεθνών συμφωνιών που έχει συνάψει η Ένωση βάσει του άρθρου 24 της ΣΕΕ. 12108/06 7
Εν αναμονή της ολοκλήρωσης των ενδεχόμενων εσωτερικών διαδικασιών, η ίδια αυτή παράγραφος 5 του άρθρου 24 της ΣΕΕ προβλέπει την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται σ αυτήν. Συμπέρασμα 11. Βάσει των προαναφερομένων, η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου θεωρεί ότι : (i) η συμφωνία PNR, η οποία συνάπτεται εξ ονόματος της Ένωσης βάσει του άρθρου 24 (και του άρθρου 38) της ΣΕΕ, μπορεί να προβλέπει ρητά την προσωρινή εφαρμογή της. Η λύση αυτή είναι σύμφωνη τόσο με το διεθνές δίκαιο όσο και με το δίκαιο της Ένωσης, (ii) στην προκειμένη περίπτωση, η προσθήκη της ρήτρας προσωρινής εφαρμογής στη συμφωνία αποτελεί νομική αναγκαιότητα, δεδομένου ότι η συμφωνία πρέπει να αντικαταστήσει από 1ης Οκτωβρίου 2006 τη συμφωνία που συνάφθηκε το 2004, ότι είναι αδύνατο να συναφθεί/ επικυρωθεί η συμφωνία πριν από την ημερομηνία αυτή και ότι πρέπει να εξασφαλίζεται η συνέχεια, να παρέχεται ασφάλεια δικαίου στους οικονομικούς φορείς και να εξασφαλίζεται ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών των ιδιωτών, (iii) εάν η συμφωνία προβλέπει την προσωρινή εφαρμογή της, η εφαρμογή αυτή θα ισχύει τόσο για την Ένωση όσο και για τα κράτη μέλη της, (iv) η ενδεχόμενη επίκληση των συνταγματικών κανόνων από κράτος μέλος όπως προβλέπεται από το άρθρο 24, παράγραφος 5, της ΣΕΕ δεν αποτελεί εμπόδιο στην προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας εφόσον αυτή προβλέπει ρητώς παρόμοια εφαρμογή, (v) εν πάση περιπτώσει, αν μια συμφωνία, βασιζόμενη στο άρθρο 24 της ΣΕΕ, δεν προβλέπει ρητά την προσωρινή εφαρμογή της, η συμφωνία μπορεί ούτως ή άλλως να εφαρμοσθεί προσωρινά υπό τους όρους που προβλέπονται από τη δεύτερη φράση της παραγράφου 5 του άρθρου 24 της ΣΕΕ. 12108/06 8