ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΜΗΜΑ VII(σε συμβούλιο) ΠΡΑΞΗ 17/2018 Καταβολή αμοιβής σε εταιρία για την παροχή υπηρεσιών αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου Δεν ανακαλείται η 4/2018 πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών. Οι εν λόγω υπηρεσίες μη νομίμως ανατέθηκαν στη φερόμενη ως δικαιούχο του εντάλματος, δεδομένου ότι το αντικείμενό τους, όπως περιγράφεται στην οικεία σύμβαση, εμπίπτει στις προβλεπόμενες στον Οργανισμό του Δήμου αρμοδιότητες του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Προσωπικού και τους Προϊσταμένους των Υπηρεσιών του Δήμου. Ήδη άλλωστε, για την αξιολόγηση των δομών και των υπηρεσιών τους, οι Δήμοι έχουν τη δυνατότητα να ακολουθούν ως πρότυπο είτε το εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων», είτε τον Οδηγό Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης και επιπλέον αυτού, δύο μήνες πριν λάβει χώρα η επίμαχη ανάθεση, ο Δήμαρχος συνέστησε με στελέχη των υπηρεσιών του με επταμελή ομάδα εργασίας για το διοικητικό ανασχεδιασμό των υπηρεσιών του Δήμου. Επιπλέον, το άρθρο 35 παρ. 4 ν. 4024/2011 παρέχει στους δημόσιους φορείς την ευχέρεια να ζητήσουν τη συνδρομή εξωτερικού συνεργάτη για την εφαρμογή και προετοιμασία της διαδικασίας αξιολόγησης, υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι δεν διαθέτουν αρμόδια υπηρεσία για την εκτέλεση του ως άνω αντικειμένου. Ωστόσο, εν προκειμένω, στην ομάδα εργασίας του Δήμου, που συγκροτήθηκε δύο περίπου μήνες προ της επίμαχης ανάθεσης με αντικείμενο ταυτόσημο με αυτό των ανατεθεισών υπηρεσιών, δεν συμπεριελήφθη και εξωτερικός σύμβουλος.
ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΜΗΜΑ VII(σε συμβούλιο) ΠΡΑΞΗ 17/2018 Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Τμήματος, Αντιπρόεδρο, Άννα Λιγωμένου, τους Συμβούλους Ευφροσύνη Παπαθεοδώρου και Γεωργία Παπαναγοπούλου και τους Παρέδρους Φωτεινή Πούλιου (εισηγήτρια) και Ιωάννη Νταλαχάνη, που μετέχουν με συμβουλευτική ψήφο. Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, που βρίσκεται στην Αθήνα, στις 29 Μαΐου 2018, με την παρουσία του Γραμματέα του, Ιωάννη Αθανασόπουλο. Για να αποφανθεί επί της από 30.4.2018 αίτησης του Δήμου Λαρισαίων, αν πρέπει να ανακληθεί η 4/2018 πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο Τμήμα αυτό. Αφού μελέτησε τα στοιχεία του φακέλου και έλαβε υπόψη Την από 4.5.2018 έγγραφη γνώμη, κατά την οποία η υπό κρίση αίτηση πρέπει να απορριφθεί, του Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Αντώνιου Νικητάκη, κωλυομένης της Γενικής Επιτρόπου της Επικρατείας. Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο 1. Με την υπό κρίση αίτηση, παραδεκτώς, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 32 παράγραφος 6 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4129/2013 (Α 52), ζητείται η ανάκληση της 4/2018 πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο Τμήμα αυτό, με την οποία κρίθηκε μη θεωρητέο το 195, οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου Λαρισαίων, ποσού 1.996,40 ευρώ, που αφορούσε στην καταβολή μέρους αμοιβής στην εταιρεία «... Ο.Ε.» για την παροχή υπηρεσιών αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου Λαρισαίων. Το Κλιμάκιο
ήχθη στην ανωτέρω κρίση με την εξής αιτιολογία: Οι προαναφερόμενες υπηρεσίες μη νομίμως ανατέθηκαν στη φερόμενη ως δικαιούχο του εντάλματος, δεδομένου ότι το αντικείμενό τους, όπως περιγράφεται στην οικεία σύμβαση, εμπίπτει στις προβλεπόμενες στον Οργανισμό του Δήμου αρμοδιότητες του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Προσωπικού και τους Προϊσταμένους των Υπηρεσιών του Δήμου. Ήδη άλλωστε, για την αξιολόγηση των δομών και των υπηρεσιών τους, οι Δήμοι έχουν τη δυνατότητα να ακολουθούν ως πρότυπο είτε το εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων», είτε τον Οδηγό Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης και επιπλέον αυτού, δύο μήνες πριν λάβει χώρα η επίμαχη ανάθεση, ο Δήμαρχος Λαρισαίων συνέστησε με στελέχη των υπηρεσιών του την προαναφερόμενη επταμελή ομάδα εργασίας για το διοικητικό ανασχεδιασμό των υπηρεσιών του Δήμου. Επομένως, ακόμα και εάν οι επίμαχες υπηρεσίες δεν μπορούσαν να εκτελεσθούν στο σύνολό τους από τους υπηρετούντες υπαλλήλους στα Τμήματα Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας και Προσωπικού του Δήμου, μπορούσαν σε κάθε περίπτωση να εκτελεσθούν με τη συνδρομή της ως άνω συσταθείσας ομάδας εργασίας, το έργο της οποίας, όπως προκύπτει από την απόφαση συγκρότησής της, θα βασιζόταν στο Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης και στον Οδηγό Εφαρμογής του και αφορούσε στις διαδικασίες για την αναθεώρηση του Ο.Ε.Υ. του Δήμου, με κριτήριο την ευθυγράμμιση των δομών του με τον στρατηγικό σχεδιασμό. Αποδεικνύεται, συνεπώς, ότι οι ανατεθείσες στη δικαιούχο του ελεγχόμενου χρηματικού εντάλματος και στην επταμελή ομάδα εργασίας του Δήμου υπηρεσίες έχουν κοινό αντικείμενο, ήτοι την αξιολόγηση και βελτίωση της διοικητικής ικανότητας του Δήμου και της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών του, μέσω της αναδιάρθρωσης των δομών του. Εξάλλου, το άρθρο 35 παρ. 4 του ν. 4024/2011 παρέχει στους δημόσιους φορείς την ευχέρεια να ζητήσουν τη συνδρομή εξωτερικού συνεργάτη για την εφαρμογή και προετοιμασία της διαδικασίας αξιολόγησης, υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι δεν διαθέτουν αρμόδια υπηρεσία για την εκτέλεση του ως άνω αντικειμένου και ως εκ τούτου μόνο η επίκληση της ως άνω διάταξης εκ μέρους του
Δήμου Λαρισαίων δεν αρκεί για να καταστήσει νόμιμη την επίμαχη ανάθεση. Για τον ίδιο λόγο δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι στο ως άνω εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών των Δήμων» προβλέπεται η δυνατότητα στη σχετική ομάδα εργασίας να συμμετέχει και εμπειρογνώμονας. Σύμφωνα άλλωστε με το εγχειρίδιο αυτό η συνδρομή εξωτερικών συμβούλων κατά τη διαδικασία αξιολόγησης των δομών των δήμων μπορεί να λάβει χώρα μόνο στο πλαίσιο της σχετικής ομάδας εργασίας, προβλέπεται δηλαδή η συμμετοχή του ιδιώτη εμπειρογνώμονα ως μέλους της ομάδας αυτής. Επίσης, δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί εξειδικευμένος ο χαρακτήρας της σύνταξης οργανογράμματος, σχεδίου Κανονισμού Ο.Ε.Υ., η πρόταση στελέχωσης ανά οργανική Μονάδα και η περιγραφή των θέσεων εργασίας και των καθηκοντολογίων. 2. Με την υπό κρίση αίτηση ανάκλησης ζητείται η ανάκληση της ως άνω πράξης, για το λόγο ότι ήταν δυνατή η ανάθεση των επίμαχων υπηρεσιών, που αφορούσαν στην υποβοήθηση της ομάδας εργασίας στη διαδικασία μελέτης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου Λαρισαίων και ορθολογικής κατανομής του ανθρωπίνου δυναμικού τους, καθόσον σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 35 του ν. 4024/2011 επιτρέπεται η αξιοποίηση και εξωτερικών συμβούλων στη διαδικασία αξιολόγησης και αναδιάρθρωσης του Δήμου, οι οποίοι θα συμμετέχουν στις σχετικές ομάδες εργασίας. Προβάλλεται, επίσης, ότι τα όργανα του Δήμου πεπλανημένως πλην συγγνωστώς υπέλαβαν ότι μπορούσαν να προχωρήσουν σε απευθείας ανάθεση των εν θέματι υπηρεσιών, ενόψει της διατύπωσης της ανωτέρω διάταξης και των οδηγιών που δίνονταν με το εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων». 3. Ο ν. 4024/2011 (Α 226) ορίζει στο άρθρο 35 ότι «1. ( ) 4. Από 1.1.2012 τίθεται σε εφαρμογή διαδικασία αξιολόγησης των οργανικών μονάδων και του προσωπικού των φορέων του δημόσιου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα Η διαδικασία αξιολόγησης διενεργείται με αξιοκρατικά - επιστημονικά κριτήρια με τη συνδρομή
και εξωτερικών συμβούλων και ολοκληρώνεται το αργότερο μέχρι 31.12.2012. Βάσει του αποτελέσματος της αξιολόγησης και το αργότερο μέχρι 31.12.2013, ολοκληρώνεται η αναδιάρθρωση των δημοσίων υπηρεσιών, συντάσσονται νέα οργανογράμματα, καταργούνται υπηρεσιακές μονάδες περιορισμένου αντικειμένου ή αρμοδιοτήτων, μετακινείται ή μετατίθεται το προσωπικό αυτών και καταργούνται οργανικές θέσεις που πλεονάζουν.». Περαιτέρω, με το άρθρο 37 του ν. 4369/2016 (Α 33) ορίσθηκε ότι: «Οι προθεσμίες της παρ. 4 του άρθρου 35 του ν. 4024/2011 παρατείνονται έως 31 Δεκεμβρίου 2016». 4. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, το πραγματικό της υπόθεσης, όπως παρατίθεται στην προσβαλλόμενη πράξη και δεν αμφισβητείται με την υπό κρίση αίτηση ανάκλησης, έχει ως εξής: Τον Απρίλιο του 2013 εκδόθηκε από το Υπουργείο Εσωτερικών εγχειρίδιο «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων», το οποίο αποτελείται από Μέρος Α «Αξιολόγηση των δομών του Δήμου» και Μέρος Β «Σχέδιο αναδιοργάνωσης και στελέχωσης των δομών του Δήμου». Σύμφωνα με αυτό οι σχετικές ομάδες εργασίας θα συγκροτηθούν από στελέχη και συνεργάτες του κάθε Δήμου, μπορεί δε να συμμετέχει και εμπειρογνώμονας. Παράλληλα, το Κοινό Πλαίσιο Αξιολό-γησης (Κ.Π.Α.) αποτελεί το ευρωπαϊκό εργαλείο διαχείρισης ποιότητας που αναπτύχθηκε για τη δημόσια διοίκηση και αποτελεί βασικό τμήμα των ενεργειών που προβλέπονται στο Σχέδιο Δράσης για τη Στοχοθεσία και την Ποιότητα 2015 2016. Συναφώς, τον Φεβρουάριο του 2017 εκδόθηκε από το Υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης «Οδηγός Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης», που περιλαμβάνει τις ενότητες Εκπόνηση Σχεδίου ράσης - Λειτουργία Ομάδας Αυτοαξιολόγησης, Ενέργειες μετά την εφαρμογή του Κ.Π.Α., Ερωτηματολόγιο για την εφαρμογή του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης (Κ.Π.Α.) και Εισαγωγή που περιέχει τα θέματα Επιλογή είγματος, Μορφή ερωτηματο-λογίου, Μορφή ερωτήσεων - ομημένη Συνέντευξη - Κλίμακα Απαντήσεων, Μέθοδοι Συμπλήρωσης Ερωτηματολογίου, Κατάλογος Ερωτήσεων, Υπόδειγμα Υλικού Τεκμηρίωσης, Τρόπος
βαθμολόγησης, Υπόδειγμα έκθεσης αξιολόγησης για την εφαρμογή του Κ.Π.Α. και Σύνταξη έκθεσης μέτρων βελτίωσης. Κατ επίκληση του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης και του Οδηγού Εφαρμογής του, ο Δήμαρχος Λαρισαίων, με την 597/30.3.2017 απόφασή του, συγκρότησε, κατ εφαρμογή του άρθρου 58 παρ. 1 περ. θ του ν. 3852/2010, επταμελή ομάδα εργασίας για το διοικητικό ανασχεδιασμό των υπηρεσιών του Δήμου και την αναθεώρηση του Ο.Ε.Υ., με κριτήριο την ευθυγράμμιση των δομών του με τον στρατηγικό σχεδιασμό. Μέλη της ομάδας ορίστηκαν υπάλληλοι κλάδου ΠΕ Αρχιτεκτόνων - Μηχανικών, ΠΕ Διοικητικού - Οικονομικού και ΠΕ Διοικητικού. Ακολούθως, με την 958/19.5.2017 απόφασή του, ο ίδιος Δήμαρχος ανέθεσε απευθείας στη φερόμενη ως δικαιούχο εταιρεία, έναντι αμοιβής 24.130,40 ευρώ, τις υπηρεσίες αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου και τη συμμετοχή της στην ως άνω ομάδα εργασίας. Σχετικά υπογράφηκε η από 30.5.2017 σύμβαση, τα παραδοτέα της οποίας είναι τα εξής: Εργαλεία και μέθοδοι εργασίας (έντυπα, ερωτηματολόγια, περιγραφή μεθόδων), Οδικός Χάρτης - Χρονοδιάγραμμα Εργασιών, Διάγνωση και Εντοπισμός των κρίσιμων προβλημάτων, Αναλυτικό Αναμορφωμένο Οργανόγραμμα, Σχέδιο Κανονισμού Ο.Ε.Υ., Πρόταση στελέχωσης ανά οργανική Μονάδα, Περιγραφές θέσεων εργασίας - Καθηκοντολόγια. Στη συνέχεια συντάχθηκαν τα παραδοτέα «Εργαλεία και μέθοδοι εργασίας» και «Οδικός Χάρτης - Χρονοδιάγραμμα Εργασιών». 5. Μετά από αυτά, το Τμήμα στις ίδιες άγεται κρίσεις, στις οποίες ήχθη και το Κλιμάκιο Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο VII Τμήμα με την ήδη προσβαλλόμενη πράξη του, στις ορθές σκέψεις και λεπτομερείς αιτιολογίες της οποίας παραπέμπει προς αποφυγή περιττών επαναλήψεων (βλ. σκέψη 1), απορριπτομένου ως αβασίμου του περί του αντιθέτου προβαλλόμενου ως άνω λόγου ανάκλησης, με τον οποίο, άλλωστε, δεν αμφισβητείται ότι το αντικείμενο των ανατεθεισών υπηρεσιών εμπίπτει στα συνήθη καθήκοντα του προσωπικού του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Προσωπικού και τους Προϊσταμένους των Υπηρεσιών
του Δήμου, όπως τα καθήκοντα αυτά εκτίθενται αναλυτικά στη σκέψη II Γ. της προσβαλλόμενης πράξης. Εξάλλου, κατά τα ήδη γενόμενα δεκτά από το Ελεγκτικό Συνέδριο (βλ. Πρξ. VII Τμ. 63/2016, καθώς και Πρξ. Κ.Π.Ε.Δ. στο VII Τμ. 59/2018, 261/2016, 40/2016, 92/2015) η συνδρομή εξωτερικών συμβούλων κατά τη διαδικασία αξιολόγησης των δομών των δήμων μπορεί να λάβει χώρα μόνο στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας, που συστήνει ο Δήμαρχος, από στελέχη του κάθε δήμου ή και άλλους υπαλλήλους του δημόσιου τομέα ή και ιδιώτες, και η οποία έχει ως αντικείμενο την αξιολόγηση των δομών και υπηρεσιών του δήμου. Στην προκειμένη δε περίπτωση, στην ομάδα εργασίας του Δήμου, που συγκροτήθηκε δύο περίπου μήνες προ της επίμαχης ανάθεσης με αντικείμενο ταυτόσημο με αυτό των ανατεθεισών υπηρεσιών, δεν συμπεριελήφθη και εξωτερικός σύμβουλος. Τέλος, το αίτημα περί συνδρομής συγγνωστής πλάνης απορρίπτεται, δεδομένου ότι ουδεμία ασάφεια συντρέχει στην εφαρμοστέα διάταξη, η ερμηνεία της οποίας από το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι πάγια από το έτος 2015 και, επίσης, όπως σημειώνεται και στην προσβαλλόμενη πράξη, στο προμνησθέν εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών προσδιοριζόταν ότι η συνδρομή εξωτερικών συμβούλων κατά τη διαδικασία αξιολόγησης των δομών των δήμων μπορούσε να λάβει χώρα μόνο στο πλαίσιο της σχετικής ομάδας εργασίας, προβλεπόταν, δηλαδή, η συμμετοχή του ιδιώτη εμπειρογνώμονα ως μέλους της ομάδας αυτής. 6. Κατ ακολουθία των ανωτέρω, η από 30.4.2018 αίτηση ανάκλησης του Δήμου Λαρισαίων πρέπει να απορριφθεί. Για τους λόγους αυτούς Απορρίπτει την από 30.4.2018 αίτηση ανάκλησης του Δήμου Λαρισαίων. Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΠΑΡΕΔΡΟΣ ΑΝΝΑ ΛΙΓΩΜΕΝΟΥ ΦΩΤΕΙΝΗ ΠΟΥΛΙΟΥ
Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ