ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

ΔΗΜΗΤΡΗΣ Ι. ΚΑΤΣΟΥΛΗΣ Νομικός, τ. Δήμαρχος Αυλώνος Ευβοίας ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες πέρα από τον «Καλλικράτη» και τον «Κλεισθένη 1» Πρόλογος του Καθηγητή Γιώργου Σωτηρέλη Αθήνα, 2019

Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΡΟΛΟΓΟΣ... 11 Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 14 ΙΙ. ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΕΝΤΟΛΗ ΑΠΟ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΣΤΟΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΧΑΡΤΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΝΟΜΙΑΣ...19 1. Το συνταγματικό θεμέλιο της Αυτοδιοίκησης...20 2. Η Τοπική Αυτονομία ως περιεχόμενο της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης. Η συνεισφορά του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας...27 ΙΙΙ. Η ΤΟΠΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΑ ΩΣ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΝΤΟΛΗΣ. ΑΝΑΚΑΤΑΝΕΜΟΝΤΑΣ ΤΙΣ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ....40 1. Αρχές κατανομής των αρμοδιοτήτων...41 2. Η σημερινή νομοθετική πραγματικότητα...46 3. Η σχέση Δήμων και Περιφερειών με επίκεντρο την κατανομή των αρμοδιοτήτων...50 ΙV. ΟΙ ΑΙΡΕΤΟΙ ΤΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΩΣ ΦΟΡΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΝΤΟΛΗΣ...52 1. Οι αιρετοί ως φορείς πολιτικής εντολής...53 2. Οι αιρετοί ως «επαγγελματίες της πολιτικής»...57 3. Οι αιρετοί πρέπει να ασκούν χωρίς περιορισμούς και «βάρη» την αποστολή τους...60 4. Διαρκής βελτίωση των ηγετικών δεξιοτήτων πρόσβαση στην εξειδικευμένη γνώση...62 5. Νομική ευθύνη των αιρετών. Αρχές της χρηστής διακυβέρνησης, της λογοδοσίας και της κατοχύρωσης του δημοκρατικού κύρους των αιρετών...63 V. ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΩΣ ΠΕΔΙΟ ΑΣΚΗΣΗΣ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΝΤΟΛΗΣ...65 1. Η ανάθεση της εντολής- Το εκλογικό σύστημα στην Αυτοδιοίκηση...66 1.1 Κωλύματα και ασυμβίβαστα...66 1.1.1 Τα ισχύοντα προ του ν.4555/2018...66 1.1.2. Κωλύματα και ασυμβίβαστα: Τι αλλάζει ο «Κλεισθένης 1»...74 1.2 Η εκλογή των αιρετών στους Δήμους...79 1.2.1 Το ισχύον προ του ν.4555/2018 Εκλογικό Σύστημα...79 1.2.2 Εκλογικό σύστημα του ν. 4555/2018...84 1.3 Η εκλογή των αιρετών στις Περιφέρειες...112 1.3.1 Το ισχύον προ του ν.4555/2018 Εκλογικό Σύστημα...112 1.3.2 Εκλογικό Σύστημα του ν.4555/2018...113 1.4 Οι Δημοτικές και Περιφερειακές Παρατάξεις...128 2. Ο ρόλος των αιρετών και η λειτουργία στο σύστημα διακυβέρνησης...138 2.1 Το σύστημα διακυβέρνησης στους Δήμους...138 6 Δημήτρης Ι. Κατσούλης

2.1.1 Το Δημοτικό Συμβούλιο...138 2.1.1.1 Το Δημοτικό Συμβούλιο προ του ν. 4555/2018...138 2.1.1.2 Το Δημοτικό Συμβούλιο μετά τον ν. 4555/2018...141 2.1.2 Ο Δήμαρχος...148 2.1.2.1 Ο Δήμαρχος επικεφαλής δεδομένης ex lege πλειοψηφίας...148 2.1.2.2. Ο Δήμαρχος με την απλή αναλογική του ν. 4555/2018...155 2.1.3 Η Εκτελεστική Επιτροπή...159 2.1.4 Οι Αποφασιστικές (Διοικητικές) Επιτροπές...166 2.1.4.1 Η Οικονομική Επιτροπή...166 2.1.4.2 Η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής...170. 2.1.4.3 Οι Αποφασιστικές Επιτροπές (Οικονομική Επιτροπή και Επιτροπή Ποιότητας Ζωής) στον ν.4555/2018...174 2.1.5. Διοίκηση και Πολιτική στους Δήμους...178 2.1.5.1. Δήμαρχος, Αντιδήμαρχοι και Δημοτική Υπαλληλία μεταξύ πολιτικής και διοίκησης...178 2.1.5.2. Ο ρόλος του Γενικού Γραμματέα...180 2.2 Το σύστημα διακυβέρνησης στις Περιφέρειες...181 2.2.1 Το Περιφερειακό Συμβούλιο...181 2.2.1.1 Τα ισχύοντα προ του ν. 4555/2018...181 2.2.1.2 Οι αλλαγές που φέρνει ο ν. 4555/2018...184 2.2.2 Ο Περιφερειάρχης...190 2.2.3 Η Εκτελεστική Επιτροπή...196 2.2.4 Οι Αποφασιστικές (Διοικητικές) Επιτροπές...204 2.2.4.1 Η Οικονομική Επιτροπή...204 2.2.4.2. Οι λοιπές Αποφασιστικές Επιτροπές...210 2.3 Το υποσύστημα της Αποκέντρωσης...214 2.3.1 Η ενδοδημοτική Αποκέντρωση...214 2.3.1.1 Οι δημοτικές και τοπικές κοινότητες του «Καλλικράτη»...214 2.3.1.2 Η ενδοδημοτική αποκέντρωση του Κλεισθένη 1. «Η επιστροφή των Κοινοταρχών»;...226 2.3.2 Οι Περιφερειακές Ενότητες... 239 VI. ΑΠΟ ΤΟΝ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» ΣΤΟΝ «ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ 1». ΠΕΡΑ ΑΠΟ ΤΗΝ ΑΠΛΗ ΑΝΑΛΟΓΙΚΗ.. 244 1. Διαβούλευση Συμμετοχή και Λογοδοσία... 245 1.1. Οι Επιτροπές Διαβούλευσης...245 1.1.1 Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης...245 Εκδόσεις Δεδεμάδη 7

Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση 1.1.2 Περιφερειακή Επιτροπή Διαβούλευσης...255 1.2 Τοπικά Δημοψηφίσματα...260 1.3 Διαύγεια και Λογοδοσία...272 2. Εποπτεία και Διαμεσολάβηση...275 2.1 Η εποπτεία των ΟΤΑ και ο Επόπτης. Το στοίχημα της εκκίνησης...275 2.2 Από τον «Συμπαραστάτη» στον «Διαμεσολαβητή»...303 2.2.1. Ο Συμπαραστάτης του Δημότη/Πολίτη και της Επιχείρησης...303 2.2.2. Ο Διαμεσολαβητής του ν. 4555/2018...308 3. Ρυθμίσεις οικονομικού και αναπτυξιακού χαρακτήρα...322 3.1. Επιχειρησιακός Σχεδιασμός...322 3.2 Διευκόλυνση εκτέλεσης έργων από τους Δήμους, Προγραμματικές Συμβάσεις, Υπηρεσίες Δόμησης...326 3.3. Νέοι αναπτυξιακοί θεσμοί των Δήμων και των Περιφερειών...332 3.4 Διατάξεις για την οικονομική λειτουργία των ΟΤΑ- Ανταποδοτικά Τέλη- Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι- Προϋπολογισμός- Δανειακές Συμβάσεις...336 3.5. Νέες Επιτροπές για την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων...372 3. 6. Λοιπές διατάξεις...374 VII. ΑΠΟΤΙΜΩΝΤΑΣ ΤΙΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΙΣ...383 1. 1975-1994. Από το περιθώριο στο επίκεντρο του πολιτικού διοικητικού συστήματος...384. 2. Η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση...388 3. Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας...394 4. Η ματαιωθείσα απόπειρα για τον «Καποδίστρια ΙΙ»...406 5. Πρόγραμμα «Καλλικράτης»...415 6. Η Αυτοδιοίκηση στη δίνη της κρίσης...427 7. Πρόγραμμα «Κλεισθένης 1» (ν.4555/2018)...431 VΙΙI. Η ΠΡΟΤΑΣΗ. ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΔΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ -ΕΝΔΥΝΑΜΩΝΟΝΤΑΣ ΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ...443 1. Συνταγματική αναθεώρηση...444 2. Προς την «Μεταρρύθμιση-Μητέρα». Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση. Ανακατανομή αρμοδιοτήτων και εξουσίας...454 3. Ένα νέο σύστημα διακυβέρνησης...464 3.1 Τομές στη «δημοτική διακυβέρνηση»...464 3.1.1. Νέο σύστημα διακυβέρνησης...464 3.1.2. Σενάρια αλλαγής του εκλογικού συστήματος...475 3.1.3. Διακριτή εκλογή Συμβουλίου, Δημάρχου και Εκτελεστικής Επιτροπής. Η τολμηρή αλλαγή...477 8 Δημήτρης Ι. Κατσούλης

3.1.4. Ευρύ πλαίσιο καταστατικής και κανονιστικής αυτονομίας...483 3.1.5. Ενδοδημοτική Αποκέντρωση...485 3.1.6. Ανάπτυξη επιχειρηματικής δραστηριότητας...486 3.2 Αλλαγές στην «περιφερειακή διακυβέρνηση»...487 4. Μητροπολιτική Αυτοδιοίκηση...502 5. H νομικοπολιτική κατάσταση των αιρετών...508 5.1. Δικαίωμα εκλογιμότητας...508 5.2. Όρια θητειών...509 5.3. Αντιμισθία και λειτουργικές διευκολύνσεις...510 5.4. Νομική ευθύνη...511 5.4.1. Ιδιάζουσα δωσιδικία...511 5.4.2. Συνέπειες της ποινικής ευθύνης...512 5.4.3. Κατάργηση του άρθρου 237 του ν.3852/2010 περί παύσης των αιρετών...513 5.4.4. Τριετής παραγραφή της πειθαρχικής ευθύνης...513 6. Από την εποπτεία στον έλεγχο νομιμότητας και στη συνεργασία...514 7. Διοίκηση και Πολιτική στους Δήμους και τις Περιφέρειες...517 8. Συμμετοχικοί Θεσμοί: Ένεση δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση...523 8.1. Διαβούλευση, Διαφάνεια, Λογοδοσία, Συμμετοχή των πολιτών...523 8.2. Παράλληλο σύστημα ουσιαστικής διαβούλευσης για την συμμετοχή, τη διαφάνεια και την λογοδοσία στην κοινωνία των πολιτών...525 8.3. Η διαβούλευση ως βασική λειτουργία του επιπέδου-βάσης της ενδοδημοτικής αποκέντρωσης...527 8.4. Οι θεσμοί αδιαμεσολάβητης συμμετοχής των πολιτών...529 8.4.1 Πρόταση Απόφασης με λαϊκή πρωτοβουλία...530 8.4.2 Η συνέλευση των κατοίκων...531 VIII ΕΠΙΜΕΤΡΟ... 532 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ...533 ΒΑΣΙΚΟΙ ΝΟΜΟΙ... 544 ΠΙΝΑΚΕΣ....545 ΓΡΑΦΙΚΑ (Smart Art)....546 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α Ο αριθμός των Υποψηφίων Δημοτικών Συμβούλων ανά Δημοτική Ενότητα σύμφωνα με τον ν.4555/2018... 547 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β Ο αριθμός των Υποψηφίων Περιφερειακών Συμβούλων ανά Περιφερειακή Ενότητα σύμφωνα με τον ν.4555/2018... 607 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Γ Άσκηση αναγωγής των αποτελεσμάτων των αυτοδιοικητικών εκλογών του 2014 στο εκλογικό σύστημα του ν.4555/2018 (13 Περιφέρειες και Δήμοι Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας)... 613 Εκδόσεις Δεδεμάδη 9

ΠΡΟΛΟΓΟΣ Ο Δημήτρης Κατσούλης είναι αναμφίβολα ένας από τους βαθύτερους γνώστες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη χώρα μας. Αυτό όμως που καθιστά την περίπτωσή του σχεδόν μοναδική, είναι ο επιτυχής συνδυασμός τριών διακριτών και ευδόκιμων σχετικών δραστηριοτήτων: πρώτον της επιτυχούς επιστημονικής του ενασχόλησης με τους θεσμούς της πρωτοβάθμιας και της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης, που απέφερε μια πλειάδα εξαιρετικών μελετών, δεύτερον της αποφασιστικής συμμετοχής του, ως εμπειρογνώμονα, στην προετοιμασία σημαντικών μεταρρυθμίσεων, που αφορούσαν όλα τα επίπεδα αποκεντρωμένης διοίκησης και αυτοδιοίκησης, και τρίτον της βιωματικής του σχέσης, ως δημάρχου, με το πολιτικό και διοικητικό σύστημα των πρωτοβάθμιων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Αν σε όλα αυτά συνυπολογισθεί και η σημερινή ενεργή και πολυεπίπεδη παρουσία του στα αυτοδιοικητικά δρώμενα, με συνεχείς παρεμβάσεις τόσο σε θεωρητικό-ερευνητικό όσο και σε πρακτικό-πολιτικό επίπεδο, είναι φανερό ότι έχουμε να κάνουμε κυριολεκτικά με έναν «Άνθρωπο της Αυτοδιοίκησης», σε όλες της τις διαστάσεις. Σε τελευταία δε ανάλυση αυτό είναι που προσδιορίζει, περισσότερο από όλα, την σημασία της παρούσας μελέτης, η οποία δεν είναι μια ακόμη επιστημονική πραγμάτευση κάποιων σχετικών με την Τοπική Αυτοδιοίκηση ζητημάτων αλλά μια εντελώς ξεχωριστή και πολλαπλά χρήσιμη συμβολή σε έναν ευρύτερο προβληματισμό για την οργάνωση και λειτουργία των αυτοδιοικητικών μας θεσμών. Στην πραγματικότητα πρόκειται για ένα πλούσιο καταστάλαγμα επιστημονικής, πολιτικής και διοικητικής πείρας στον χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που πληροί όλα τα κριτήρια μιας εμπεριστατωμένης επιστημονικής μελέτης αλλά ταυτόχρονα έχει και την ζωντάνια μιας ευρύτερης και διορατικής πολιτικής προσέγγισης, με κύριο άξονα αυτό που πάντοτε αποτελούσε το μεγάλο ζητούμενο των αυτοδιοικητικών θεσμών: την πραγμάτωση της Τοπικής Δημοκρατίας, όχι σαν άρνησης ή σχετικοποίησης αλλά ως εμπλουτισμού και εμβάθυνσης της Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας. Στην ανά χείρας μελέτη, ειδικότερα, ο αναγνώστης θα βρει ένα πανόραμα της ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που θα του επιτρέψει να σχηματίσει πλήρη εικόνα αφενός μεν για τους θεσμούς, τις λειτουργίες και το πολιτικό Εκδόσεις Δεδεμάδη 11 11

Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση προσωπικό της αφετέρου δε για τις προοπτικές μιας πολύπλευρης και σε βάθος βελτίωσής της. Ειδικότερα, εκείνο που απασχολεί κατά κύριο λόγο τον συγγραφέα είναι η μεταπολιτευτική συνταγματική πραγματικότητα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ως διαλεκτική σύνθεση του νομικού δέοντος, όπως αυτό προσδιορίζεται από τους συνταγματικούς κανόνες και τις νομοθετικές διατάξεις που τους εξειδικεύουν, και του πολιτικού είναι, όπως αυτό επιβάλλεται με την συγκεκριμένη και συχνά δυσλειτουργική ή/και προβληματική εφαρμογή τους. Η συνταγματική αυτή πραγματικότητα παρουσιάζεται αναλυτικά, ανατέμνεται θα λέγαμε, υπό το πρίσμα ιδίως της πολιτικής εντολής με την οποία είναι επιφορτισμένα τα όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, βάσει του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου. Το κρίσιμο δε σημείο, στο οποίο επικεντρώνεται το μεγαλύτερο μέρος της μελέτης, είναι το εάν και κατά πόσον η κανονιστική εξειδίκευση και η πολιτική διαχείριση αυτής της εντολής πραγματώνουν πράγματι τις βασικές αρχές της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οδηγούν στην πολιτική της καταξίωση, με κύρια κριτήρια αφενός μεν την δημοκρατικότητα αφετέρου δε την διοικητική αποτελεσματικότητα των θεσμών της. Ωστόσο, τα κριτήρια αυτά δεν χρησιμοποιούνται μόνον για την κριτική αξιολόγηση των θεσμών και των λειτουργιών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ειδικότερα για την ανάδειξη των παθογενειών, των προβλημάτων και των αδυναμιών της. Τα ίδια κριτήρια επιτρέπουν, ταυτόχρονα, πρώτον, μια ολοκληρωμένη κριτική αποτίμηση των μεταρρυθμίσεων που επιχειρήθηκαν έως τώρα στον χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (με την καθιέρωση της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης και ιδίως με τα προγράμματα «Καποδίστριας» και «Καλλικράτης» στα οποία προστέθηκε και το πρόσφατο πρόγραμμα «Κλεισθένης» -με εύστοχη κριτική αξιολόγηση και χρήσιμα παραρτήματα για την εφαρμογή της απλής αναλογικής στους Δήμους και τις Περιφέρειεςκαθώς και ο ν. 4555/2018) και δεύτερον, μια ενδελεχή επεξεργασία συγκεκριμένων και στοχευμένων προτάσεων συνταγματικής και νομοθετικής πολιτικής, με ιδιαίτερη έμφαση στην ενίσχυση του συμμετοχικού χαρακτήρα και της διοικητικής αξιοπιστίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή των στοιχείων εκείνων τα οποία, μαζί με τον αναγκαίο θεσμικό ορθολογισμό, μπορούν όντως να δώσουν νόημα, περιεχόμενο και προοπτική στην έννοια της Τοπικής Δημοκρατίας. Η ανάλυση του Δημήτρη Κατσούλη είναι γλαφυρή και διεισδυτική και χαρακτηρίζεται από αξιοπρόσεκτο συνδυασμό συνθετικής ικανότητας, ως προς την σύνοψη ενός ευρύτατου και διάχυτου προβληματισμού, και πρωτοτυπίας, ως προς την διατύπωση προτάσεων που ανοίγουν δρόμους και δίνουν πολιτικές και θεσμικές διεξόδους. Αυτές οι αρετές καθιστούν, αναμφισβήτητα, την παρούσα μελέτη ένα πολύτιμο εργαλείο τόσο για εκείνους που ασχολούνται σε θεωρητικό και ερευνητικό πεδίο με την Τοπική Αυτοδιοίκηση όσο και για εκείνους που λαμβάνουν πολιτικές αποφάσεις για το παρόν και το μέλλον της. Ως προς αυτούς, ειδικότερα, ελπίζω και εύχομαι 12 Δημήτρης Ι. Κατσούλης 12

να εγκύψουν με ιδιαίτερη προσοχή δηλαδή με την προσοχή που τους αξίζει στις θέσεις του συγγραφέα, ώστε να αξιοποιήσουν στο έπακρο τον πλούτο και την ευρηματικότητα των ιδεών και των προτάσεών του. Διότι όταν υπάρχουν ευήκοα ώτα είναι βέβαιο ότι τέτοιες συμβολές, που υπερβαίνουν τα εσκαμμένα και ανοίγουν νέους δρόμους, έχουν πολλά να προσφέρουν στην θεσμική ανάταξη και την πολιτική αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ως θεμελιακής και κρίσιμης συνιστώσας της σύγχρονης Δημοκρατίας. Γιώργος Χ. Σωτηρέλης Εκδόσεις Δεδεμάδη 13 13