38 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ 1.2. Η ΚΡΙΤΙΚΗ ΣΤΟ ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΚΑΙ Η ΚΡΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΚΡΙΤΙΚΗΣ Η ΑΜΦΙΣΒΗΤΗΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ προήλθε από όλες τις πλευρές. Τα σημαντικότερα επιχειρήματα, κωδικοποιημένα από τη διεθνή βιβλιογραφία, είναι τα επόμενα (Βούλγαρης, 1994, Wilding, 1986): α) Το κράτος αποδείχτηκε αναποτελεσματικό διότι δεν κατόρ θωσε να εξαλείψει τη φτώχεια και τις κοινωνικές ανισότητες. β) Το κοινωνικό κράτος και οι κοινωνικές υπηρεσίες λειτούργησαν τελικά υπέρ των μεσαίων τάξεων και όχι των φτωχών, αυτών δηλαδή που έχουν ανάγκη. γ) Τα κοινωνικά προγράμματα κατέληξαν σε μέτρα κοινωνικού ελέγχου και όχι κοινωνικής ένταξης. δ) Η έλλειψη ανταγωνισμού και κινήτρων οδήγησε το κόστος των κοινωνικών υπηρεσιών και προγραμμάτων σε δυσβάστακτα ύψη και σπατάλη πόρων. ε) Η υψηλή φορολογία για τη χρηματοδότηση των παροχών άμβλυνε τα κίνητρα για επενδύσεις, εργασία και οικονομική ανάπτυξη. ζ) Τα πελατειακά δίκτυα των κυβερνήσεων και οι ομάδες συμ φερόντων γύρω από το κοινωνικό κράτος αυξήθηκαν, δεν μειώθηκαν. η) Τα ρατσιστικά και πατριαρχικά πρότυπα κοινωνικών σχέσε ων ενισχύθηκαν. θ) Η ελευθερία επιλογών περιορίζεται καθώς ενισχύονται η γραφειοκρατία, ο συγκεντρωτισμός και ο επαγγελματισμός των στελεχών της κοινωνικής διοίκησης. ι) Τέλος, το κοινωνικό κράτος περιορίζει την υπευθυνότητα του ατόμου και αυξάνει την εξάρτησή του. Η κριτική στο κλασικό κράτος πρόνοιας οδήγησε στην προβολή εναλλακτικών μοντέλων ή κατευθύνσεων αλλαγής της κοινωνικής πολιτικής. Τα ιδεολογικά και τα πολιτικά κίνητρα είναι εμφανέ στατα σε αυτές τις προτάσεις, όπως επίσης και η έλλειψη ή αγνόη ση βασικών κοινωνικοπολιτικών αρχών.
ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 39 Αντλώντας από τη νεοφιλελεύθερη παράδοση των Hayek και Friedman καθώς και την εμπειρία των συντηρητικών κυβερνήσεων στις ΗΠΑ και Μ. Βρετανία, διαμορφώθηκε ένα ολόκληρο ρεύμα που πρότεινε την ιδιωτικοποίηση των κοινωνικών υπηρεσιών, ως συνοδευτικό μέτρο των ιδιωτικοποιήσεων ολόκληρου του κρατικού τομέα της οικονομίας. Τα άτομα και τα νοικοκυριά, σύμφωνα με αυτή την αντίληψη, οφείλουν να αγοράζουν τις κοινωνικές υπηρεσίες από την αγορά ακριβώς όπως και τα υπόλοιπα προϊόντα. Ο ρόλος του κράτους πρέπει να είναι ο ελάχιστος δυνατός. Ανταγωνισμός, αρνητικός φόρος εισοδήματος, μείωση επιδομάτων ανεργίας, είναι μερικές από τις συνοδευτικές προτάσεις. Η κοινωνική προστασία μπορεί να εξασφαλιστεί μέσα από ένα δίκτυο ασφάλειας που θα βασίζεται στη φιλανθρωπική πρωτοβουλία και την οικογένεια. (Minford, 1991, Johnson, 1991, Barry, 1991, Davis, 1991). Τα επιχειρήματα αυτής της αντίληψης επικεντρώθηκαν στην κα λύτερη διαχείριση, μεγαλύτερη οικονομική αποδοτικότητα, φθηνό τερες και καλύτερες υπηρεσίες που παρέχει η ιδιωτική πρωτοβου λία. Η πραγματικότητα βεβαίως εξελίχτηκε διαφορετικά. Στις ΗΠΑ του Ρέιγκαν, οι ιδιωτικοί οργανισμοί κοινωνικών υπηρεσιών δέθηκαν πιο στενά με το κράτος και τον κρατικό προϋπολογισμό, απέτυχαν να μειώσουν το κόστος τους, ο ανταγωνισμός δεν αναπτύ χθηκε και δημιουργήθηκαν μονοπώλια που άρχισαν να ασκούν πο λιτική επιρροή (Smith- Lipsky, 1993, Gilbert και Gilbert, 1989). Στον αντίποδα του νεοφιλελεύθερου υπολειμματικού σχεδίου βρίσκεται η υπεράσπιση του κλασικού κράτους πρόνοιας, κύριοι εκ φραστές του οποίου αναδείχτηκαν οι Titmuss (Titmuss, 1974, 1976, Abel-Smith και Titmuss, 1987) και Marshall (Marshall, 1965). Η αντίληψη αυτή προβάλλει το ρόλο του κοινωνικού κρά τους στη διαδικασία της κοινωνικής αλλαγής και του σοσιαλιστι κού μετασχηματισμού. Θεωρεί ότι ο ρόλος του κράτους πρόνοιας αποσκοπεί στην καταπολέμηση των ανισοτήτων που γεννά η οικο νομική ανάπτυξη και στην επίτευξη μιας κοινωνίας ισότητας, αλ ληλεγγύης και ευημερίας. Υποστηρίζει ότι η αγορά δεν μπορεί να λύσει το ζήτημα της φτώχειας και της ανισότητας. Αυτά τα δύο προβλήματα
40 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ είναι κοι νωνικά, και υπάρχει ανάγκη κεντρικής παρέμβασης του κράτους μέσω των μηχανισμών αναδιανομής εισοδήματος που διαθέτει. Η παροχή των κοινωνικών υπηρεσιών πρέπει να είναι καθολική, διό τι η εφαρμογή της αρχής της επιλεκτικότητας αποκλείει και στιγ ματίζει τα άτομα, ενώ οι προσφερόμενες υπηρεσίες είναι χαμηλής ποιότητας και δεν συμβάλλουν στη γεφύρωση των ανισοτήτων. Η προσπάθεια συγκερασμού των δύο προηγούμενων προτάσεων οδήγησε σε μια πληθώρα διατυπώσεων και αντιλήψεων που εκ φράστηκαν ως ρεύμα του προνοιακού πλουραλισμού. Το ρεύμα αυ τό δεν είναι ενιαίο, χρησιμοποιεί με επιλεκτικό τρόπο τις αρχές και τα μοντέλα της κοινωνικής πολιτικής, ενώ αναφέρεται έντονα στις εθνικές, πολιτιστικές, θρησκευτικές, ιδεολογικές παραδόσεις κάθε χώρας. Ο προνοιακός πλουραλισμός ή η μικτή οικονομία της πρόνοιας υποδηλώνει τη μετάβαση από το κράτος πρόνοιας στην κοινωνία πρόνοιας. Αυτή η στρατηγική αμφισβητεί τον κεντρικό ρόλο του κράτους στην παροχή κοινωνικής φροντίδας και τάσσεται υπέρ της μείωσής του με παράλληλη αύξηση του ανεπίσημου, του εθελοντι κού ή και του ιδιωτικού τομέα παροχής κοινωνικών υπηρεσιών. Οι ερμηνείες του προνοιακού πλουραλισμού είναι πολλές. Στην εθελοντική του εκδοχή τονίζεται η σημασία των εθελοντι κών κοινωνικών πρωτοβουλιών με τη μορφή των ομάδων αλληλο βοήθειας, αυτοβοήθειας, ομάδες παροχής εισοδήματος και απα σχόλησης κ.ά. Η έμφαση στον ανεπίσημο τομέα αναφέρεται στην παροχή υπηρεσιών από την οικογένεια, τους φίλους, τους συγγε νείς. Η κριτική σε αυτές τις προσεγγίσεις, κυρίως όσον αφορά το περιορισμένο της δράσης τους, την εξάρτηση της χρηματοδότησης από το κράτος κ.λπ., οδήγησε σε μια άλλη πλουραλιστική στρατη γική όπου προβλέπεται η αρμονική συνύπαρξη του επίσημου και ανεπίσημου, του θεσμικού και εθελοντικού τομέα μεταξύ τους. Σε αυτά τα μοντέλα προβλέπεται ο πλουραλισμός στις παροχές, η αποκέντρωση των υπηρεσιών, η συμμετοχή των ενδιαφερομένων και ο συντονιστικός ρόλος του κράτους (Walker, 1987, Himel-strand, 1986, Rein, 1989, Rein-Rainwater, 1987, Στασινόπου λου, 1993, Evers-Wintersberger, 1991, Evers-Sveltik 1993).
ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 41 Η κριτική που ασκήθηκε στο πλουραλιστικό ρεύμα ήταν έντονη. Εκτός από τη συγγένεια του με τις νεοσυντηρητικές αντιλήψεις, κατηγορείται ότι συγκαλύπτει προθέσεις ιδιωτικοποίησης και εμ πορευματοποίησης της κοινωνικής πολιτικής, αντίστοιχου περιορι σμού του ρόλου του κράτους και μετατόπισης της ευθύνης της φροντίδας στα άτομα (Hill, 1996). Ο θετικός πυρήνας του προ νοιακού πλουραλισμού, δηλαδή η αποκέντρωση των υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο, η συμμετοχή των πολιτών, καθώς και η προληπτι κή του στρατηγική συναντούν μεγαλύτερη αποδοχή και επιδοκιμα σία, εφόσον συναρτώνται με τη διατήρηση της χρηματοδοτικής πα ρουσίας του κράτους (Hadley-Hatch, 1981, Στασινόπουλου, 1996). Το τελευταίο εγγυώνται οι στόχοι της κοινωνικής ισότη τας και ασφάλισης αλλά και της οικονομικής ανάπτυξης. Πρόβλη μα ουσιαστικό παραμένει, ωστόσο, ο ακριβής ρόλος του μίγματος, δηλαδή η συμμετοχή του κάθε τομέα και η εξασφάλιση της επιζη τούμενης ισορροπίας (Mishra, 1996). Παράλληλα με αυτά τα μοντέλα κοινωνικής πολιτικής αναπτύ χθηκαν ορισμένες νέες αρχές που προτείνονται για εφαρμογή, όπως η επιλεκτικότητα και η επικέντρωση των παροχών, τα εισο δηματικά κριτήρια, η μικτή χρηματοδότηση, οι αυστηρότερες ρυθ μίσεις παροχών, η έμφαση σε ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, η εισαγωγή αρχών δημόσιας διαχείρισης κ.λπ. Αυτές οι αρχές δεν εκφράζουν συνολικότερες αντιλήψεις και στρατηγικές στην κοινωνι κή πολιτική. Μπορούν επομένως να εφαρμοστούν σε πολλές περι πτώσεις με θετικά αποτελέσματα. Η γενίκευση και καθολική απο δοχή τους, ωστόσο, θα απέβαινε τροποποιητική ή ακυρωτική τού δεδομένου τύπου κοινωνικής πολιτικής που θα τις υιοθετούσε (Commission, 1995). Η κριτική της κριτικής του κλασικού κράτους πρόνοιας και η υπόδειξη εναλλακτικών δρόμων δεν είναι εύκολη. Διότι τα επιχει ρήματα αναπτύσσονται σε πολλαπλά και παράλληλα επίπεδα αφαίρεσης. Ιδεολογία και πολιτική, συμφέροντα και ηθική, φιλο σοφία και οικονομία αναμιγνύονται με τη νηφάλια επιστημονική ανάλυση και τροποποιούν ή ακυρώνουν τις διαπιστώσεις της. Πριν επομένως προχωρήσουμε στη διατύπωση των δικών μας απόψεων, είναι χρήσιμο να παραθέσουμε τα αποτελέσματα της επιστήμης, σχετικά με την ορθότητα της
42 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ κριτικής που ασκείται στο κράτος πρόνοιας. Είναι πραγματικά το κοινωνικό κράτος υπαίτιο για την αύξηση της κοινωνικής ανισότητας, την επιβράδυνση της ανάπτυ ξης, την κακή οικονομική κατάσταση; Οι εμπειρικές έρευνες και οι επιστημονικές αναλύσεις, αποδει κνύουν ότι μεγάλο μέρος αυτής της κριτικής δεν επαληθεύεται. Πολλοί συγγραφείς συγκλίνουν στη διαπίστωση ότι οι κοινωνικές ανισότητες στις μεταπολεμικές δυτικές δημοκρατίες μάλλον μειώ θηκαν παρά οξύνθηκαν. Και τούτο τουλάχιστον μέχρι το 1975. Για την αύξηση των ανισοτήτων μετά το 1985 που πράγματι επι βεβαιώνεται, την ευθύνη έχουν συντηρητικές κυβερνήσεις. Διότι μειώνοντας τις παροχές και μεταβιβαστικές πληρωμές, αύξησαν παρά μείωσαν την κοινωνική ψαλίδα των εισοδημάτων (Krauss, 1985, O Higgins, 1985, Atkinson, 1994, 1995[β], Gardiner, 1993). Το ίδιο ισχύει και για τη φτώχεια. Ο J. Patterson (1994) έδειξε ότι το ποσοστό φτώχειας έπεσε στις ΗΠΑ από το 21% το 1962 στο 11% στις αρχές της δεκαετίας του 70, χάρις στην υψη λή οικονομική ανάπτυξη αλλά και τα προγράμματα καταπολέμη σης της φτώχειας των Τζόνσον και Νίξον. Ο J. Schultz (1995), ειδικός στα θέματα κοινωνικής ασφάλισης, διαπίστωσε επίσης ότι τα συνταξιοδοτικά προγράμματα μείωσαν το ποσοστό των φτω χών ανάμεσα στους ηλικιωμένους των ΗΠΑ. Τέλος, στην Μ. Βρετανία το 30,4% των οικογενειών θα ήταν κάτω από τα όρια της φτώχειας χωρίς τα προγράμματα κοινωνικής ασφάλισης και βοήθειας (George-Wilding, 1984). Αλλά και η κατηγορία για την κρίση νομιμοποίησης του κρά τους πρόνοιας φαίνεται να μην αντέχει στην επιστημονική κριτική. Αντιπαραθέσεις, συγκρούσεις και αντιρρήσεις για τις κοινωνικές πολιτικές δεν οδήγησαν στη συγκρότηση μαζικών κινημάτων αμ φισβήτησης. Αντίθετα, η λαϊκή υποστήριξη σε συγκεκριμένα προ γράμματα κοινωνικής παρέμβασης είναι εμφανής. Ειδικά οι χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης τάσσονται σε συντριπτική πλειοψη φία υπέρ της διατήρησης του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου, όπως έδειξαν οι σφυγμομετρήσεις αλλά και τα δημοψηφίσματα σε ορισμένες από αυτές. (Sullivan, 1992, Pierson, 1991).
ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 43 Εμπειρικές έρευνες διαψεύδουν και τη διαπίστωση ότι η κοινω νική πολιτική επιβαρύνει και είναι αντίθετη με την οικονομική επί δοση και ανάπτυξη. Η συρρίκνωση της οικονομίας της Μ. Βρετανίας τις δεκαετίες 60 και 70 αποδόθηκε από ορισμένους συγγραφείς στην απορρό φηση πόρων του ιδιωτικού τομέα για κοινωνικά προγράμματα (Bacon-Eltis, 1976). Αυτή η υπόθεση υιοθετήθηκε γρήγορα από τους πολιτικούς και επιχειρηματικούς κύκλους. Θεωρήθηκε ότι η οικονομική καθυστέρηση της Μ. Βρετανίας έναντι των άλλων ευ ρωπαϊκών χωρών έχει αιτία το εκτεταμένο κοινωνικό κράτος. Έτσι, η οικονομική πολιτική προσανατολίστηκε στη μείωση των κοινωνικών υπηρεσιών και παροχών, ως μοναδική λύση για το ξε πέρασμα των κακών επιδόσεων της αγγλικής οικονομίας. Απο σιωπήθηκε, ωστόσο, το γεγονός ότι άλλες ευρωπαϊκές χώρες όπως η Γερμανία, η Ολλανδία, η Σουηδία, η Αυστρία, αν και διέθεταν πιο ολοκληρωμένα και πολυέξοδα συστήματα κοινωνικών παροχών, εμφάνιζαν μεγαλύτερους ρυθμούς ανάπτυξης σε σχέση με τη Βρετανία (Olsson, 1993). Μια σειρά μελετών για τη Σουηδία, Γερμανία, ΗΠΑ απέδειξαν ότι τα οικονομικά προβλήματα που παρουσιάστηκαν, μικρή ή κα θόλου σχέση έχουν με τις κοινωνικές δαπάνες. Οι πραγματικές αι τίες των δυσκολιών εντοπίστηκαν σε οικονομικά φαινόμενα όπως η παγκοσμιοποίηση, οι συναλλαγματικές διαταραχές (Σουηδία), η αποβιομηχανοποίηση και ο παγκόσμιος ανταγωνισμός (ΗΠΑ) ή το γεγονός της επανένωσης στην περίπτωση της Γερμανίας (Stefenss, 1996, Wilson, 1993, Marmor κ.ά., 1990). Συγκρίσεις σε 19 βιομηχανικά κράτη δεν αποδεικνύουν ότι οι υψηλές κοινωνικές δαπάνες εμποδίζουν την οικονομική ανάπτυξη, ή ότι οι υψηλοί ρυθμοί της τελευταίας προϋποθέτουν περιορισμό του κοινωνικού κράτους. Η κακή οικονομική επίδοση μιας οικονο μίας συνδέεται με παράγοντες που βρίσκονται έξω από το πεδίο της κοινωνικής πολιτικής (Marmor, 1990, Midgley, 1997). Σε παρόμοια συμπεράσματα καταλήγουν και έρευνες για τη σχέση της κοινωνικής πολιτικής με ειδικούς τομείς της οικονομίας όπως η αποταμίευση, τα κίνητρα προς εργασία και
44 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ η ευελιξία στην αγορά εργασίας. Εμπειρικές μελέτες δεν μπόρεσαν να βεβαιώσουν ότι οι πόροι που απορροφώνται από τις κοινωνικές ασφαλίσεις μειώνουν την αποταμίευση, επομένως και την επένδυση σε μια χώρα (Barrow, 1978, Lesnoy-Leimer, 1979, Koskela-Wiren, 1983). Από την άλλη, τα κοινωνικά προγράμματα και οι παροχές λειτούργησαν ως αντικίνητρο προς εργασία μόνο για τους ανειδί κευτους, πτωχούς και κακοπληρωμένους. Η παραμονή των τελευ ταίων στην παγίδα της φτώχειας (poverty trap) δεν μπορεί να ανατραπεί παρά μόνο με δουλειές που πληρώνονται πολύ περισσότερο από ό,τι προσφέρουν τα κοινωνικά επιδόματα. Εφόσον προ σφερθούν αυτές οι θέσεις εργασίας, οι έρευνες διαπιστώνουν ότι οι δικαιούχοι των κοινωνικών επιδομάτων είναι πρόθυμοι να εργα στούν (Jencks, 1992, Rank, 1994, Burtless, 1994). Τέλος, η θέση ότι τα κοινωνικά προγράμματα, οι παροχές, οι απαγορεύσεις απολύσεων, οι υψηλοί μισθοί και οι κοινωνικές ει σφορές κ.ά. υπονομεύουν την αγορά εργασίας, μειώνουν την ευελι ξία της και συντελούν στην ανεργία, δεν τεκμηριώνεται επαρκώς. Η διεθνής έρευνα της Pebecca Blank (1994) και των συνεργατών της σε μια σειρά χωρών έδειξε ότι η κοινωνική πολιτική μπορεί να επηρεάζει την αγορά εργασίας, δεν έχει όμως αρνητικές και μεγά λες επιπτώσεις στην ευελιξία της. Στα ίδια συμπεράσματα κατέληξαν και μια σειρά μελέτες διε θνών Οργανισμών, όπως του ΟΟΣΑ (OECD, 1988), της Ευρω παϊκής Επιτροπής (Commission, 1995), όπως και άλλων ερευνη τών (Atkinson, 1995, Baily κ.ά., 1993), ότι δηλαδή ανάπτυξη και κοινωνική πολιτική δεν αποτελούν έννοιες ασύμβατες μεταξύ τους. Το κράτος πρόνοιας δεν πρέπει να θεωρείται εχθρικό στην οικονομική ανάπτυξη, αλλά υποβοηθητικό και ενισχυτικό της. Διότι δραστηριοποιείται εκεί όπου οι ιδιωτικές αγορές αποτυγχά νουν ή δεν δραστηριοποιούνται αποδοτικά. Η εκπαίδευση, οι υπη ρεσίες υγείας, οι περιφερειακές πολιτικές, η προστασία των ηλι κιωμένων κ.ά. συμβάλλουν άμεσα στην οικονομική μεγέθυνση (George-Wilding, 1984) με την ανάπτυξη ανθρώπινου κεφαλαίου (Abel-Smith, Leiserson, 1978) το σχηματισμό κοινωνικού κεφα λαίου (Putnam κ.ά., 1993) και διασφάλιση της κοινωνικής συνο χής (Titmuss, 1971) είτε, τέλος,