ΣΤΟ ΜΟΝΤΕΡΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ της κοινωνικής

Transcript

1 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 18 Η ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΚΑΙ ΤΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΣΚΦ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ *1 Η προνοιοποίηση της κοινωνικής πολίτικης; ΣΤΟ ΜΟΝΤΕΡΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ της κοινωνικής προστασίας που διαμορφώθηκε με την άνοδο του βιομηχανικού καπιταλισμού ήδη από τον περασμένο αιώνα, η κοινωνική πρόνοια ή βοήθεια δεν έπαιξε τον ίδιο σοβαρό ρόλο που κατείχε στις προβιομηχανικές κοινωνίες. Αναδιανεμητικές πολιτικές, όπως η κοινωνική ασφάλιση, η πολιτική υγείας, τα επιδόματα ανεργίας, η εκπαιδευτική πολιτική κ.ά., σχεδιάστηκαν και περιόρισαν αποτελεσματικά τους κοινωνικούς κινδύνους της βιομηχανικής εποχής. Έτσι, στο κλασικό κοινωνικό κράτος του 20ού αιώνα, σε όλες τις μορφές και τους τύπους του, η κοινωνική πρόνοια περιορίστηκε σε ένα δευτερεύοντα ρόλο, όπως δείχνουν η κλαδική διάρθρωση των δαπανών, ο μικρότερος αριθμός των δικαιούχων, αλλά και η θέση στην ιεράρχηση των κινδύνων και αναγκών που καλείται να αντιμετωπίσει. Ωστόσο, οι σημερινές και κοινωνικές εξελίξεις φαίνεται ότι σηματοδοτούν την αλλαγή αυτής της τάσης. Η αλλαγή του τεχνολογικού-παραγωγικού μοντέλου και οι διαδικασία παγκοσμιοποίησης-διεθνοποίησης οδηγούν στην εμφάνιση μιας παρατεταμένης και διευρυνόμενης ανεργίας, στο τέρμα της οποίας βρίσκεται ο κοινωνικός αποκλεισμός. Γεωγραφικές ζώνες και ομάδες ανθρώπων περιθωριοποιούνται και αδυνατούν να καλύ- *1 Κείμενο που βασίζεται σε εισήγηση που παρουσιάστηκε στην Ημερίδα του Εθνικού Οργανισμού Κοινωνικής Φροντίδας με θέμα, Εθνικό Σύστημα Κοινωνικής Φροντίδας: Μια νέα αντίληψη της πρόνοιας, 20 Μαΐου 1999, Αθήνα.

2 496 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ ψουν τις ανάγκες τους από την εργασία τους. Έτσι, δίπλα στις παραδοσιακές πληθυσμιακές ομάδες που χρήζουν κοινωνικής βοήθειας λόγω της ιδιαίτερης θέσης τους αυξάνεται ο αριθμός των πολιτών που δεν μπορούν να καλύψουν τη στοιχειώδη επιβίωσή τους και περιπίπτουν στην κατάσταση της φτώχειας. Η κοινωνική πρόνοια καλείται εκ των πραγμάτων να παρέμβει. Έτσι, αυξάνει η σημασία της στο συνολικό σύστημα της κοινωνικής προστασίας. Στα τέλη λοιπόν του 20ού αιώνα βρισκόμαστε μπροστά στο φαινόμενο της προϊούσας «προνοιοποίησης» της κοινωνικής πολιτικής. Τι σημαίνει αυτό; ΠΡΩΤΟΝ, διεύρυνση της σημασίας και του πεδίου δράσης της κοινωνικής πρόνοιας. ΔΕΥΤΕΡΟΝ, επέκταση των αρχών λειτουργίας της σε βάρος των αρχών συγκρότησης των άλλων πολιτικών. ΤΡΙΤΟΝ, έμμεση διεύρυνση των αρχών της και στα άλλα πεδία κοινωνικής πολιτικής. As θυμηθούμε αυτές τις αρxέs. Ιδιότητα του πολίτη ως αρχή παροχής δικαιωμάτων Εισοδηματικά κριτήρια και αρχή της επικουρικότητας Επιλεκτικότητα και επικέντρωση παροχών Κρατική ευθύνη σε τελευταία ανάλυση Συμμετοχή ιδιωτικών και εθελοντικών φορέων, δηλαδή πλουραλισμός στην υλοποίηση Προσδιορισμός ελάχιστου εισοδήματος διαβίωσης Η εφαρμογή αυτών των αρχών είναι για τη κοινωνική πρόνοια αυτονόητη, διότι αποτυπώνει την συλλογική εμπειρία, αλλά αντανακλά και την πλούσια ιστορία της. Για παράδειγμα, η ιδιωτική φιλανθρωπία, ο ρόλος της Εκκλησίας κ.ά. είναι δύσκολο να αμφισβητηθούν, διότι κατέχουν στέρεα θέση στην αντίληψη και τη διαμόρφωση του συστήματος της κοινωνικής πρόνοιας. Η επέκταση όμως των περισσοτέρων από αυτές τις αρχές στα άλλα πεδία της κοινωνικής προστασίας δημιουργεί αντιδράσεις, καθώς εμφανίζονται να έχουν ως στόχο την περικοπή των κοινωνικών δικαιωμάτων και δαπανών, υπακούοντας

3 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 497 στο νεοφιλελεύθερο σχέδιο. Δεν είναι βέβαια του παρόντος να αναλύσουμε αυτό το ζήτημα. Από μόνο του είναι τεράστιο και ανεξάντλητο. Ωστόσο, ένα πράγμα πρέπει να υπογραμμιστεί: Ιστορικές, φιλοσοφικές, ιδεολογικές, πολιτισμικές, εθνικές κ.ά. συνιστώσες δεν επιτρέπουν άμεσα και απρόσκοπτα την ενιαία αντιμετώπιση. Η «προνοιοποίηση» της κοινωνικής πολιτικής θα εξαρτηθεί εν πολλοίς από το ρόλο και την ιστορία της κοινωνικής πρόνοιας σε κάθε χώρα. Αυτό το ψυχολογικό-πολιτισμικό υπόβαθρο θα διευκολύνει ή θα δυσχεράνει την υιοθέτηση των σύγχρονων προνοιακών αρχών. Το μοντέρνο στην κοινωνική πρόνοια ΩΣΤΟΣΟ, ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ και κοινωνική πρόνοια προσδιορίζονται και συνεχίζουν να προσδιορίζονται στη δόμηση και την εξέλιξής τους από τη νομιμοποιητική τους λειτουργία. Η κοινωνική προστασία, στην ηθική και την πολιτική της διάσταση, ήταν και θα παραμείνει νομιμοποίηση. Στην οικονομική της λειτουργία, αποτέλεσε με τη μορφή του κλασικού κοινωνικού κράτος σημαντικό στοιχείο της καπιταλιστικής συσσώρευσης και αναπαραγωγής στη διαδικασία εκβιομηχάνισης. Και αν η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας σήμερα καθιστά πλέον περιττό ή περιορίζει τη σημασία του δεύτερου λειτουργικού στόχου, τόσο πιο μεγάλη ανάγκη υπάρχει ενίσχυσης του πρώτου, δηλαδή της νομιμοποίησης. Αναζητώντας σήμερα το μοντέρνο, το σύγχρονο, το λειτουργικό στην κοινωνική πολιτική, είναι λάθος να ξεκινάμε από ιδεολογικές αφετηρίες (δημόσιο - ιδιωτικό) ή κυβερνητικές επιλογές (σταθεροποίηση - επέκταση της οικονομία). Τα επιχειρήματα εκατέρωθεν είναι πλούσια και πειστικά. Σύγχρονο είναι αυτό που διευκολύνει και εξασφαλίζει το μονιμότερο στόχο της κοινωνικής προστασίας, δηλαδή την κοινωνική συνοχή και τη νομιμοποίηση. Αυτό το στοιχείο βρίσκεται κατεξοχήν στην κοινωνική πρόνοια και δεν είναι άλλο από την ιδιότητα του πολίτη ως νομιμοποιητική βάση της παροχής και του δικαιώματος της πρόνοιας.

4 498 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ Η κοινωνική πρόνοια και στις δύο μορφές άσκησής της, είτε ως βοήθεια προς τουs πολίτες που επλήγησαν από ειδικές περιστάσεις, είτε ως κοινωνική βοήθεια προς άτομα που δεν έχουν πόρους διαβίωσης, λειτουργεί και έχει ως προϋπόθεση την ιδιότητα του μέλους της κοινότητας, της Πολιτείας και όχι της συμμετοχής στην εργασία. Οι παροχές και τα βοηθήματα αποτελούν δικαιώματα του πολίτη ή του κατοίκου της συγκεκριμένης χώρας. Η κοινωνική βοήθεια επομένως διαθέτει μια στέρεη νομιμοποιητική βάση έναντι άλλων κοινωνικών πολιτικών όπου ισχύει πιο περιορισμένη νομιμοποίηση. Η ιδιότητα του πολίτη παραπέμπει συνεπώς και στην καθολικότητα του δικαιώματος. Καθολικότητα που εκτείνεται σε όλους τους δικαιούχους που πληρούν τις προϋποθέσεις, δηλαδή τα εισοδηματικά όρια ή την κατάσταση ανάγκης. Ένα τέτοιο όμως καθολικό δικαίωμα που βασίζεται στην ιδιότητα του πολίτη δεν μπορεί να χρηματοδοτηθεί οικονομικά παρά από το κοινωνικό σύνολο, δηλαδή το κράτος και τον κρατικό προϋπολογισμό. Εθελοντισμός και κερδοσκοπικές οργανώσεις δεν μπορούν να συμβάλουν ούτε στο συνολικό σχεδιασμό αλλά ούτε και στη χρηματοδότηση τέτοιων καθολικών δικαιωμάτων. Η συνεισφορά τους περιορίζεται αντικειμενικά στο στάδιο της υλοποίησης ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών που αφορούν την κατηγορία προνοιακής πολιτικής, δηλαδή τη φροντίδα για ομάδες ατόμων που βρίσκονται σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Η δεύτερη κατηγορία προνοιακής πολιτικής, δηλαδή η εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης σε άτομα ή οικογένειες που δεν διαθέτουν επαρκές εισόδημα, δεν μπορεί παρά να ασκείται απευθείας από το κράτος, τόσο ως σχεδιασμός όσο και ως υλοποίηση. Στα περισσότερα κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης αυτή η πολιτική υλοποιείται ως εθνική πολιτική προστασίας και εγγύησης ενός ελάχιστου εισοδήματος. Τα όρια και οι προϋποθέσεις διαφέρουν. Το περιεχόμενο ωστόσο παραμένει ίδιο: κοινωνική βοήθεια ως τακτική βοήθεια για ακραίες καταστάσεις.

5 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 499 Το Εθνικό Σύστημα Κοινωνικής Φροντίδας (ΕΣΚΦ) στην Ελλάδα ΜΕ ΤΟ ΕΣΚΦ, ΠΟΥ ΚΑΘΙΕΡΩΣΕ Ο Ν. 2646/98 στην Ελλάδα, τέθηκε τέρμα σε ένα αναχρονιστικό πλαίσιο υπηρεσιών και κοινωνικής φροντίδας που δεν ανταποκρινόταν ούτε καν στα αντίστοιχα ευρωπαϊκά της αντίστοιχης κλασικής εποχής του κράτους πρόνοιας. Η κριτική του παλαιού συστήματος είναι γνωστή και περιλαμβάνεται στην εισηγητική έκθεση του νόμου: Δεν υπήρχε ενιαίος σχεδιασμός και τα προνοιακά προγράμματα δεν περιλαμβάνουν ιεραρχημένες δράσεις για τα άτομα και στόχους (παιδί, οικογένεια, ηλικιωμένοι, άτομα με ειδικές ανάγκες, ευπαθείς ομάδες). Δεν υπήρχε σύγχρονος και ενιαίος μηχανισμός διοίκησης, διαχείρισης σε όλο το πλέγμα των υπηρεσιών και φορέων παροχής κοινωνικής φροντίδας. Απουσίαζαν σημαντικά η επιστημονική επεξεργασία και η υποστήριξη των προγραμμάτων. Αναποτελεσματικότητα διαπιστωνόταν στη χρηματοδότηση, καθώς το κύριο βάρος έφερε ο δημόσιος προϋπολογισμός. Δεν υπήρχε προγραμματισμένη ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού του τομέα της πρόνοιας. Ανύπαρκτη ήταν η απαραίτητη σύνδεση με το ΕΣΥ, ιδιαίτερα στο χώρο της πρωτοβάθμιας φροντίδας. Σύγχυση δημιουργούσε η πολλαπλότητα των ασφαλιστικών φορέων, με τις διαφορετικές παροχές, γεγονός που παραβίαζε την αρχή της ισότητας. Ατροφική ήταν η οργάνωση του εθελοντισμού και οι αρμοδιότητες των τοπικών κοινωνιών. Τέλος, η καταπολέμηση της φτώχειας, της ανεργίας και της περιθωριοποίησης δεν συνδεόταν επαρκώς με την ένταξη στην αγορά εργασίας και την οικονομική ανάπτυξη. Ποια είναι τα κύρια χαρακτηριστικά του νέου συστήματος; α) η καθολική, δίκαιη και ισόρροπη παροχή κοινωνικής φροντίδας μέσα από την ανάπτυξη εθνικών προνοιακών προγραμμάτων σε όλες τις κοινωνικές ομάδες που προβλέπεται.

6 500 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ β) η ανάπτυξη Εθνικού Δικτύου Κοινωνικών Υπηρεσιών, που θα συνδέονται με το ΕΣΥ, τα δίκτυα εκπαίδευσης κ.τ.λ. γ) η συγχώνευση των μεγάλων δημόσιων φορέων πρόνοιας (ΠΙΚΠΑ, ΕΟΠ, «ΜΗΤΕΡΑ») και η μετεξέλιξή τους στον Εθνικό Οργανισμό Κοινωνικής Φροντίδας. δ) η αποκέντρωση παροχής προνοιακών υπηρεσιών. ε) η σύσταση του Εθνικού Συμβουλίου Κοινωνικής Φροντίδας, που θα λειτουργεί ως γνωμοδοτικό συμβουλευτικό όργανο. στ) η επιστημονική τεκμηρίωση των δράσεων και παρεμβάσεων και η συνεχής εκπαίδευση του ανθρώπινου δυναμικού. ζ) η αναγνώριση του σημαντικού ρόλου του εθελοντισμού στην παροχή φροντίδας. Ωστόσο, το ΕΣΚΦ ως ένα σύγχρονο σύστημα πρόνοιας και κοινωνικής φροντίδας ανταποκρίνεται μόνο κατά το ήμισυ στις σημερινές κοινωνικές περιστάσεις. Οι χρηματικές παροχές και τα επιδόματα, δηλαδή η κοινωνική βοήθεια για την εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης, δεν ρυθμίζονται. Η δημιουργία ενός αντίστοιχου εθνικού συστήματος κοινωνικής βοήθειας που θα εγγυάται ένα ελάχιστο εισόδημα, παραμένει μελλοντικός στόχος. Σε σύγκριση με τις άλλες ευρωπαϊκές χώρες η Ελλάδα σε αυτό το σημείο συνεχίζει να υστερεί. Συνολικά διαπιστώνουμε ότι η φιλοσοφία του ΕΣΚΦ στην οργάνωση, χρηματοδότηση και εφαρμογή είναι πλουραλιστική, καθώς συμμετέχουν κράτος, εθελοντικές οργανώσεις και δικαιούχοι. Ο κεντρικός σχεδιασμός, η αποκεντρωμένη εφαρμογή, ο ρόλος των εθελοντικών και κερδοσκοπικών οργανώσεων, καθώς και η ατομική ευθύνη στην υλοποίηση και διαχείριση πόρων υπογραμμίζουν την ευρύτητα της προνομιακής αντίληψης που κυριάρχησε. Το ΕΣΚΦ αποτελεί επομένως στην πράξη ένα παράδειγμα προνοιακού πλουραλισμού και μεικτής οικονομίας της πρόνοιας, στην πλέον σύγχρονη εκδοχή της. Με τις ρυθμίσεις για τις εθελοντικές οργανώσεις για πρώτη φορά αναγνωρίζεται και ρυθμίζεται επίσημα ο ρόλος τους. Ο εθελοντισμός επομένως αποκτά μόνιμη θέση στο σύστημα

7 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 501 της κοινωνικής πολιτικής μας. Η πιστοποίηση των εθελοντικών φορέων αναβαθμίζει την ποιότητα των υπηρεσιών τους, ενώ διατηρείται ο ελεγκτικός ρόλος του κράτους. Ωστόσο, παραμένει ακόμα το ζήτημα με ποιες διαδικασίες και ποια κριτήρια θα γίνεται η χρηματοδότησή τοus. Εάν δεν παρεισφρήσουν κομματικά κριτήρια πελατειακού χαρακτήρα, τότε η ποιότητα των υπηρεσιών φροντίδας και η αποδοτικότητα των πόρων πρέπει να θεωρούνται βέβαιες, αφού συνδυάζονται κρατικοί πόροι με εθελοντική διαχείριση και ευαισθησία, παρακάμπτοντας γραφειοκρατικές διαδικασίες, ιδρυματικές πρακτικές και απρόσωπες σχέσεις. Τέλος, κατοχυρώνεται ο κεντρικός επιτελικός ρόλος του κράτους. Αυτός καταφαίνεται τόσο στο σχεδιασμό και έλεγχο εφαρμογής του όλου συστήματος όσο και στη χρηματοδότησή του. Η κρατική παρουσία σε αυτή την περίπτωση λαμβάνει το χαρακτήρα «πλαισίου» ή «υποδομής», έτσι όπως την εννοούσε ο Titmuss, και επιτρέπει σε όλους τους άλλους φορείς δράσης, ιδιωτικούς, εθελοντικούς, κερδοσκοπικούς, να δραστηριοποιηθούν ενεργητικά και αποδοτικά. Δυσκολίες στην υλοποίηση του νέου νόμου, συνεπώς και στην οργάνωση και λειτουργία του νέου συστήματος κοινωνικής προστασίας, αναμένεται να προκύψουν από το γεγονός ότι η πρόοδός του εξαρτάται από πολλά Προεδρικά Διατάγματα και κοινές Υπουργικές Αποφάσεις. Εδώ χρειάζονται επόμενες γρήγορες πρωτοβουλίες και διαρκής πολιτική βούληση για τη λύση των οργανωτικών προβλημάτων. Συμπερασματικά, διαπιστώνουμε ότι το νέο σύστημα πρόνοιας αντιμετωπίζει πολλά και βασικά προβλήματα της κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα. Είναι σύγχρονο και υπόσχεται αποτελεσματικότητα. Θα πρέπει ωστόσο να γίνουν διορθωτικές παρεμβάσεις στα σημεία που επισημάναμε.