ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ

ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ Κων/νος Παπαδηµητρίου Υποψήφιος διδάκτωρ Πανεπιστηµίου Αθηνών Απόφοιτος Εθνικής Σχολής ηµόσιας ιοίκησης Α. Ορολογία/Αποσαφήνιση εννοιών: ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑ, Η ΣΥΜΠΕΡΙΦΟΡΑ Η ΣΥΜΦΩΝΗ ΜΕ ΤΟ ΝΟΜΟ/ ΙΚΑΙΟ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΡΑΣΗΣ είναι η υποχρέωση της ιοίκησης να δρα σύµφωνα µε τους ισχύοντες κανόνες δικαίου. Η αρχή έχει θετικό και αρνητικό περιεχόµενο. Κατά το θετικό περιεχόµενο, οι ενέργειες της ιοίκησης πρέπει να είναι σύµφωνες ή να εναρµονίζονται προς τους ισχύοντες κανόνες δικαίου. Κατά το αρνητικό περιεχόµενο, οι ενέργειες της ιοίκησης δεν πρέπει να αντίκεινται προς τους κανόνες αυτούς. ΙΚΑΙΟ: Σύστηµα κανόνων, οι οποίοι ρυθµίζουν αναγκαστικά (µε την κρατική επιβολή) την (εξωτερική) συµπεριφορά των ανθρώπων και εκφράζουν την επικρατούσα στο κράτος αυτό κοινωνικοπολιτική ισορροπία, µια δεδοµένη χρονική περίοδο. ΚΑΝΟΝΑΣ ΙΚΑΙΟΥ Ή (ΝΟΜΙΚΗ) ΙΑΤΑΞΗ Ή (ΟΥΣΙΑΣΤΙΚΟΣ) ΝΟΜΟΣ Ή ΡΥΘΜΙΣΗ, λέγεται η πρόταση που ορίζει συγκεκριµένο τρόπο συµπεριφοράς, υποχρεωτικό για τους αποδέκτες. Περιέχεται σε κείµενα νοµοθετικού ή κανονιστικού περιεχοµένου και συνήθως είναι αφηρηµένα διατυπωµένος και γενικά δεσµευτικός. Η συµµόρφωση προς αυτόν εξασφαλίζεται µε τη δύναµη της Κρατικής εξουσίας. ΠΗΓΕΣ του ΙΚΑΙΟΥ, είναι οι αναγνωρισµένοι σε ένα κράτος, τρόποι, µε τους οποίους παράγονται κανόνες δικαίου. Μπορεί να είναι πολλοί και γι αυτό έχουν ιεραρχία µεταξύ τους, η οποία αντανακλάται και στους κανόνες που παράγουν. ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΑ, λέγεται η εξουσία ενός φορέα να θεσπίζει πρωτογενείς κανόνες δικαίου. 1

ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΑ, λέγεται η εξουσία που έχει δοθεί σε ένα διοικητικό όργανο, για να θεσπίζει δευτερογενείς κανόνες δικαίου. Αρµοδιότητα του δηµοσίου οργάνου, ονοµάζεται η (σηµ.σ. νοµική και όχι απαραίτητα πραγµατική) ικανότητα του διοικητικού οργάνου να ασκήσει ορισµένη δραστηριότητα που καθορίζεται από το νόµο. Η δραστηριότητα που µπορεί να ασκήσει ένα όργανο είναι τόσο νοµική (έκδοση διοικητικών πράξεων, σύναψη συµβάσεων) όσο και υλική. Είναι άµεση απόρροια της αρχής της νοµιµότητας. Η ιοίκηση οφείλει ή µπορεί να προβαίνει µόνο στις ενέργειες, οι οποίες προβλέπονται ή επιτρέπονται από το ισχύον δίκαιο. Κατα συνέπεια, τα διοικητικά όργανα µπορούν να εκδίδουν νόµιµα διοικητικές πράξεις ή να συνάπτυον συµβάσεις ή να προβαίνουν σε υλικές ενέργειες, µόνο εφόσον έχουν σχετική αρµοδιότητα. Β. ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ (ΣΥΝΤΑΓΜΑ 1975/1986/2001) Η Κρατική Εξουσία διακρίνεται σε τρεις επιµέρους εξουσίες ή «λειτουργίες», την Νοµοθετική, την Εκτελεστική και την ικαστική (Σ 26). 1. Η Νοµοθετική εξουσία ασκείται από τη Βουλή (που εκλέγεται κατά τακτά διαστήµατα µε άµεση, καθολική και µυστική ψηφοφορία) και τον Πρόεδρο της ηµοκρατίας (που εκλέγεται έµµεσα, από τα κόµµατα της Βουλής κάθε 5 χρόνια). 2. Η Εκτελεστική εξουσία ασκείται από την Κυβέρνηση και τον Πρόεδρο της ηµοκρατίας. Την Κυβέρνηση υποστηρίζει η Κρατική ιοίκηση, στην οποία συµπεριλαµβάνονται τόσο η ηµόσια ιοίκηση (η µε στενή έννοια) όσο και η Τοπική Αυτοδιοίκηση ( ιοίκηση µε ευρεία έννοια). 3. Η ικαστική εξουσία ασκείται από τα ικαστήρια, που διακρίνονται σε αστικά (ή πολιτικά), ποινικά και διοικητικά. ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ Η Αρχή της νοµιµότητας της διοικητικής δράσεως ή δικαιοκρατική αρχή, κατοχυρώνεται βασικά στα εξής άρθρα του Συντάγµατος: 1 παρ.3 «Όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγµα». 2

25 παρ.3 «Τα δικαιώµατα του ανθρώπου ως ατόµου και ως µέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεµπόδιστη και αποτελεσµατική άσκησή τους». 26 για τη διάκριση των λειτουργιών του Κράτους σε Νοµοθετική, Εκτελεστική και ικαστική και τη µη σύµπτωσή τους σε ένα όργανο. 82 «1. Η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας, σύµφωνα µε τους ορισµούς του Συντάγµατος και των νόµων. 2. Ο Πρωθυπουργός εξασφαλίζει την ενότητα της Κυβέρνησης και κατευθύνει τις ενέργειές της, καθώς και των δηµόσιων γενικά υπηρεσιών για την εφαρµογή της κυβερνητικής πολιτικής µέσα στο πλαίσιο των νόµων». 87 «1. Η δικαιοσύνη απονέµεται από δικαστήρια συγκροτούµενα από τακτικούς δικαστές, που απολαµβάνουν λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία. 2. Οι δικαστές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται µόνο στο Σύνταγµα και στους νόµους και σε καµία περίπτωση δεν υποχρεούνται να συµµορφώνονται µε διατάξεις που έχουν τεθεί κατά κατάλυση του Συντάγµατος». 93 παρ.4 «Τα δικαστήρια υποχρεούνται να µην εφαρµόζουν νόµο που το περιεχόµενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγµα». 95 παρ.1 «Στην αρµοδιότητα του Συµβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η µετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόµου. **β) Η µετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόµος ορίζει. γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ' αυτό σύµφωνα µε το Σύνταγµα και τους νόµους. δ) Η επεξεργασία όλων των διαταγµάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα». 95 παρ.5 «Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συµµορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρµόδιο όργανο, όπως νόµος ορίζει. Νόµος ορίζει τα αναγκαία µέτρα για τη διασφάλιση της συµµόρφωσης της διοίκησης». Συνάγεται όµως έµµεσα και από πολλά άλλα, όπως: 20 παρ.2 «Το δικαίωµα της προηγούµενης ακρόασης του ενδιαφεροµένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή µέτρο που λαµβάνεται σε βάρος των δικαιωµάτων ή συµφερόντων του». 3

101 «1. Η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύµφωνα µε το αποκεντρωτικό σύστηµα. 2. Η διοικητική διαίρεση της Χώρας διαµορφώνεται µε βάση τις γεωοικονοµικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες. 3. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρµοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. Τα κεντρικά όργανα του Κράτους, εκτός από ειδικές αρµοδιότητες, έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισµό και τον έλεγχο νοµιµότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων, όπως νόµος ορίζει». 102 παρ.4 «Το Κράτος ασκεί στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νοµιµότητας και δεν επιτρέπεται να εµποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νοµιµότητας ασκείται, όπως νόµος ορίζει. Πειθαρχικές ποινές στα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, εκτός από τις περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση ή αργία, επιβάλλονται µόνο ύστερα από σύµφωνη γνώµη συµβουλίου που αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές, όπως νόµος ορίζει». 103 παρ.1 «Οι δηµόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του Κράτους και υπηρετούν το Λαό, οφείλουν πίστη στο Σύνταγµα και αφοσίωση στην Πατρίδα. Τα προσόντα και ο τρόπος του διορισµού τους ορίζονται από το νόµο». 110 παρ.1 «Οι διατάξεις του Συντάγµατος υπόκεινται σε αναθεώρηση, εκτός από εκείνες που καθορίζουν τη βάση και τη µορφή του πολιτεύµατος, ως Προεδρευόµενης Κοινοβουλευτικής ηµοκρατίας, καθώς και από τις διατάξεις των άρθρων 2 παράγραφος 1, 4 παράγραφοι 1, 4 και 7, 5 παράγραφοι 1 και 3, 13 παράγραφος 1 και 26». ΠΗΓΕΣ ΙΚΑΙΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ Η Αρχή της Νοµιµότητας εκφράζει τη συµπεριφορά σύµφωνα µε το νόµο, δηλαδή τον κανόνα δικαίου που ισχύει σε συγκεκριµένη περίπτωση. Κανόνες δικαίου όµως τίθενται µε πολλούς τρόπους, οι οποίοι είναι αρκετά διαφορετικοί µεταξύ τους. Απαιτείται συνεπώς να αναζητούµε και να βρίσκουµε τον ισχύοντα κανόνα. Αυτό γίνεται γνωρίζοντας ότι οι πηγές του δικαίου δεν είναι ισότιµες αλλά έχουν ιεραρχία µεταξύ τους, άρα ο κανόνας που θεσπίστηκε από πηγή ιεραρχικά ανώτερη υπερισχύει των άλλων κανόνων. εξής: Οι πηγές δικαίου στην ελληνική έννοµη τάξη είναι κατά ιεραρχική σειρά οι 4

Α) ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΙ-Ο ΗΓΙΕΣ-ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, ΙΕΘΝΕΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΟΥ ΕΧΟΥΝ ΕΠΙΚΥΡΩΘΕΙ ΜΕ ΝΟΜΟ (Σ 28), ΙΕΘΝΕΣ ΙΚΑΙΟ Η χώρα µας συµµετέχει από 1-1-1981 στον υπερεθνικό οργανισµό που τότε λεγόταν Ε.Ο.Κ. και από 1992 (Συνθήκη Μάαστριχτ) ονοµάζεται Ευρωπαϊκή Ενωση. Στην ιδιόµορφη αυτή ένωση Κρατών, όλα τα κράτη µέλη έχουν εκχωρήσει ορισµένες αρµοδιότητες (βασικά στους τοµείς εµπορίου, γεωργίας, µεταφορών και πρόσφατα, οικονοµίας και κυκλοφορίας νοµίσµατος). Για ζητήµατα σχετικά µε τις εκχωρηθείσες αρµοδιότητες αποφασίζουν πλέον τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ενωσης και όχι οι ελληνικές αρχές. Οι δε αποφάσεις της Ενωσης υπερισχύουν των οποιωνδήποτε ελληνικών αρκεί να µη θίγουν συνταγµατικές διατάξεις. Η Ευρωπαϊκή Ενωση νοµοθετεί δεσµευτικά µε: Κανονισµούς Οδηγίες (ντιρεκτίβες) Αποφάσεις Εκτός της Ενωσης η χώρα µας συνδέεται µε άλλες χώρες µε τις οποίες συνάπτει συµφωνίες. Οι συµφωνίες αυτές όταν επικυρωθούν µε τυπικό νόµο από τη Βουλή, αναγνωρίζονται ως ισχύον δίκαιο και µάλιστα, ανώτερης ισχύος από τους άλλους νόµους. Το ίδιο ισχύει για τους κανόνες του ιεθνούς ικαίου. Οι µισοί περίπου από τους ψηφισµένους µέχρι σήµερα νόµους (1000-1400 στους 3300) αφορούν επικύρωση τέτοιων συµφωνιών. Β) ΝΟΜΟΣ (τυπικός νόµος) Κατά το δίκαιό µας, ΝΟΜΟΣ µε τυπική έννοια (και όχι µε ουσιαστική, οπότε εννοούµε τον κανόνα δικαίου) είναι η πολιτειακή πράξη, η οποία -ψηφίζεται από τη Βουλή -εκδίδεται από τον Πρόεδρο της ηµοκρατίας -δηµοσιεύεται στην εφηµερίδα της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ) ΠΡΟΣΟΧΗ: «Νόµος» λέγεται µόνο ο θεσπισµένος σύµφωνα µε το Σύνταγµα. Τα νοµοθετικά κείµενα ανώµαλων πολιτειακά περιόδων (πχ, δικτατορία των συνταγµαταρχών 1967-1974) καταγράφονται είτε ως «Αναγκαστικοί Νόµοι» είτε ως «Νοµοθετικά ιατάγµατα». Σήµερα είναι ακόµα σε ισχύ πολλά τέτοια νοµοθετήµατα, τα οποία διαθέτουν ίδια τυπική ισχύ µε τους νόµους της ηµοκρατίας. 5

Νόµοι άρχισαν να θεσπίζονται από το 1821 και να αριθµούνται κατ αύξοντα αριθµό (1,2,3 ) ανεξαρτήτως έτους. Επί βασιλείας καταργήθηκε η προηγούµενη αρίθµηση και εγκαινιάστηκε καινούρια µε χρήση των αρχαίων ελληνικών αριθµών (νόµοι Α/1832, Β/1832,, ΝΖ/1912 κλπ) η οποία διήρκεσε µέχρι το 1913, οπότε επανήλθε η αρίθµηση µε αραβικούς αριθµούς. Από το 1944 και έπειτα έχουµε νέα αρίθµηση µέχρι το 1967 (ν. 4610/1967). Το ίδιο ισχύει από το 1974 και έπειτα µέχρι σήµερα (ν. 1/1974, ν. 3260/2004). ΠΡΑΞΗ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟΥ (Συντ. 44) Σύµφωνα µε το άρθρο 44 του Συντάγµατος, «1. Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της ηµοκρατίας µπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συµβουλίου, να εκδίδει πράξεις νοµοθετικού περιεχοµένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύµφωνα µε τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, µέσα σε σαράντα ηµέρες από την έκδοσή τους ή µέσα σε σαράντα ηµέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Aν δεν υποβληθούν στη Βουλή µέσα στις προαναφερόµενες προθεσµίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή µέσα σε τρεις µήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής». Το σηµαντικό µε τις ΠΝΠ είναι ότι εκδίδονται από τον Πρόεδρο της ηµοκρατίας ύστερα από εισήγηση της Κυβέρνησης, παρότι θεσπίζουν κανόνες δικαίου («νοµοθετικού περιεχοµένου») και κανονικά έπρεπε να υποβληθούν στη Βουλή, να ψηφιστούν και µετά να εκδοθούν. Συνιστούν έναν τρόπο άµεσης ανταπόκρισης της Κυβέρνησης σε µια κατάσταση εξαιρετικής ανάγκης που απαιτεί ταχύτατη αντιµετώπιση. Και οι ΠΝΠ δηµοσιεύονται στο ΦΕΚ, µε αυτόν τον τίτλο («Πράξεις Νοµοθετικού Περιεχοµένου») και έχουν ισχύ τυπικού νόµου. ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗΣ ΠΟΛΙΟΡΚΙΑΣ (Συντ. 48 παρ.5) Σύµφωνα µε το Συντ 48, «1. Σε περίπτωση πολέµου, επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άµεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνηµα για την ανατροπή του δηµοκρατικού πολιτεύµατος, η Βουλή, µε απόφασή της, που λαµβάνεται ύστερα από πρόταση της Κυβέρνησης, θέτει σε εφαρµογή, σε ολόκληρη την Επικράτεια ή σε τµήµα της, το νόµο για την κατάσταση πολιορκίας,.5. Αφότου αρχίσουν να ισχύουν τα µέτρα των προηγούµενων παραγράφων ο Πρόεδρος της ηµοκρατίας, ύστερα από πρόταση της Κυβέρνησης, µπορεί να εκδίδει πράξεις νοµοθετικού περιεχοµένου, για να αντιµετωπιστούν επείγουσες ανάγκες ή για να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγµατικών θεσµών. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται για κύρωση στη Βουλή µέσα σε δεκαπέντε ηµέρες από τη σύγκλησή της σε σύνοδο και παύουν να ισχύουν στο εξής, αν δεν υποβληθούν 6

στη Βουλή µέσα στις παραπάνω προθεσµίες ή δεν εγκριθούν από αυτή µέσα σε δεκαπέντε ηµέρες αφότου υποβλήθηκαν». Γ) ΠΡΟΕ ΡΙΚΑ ΙΑΤΑΓΜΑΤΑ Σύµφωνα µε το άρθρο 43 του Συντάγµατος, «1. Ο Πρόεδρος της ηµοκρατίας εκδίδει τα διατάγµατα που είναι αναγκαία για την εκτέλεση των νόµων και δεν µπορεί ποτέ να αναστείλει την εφαρµογή τους ούτε να εξαιρέσει κανέναν από την εκτέλεσή τους. 2. Ύστερα από πρόταση του αρµόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγµάτων, µε ειδική εξουσιοδότηση νόµου και µέσα στα όριά της». Προεδρικό ιάταγµα είναι η πράξη του Προέδρου της ηµοκρατίας, ύστερα από πρόταση του αρµόδιου Υπουργού, κατόπιν σχετικής εξουσιοδότησης τυπικού νόµου, προκειµένου να επιτευχθεί η εφαρµογή του. ηµοσιεύεται στο ΦΕΚ, φέρει τον τίτλο «Προεδρικό ιάταγµα» και αριθµείται µε αύξοντα αριθµό κάθε χρόνο. Εξαιρούνται µόνο τα πολεοδοµικά που δηµοσιεύονται στο τεύχος του ΦΕΚ, υπό τον τίτλο ΙΑΤΑΓΜΑΤΑ και ξεχωρίζουν από την ηµεροµηνία του ΦΕΚ, πχ «διάταγµα 15 ης Μαίου 2003». Τα Προεδρικά ιατάγµατα έχουν ποικίλο περιεχόµενο. Μερικά µπορούν να θεσπίζουν κανόνες δικαίου. Είναι αυτά που στο Σύνταγµα αναφέρονται ως «κανονιστικά». Οι κανόνες αυτοί χαρακτηρίζονται ως δευτερεύοντες. ) ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ (Σ 43) Κανόνες δικαίου µπορεί να θεσπίζονται και µε άλλες πράξεις της ιοίκησης. Αυτό γίνεται νόµιµα µόνο όταν υπάρχει σχετική πρόβλεψη (εξουσιοδότηση) σε τυπικό νόµο και υπό προϋποθέσεις. Σύµφωνα µε το Συντ. 43, «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». Στο ίδιο άρθρο όµως σηµειώνεται εξαίρεση για ορισµένα θέµατα: «5. Τα κατά το άρθρο 72 παράγραφος 1 θέµατα της αρµοδιότητας της Ολοµέλειας της Βουλής δεν µπορεί να αποτελέσουν αντικείµενο εξουσιοδότησης κατά την προηγούµενη παράγραφο». Το Άρθρο 72 : «1. Στην Ολοµέλεια της Βουλής συζητούνται και ψηφίζονται ο Κανονισµός της, νοµοσχέδια και προτάσεις νόµων για τα θέµατα των άρθρων 3, 13, 27, 28 παράγραφοι 2 και 3, 29 παράγραφος 2, 33 παράγραφος 3, 48, 51, 54, 86, νοµοσχέδια και προτάσεις εκτελεστικών του Συντάγµατος νόµων για την 7

άσκηση και προστασία των ατοµικών δικαιωµάτων, νοµοσχέδια και προτάσεις νόµων για την αυθεντική ερµηνεία νόµων, καθώς και για κάθε άλλο θέµα που σύµφωνα µε ειδική πρόβλεψη του Συντάγµατος ανατίθεται στην Ολοµέλεια της Βουλής ή για τη ρύθµιση του οποίου απαιτείται ειδική πλειοψηφία. Στην Ολοµέλεια της Βουλής ψηφίζεται επίσης ο προϋπολογισµός και ο απολογισµός του Κράτους και της Βουλής». Οµοίως και το Άρθρο 78: «1. Κανένας φόρος δεν επιβάλλεται ούτε εισπράττεται χωρίς τυπικό νόµο που καθορίζει το υποκείµενο της φορολογίας και το εισόδηµα, το είδος της περιουσίας, τις δαπάνες και τις συναλλαγές ή τις κατηγορίες τους, στις οποίες αναφέρεται ο φόρος». Πράξεις Υπουργικού Συµβουλίου (Π.Υ.Σ.) Σύµφωνα µε το Άρθρο 82 «1. Η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας, σύµφωνα µε τους ορισµούς του Συντάγµατος και των νόµων». Την Κυβέρνηση αποτελεί το Υπουργικό Συµβούλιο υπό τον Πρωθυπουργό. Οι διοικητικής φύσεως αποφάσεις (και όχι οι πολιτικήςκυβερνητικής) που τυχόν λαµβάνει το Υπουργικό Συµβούλιο ονοµάζονται Πράξεις Υ.Σ. (ΠΥΣ). Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις (Κ.Υ.Α.) Σε πολλές περιπτώσεις αρµοδιότητα για τη ρύθµιση ενός θέµατος, το οποίο απαιτεί πολύπλευρη εξέταση, έχουν πολλοί Υπουργοί. Σε τέτοια περίπτωση συνυπογράφουν όλοι, εκδίδοντας µια Κ.Υ.Α. Υπουργικές Αποφάσεις (Υ.Α.) Οπως προβλέπεται στο Συντ 43 παρ.2 «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». Σύµφωνα µε το Άρθρο 83, «1. Κάθε Υπουργός ασκεί τις αρµοδιότητες που ορίζει ο νόµος. Οι Υπουργοί χωρίς χαρτοφυλάκιο ασκούν όσες αρµοδιότητες τους αναθέτει ο Πρωθυπουργός µε απόφασή του». Στο πλαίσιο λοιπόν της άσκησης της αρµοδιότητάς του ένας Υπουργός εκδίδει Αποφάσεις µε τις οποίες µπορεί να τίθενται (δευτερεύοντες) κανόνες δικαίου, πάντα εντός των ορίων της εξουσιοδότησης που δίνει (και µόνο τότε) ο τυπικός νόµος, ο οποίος πρέπει να προηγείται. 8

Αποφάσεις Νοµαρχιακών Συµβουλίων Οπως προβλέπεται στο Συντ 43 παρ.2 «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». Στο πλαίσιο αυτό, της ρύθµισης θεµάτων µε τοπικό (σε επίπεδο Νοµού) ενδιαφέρον, στο άρθρο 49 παρ.3 Κώδικα Νοµαρχιακών Αυτοδιοικήσεων (π.δ. 30/1996) προβλέπεται: «Το νοµαρχιακό συµβούλιο εκδίδει κανονιστικές αποφάσεις για τα θέµατα που προβλέπονται από τις διατάξεις που διέπουν τις αρµοδιότητες, οι οποίες σύµφωνα µε τα άρθρα 8 και 9 ανήκουν ή µεταβιβάζονται στη Ν.Α...». Αποφάσεις ηµοτικών/κοινοτικών Συµβουλίων Οπως προβλέπεται στο Συντ 43 παρ.2 «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». Στο πλαίσιο αυτό, της ρύθµισης θεµάτων µε τοπικό (επιπέδου ήµου ή Κοινότητας) ενδιαφέρον, στο άρθρο 37 ηµοτικού/κοινοτικού Κώδικα (π.δ.410/1995) προβλέπεται: «ηµοτικές - κοινοτικές διατάξεις 1. Το δηµοτικό ή το κοινοτικό συµβούλιο µπορεί να εκδίδει τοπικές κανονιστικές αποφάσεις µε τις οποίες : α. Καθορίζονται οι όροι για τη χρήση και τη λειτουργία των δηµοτικών και κοινοτικών αγορών και των τόπων αγορών, των εµποροπανηγύρεων, των συστηµάτων υδρεύσεως, αρδεύσεως και αποχετεύσεως, των αλσών και των κήπων, των κοιµητηρίων, των αθλητικών εγκαταστάσεων, των κέντρων νεότητας, των παιδικών χαρών, των παιδικών και βρεφικών σταθµών, των υγειονοµικών σταθµών και των κέντρων παροχής κοινωνικών υπηρεσιών, των πολιτιστικών και πνευµατικών κέντρων, των δηµοτικών ή κοινοτικών λαϊκών κατοικιών, Θέρετρων και τουριστικών εγκαταστάσεων, των πεζοδροµίων, των πλατειών και των λοιπών κοινόχρηστων χώρων. β. Ρυθµίζονται θέµατα κυκλοφορίας και στάθµευσης των οχηµάτων, ειδικών όρων δόµησης, καθαριότητας, προστασίας των κατοίκων από... Εάν η κανονιστική διάταξη αφορά αποκλειστικά την περιφέρεια ενός δηµοτικού διαµερίσµατος ή συνοικισµού, η δηµαρχιακή επιτροπή διαµορφώνει την εισήγησή της µετά από γνώµη του οικείου Τοπικού Συµβουλίου" (προσθ. των µέσα σε "" εδαφ. από την παρ. 5 του άρθρου 15 του Ν. 2539/97, ΦΕΚ-244 Α'). 9

2. Με τις κανονιστικές αποφάσεις της προηγούµενης παραγράφου µπορεί να καθορίζονται οι περιπτώσεις για τις οποίες επιβάλλονται πρόστιµα και να ορίζεται το ύψος του προστίµου για κάθε περίπτωση. 3. Οι διατάξεις, που προβλέπει η παρ. 1, δηµοσιεύονται µε ανάρτηση στις πινακίδες του δήµου ή της κοινότητας για την οποία συντάσσεται αποδεικτικό. Οι διατάξεις αυτές παραµένουν συνεχώς εκτεθειµένες σε χώρο του δηµοτικού ή κοινοτικού καταστήµατος, που είναι προσιτός στο κοινό. 4. 'Όποιος παραβαίνει τις προαναφερόµενες διατάξεις τιµωρείται, σύµφωνα µε το άρθρο 459 του Ποινικού Κώδικα». Αστυνοµικές διατάξεις Οπως προβλέπεται στο Συντ 43 παρ.2 «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». Στο πλαίσιο αυτό, της ρύθµισης θεµάτων µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό, σύµφωνα µε το άρθρο 12 νόµου 1481/1984, η Ελληνική Αστυνοµία µπορεί να εκδίδει Αστυνοµικές ιατάξεις µε τις οποίες επιβάλλονται κανόνες δικαίου προκειµένου να ρυθµίζονται τα εξής θέµατα: «α. Πρόληψη του εγκλήµατος β. Τήρηση της κοινής ησυχίας γ. Προστασία των ανηλίκων δ. Λήψη µέτρων τουριστικού ενδιαφέροντος. ε. Τήρηση τάξης και κυκλοφορίας σε δηµόσιες συναθροίσεις, εκδηλώσεις και γενικά σε κοινοχρήστους χώρους". στ. Ειδικότερα θέµατα και λεπτοµέρειες για την εφαρµογή του παρόντος νόµου ή διατάξεων άλλων νόµων µε τους οποίους ανατίθενται στην Ελληνική Αστυνοµία καθήκοντα και αρµοδιότητες συναφείς µε την αποστολή της, όταν η ρύθµισή τους δεν προβλέπεται ειδικότερα από τους νόµους αυτούς ζ. Προϋποθέσεις και όροι ίδρυσης και λειτουργίας καταστηµάτων εκµίσθωσης µοτοποδηλάτων και ποδηλάτων». Αποφάσεις άλλων ιοικητικών Αρχών Οπως προβλέπεται στο Συντ 43 παρ.2 «...Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειµένου να ρυθµιστούν ειδικότερα θέµατα ή θέµατα µε τοπικό ενδιαφέρον ή µε χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτοµερειακό». 10

Στο πλαίσιο της ρύθµισης ειδικότερων θεµάτων ή θεµάτων τεχνικών ή λεπτοµερειακών, σύµφωνα µε νόµο προβλέπονται πολλοί άλλοι δηµόσιοι φορείς, οι οποίοι µε Αποφάσεις/ ιατάξεις τους, µπορούν να θεσπίζουν κανόνες δικαίου. Χαρακτηριστικά αναφέρουµε τους Ασφαλιστικούς Οργανισµούς, το Λιµενικό Σώµα, την Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας κλπ. Ε) ΕΘΙΜΑ (Α.Κ. 1) Σύµφωνα µε το άρθρο 1 του Αστικού Κώδικα, το έθιµο συνιστά πηγή δικαίου ισότιµη µε το νόµο. ΕΘΙΜΟ, είναι συγκεκριµένη, οµοιόµορφη συµπεριφορά την οποία ακολουθούν οι πολίτες για πολλά χρόνια θεωρώντας ότι πράττουν σύµφωνα µε το δίκαιο. Απαιτούνται δηλαδή δύο στοιχεία για να υπάρχει ένα έθιµο: -Αφενός η µακροχρόνια οµοιόµορφη εφαρµογή -Αφετέρου, η συνείδηση δικαίου. Παράδειγµα λειτουργίας εθίµου µας δίνει ο ηµοτικός/κοινοτικός Κώδικας, ο οποίος στο άρθρο 37 προβλέπει: «...Ειδικά για τη λειτουργία των εµποροπανηγύρεων γενικότερης τοπικής σηµασίας που έχουν καθιερωθεί εθιµικά ή µε διάταγµα, ισχύει ο τόπος, ο χρόνος και ο τρόπος του τελευταίου έτους λειτουργίας, αν το δηµοτικό ή κοινοτικό συµβούλιο δεν εκδώσει κανονιστική απόφαση. "- Την έκδοση των δηµοτικών κανονιστικών διατάξεων εισηγείται στο ηµοτικό Συµβούλιο η ηµαρχιακή Επιτροπή. Η εισήγησή της δηµοσιοποιείται µε κάθε πρόσφορο µέσο...». ΣΗΜΑΣΙΑ ΑΡΧΩΝ ΤΟΥ ΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΙΚΑΙΟΥ Η νοµική θεωρία του διοικητικού δικαίου αλλά και η νοµολογία των ικαστηρίων έχουν αναδείξει ορισµένες γενικές αρχές (πχ η αρχή της χρηστής διοικήσεως), τις οποίες αναγνωρίζουν ως ισχύουσες. Τις αρχές αυτές µπορεί να χρησιµοποιεί η ιοίκηση, όταν δεν υπάρχει κάποιος σαφής κανόνας, που να ρυθµίζει µια συγκεκριµένη περίπτωση, προκειµένου να δώσει λύσεις. ΣΗΜΑΣΙΑ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ Νοµολογία λέγεται το σύνολο των αποφάσεων των ικαστηρίων. Τη ιοίκηση βέβαια ενδιαφέρουν κυρίως οι αποφάσεις των ιοικητικών ικαστηρίων ( ιοικητικών Πρωτοδικείων, ιοικητικών Εφετείων, Συµβουλίου της Επικρατείας και Ελεγκτικού Συνεδρίου). Οι αποφάσεις επιλύουν κάποια αµφισβήτηση και δεσµεύουν τη ιοίκηση σχετικά µε τη συγκεκριµένη περίπτωση αλλά δεν 11

αποτελούν γενικότερη πηγή δικαίου στη δική µας έννοµη τάξη. Βέβαια, έχουν σηµασία στο µέτρο που δείχνουν ποια κατεύθυνση ακολουθεί το ικαστήριο, οπότε να αναµένεται κάτι ανάλογο σε περίπτωση άλλης όµοιας υπόθεσης. Εµµέσως δηλαδή επηρεάζουν τη διοικητική δράση. ΣΗΜΑΣΙΑ ΓΝΩΜΟ ΟΤΗΣΕΩΝ ΝΟΜΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ (ΝΣΚ) Το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους είναι δηµόσιος οργανισµός που έχει ως αποστολή την παροχή νοµικής υποστήριξης στα διάφορα αποφασίζοντα κρατικά όργανα. Οι γνωµοδοτήσεις του δεν αποτελούν κανόνες δικαίου αλλά είναι τεχνικές συµβουλές. Οπωσδήποτε πρέπει να τις λαµβάνει κανείς υπόψη του προκειµένου να διαµορφώσει άποψη, δεν τον δεσµεύουν όµως. Εξαιρετικά, όταν µια γνωµοδότηση γίνει «αποδεκτή», από τον αρµόδιο Υπουργό, τότε έχει την ισχύ Υπουργικής Απόφασης, δηλαδή είναι υποχρεωτική για τη ιοίκηση. ΣΗΜΑΣΙΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΘΕΩΡΙΑΣ Η νοµική θεωρία διαµορφώνεται από τις απόψεις νοµικών που καταγράφονται σε βιβλία ή επιστηµονικά περιοδικά. εν αποτελεί πηγή δικαίου αλλά οπωσδήποτε επηρεάζει έµµεσα. ΣΗΜΑΣΙΑ ΕΓΚΥΚΛΙΩΝ Οι εγκύκλιοι (οδηγίες) που εκδίδουν οι υπηρεσίες, προκειµένου να δώσουν οδηγίες για την εφαρµογή της νοµοθεσίας, δεν αποτελούν νοµικάδεσµευτικά κείµενα. εν µπορεί να βασίζεται κανείς σε αυτές, γιατί πολλές φορές είτε υπερβάλλουν τα νοµικά κείµενα (τα οποία αναλύουν και ερµηνεύουν) είτε δεν ακριβολογούν. Πάντα πρέπει να εξετάζονται παράλληλα µε το αντίστοιχο νοµικό κείµενο και σε περίπτωση αναντιστοιχίας επικρατεί βέβαια το νοµικό κείµενο. ΑΡΧΗ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ ΙΟΙΚ. ΠΡΑΞΕΩΝ Σύµφωνα µε το άρθρο 17 του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας (ν. 2690/1999), «Αιτιολογία 1. Η ατοµική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία, η οποία να περιλαµβάνει τη διαπίστωση της συνδροµής των κατά νόµο προϋποθέσεων για την έκδοσή της. 2. Η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική, επαρκής και να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, εκτός αν προβλέπεται ρητώς στο νόµο ότι πρέπει να περιέχεται στο σώµα της πράξης. 3. Όταν η διοικητική πράξη εκδίδεται αυτεπαγγέλτως, τα αποδεικτικά στοιχεία συγκεντρώνονται µε πρωτοβουλία του αρµόδιου για την έκδοσή της οργάνου. 12

Όταν την έκδοση της διοικητικής πράξης ζητά ο ενδιαφερόµενος, αυτός οφείλει να υποβάλει τα δικαιολογητικά που καθορίζουν οι σχετικές διατάξεις, εκτός αν τα στοιχεία αυτά υπάρχουν στην αρµόδια για την έκδοση της πράξης διοικητική αρχή». ΑΡΧΗ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΕΙ ΙΚΕΣ ΣΧΕΣΕΙΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣΗΣ Η Αρχή της νοµιµότητας ισχύει και στις περιπτώσεις ειδικών εξουσιαστικών σχέσεων µε τις ανάλογες προσαρµογές που είναι απαραίτητες λόγω της φύσεως των σχέσεων αυτών. Ειδικές εξουσιαστικές σχέσεις είναι εκείνες που δηµιουργούνται στο πλαίσιο ορισµένων περιοριστικών (της ελευθερίας) καταστάσεων. Τέτοιες σχέσεις υπάρχουν π.χ. στο Στρατό, στην Αστυνοµία, στο Λιµενικό Σώµα, στο Πυροσβεστικό Σώµα, στις φυλακές αλλά ακόµα και στα σχολεία, σε µερικές υπηρεσίες κλπ. Σε αυτές τις περιπτώσεις υπάρχουν πιο λεπτοµερειακοί κανόνες (π.χ. Στρατιωτικοί Κανονισµοί) που ρυθµίζουν αυστηρότερα τις συµπεριφορές και τυποποιούν περισσότερο ορισµένες ενέργειες. Όλα αυτά όµως πρέπει να γίνονται πάντα στο πλαίσιο της νοµιµότητας. ΑΡΧΗ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟ ΟΤΗΣΗ Ιδιαίτερη σηµασία πρέπει να δοθεί στις περιπτώσεις νοµοθετικής εξουσιοδότησης. Η ιοίκηση µπορεί µεν να θεσπίζει (δευτερεύοντες) κανόνες δικαίου αλλά αυτό πρέπει να γίνεται πάντα στο πλαίσιο µιας σαφούς εξουσιοδότησης τυπικού νόµου και εντός των ορίων που θέτει. Η περίπτωση αυθαίρετης νοµοθέτησης δεν είναι καθόλου άγνωστη στην ελληνική πραγµατικότητα. Μέχρι το 1991 µάλιστα αποτελούσε συνήθη πρακτική (!!!), πολλοί Υπουργοί εξέδιδαν αποφάσεις χωρίς νοµοθετική εξουσιοδότηση (άρα παράνοµες), τις οποίες αργότερα συµπεριελάµβαναν σε ένα σχέδιο νόµου και τις ψήφιζαν ενσωνατώνωντάς τες στο νέο νόµο, αφού όµως αυτές είχαν ισχύσει και παράγει αποτελέσµατα... Η απαράδεκτη για ένα κράτος δικαίου αυτή πρακτική, σταµάτησε (;) το 1991, όταν (επιτέλους) το Συµβούλιο της Επικρατείας µε την ιστορική 3596/1991 απόφασή του, ακύρωσε αφενός µια τέτοια Υπουργική Απόφαση και χαρακτήρισε την πρακτική αυτή ξεκάθαρα, ως παράνοµη. Σε περίπτωση έξδοσης τέτοιων πράξεων, η ισχύς τους αρχίζει µόνο από την κύρωσή τους µε τυπικό νόµο και όχι πριν. 13

ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΠΑΡΑΒΙΑΣΗΣ ΑΡΧΗΣ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ Σε περίπτωση παραβίασης της αρχής της νοµιµότητας, δηλαδή της έκδοσης µιας διοικητικής πράξης κατά παράβαση των ισχυόντων κανόνων, οι συνέπειες είναι ποικίλες ανάλογα τις συγκεκριµένες συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε. Μπορεί καταρχήν να ανακληθεί από το ίδιο το διοικητικό όργανο που την εξέδωσε αλλά αυτό γίνεται µόνο υπό ορισµένες προϋποθέσεις. Μπορεί να διαταχθεί επανεξέταση της υπόθεσης µετά από προσφυγή του ενδιαφερόµενου πολίτη. Μπορεί να ακυρωθεί από το ιοικητικό δικαστήριο έπειτα από προσφυγή του ενδιαφερόµενου πολίτη. 14

ΡΑΣΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ - ΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ Οι διάφορες δηµόσιες υπηρεσίες µπορούν να δρουν, στο πλαίσιο της αρχής της νοµιµότητας µόνο µε συγκεκριµένους τρόπους: Είτε εκδίδοντας διοικητικές πράξεις Είτε συνάπτοντας διοικητικές συµβάσεις Είτε πραγµατοποιώντας υλικές ενέργειες ΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ είναι η πράξη µε την οποία το δηµόσιο όργανο εκδηλώνει µονοµερώς τη βούλησή του. Αποτελεί το νοµικό µέσο άσκησης δηµόσιας εξουσίας. Χαρακτηρίζεται από την εκτελεστότητα και το τεκµήριο νοµιµότητας. Εκτελεστότητα σηµαίνει ότι µπορεί να εφαρµοστεί άµεσα, ακόµα και µε την συνδροµή της δηµόσιας-κρατικής δύναµης. Τεκµήριο νοµιµότητας σηµαίνει, ότι θεωρείται πως έχει εκδοθεί σύµφωνα µε τους ισχύοντες κανόνες δικαίου. Το τεκµήριο αποκτάται ύστερα από την πάροδο της προθεσµίας προσβολής της ενώπιον των ικαστηρίων (60 ηµέρες συνήθως). ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΚΑΙ ΤΥΠΟΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ Σύµφωνα µε το άρθρο 16 Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας: «1. Η διοικητική πράξη είναι έγγραφη, αναφέρει την εκδούσα αρχή και τις εφαρµοζόµενες διατάξεις, φέρει δε χρονολογία, καθώς και υπογραφή του αρµόδιου οργάνου. Στην ατοµική διοικητική πράξη αναφέρεται, επίσης, η τυχόν δυνατότητα άσκησης της, κατ' άρθρο 25, ειδικής διοικητικής, ή ενδικοφανούς, προσφυγής, γίνεται δε µνεία του αρµόδιου για την εξέτασή της οργάνου, της προθεσµίας, καθώς και των συνεπειών παράλειψης της άσκησής της. Προσφυγή που ασκείται σύµφωνα µε τις προαναφερόµενες πληροφορίες της υπηρεσίας δεν µπορεί να παραγάγει συνέπειες σε βάρος του προσφεύγοντος. Η παράλειψη αναφοράς των εφαρµοζόµενων διατάξεων, καθώς και των κατά τη δεύτερη περίοδο στοιχείων, δεν επάγεται ακυρότητα της πράξης. 2. Η ατοµική διοικητική πράξη µπορεί, κατ' εξαίρεση, να είναι προφορική εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς επίτευξη του επιδιωκόµενου µε αυτήν σκοπού. Προς τούτο, επιτρέπεται, επίσης, η χρήση συµβόλων εφόσον οι αποδέκτες της πράξης έχουν τη δυνατότητα να κατανοήσουν το περιεχόµενο της». ΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ 15

Οι διοικητικές πράξεις διακρίνονται µε ορισµένα κριτήρια. 1. Σε ατοµικές και κανονιστικές, ανάλογα εάν περιέχουν ατοµική ρύθµιση (ρύθµιση για συγκεκριµένο πρόσωπο που δεσµεύει µόνο αυτόν, πχ µια άδεια καταστήµατος) ή ρύθµιση γενικότερη, δηλαδή κανόνα δικαίου (οπότε διατυπώνεται αφηρηµένα και δεσµεύει γενικά). Οι ατοµικές µπορούν να προσβληθούν εντός προθεσµίας (άλλοτε 30 άλλοτε 60 ηµερών) στα ιοικητικά ικαστήρια και να ελεγχούν. Εκτοτε αποκτούν τεκµήριο νοµιµότητας και δεν προσβάλλονται. Οι κανονιστικές µπορούν να προσβληθούν καταρχήν εντός παρόµοιας προθεσµίας αλλά µπορούν ακόµη να συµπροσβληθούν µαζί µε µια ατοµική, η οποία εκδόθηκε εξ αιτίας τους και να ελεγχθούν και πάλι (παρεπιµπτόντως). 2. Σε εκτελεστές και µη εκτελεστές, ανάλογα εάν το περιεχόµενό τους επιφέρει συνέπειες στο νοµικό κόσµο, δηλαδή στη νοµική κατάσταση ή όχι. Η διάκριση έχει µεγάλη σηµασία γιατί οι µη εκτελεστές πράξεις δεν ελέγχονται δικαστικά. Μη εκτελεστές είναι όλες εκείνες που έχουν γνωµοδοτικό-συµβουλευτικό χαρακτήρα. 3. ιαπλαστικές, διαπιστωτικές και βεβαιωτικές, ανάλογα εάν δηµιουργούν µια νέα έννοµη κατάσταση (οι διαπλαστικές, οι οποίες είναι βέβαια εκτελεστές), ή εάν µόνο διαπιστώνουν την ύπαρξη κάποιων καταστάσεων (οι διαπιστωτικές, οι οποίες είναι συνήθως εκτελεστές, χαρακτηριστικό παράδειγµα διαπιστωτικών αποτελούν οι πράξεις αναγνώρισης χρόνου υπηρεσίας δηµοσίου υπαλλήλου), ή εάν επιβεβαιώνουν µια προηγούµενη παλαιότερη (οι βεβαιωτικές, οι οποίες δεν είναι εκτελεστές). 16

ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΡΗΣΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ Η εξασφάλιση της τήρησης της νοµιµότητας επιδιώκεται και µέσω διαδικασιών ελέγχου. Ο έλεγχος είναι πέντε ειδών: 1. ΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ Η ηµόσια ιοίκηση είναι ένας οργανισµός µε ιεραρχική οργάνωση. Αυτό σηµαίνει ότι τα ανώτερα στην ιεραρχία όργανα (Υπουργοί, Υφυπουργοί, Γενικοί Γραµµατείς, Γενικοί ιευθυντές, ιευθυντές, Τµηµατάρχες αλλού Νοµάρχες ή ήµαρχοι κλπ) µπορούν να ελέγχουν τα υφιστάµενά τους όργανα, κατά πόσο στην υπηρεσιακή τους δραστηριότητα εφαρµόζουν τους ισχύοντες κανόνες. Σύµφωνα µε τον Υπαλληλικό Κώδικα : «Αρθρο 25 Νοµιµότητα υπηρεσιακών ενεργειών 1. Ο υπάλληλος είναι υπεύθυνος για την εκτέλεση των καθηκόντων του και τη νοµιµότητα των υπηρεσιακών του ενεργειών. 2. Ο υπάλληλος οφείλει να υπακούει στις διαταγές των προϊσταµένων του. Οταν όµως εκτελεί διαταγή, την οποία θεωρεί παράνοµη, οφείλει, πριν την εκτελέσει, να αναφέρει εγγράφως την αντίθετη γνώµη του και να εκτελέσει τη διαταγή χωρίς υπαίτια καθυστέρηση. Η διαταγή δεν προσκτάται νοµιµότητα εκ του ότι ο υπάλληλος οφείλει να υπακούσει σε αυτήν. 3. Αν η διαταγή είναι προδήλως αντισυνταγµατική ή παράνοµη, ο υπάλληλος οφείλει να µην την εκτελέσει και να το αναφέρει χωρίς αναβολή. Οταν σε διαταγή, η οποία προδήλως αντίκειται σε διατάξεις νόµων ή κανονιστικών πράξεων, διατυπώνονται επείγοντες και εξαιρετικοί λόγοι γενικότερου συµφέροντος ή όταν, ύστερα από άρνηση υπακοής σε πρώτη διαταγή που προδήλως αντίκειται σε τέτοιες διατάξεις, ακολουθήσει δεύτερη διαταγή που εκθέτει επείγοντες και εξαιρετικούς λόγους γενικότερου συµφέροντος, ο υπάλληλος οφείλει να εκτελέσει τη διαταγή και να αναφέρει συγχρόνως στην προϊσταµένη αρχή εκείνου που τον διέταξε. Επί νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου, εφόσον εκείνος που διέταξε είναι το διοικητικό συµβούλιο ή το ανώτατο µονοµελές όργανο διοίκησης, η αναφορά υποβάλλεται στον εποπτεύοντα υπουργό. Εάν εκείνος που διέταξε είναι ο υπουργός, η αναφορά υποβάλλεται στον πρωθυπουργό. 4. Αν ο υπάλληλος έχει αντίθετη γνώµη για εντελλόµενη ενέργεια, για την οποία είναι αναγκαία η προσυπογραφή ή η θεώρησή του, οφείλει να τη διατυπώσει εγγράφως για να απαλλαγεί από την ευθύνη. Εάν παραλείπει την προσυπογραφή ή θεώρηση, θεωρείται ότι προσυπέγραψε ή θεώρησε. 5.Οι προϊστάµενοι όλων των βαθµίδων οφείλουν να προσυπογράφουν τα έγγραφα που ανήκουν στην αρµοδιότητά του και εκδίδονται µε την υπογραφή του προϊσταµένου τους. Αν διαφωνούν, οφείλουν να διατυπώσουν εγγράφως τις 17

τυχόν αντιρρήσεις τους. Αν παραλείψουν να προσυπογράψουν το έγγραφο, θεωρείται ότι το προσυπέγραψαν. 6.Ο υπάλληλος δεν έχει το δικαίωµα να αρνηθεί τη σύνταξη, µε κάθε µέσο, εγγράφου για θέµα της αρµοδιότητάς του, εφόσον διαταχθεί γι αυτό από οποιονδήποτε από τους προϊσταµένους του. Αν διαφωνεί µε το περιεχόµενο του εγγράφου, εφαρµόζεται η παρ. 4 του παρόντος». Με βάση την παραπάνω βασική υποχρέωση του δηµοσίου υπαλλήλου, µπορούν να ελεγχθούν οι υπηρεσιακές του ενέργειες. Ο έλεγχος αυτός µπορεί να είναι πειθαρχικός (από την υπηρεσία του), σύµφωνα µε τα οριζόµενα στον Υπαλληλικό Κώδικα αλλά µπορεί να είναι και ποινικός, από της Εισαγγελική Αρχή και τα ικαστήρια. Σχετικά προβλέπεται το ποινικό αδίκηµα της παράβασης υπαλληλικού καθήκοντος (άρθρο 259 Ποινικού Κώδικα). ΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ Οι πολίτες µπορούν να επιδιώξουν τον έλεγχο των υπηρεσιακών ενεργειών που τους αφορούν, προσφεύγοντας προς την ίδια τη ιοίκηση και απευθύνοντας τις λεγόµενες «προσφυγές». Ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας προβλέπει αναλυτικά: «Άρθρο 24 Αίτηση θεραπείας - Ιεραρχική προσφυγή 1. Αν από τις σχετικές διατάξεις δεν προβλέπεται η δυνατότητα άσκησης της, κατά το επόµενο άρθρο, ειδικής διοικητικής, ή ενδικοφανούς, προσφυγής, ο ενδιαφερόµενος, για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των έννοµων συµφερόντων του που προκαλείται από ατοµική διοικητική πράξη µπορεί, για οποιονδήποτε λόγο, µε αίτησή του, να ζητήσει, είτε από τη διοικητική αρχή η οποία εξέδωσε την πράξη, την ανάκληση ή την τροποποίησή της (αίτηση θεραπείας), είτε, από την αρχή η οποία προίσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη, την ακύρωσή της (ιεραρχική προσφυγή). 2. Η διοικητική αρχή στην οποία υποβάλλεται η, κατά την προηγούµενη παράγραφο, αίτηση οφείλει να γνωστοποιήσει στον ενδιαφερόµενο την απόφασή της για την αίτηση αυτή το αργότερο µέσα σε τριάντα (30) ηµέρες, εκτός αν από ειδικές διατάξεις προβλέπεται διαφορετική προθεσµία. 3. Αν αρµόδια για την ανάκληση ή τροποποίηση ή την ακύρωση είναι άλλη διοικητική αρχή, εκείνη στην οποία κατατέθηκε η αίτηση θεραπείας ή η ιεραρχική προσφυγή οφείλει να τη διαβιβάσει στην αρµόδια αρχή το αργότερο µέσα σε πέντε (5) ηµέρες. Και στην περίπτωση αυτή, η γνωστοποίηση της απόφασης της αρµόδιας αρχής, στον ενδιαφερόµενο, πρέπει να γίνεται µέσα στην κατά την προηγούµενη παράγραφο προθεσµία. 18

4. Αν η πράξη ακυρωθεί, η υπόθεση επανέρχεται στην αρχή που εξέδωσε την πράξη, εκτός αν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν αρµοδιότητα της προϊστάµενης αρχής για την έκδοσή της. Άρθρο 25 Ειδική διοικητική προσφυγή - Ενδικοφανής προσφυγή 1. Όπου προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, ο ενδιαφερόµενος, για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των έννοµων συµφερόντων του που προκαλείται από διοικητική πράξη, µπορεί, µε προσφυγή του, η οποία ασκείται ενώπιον του προβλεπόµενου από τις διατάξεις αυτές διοικητικού οργάνου και µέσα στην οριζόµενη από τις ίδιες προθεσµία, να ζητήσει, κατά περίπτωση, την ακύρωση ή την τροποποίηση της πράξης. 2. Το διοικητικό όργανο, ανάλογα µε την πρόβλεψη των σχετικών διατάξεων, είτε εξετάζει µόνο τη νοµιµότητα της πράξης, οπότε και µπορεί να την ακυρώσει εν όλω ή εν µέρει ή να απορρίψει την προσφυγή (ειδική διοικητική προσφυγή), είτε εξετάζει τόσο τη νοµιµότητα της πράξης όσο και την ουσία της υπόθεσης, όποτε και µπορεί να ακυρώσει εν ολω ή εν µέρει ή να τροποποιήσει την πράξη ή να απορρίψει την προσφυγή (ενδικοφανής προσφυγή). Το αρµόδιο όργανο οφείλει να γνωστοποιήσει στον προσφεύγοντα την αποφασή του µέσα στην προθεσµία που τυχόν τάσσουν οι σχετικές διατάξεις, αλλιώς, στην περίπτωση µεν της ειδικής προσφυγής, το αργότερο µέσα σε τριάντα (30) ηµέρες, στην περίπτωση δε της ενδικοφανούς προσφυγής, το αργότερο µέσα σε τρεις (3) µήνες. 3. Αν αρµόδιο να αποφανθεί για την ειδική διοικητική, ή την ενδικοφανή, προσφυγή είναι άλλο διοικητικό όργανο, εκείνο στο οποίο αυτή κατατέθηκε οφείλει να τη διαβιβάσει στο αρµόδιο όργανο το αργότερο µέσα σε πέντε (5) ηµέρες. Και στην περίπτωση αυτή, η γνωστοποίηση της απόφασης του αρµόδιου διοικητικού οργάνου, στον ενδιαφερόµενο, πρέπει να γίνεται µέσα στις κατά την παρ. 2 προθεσµίες. Άρθρο 26 Κοινές διατάξεις Όταν ασκηθεί διοικητική προσφυγή, η αρµόδια για την εξέτασή της διοικητική αρχή µπορεί, ύστερα από αίτηση του ενδιαφεροµένου ή και αυτεπαγγέλτως, να αναστείλει την εκτέλεση της διοικητικής πράξης ωσότου αποφανθεί για την προσφυγή και, πάντως, όχι πέρα από την προθεσµία που ορίζεται για την έκδοση της απόφασής της. Άρθρο 27 Αναφορά Αν δεν είναι δυνατή η άσκηση, σύµφωνα µε τα άρθρα 24-26, διοικητικής προσφυγής, ο ενδιαφερόµενος, για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των έννοµων συµφερόντων του που προκαλείται από ενέργεια ή παράλειψη ενέργειας διοικητικής αρχής, µπορεί, µε αίτησή του προς την αρχή αυτή, να ζητήσει την επανόρθωση ή την ανατροπή της βλάβης. Κατά τα λοιπά εφαρµόζονται, και στην περίπτωση αυτή, όσα ορίζονται στις παρ. 1-3 του άρθρου 4». 19

2. ΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ Οι πράξεις της ηµόσιας ιοίκησης µπορούν να ελεγχθούν και µε προσφυγή του ενδιαφερόµενου πολίτη προς τα ικαστήρια. Τα αρµόδια ικαστήρια προβλέπονται στο ίδιο το Σύνταγµα, όπως και η εξουσία τους έναντι της ιοίκησης: «Άρθρο 94 1. Στο Συµβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόµος ορίζει, µε την επιφύλαξη των αρµοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου... 4. Στα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια µπορεί να ανατεθεί και κάθε άλλη αρµοδιότητα διοικητικής φύσης, όπως νόµος ορίζει. Στις αρµοδιότητες αυτές περιλαµβάνεται και η λήψη µέτρων για τη συµµόρφωση της διοίκησης µε τις δικαστικές αποφάσεις. Οι δικαστικές αποφάσεις εκτελούνται αναγκαστικά και κατά του ηµοσίου, των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου, όπως νόµος ορίζει. Άρθρο 95 1. Στην αρµοδιότητα του Συµβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η µετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόµου. β) Η µετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόµος ορίζει. γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ' αυτό σύµφωνα µε το Σύνταγµα και τους νόµους... Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συµµορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρµόδιο όργανο, όπως νόµος ορίζει. Νόµος ορίζει τα αναγκαία µέτρα για τη διασφάλιση της συµµόρφωσης της διοίκησης». ιοικητικά ικαστήρια είναι τα ιοικητικά Πρωτοδικεία (α βαθµός δικαιοδοσίας), τα ιοικητικά Εφετεία (β Βαθµός δικαιοδοσίας συνήθως αλλά και α για ορισµένες περιπτώσεις), ενώ ανώτατο ικαστήριο είναι το Συµβούλιο της Επικρατείας. Τα ιοικητικά ικαστήρια είναι δύο ειδών, τα ουσιαστικά και τα ακυρωτικά. Τα πρώτα µπορούν να ακυρώνουν αλλά και να τροποποιούν µια παράνοµη διοικητική πράξη. Τα δεύτερα (ακυρωτικά) µπορούν µόνο να ακυρώνουν. Επιπλέον των ιοικητικών ικαστηρίων, έλεγχο ασκεί και το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο είναι ανώτατο ικαστήριο αλλά η αρµοδιότητά του είναι µόνο τα δηµόσια οικονοµικά. Το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει τα οικονοµικά όλων των 20