ΠΕΡΙΛΗΨΗ. «Δημοσιονομική Αποκέντρωση & Τοπική Αυτοδιοίκηση»

ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η τελική εργασία πραγματεύεται το ενδεχόμενο λειτουργίας ενός αποκεντρωμένου δημοσιονομικού συστήματος και το ρόλο που θα διαδραματίσει στην περίπτωση αυτή ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης, και ειδικότερα οι ΟΤΑ α βαθμού. Ο όλος προβληματισμός ξεκινά από την παραδοχή ότι για να είναι αποτελεσματική και αποδοτική η εκτέλεση αρμοδιοτήτων από την τοπική αυτοδιοίκηση, πρέπει να εξασφαλίζεται και η επάρκεια των εσόδων της (οικονομική αυτοδυναμία των ΟΤΑ α βαθμού). Προς αυτή δε την κατεύθυνση κινείται η δημοσιονομική αποκέντρωση. Οι ΟΤΑ α βαθμού δεν μπορεί να βασίζονται στις κρατικές επιχορηγήσεις ή στο δανεισμό. Στην πρώτη περίπτωση, πρόκειται για λειτουργική εξάρτηση από την κεντρική διοίκηση, ενώ στη δεύτερη - εκτός από τις θεσμικές και οικονομικές δυσχέρειες που υπάρχουν - πρόκειται για αναβολή της φορολογίας, αφού για την αποπληρωμή του δανείου θα χρειαστεί κατόπιν να επιβληθούν φόροι, ώστε να εξοφληθεί το δάνειο. Επομένως η τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει να βασίζεται σε σταθερά έσοδα από ίδιους πόρους, που συνήθως προέρχονται από τη φορολογία. Έτσι όπως είναι όμως διαρθρωμένο σήμερα το φορολογικό σύστημα, οι ΟΤΑ απλώς λειτουργούν ως διαχειριστικός μηχανισμός της κεντρικής διοίκησης. Προβάλλει λοιπόν, στα πλαίσια αναδιάρθρωσης του τοπικού φορολογικού συστήματος, αδήριτη η ανάγκη φορολογικής αποκέντρωσης, εκχώρησης δηλαδή φορολογικών εσόδων και φορολογικής εξουσίας στην τοπική αυτοδιοίκηση. Το ενδεχόμενο της φορολογικής αποκέντρωσης δημιουργεί μεν σημαντικά πλεονεκτήματα για τους ΟΤΑ, όπως επάρκεια εσόδων, δυνατότητα προγραμματισμού και πραγματοποίησης επενδυτικών έργων, αυξάνοντας παράλληλα το αίσθημα ευθύνης των αιρετών, αλλά και την κοινωνική συνείδηση των πολιτών. Ωστόσο ανακύπτουν προβλήματα που έχουν σχέση με το επίπεδο πολιτικής ωριμότητας, όχι μόνο των αιρετών της αυτοδιοίκησης, αλλά γενικότερα του πολιτικού κόσμου, καθώς και ζητήματα φορολογικής δικαιοσύνης (φορολογικός ανταγωνισμός, φορολογική εναρμόνιση μεταξύ των ΟΤΑ α βαθμού). Η παρούσα εργασία πραγματεύεται όλα αυτά τα ζητήματα. Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε είναι η θεωρητική τεκμηρίωση, που βασίζεται σε ανάλυση της 1

υπάρχουσας κατάστασης και στην εξέταση επιστημονικών προβληματισμών προτάσεων, που έχουν διατυπωθεί σχετικά με το θέμα. ΛΕΞΕΙΣ ΚΛΕΙΔΙΑ Δημοσιονομική αποκέντρωση Φορολογική εναρμόνιση Φορολογική αποκέντρωση Οικονομική αυτοδυναμία ΟΤΑ α βαθμού 2

SUMMARY The function of a decentralized fiscal system and the role of the first degree s Local Government Organizations is the main issue that is examined here. A Local Government Organization has to be effective and efficient to provide services and local goods to the citizens of its authority. So it has to be financial self-reliant, which means financial sufficient. The fiscal decentralization provides local government with financial sufficiency. Here we must point out that this sufficiency can be achieved only by taxation. The other two fiscal means, the raise of a loan and government s subsidizations, create economic and political subjugation. So a fiscal decentralization ends up as tax decentralization. Tax decentralization means that the government assigns the right to local government to impose and collect local taxes. This decentralized local tax system creates a great deal of advantages for the local government, such as income s efficiency, planning possibility. It increases the feeling of responsibility to the elected authorities as well. On the other hand, tax justice problems are coming up and must be solved. This essay looks through the problems of the tax decentralization and the role of local government in this new tax system. The methodology that has be used, is the theoretical documentation, which has be based on the analysis of the existing situation and the examination of scientific speculations and proposals. 3

ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η παρούσα εργασία με τίτλο: «Δημοσιονομική Αποκέντρωση & Τοπική Αυτοδιοίκηση» πραγματεύεται το ενδεχόμενο σχεδιασμού και εφαρμογής ενός νέου πιο αποκεντρωμένου δημοσιονομικού συστήματος, που θα εξασφαλίζει οικονομική αυτοδυναμία στην τοπική αυτοδιοίκηση, μέσω κυρίως της φορολογικής αποκέντρωσης, δηλαδή της εκχώρησης φορολογικής εξουσίας από την κεντρική διοίκηση στην τοπική αυτοδιοίκηση. Στην αρχή εξετάζονται βασικές έννοιες της δημόσιας οικονομικής (αντί εισαγωγής) και η σχέση δημόσιας οικονομικής - ΟΤΑ (οι οικονομικές λειτουργίες της τοπικής αυτοδιοίκησης παροχή τοπικών δημόσιων αγαθών από την τοπική αυτοδιοίκηση). Στη συνέχεια ξεκινώντας από την παραδοχή ότι το διοικητικό σύστημα της χώρας μας είναι το αποκεντρωμένο, εξετάζονται ποιες αρμοδιότητες ασκούνται ανά διοικητικό επίπεδο (συγκεκριμένα για την τοπική αυτοδιοίκηση) και το κόστος παροχής αυτών, ενώ τέλος διασαφηνίζεται ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η έκθεση της υφιστάμενης κατάστασης είναι αυτή που ακολουθεί. Πώς επιχειρήθηκε να λυθεί το πρόβλημα της οικονομικής ανεξαρτησίας των ΟΤΑ, από πού αντλούν πόρους οι ΟΤΑ α βαθμού, έσοδα των ΟΤΑ και κρατικός προϋπολογισμός, δείκτες και πίνακες οικονομικής ανεξαρτησίας των ΟΤΑ. Ακολουθεί η περιγραφή του ισχύοντος τοπικού φορολογικού συστήματος. Πώς διαρθρώνεται, αν δείχνει ότι υπάρχει αποκέντρωση, η διαφορά τελών φόρων. Έπεται η εξέταση της έννοιας της φορολογικής αποκέντρωσης, η σχέση φορολογικής αποκέντρωσης φορολογικής εξουσίας, τα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα ενός αποκεντρωμένου φορολογικού συστήματος. Επίσης ορίζονται οι αρχές του τοπικού φορολογικού συστήματος, εξετάζονται τα ζητήματα επιβολής νέων φόρων, ο αριθμός των φόρων σε ένα νέο αποκεντρωμένο τοπικό φορολογικό σύστημα. Τέλος προτείνονται φόροι που θα μπορούσαν να διαρθρώσουν αυτό το νέο σύστημα και εξάγονται τα σχετικά με το θέμα συμπεράσματα. 4

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΕΡΙΛΗΨΗ... 1 ΛΕΞΕΙΣ ΚΛΕΙΔΙΑ... 2 SUMMARY... 3 ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 4 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ... 5 1. ΔΗΜΟΣΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ & ΟΤΑ... 7 1.1. ΤΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ... 7 1.2. ΟΙ ΔΗΜΟΣΙΟΙ ΦΟΡΕΙΣ, ΤΑ ΜΕΣΑ ΔΡΑΣΗΣ ΤΟΥΣ ΚΑΙ Ο ΡΟΛΟΣ ΤΟΥΣ ΣΤΑ ΜΙΚΤΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ... 9 1.3. ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΚΑΙ ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΩΝ - ΟΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΕΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΕΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ... 16 1.4. ΔΗΜΟΣΙΑ ΑΓΑΘΑ, ΤΟΠΙΚΑ ΔΗΜΟΣΙΑ ΑΓΑΘΑ, ΠΑΡΟΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΑΓΑΘΩΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΤΑ... 20 2. ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ & ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΤΩΝ ΟΤΑ... 22 2.1 ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΤΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ... 22 2.2. ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΑΝΑΛΟΓΑ ΜΕ ΤΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΚΑΙ ΚΑΛΥΨΗ ΤΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΤΟΥΣ... 23 2.3. Ο ΡΟΛΟΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ... 26 2.4. ΒΑΘΜΟΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗΣ... 27 3. ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ... 29 3.1. ΠΩΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΘΗΚΕ ΝΑ ΛΥΘΕΙ ΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ ΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΝΕΞΑΡΤΗΣΙΑΣ ΤΩΝ ΟΤΑ... 29 3.2. ΠΟΡΟΙ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ... 33 3.3. ΚΡΑΤΙΚΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΟΤΑ... 41 3.4. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΕΞΑΡΤΗΣΙΑ ΤΩΝ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ... 44 3.4.1. Δείκτες οικονομικής ανεξαρτησίας των ΟΤΑ... 44 3.4.2. Σύγκριση οικονομικής αυτοδυναμίας με άλλες ευρωπαϊκές χώρες... 50 4. ΤΟ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ... 52 4.1. ΟΡΙΣΜΟΙ.... 52 4.2. Η ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΟΥ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ (ΥΠΑΡΧΟΥΣΑ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ)... 56 5. ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ... 60 5.1.ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΑ ΕΣΟΔΑ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΑ... 60 5.2. ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ... 62 5.3. ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΑ ΕΝΟΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ... 66 6. Η ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ... 68 6.1. ΑΡΧΕΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΑΣ... 68 6.2. ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΠΟΥ ΠΡΟΚΥΠΤΟΥΝ ΑΠΟ ΤΗ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΠΡΟΣ ΕΠΙΛΥΣΗ... 73 7. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΕΝΟΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ... 76 5

7.1. ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΟΥ ΥΠΑΡΧΟΝΤΟΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ... 76 7.2. ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΕΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ... 78 7.2.1. Ισχύοντες φόροι... 79 7.2.2. Νέοι φόροι... 83 8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ... 84 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ - ΠΗΓΕΣ... 85 6

1. ΔΗΜΟΣΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ & ΟΤΑ 1.1. Το οικονομικό πρόβλημα (αντί εισαγωγής) 1.2. Οι δημόσιοι φορείς, τα μέσα δράσης τους και ο ρόλος τους στα μικτά οικονομικά συστήματα. 1.3. Διοικητική οργάνωση και κατανομή των οικονομικών λειτουργιών - Οι οικονομικές λειτουργίες της τοπικής αυτοδιοίκησης 1.4. Δημόσια αγαθά, τοπικά δημόσια αγαθά, παροχή δημόσιων αγαθών από την τοπική αυτοδιοίκηση 1.1. Το οικονομικό πρόβλημα Η μεγιστοποίηση της ευημερίας του κοινωνικού συνόλου, 1 δηλαδή η ικανοποίηση όλων των ατομικών και συλλογικών αναγκών είναι το ζητούμενο σε κάθε κοινωνία. Δεν μπορεί όμως να πραγματοποιηθεί λόγω των περιορισμένων και συνεπώς ανεπαρκών παραγωγικών πόρων. Έτσι κάθε κοινωνία πρέπει να επιλέξει και να ιεραρχήσει τις ανάγκες που κάθε φορά θα ικανοποιηθούν και τα αγαθά που θα παραχθούν για να ικανοποιήσουν αυτές τις ανάγκες. Προκειμένου να συμβεί αυτό πρέπει να ικανοποιηθούν οι παρακάτω αναγκαίοι όροι προϋποθέσεις: α) Πλήρης απασχόληση των παραγωγικών μέσων. Συνεπάγεται την αύξηση της παραγωγής, την ικανοποίηση πρόσθετων αναγκών του κοινωνικού συνόλου, άρα οδηγεί σε αύξηση της κοινωνικής ευημερίας. β) Άριστη κατανομή των παραγωγικών μέσων. Σημαίνει ότι οι παραγωγικοί πόροι αφενός χρησιμοποιούνται με τον αποτελεσματικότερο τρόπο και αφετέρου η κατανομή τους ανάμεσα στα διάφορα αγαθά και τις υπηρεσίες ανταποκρίνεται στις προτιμήσεις του κοινωνικού συνόλου. Έτσι παράγονται εκείνα μόνο τα αγαθά που ζητούνται και σε όσες ποσότητες χρειάζεται το κοινωνικό σύνολο. γ) Δίκαιη διανομή του εισοδήματος. Ακόμη κι αν παράγεται η μέγιστη δυνατή ποσότητα από τα αγαθά που επιθυμεί η κοινωνία, η κοινωνική ευημερία δεν μεγιστοποιείται όταν αυτά δεν διανέμονται δίκαια μεταξύ των πολιτών. δ) Πραγματοποίηση ενός ικανοποιητικού ρυθμού οικονομικής μεγέθυνσης ή οικονομικής ανάπτυξης. Οι παραγωγικοί συντελεστές πρέπει να κατανέμονται κατά 1 Δ. Καράγιωργα, «Παραδόσεις Δημοσιονομικής Πολιτικής», τεύχος Α, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1967 και Γεωργακόπουλος Θ. Πατσουράτης Β. «Δημόσια Οικονομική», εκδ. Σμπίλια, Αθήνα 1994. 7

άριστο τρόπο διαχρονικά, δηλαδή τόσο για την παραγωγή αγαθών που ικανοποιούν ανάγκες του παρόντος (καταναλωτικών αγαθών), όσο και αγαθών που ικανοποιούν μελλοντικές ανάγκες (κεφαλαιουχικών αγαθών). Έτσι σχηματίζεται ικανοποιητική ποσότητα παγίου κεφαλαίου, που καθιστά δυνατή την πραγματοποίηση του επιθυμητού από το κοινωνικό σύνολο ρυθμού οικονομικής μεγέθυνσης ή οικονομικής ανάπτυξης. Βέβαια οι παραπάνω επιδιώξεις δεν είναι δυνατόν να πετυχαίνονται πάντοτε απόλυτα, γιατί πολλές φορές η πραγματοποίηση της μιας παρεμποδίζει την πραγματοποίηση της άλλης. Ωστόσο η πραγματοποίησή τους στα μικτά οικονομικά συστήματα στηρίζεται τόσο στην ελεύθερη οικονομική δραστηριότητα των ιδιωτικών φορέων - που κινείται με βάση το ίδιο συμφέρον, συντονίζεται όμως από το μηχανισμό των τιμών κατά τρόπον ώστε να επιτυγχάνονται και οι κοινωνικές επιδιώξεις όσο και από τη δράση των δημοσίων φορέων που λαμβάνουν μέτρα για τη διόρθωση ατελειών της αγοράς και την καλύτερη λειτουργία του μηχανισμού των τιμών. 8

1.2. Οι δημόσιοι φορείς, τα μέσα δράσης τους και ο ρόλος τους στα μικτά οικονομικά συστήματα Επειδή ο μηχανισμός των τιμών δεν μπορεί πάντοτε να κατευθύνει τις ενέργειες των ιδιωτικών φορέων κατά τρόπο ώστε να επιτυγχάνεται η μέγιστη δυνατή κοινωνική ευημερία, παράλληλα με τους ιδιωτικούς φορείς ασκούν οικονομική δραστηριότητα και οι δημόσιοι φορείς. Οι δημόσιοι φορείς είναι συλλογικά όργανα και ασχολούνται με θέματα κοινωνικών, συλλογικών και όχι ατομικών επιλογών, όπως οι ιδιωτικοί φορείς. Ταξινομούνται δε στις επόμενες κατηγορίες: 2 α) Κεντρική Διοίκηση ή Κράτος. Έχει ως στόχο την παροχή προς το κοινωνικό σύνολο υπηρεσιών γενικού χαρακτήρα, όπως η διοίκηση, άμυνα, εκπαίδευση κ.α. Πρόκειται για γενικές υπηρεσίες που αναφέρονται στον τομέα της κατανομής των πόρων και αφορούν ολόκληρο το κοινωνικό σύνολο. Άλλος στόχος της κεντρικής διοίκησης είναι η λήψη μέτρων για τη σταθεροποίηση της οικονομίας, την αναδιανομή του εισοδήματος και την προώθηση της οικονομικής μεγέθυνσης. β) Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης. Βασικός στόχος είναι η παροχή υπηρεσιών κοινωνικής ασφάλισης, όπως παροχή επιδομάτων, σύνταξης, περίθαλψη κ.α. γ) Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ασχολούνται επίσης με την παροχή υπηρεσιών γενικού χαρακτήρα και πολλές φορές παίρνουν μέτρα για την αναδιανομή του εισοδήματος και την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης, που αναφέρονται όμως σε τοπικό επίπεδο. δ) Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου. Πρόκειται για φορείς που επιδιώκουν συγκεκριμένους και πιο περιορισμένους στόχους από εκείνους της κεντρικής διοίκησης ή της τοπικής αυτοδιοίκησης. ε) Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί. Οι δημόσιες επιχειρήσεις αποτελούν δημόσιους φορείς με στόχους αναφερόμενους κυρίως στην κατανομή των πόρων, πολλές φορές όμως και στην αναδιανομή του εισοδήματος ή τη σταθεροποίηση της οικονομίας. Υπάρχει όμως μια διαφορά μεταξύ δημοσίων επιχειρήσεων και των άλλων δημοσίων φορέων, οι πρώτες πωλούν τα αγαθά και τις υπηρεσίες που παράγουν έναντι αντιτίμου, ενώ οι δεύτεροι συνήθως χρηματοδοτούν τις δραστηριότητές τους με έσοδα από φορολογία, εισφορές ή δανεισμό. 2 ο.π. σελ. 50. 9

Οι δημόσιοι φορείς εργαζόμενοι προς την κατεύθυνση της μεγιστοποίησης του κοινωνικού οφέλους επιδιώκουν τους ακόλουθους οικονομικούς στόχους: 3 Εφοδιασμό της οικονομίας με δημόσια αγαθά στις επιθυμητές ποσότητες. Εφοδιασμό της οικονομίας με αγαθά και υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στις επιθυμητές ποσότητες. Επέκταση των δραστηριοτήτων που δημιουργούν εξωτερικές οικονομίες και περιορισμό των εξωτερικών επιβαρύνσεων. Επιβολή φραγμών και ελέγχων στα μονοπώλια. Αναδιανομή του εισοδήματος και του πλούτου στην αναγκαία έκταση για την πραγματοποίηση της άριστης ή της κοινωνικά επιθυμητής διανομής. Σταθεροποίηση της οικονομίας, δηλαδή αντιμετώπιση της ύφεσης και καταπολέμηση του πληθωρισμού. Ανακατανομή των μέσων παραγωγής στην έκταση που απαιτεί η πραγματοποίηση της κοινωνικά επιθυμητής οικονομικής ανάπτυξης. Οι στόχοι αυτοί ομαδοποιούνται στις εξής οικονομικές λειτουργίες του σύγχρονου παρεμβατικού κράτους 4 : 1. Τη λειτουργία κατανομής των μέσων παραγωγής. Οι δημόσιοι φορείς προνοούν για τον εφοδιασμό της κοινωνίας με δημόσια αγαθά και υπηρεσίες, ενώ λαμβάνουν και τα κατάλληλα μέτρα για τη διόρθωση της ανορθολογικής κατανομής των πόρων, δηλαδή τη ρύθμιση των εξωτερικών οικονομιών και τη διόρθωση των μονοπωλιακών παρεκκλίσεων. 2. Τη λειτουργία της διανομής. Εδώ εντάσσονται οι διορθώσεις στη διανομή εισοδήματος και πλούτου σύμφωνα με το κοινώς αποδεκτό αίσθημα κοινωνικής δικαιοσύνης. 3. Τη λειτουργία σταθεροποίησης και ανάπτυξης της οικονομίας. Εδώ εντάσσονται η σταθεροποίηση της οικονομίας σε επίπεδο πλήρους απασχόλησης με τη λήψη των κατάλληλων μέτρων για την καταπολέμηση της υποαπασχόλησης και του πληθωρισμού, καθώς και η προσαρμογή της ανάπτυξης στους κοινωνικά επιθυμητούς ρυθμούς. 3 Δ. Καράγιωργα, «Δημόσια Οικονομική Ι, Οι Οικονομικές Λειτουργίες του Κράτους», εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1979, σελ.91-93. 4 ο.π., σελ.92. 10

Οι μέθοδοι και τα μέσα 5 που χρησιμοποιούν οι δημόσιοι φορείς για να μεταβάλουν άμεσα ή να επηρεάσουν έμμεσα τις οικονομικές αποφάσεις και τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων και των νοικοκυριών, και να επιτύχουν τους παραπάνω οικονομικούς στόχους, είναι τα ακόλουθα: α) Δημοσιονομικά μέσα. Τα μέσα που έχουν άμεση σχέση με τις δαπάνες και τα έσοδα των δημοσίων φορέων. Ταξινομούνται σε τρεις βασικές κατηγορίες : (i) τις δημόσιες δαπάνες, δηλαδή τρέχουσες δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες, επενδύσεις παγίου κεφαλαίου, μεταβιβάσεις προς ιδιώτες, επιδοτήσεις, (ii) τους φόρους και τα λοιπά τακτικά έσοδα των δημοσίων φορέων, όπως είναι ο φόρος εισοδήματος φυσικών προσώπων, ο φόρος εισοδήματος νομικών προσώπων, ο φόρος προστιθέμενης αξίας, ειδικοί φόροι κατανάλωσης, φόροι επί της περιουσίας, εισφορές στην κοινωνική ασφάλιση, έσοδα των δημοσίων φορέων από περιουσία κ.α. (iii) το δημόσιο δανεισμό και τη ρύθμιση του δημοσίου χρέους, όπως ο δανεισμός των δημοσίων φορέων από το κοινό με την έκδοση π.χ. ομολογιακών δανείων ή από τις τράπεζες, μετατροπή των όρων του δημοσίου χρέους, εξόφλησή του κ.α. β) Νομισματικά και πιστωτικά μέσα. Αυτά έχουν άμεση σχέση με τα νομισματικά μεγέθη της οικονομίας και τις πιστώσεις, όπως η ποσότητα χρήματος που κυκλοφορεί στην οικονομία, η διάρθρωση των επιμέρους μέσων πληρωμής, το ταμειακό απόθεμα των εμπορικών τραπεζών, το ύψος και η διάρθρωση των επιτοκίων, οι ποσοτικοί και ποιοτικοί περιορισμοί των πιστώσεων κ.α. γ) Μέσα εξωτερικής οικονομικής πολιτικής. Τα μέσα που διαθέτουν οι δημόσιοι φορείς για να επηρεάζουν άμεσα το ισοζύγιο διεθνών πληρωμών της χώρας, όπως οι ποσοτικοί και ποιοτικοί περιορισμοί των εισαγωγών (δασμοί) ή οι επιδοτήσεις και τα διάφορα μέσα προώθησης των εξαγωγών (διακρατικές συμβάσεις και προμήθειες), η τιμή του συναλλάγματος, η δημιουργία διεθνών οικονομικών ενώσεων κ.α. δ) Μέσα άμεσου ελέγχου. Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει τα μέσα με τα οποία οι δημόσιοι φορείς παρεμβαίνουν άμεσα και ρυθμίζουν διάφορες σχέσεις των ιδιωτικών φορέων. Ενδεικτικά αναφέρονται: ο έλεγχος των τιμών των αγαθών και υπηρεσιών (καθορισμός ανώτατων τιμών πώλησης βασικών αγαθών κ.α.), ο έλεγχος των τιμών των παραγωγικών συντελεστών (καθορισμός κατώτατων ορίων μισθών και 5 Γεωργακόπουλος Θ. Πατσουράτης Β. «Δημόσια Οικονομική», εκδ. Σμπίλια, Αθήνα 1994, σελ.54-55. 11

ημερομισθίων κ.α.), οι διάφοροι ποσοτικοί και ποιοτικοί έλεγχοι αγαθών, η ενθάρρυνση ή αποθάρρυνση των επενδύσεων σε ορισμένους τομείς και κλάδους της οικονομίας ή σε γεωγραφικά διαμερίσματα, κανονισμοί εργασίας κ.α. ε) Θεσμικά μέσα. Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει σωρεία μέσων που αναφέρονται στη δημιουργία νέων ή στη μεταρρύθμιση παλαιών θεσμών της χώρας, όπως οι θεσμοί στο φορολογικό σύστημα, στον αγροτικό τομέα, στο νομισματικό και πιστωτικό τομέα κ.α. Κρίνεται απαραίτητο σ αυτό ακριβώς το σημείο της εργασίας να αναλυθούν εκτενέστερα ορισμένα από αυτά τα μέσα δράσης 6 των δημοσίων φορέων : Ι. Δημόσιες Δαπάνες. Πρόκειται για τις δαπάνες που κάνει το κράτος και οι ελεγχόμενοι από αυτό οργανισμοί για τον εφοδιασμό της κοινωνίας με δημόσια αγαθά ή για άλλους σκοπούς, και ταξινομούνται σε κατηγορίες με βάση οικονομικά και διοικητικά χαρακτηριστικά. Αν τις ταξινομήσουμε βάσει του τρόπου που επηρεάζουν την παραγωγή και το εθνικό εισόδημα, δηλαδή με οικονομικά κριτήρια, τότε διακρίνονται στις εξής κατηγορίες: α) Δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες. Περιλαμβάνονται όλες οι δαπάνες των δημοσίων φορέων, οι οποίες αποτελούν ζήτηση αγαθών και υπηρεσιών και συνεπώς οδηγούν σε άμεση απασχόληση παραγωγικών συντελεστών και άμεση δημιουργία εισοδημάτων. Αυτές διακρίνονται σε: (i) δαπάνες δημόσιας κατανάλωσης, δηλαδή δαπάνες για την αγορά αγαθών, που προορίζονται να ικανοποιήσουν ανάγκες του παρόντος (π.χ. μισθοί των δημοσίων υπαλλήλων) και (ii) δαπάνες δημοσίων επενδύσεων, δηλαδή δαπάνες που προορίζονται για την αγορά κεφαλαιουχικών αγαθών (έργα υποδομής). β) Δαπάνες για μεταβιβαστικές πληρωμές. Είναι παροχές του κράτους και των κρατικών οργανισμών προς τους ιδιώτες χωρίς καμία άμεση αντιπαροχή από μέρους των τελευταίων. Σε αντίθεση με την προηγούμενη κατηγορία δημοσίων δαπανών, οι μεταβιβαστικές πληρωμές δεν συνιστούν ζήτηση του δημοσίου και δεν συντελούν άμεσα στην παραγωγή αγαθών, την απασχόληση μέσων παραγωγής και τη δημιουργία εισοδημάτων μέσω του παραγωγικού μηχανισμού. Με τις μεταβιβαστικές πληρωμές το κράτος απλώς μεταθέτει σε ορισμένη κοινωνική ομάδα εισόδημα, που έχει ήδη δημιουργηθεί, και το οποίο αποσπά με διάφορες 6 Δ. Καράγιωργα, «Παραδόσεις Δημοσιονομικής Πολιτικής», τεύχος Α, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1967, σελ. 27, και Γεωργακόπουλος Θ. Πατσουράτης Β. «Δημόσια Οικονομική», εκδ. Σμπίλια, Αθήνα 1994, σελ. 56-66. 12

μεθόδους, συνήθως τη φορολογία, από άλλη κοινωνική ομάδα. Οι δαπάνες για μεταβιβαστικές πληρωμές διακρίνονται στις εξής κατηγορίες : (i) μεταβιβάσεις εισοδήματος, που αποβλέπουν στην ενίσχυση του εισοδήματος των ιδιωτικών φορέων (π.χ. συντάξεις, επιδόματα ανεργίας) και (ii) μεταβιβάσεις κεφαλαίου, που στοχεύουν στην κάλυψη ενός μέρους των δαπανών των ιδιωτών για την αγορά κεφαλαιουχικών αγαθών (π.χ. επιδότηση κατασκευής κατοικίας). Επίσης οι μεταβιβαστικές δαπάνες διακρίνονται σε μεταβιβάσεις στα νοικοκυριά και μεταβιβάσεις στις επιχειρήσεις ή επιδοτήσεις. Τέλος μεταβιβαστικές πληρωμές μπορεί να γίνονται σε νοικοκυριά, επιχειρήσεις ή δημόσιους φορείς άλλων χωρών, οπότε τότε πρόκειται για μεταβιβάσεις στο εξωτερικό. Αν η ταξινόμηση γίνει βάσει διοικητικών κριτηρίων, δηλαδή ανάλογα με το ποιος φορέας κάνει τη δαπάνη, τότε αυτές διακρίνονται σε : α) δαπάνες του κράτους ή δαπάνες της κεντρικής διοίκησης, β) δαπάνες των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης και γ) δαπάνες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. ΙΙ. Φόροι. Είναι οι υποχρεωτικές χρηματικές εισφορές των φυσικών και νομικών προσώπων προς το κράτος χωρίς άμεση και ειδική αντιπαροχή του κράτους προς αυτά. 7 Με βάση διάφορα κριτήρια ομαδοποιούνται σε κατηγορίες 8. Η σημαντικότερη διάκριση γίνεται με κριτήριο τη φορολογική βάση 9. Έτσι έχουμε : α) φόροι εισοδήματος, που επιβάλλονται στα κάθε λογής εισοδήματα των ιδιωτών, στους μισθούς και ημερομίσθια κ.α. Κυριότεροι φόροι αυτής της κατηγορίας είναι ο φόρος εισοδήματος φυσικών προσώπων, που επιβάλλεται στα εισοδήματα που προσπορίζεται το νοικοκυριό από κάθε λογής οικονομικές δραστηριότητες, και ο φόρος εισοδήματος νομικών προσώπων, που επιβάλλεται κυρίως στα κέρδη των ανωνύμων εταιρειών. Στην κατηγορία των φόρων εισοδήματος κατατάσσονται συνήθως και οι εισφορές για κοινωνική ασφάλιση. β) φόροι κατανάλωσης, που 7 Σαπουνάκης Α. «Τα Οικονομικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», σημειώσεις, άρθρα, πίνακες, βιβλιογραφία. 8 Δ. Καράγιωργα, «Παραδόσεις Δημοσιονομικής Πολιτικής», τεύχος Α, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 1979, σελ. 96-97, και Γεωργακόπουλος Θ. Πατσουράτης Β. «Δημόσια Οικονομική», εκδ. Σμπίλια, Αθήνα 1994, σελ. 60-64. 9 Φορολογική βάση είναι το μέγεθος με βάση το οποίο υπολογίζεται ένας φόρος. Συνήθως ως φορολογική βάση χρησιμοποιείται κάποιο οικονομικό μέγεθος των ιδιωτών ή των επιχειρήσεων, π.χ εισόδημα, περιουσία, καταναλωτική/ επαγγελματική δαπάνη, μπορεί όμως να χρησιμοποιηθεί και μη οικονομικό μέγεθος, π.χ. οι κεφαλικοί φόροι, των οποίων το ύψος είναι ανεξάρτητο από την οικονομική θέση του φορολογούμενου. 13

επιβάλλονται άμεσα ή έμμεσα στην καταναλωτική δαπάνη των νοικοκυριών. Η πιο συνηθισμένη μορφή αυτού του είδους φόρων είναι οι έμμεσοι φόροι κατανάλωσης που επιβάλλονται στα προϊόντα και διακρίνονται περαιτέρω σε γενικούς (όπως είναι ο φόρος προστιθέμενης αξίας των προϊόντων) και σε ειδικούς (όπως ο φόρος στον καπνό). γ) φόροι περιουσίας, που επιβάλλονται σε όλα (γενικοί) ή σε μερικά (ειδικοί) περιουσιακά στοιχεία των φυσικών και νομικών προσώπων. Οι πιο γνωστοί είναι ο φόρος στην ακίνητη περιουσία, ο φόρος κληρονομιάς και ο φόρος μεταβίβασης ακινήτων. Μια άλλη διάκριση γίνεται με βάση τη φύση του φορολογικού συντελεστή 10. Αυτοί είναι : α) αναλογικοί φόροι, όταν το ποσοστό φόρου που ορίζει το κράτος είναι το ίδιο για όλα τα επίπεδα της φορολογικής βάσης ( δηλ. του εισοδήματος ή της αξίας του προϊόντος ή της αξίας της περιουσίας). Τέτοιοι είναι συνήθως οι έμμεσοι φόροι κατανάλωσης και οι γενικοί και ειδικοί φόροι περιουσίας. β) προοδευτικοί φόροι, όταν ο μέσος φορολογικός συντελεστής μεταβάλλεται ανάλογα με το μέγεθος της φορολογικής βάσης 11, δηλαδή αυξάνεται όταν αυξάνεται η φορολογική βάση και μειώνεται όταν μειώνεται αυτή. Προοδευτικοί είναι συνήθως οι φόροι εισοδήματος φυσικών προσώπων και ο φόρος κληρονομιών. γ) αντίστροφα προοδευτικοί φόροι, όταν ο μέσος φορολογικός συντελεστής μεταβάλλεται κατά τρόπο αντίστροφα ανάλογο με το μέγεθος της φορολογικής βάσης, δηλαδή μειώνεται με την αύξηση της φορολογικής βάσης και αντίστροφα. Πολλοί από τους έμμεσους φόρους κατανάλωσης είναι αντίστροφα προοδευτικοί υπολογιζόμενοι ως ποσοστό του εισοδήματος των επιβαρυνόμενων. Τέλος οι φόροι μπορεί να διακριθούν ανάλογα με τον δημόσιο φορέα για τον οποίον επιβάλλονται σε: α) κρατικούς φόρους, β) εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και γ) δημοτικούς ή κοινοτικούς φόρους. Στο σημείο αυτό πρέπει να γίνει μια επισήμανση. Υποχρεωτική χρηματική εισφορά των φυσικών και νομικών προσώπων προς το κράτος/ τοπική αυτοδιοίκηση είναι και το τέλος. Ωστόσο στην περίπτωση του τέλους σε αντίθεση με το φόρο 10 Φορολογικός συντελεστής λέγεται το ποσό φόρου που αντιστοιχεί σε καθεμιά μονάδα φορολογικής βάσης. Διακρίνουμε α) το μέσο φορολογικό συντελεστή, που είναι ο λόγος του ποσού του φόρου που καταβάλλεται συνολικά από μια φορολογούμενη μονάδα διαιρεμένο με τη συνολική αξία της φορολογικής βάσης, και β) τον οριακό φορολογικό συντελεστή, που είναι ο πρόσθετος φόρος που πρέπει να καταβληθεί για καθεμιά νέα μονάδα αύξησης της φορολογικής βάσης. 11 Η μεταβολή του φορολογικού συντελεστή στην πράξη δεν είναι συνεχής αλλά κλιμακωτή. Για την εφαρμογή του προοδευτικού φόρου η φορολογική βάση διαιρείται σε κλιμάκια για καθένα από αυτά εφαρμόζεται διαφορετικός οριακός συντελεστής. 14

υπάρχει το στοιχείο της ανταποδοτικότητας, δηλαδή η χρηματική εισφορά δίνεται έναντι ειδικού ανταλλάγματος από το κράτος /τοπική αυτοδιοίκηση, το οποίο αντιστοιχεί σε συγκεκριμένη παροχή αγαθού ή υπηρεσίας. ΙΙΙ. Δημόσιος δανεισμός και ρύθμιση του δημοσίου χρέους, όπως είναι τα δάνεια που συνάπτει το κράτος με διάφορες μορφές από τους ιδιώτες, τις εμπορικές τράπεζες, την κεντρική τράπεζα και τις ξένες χρηματαγορές, οι χορηγήσεις δανείων από το κράτος σε επιχειρήσεις, στην τοπική αυτοδιοίκηση ή σε άλλους φορείς, οι διάφοροι τρόποι εξόφλησης του δημοσίου χρέους κ.α. 15

1.3. Διοικητική οργάνωση και κατανομή των οικονομικών λειτουργιών - Οι οικονομικές λειτουργίες της τοπικής αυτοδιοίκησης Όπως ήδη ειπώθηκε οι οικονομικές λειτουργίες του σύγχρονου παρεμβατικού κράτους είναι η λειτουργία της διανομής, η λειτουργία της σταθεροποίησης και η λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής. Σε ένα σύστημα διοίκησης όπου ορισμένοι φορείς δραστηριοποιούνται σε εθνικό επίπεδο, όπως η κεντρική διοίκηση, και άλλοι σε τοπικό επίπεδο, όπως οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, τίθεται ζήτημα κατανομής των οικονομικών λειτουργιών μεταξύ αυτών. Έχουν προταθεί από μελετητές, όπως οι Musgraves και Oates 12, κριτήρια αποτελεσματικότητας για να επιτευχθεί η άριστη κατανομή των λειτουργιών μεταξύ των φορέων, δηλαδή κάθε δημόσιος φορέας να αναλάβει τις λειτουργίες εκείνες που μπορεί να εκτελέσει πιο αποδοτικά. Πιο συγκεκριμένα η κατανομή των λειτουργιών προτείνεται να γίνει με βάση: Το βαθμό διάχυσης του οφέλους και του κόστους από την παροχή μιας υπηρεσίας σε τοπικό επίπεδο. Τις οικονομίες κλίμακας που μπορούν να επιτευχθούν κατά την προσφορά υπηρεσιών. Την πολιτική βούληση της πολιτείας να δώσει ευρύτερες δικαιοδοσίες στην τοπική αυτοδιοίκηση. Ας εξετάσουμε όμως βάσει των παραπάνω κριτηρίων καθεμία από τις οικονομικές λειτουργίες στο σύγχρονο παρεμβατικό κράτος. α) Η λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής. Για να γίνει ο διαχωρισμός μεταξύ κεντρικής και τοπικής αυτοδιοίκησης και ποιο επίπεδο διοίκησης είναι αποτελεσματικότερο στην άσκηση αυτής της λειτουργίας, πρέπει να ληφθεί υπόψη η χωρική διάσταση παροχής των δημοσίων αγαθών και να διακριθούν σε κεντρικά/ γενικά δημόσια αγαθά και σε τοπικά δημόσια αγαθά 13 Πολλά αγαθά και υπηρεσίες διαχέονται σε όλη τη χώρα και σε όλους τους πολίτες, ανεξάρτητα από τον τόπο διαμονής τους, όπως είναι η εθνική άμυνα, η 12 Γεωργακόπουλος Θ. Πατσουράτης Β. «Δημόσια Οικονομική», εκδ. Σμπίλια 1994, σελ. 51, Τάτσος Ν. «Δημοσιονομική Αποκέντρωση», εκδ. Τυπωθήτω, Αθήνα 1999, σελ. 16-22, W. Oates, Theory of Public Finance in a Federal System, Canadian Journal of Economics, 1968, R. Musgrave P. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill, 1976. 13 Θα ακολουθήσει διεξοδικότερη ανάλυση του θέματος. 16

εξωτερική πολιτική κ.α., οπότε είναι προτιμότερο αυτά να εξακολουθούν να παρέχονται από την κεντρική διοίκηση. Αν την παροχή αυτών των αγαθών την αναλάμβανε η τοπική αυτοδιοίκηση, τότε θα παρατηρούνταν το φαινόμενο οι ΟΤΑ να λαμβάνουν υπόψη το όφελος μόνο των δημοτών τους κι όχι το κοινωνικό όφελος συνολικά, κάτι που θα σήμαινε και υποπροσφορά, γιατί οι ΟΤΑ δεν θα λαμβάνουν υπόψη το όφελος που θα έχει η παραγωγή μιας επιπλέον μονάδας ενός αγαθού σε όλους τους πολίτες της χώρας. Αντίθετα υπάρχουν αγαθά και υπηρεσίες, όπως ο ηλεκτροφωτισμός και η καθαριότητα των δρόμων, ή η συλλογή απορριμμάτων κ.α. που το όφελός τους περιορίζεται σε τοπικό επίπεδο (τοπικά δημόσια αγαθά). Στην περίπτωση αυτή η παροχή αυτών των αγαθών από την Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι αποτελεσματικότερη Εδώ όμως ανακύπτουν ορισμένα ζητήματα. Πρώτον, είναι πιθανόν και κάτοικοι άλλων περιοχών να ωφεληθούν από την παροχή αυτών των αγαθών και υπηρεσιών (τοπικές εξωτερικές οικονομίες και επιβαρύνσεις). Αν ωστόσο α) αρθρωθεί σωστά το φορολογικό σύστημα των ΟΤΑ, β) σχεδιασθεί ένα τέτοιο σύστημα επιχορηγήσεων προς αυτούς, ώστε οι τελευταίοι να αγνοήσουν το κόστος που συνεπάγεται η παροχή οφέλους σε κατοίκους άλλων περιοχών, και γ) διευρυνθεί η γεωγραφική δικαιοδοσία της τοπικής αυτοδιοίκησης, ώστε να συμπεριλάβει όλη την περιοχή στην οποία διαχέονται τα οφέλη και οι επιβαρύνσεις των αγαθών που προσφέρει, το πρόβλημα λύνεται. Δεύτερον πρέπει να ληφθούν υπόψη οι οικονομίες κλίμακας που ενδέχεται να δημιουργηθούν, πράγμα που σημαίνει ότι το κόστος παραγωγής και προσφοράς ενός δημόσιου αγαθού μειώνεται καθώς ένας μεγαλύτερος αριθμός φυσικών και νομικών προσώπων απολαμβάνει το δημόσιο αυτό αγαθό. Η ύπαρξη λοιπόν οικονομιών κλίμακας σημαίνει ότι δεν πρέπει κάθε τοπική αυτοδιοίκηση μόνη της να προσφέρει τα αγαθά αυτά, έστω κι αν τα οφέλη που προκύπτουν από αυτά μπορεί να ορισθούν χωρικά. Συμπερασματικά η Τοπική Αυτοδιοίκηση μπορεί να αναμειχθεί ως ένα σημείο στη λειτουργία της κατανομής των μέσων παραγωγής. β) Η σταθεροποιητική λειτουργία. Η κεντρική Διοίκηση μπορεί να εκτελέσει αυτή τη λειτουργία περισσότερο αποδοτικά από την τοπική αυτοδιοίκηση για τους εξής λόγους: 17

Η τοπική αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να χρησιμοποιεί μέσα μακροοικονομικής πολιτικής. Δεν μπορεί να ασκήσει νομισματική ή πιστωτική πολιτική, καθώς τα δημοτικά συμβούλια θα προτιμούσαν, αν είχαν τη δυνατότητα να τυπώνουν χρήμα, να αγοράζουν αγαθά και υπηρεσίες με νέο χρήμα παρά να επιβαρύνουν τους δημότες τους με τοπικούς φόρους και τέλη, κάτι που θα οδηγούσε τελικά σε πληθωρισμό. Επίσης δεν είναι δυνατό να υπάρχουν διαφορές στο επιτόκιο, αν υπάρχει ελεύθερη κίνηση κεφαλαίων μεταξύ των περιοχών. Ακόμη οι ΟΤΑ δεν μπορούν να ασκήσουν εισοδηματική πολιτική γιατί κάτι τέτοιο μπορεί να προκαλέσει μετακίνηση του εργατικού δυναμικού και γενικότερα του πληθυσμού σε άλλες περιοχές. Επίσης αν ένας ΟΤΑ κατορθώσει να συγκρατήσει περισσότερο τις τιμές από έναν άλλο, θα προκληθεί αύξηση της ζήτησης και συνεπώς αύξηση των τιμών. Επιπλέον οι τοπικές οικονομίες είναι ανοικτές και οι πολλαπλασιαστικές επιδράσεις των δραστηριοτήτων τους διαχέονται και σε άλλες τοπικές αυτοδιοικήσεις. Έτσι αν επιχειρηθεί σε τοπικό επίπεδο τόνωση ή μείωση της συνολικής ζήτησης με δημοσιονομικά μέσα, τα αποτελέσματα που θα παραχθούν θα έχουν μικρό αντίκτυπο λόγω των «εισαγωγών» στην τοπική κοινωνία. Αν για παράδειγμα αυξηθούν οι δαπάνες, μεγάλο μέρος τους θα αφορά προϊόντα που έχουν εισαχθεί από άλλες περιοχές και έτσι δεν θα υπάρξουν πολλαπλασιαστικές επιδράσεις στο εισόδημα και στο επίπεδο παραγωγής στην περιοχή. Το ίδιο θα συμβεί και στην περίπτωση που αυξηθεί η φορολογία, καθώς ένα μέρος από την αύξηση του διαθέσιμου εισοδήματος θα διοχετευθεί σε εισαγόμενα από άλλες περιοχές αγαθά και υπηρεσίες. Ένας άλλος λόγος που καθιστά δυσχερή την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής από τους ΟΤΑ είναι και ο βαθμός οικονομικής τους εξάρτησης από την κεντρική διοίκηση, που προκαλεί δυσχέρειες στην κατάρτιση των τοπικών προϋπολογισμών. Ένα σημαντικό μέρος των εσόδων της τοπικής αυτοδιοίκησης προέρχεται από επιχορηγήσεις της κεντρικής διοίκησης, οπότε μια πιθανή απόφαση για κατάρτιση πλεονασματικού προϋπολογισμού δεν θα μπορούσε να αποφασισθεί εύκολα από το φόβο κατάργησης των επιχορηγήσεων. Επίσης η κατάρτιση ελλειμματικού προϋπολογισμού θα σήμαινε ότι η τοπική αυτοδιοίκηση έχει την ευχέρεια να συνάπτει δάνεια και να τα αποπληρώνει, κάτι που δεν ισχύει. Συνεπώς η άσκηση σταθεροποιητικής πολιτικής αυτόνομα από τους ΟΤΑ δεν είναι δυνατή. Οι ΟΤΑ ωστόσο μπορούν να ασκήσουν στα πλαίσια ενός, από το 18