ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ

ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΘΕΜΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ: «ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΕΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΕΙΣ» ΜΑΘΗΜΑ: ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΔΙΔΑΣΚΩΝ: ΑΝΔΡΕΑΣ ΔΗΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ ΟΝΟΜΑΤΕΠΩΝΥΜΟ ΦΟΙΤΗΤΡΙΑΣ: ΝΤΟΥΜΑ ΣΠΥΡΙΔΟΥΛΑ ΑΡ. ΜΗΤΡΩΟΥ: 1340200400314 ΑΘΗΝΑ 2004 0

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή... σελ.2 1)Οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις κατά την περίοδο 1864-1952... σελ.3 2)Οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις κατά την περίοδο 1952-1967 α)οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις της περιόδου... σελ.3 β)βασικά γνωρίσματα του θεσμού... σελ.4 γ)η συνταγματική θεμελίωση του θεσμού... σελ.5 3)Η πρακτική του διορισμού υπηρεσιακών υπουργών στις εκλογικές κυβερνήσεις 1974-1985 α)η εγκατάλειψη της προδικτατορικής πρακτικής διορισμού υπηρεσιακών κυβερνήσεων... σελ.5 β)η αποτίμηση της νέας πρακτικής... σελ.6 4)Η υπηρεσιακή κυβέρνηση στο ισχύον Σύνταγμα α)η συνταγματική καθιέρωση της υπηρεσιακής κυβέρνησης... σελ.6 β)το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 37... σελ.7 γ)ειδικά προβλήματα της ρύθμισης... σελ.8 Συμπεράσματα... σελ.9 Περίληψη... σελ.10 Βιβλιογραφία... σελ. 11 1

ΕΙΣΑΓΩΓΗ «ΤΟ ΘΕΜΑ»: Η παρούσα εργασία έχει ως αντικείμενό της το θεσμό της υπηρεσιακής κυβέρνησης στη χώρα μας, δηλαδή, το διορισμό εξωκοινοβουλευτικών προσωπικοτήτων για τη διεξαγωγή εκλογών. Προκειμένου να δοθεί μία πιο ολοκληρωμένη εικόνα του θεσμού, γίνεται μια σχετικά συνοπτική αναδρομή στην ιστορία της υπηρεσιακής κυβέρνησης, ξεκινώντας από το 1867 -οπότε και έχουμε την πρώτη υπηρεσιακή κυβέρνηση- και δίνοντας έμφαση στις υπηρεσιακές κυβερνήσεις της περιόδου 1952-1967. Τη δεκαπενταετία αυτή, η υπηρεσιακή κυβέρνηση -αν και δεν προβλεπόταν ρητά από το Σύνταγμα του 1952- προσέλαβε βασικά χαρακτηριστικά, τα οποία και αναλύονται, όπως επίσης (αναλύεται) και η συνταγματική θεμελίωση του θεσμού. Ακολουθεί μία σύντομη αναφορά στη μεταπολιτευτική πρακτική του διορισμού υπηρεσιακών υπουργών στα «κρίσιμα» εκλογικά υπουργεία των κοινοβουλευτικών κυβερνήσεων, που ανέλαβαν τη διεξαγωγή των εκλογών της περιόδου 1974-1985. Στο τελευταίο μέρος της εργασίας, γίνεται αναφορά στη συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού, η οποία πραγματοποιήθηκε με την αναθεώρηση του 1986 (άρθρο 37) και εξακολουθεί να ισχύει μέχρι σήμερα. Τέλος, παρουσιάζεται τόσο το αρκετά ευρύ πεδίο εφαρμογής του άρθρου 37, όσο και κάποια ειδικά προβλήματα της ρύθμισης, που σχετίζονται με την επιλογή του πρωθυπουργού, αλλά και τη σύνθεση μιας τέτοιας κυβέρνησης. 2

1) ΟΙ ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΕΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΕΙΣ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 1864-1952 Από το 1864 μέχρι το 1952, η πρακτική του διορισμού υπηρεσιακών κυβερνήσεων εμφανίζεται σπάνια και σποραδικά στην πολιτική ζωή της χώρας, κάτω από διαφορετικές κάθε φορά συνθήκες. Ειδικότερα, όσο ίσχυσε το Σύνταγμα του 1864, διορίστηκαν δύο μόνο υπηρεσιακές κυβερνήσεις: α) η κυβέρνηση υπό τον πρόεδρο του Αρείου Πάγου Α.Μωραϊτίνη (29 η ελληνική κυβέρνηση), η οποία αποτελεί και την πρώτη υπηρεσιακή, κατά κυριολεξία «άχροη» κυβέρνηση. Αυτή διορίστηκε στις 20 Δεκεμβρίου 1867, μετά την απομάκρυνση της κυβέρνησης πλειοψηφίας του Αλ. Κουμουνδούρου (Μέγα Υπουργείο), που καθιστούσε αναγκαία την προσφυγή στις εκλογές. Ο Γεώργιος, με διάταγμα της 21 ης Δεκεμβρίου 1867, διακόπτει τις εργασίες της Βουλής για 40 μέρες, με σκοπό τη διάλυση και τη διεξαγωγή εκλογών με την κυβέρνηση Μωραϊτίνη. Τότε συνέβη το εξής παράδοξο: υπουργοί του Μωραϊτίνη έθεσαν όρο να διατηρήσουν υπουργεία και μετά τις εκλογές. Ο Γεώργιος αρνήθηκε και η κυβέρνηση παραιτήθηκε ένα μήνα μετά το διορισμό της, στις 25 Ιανουαρίου 1868, χωρίς τελικά να διαλυθεί η Βουλή. Ανεξάρτητα από την απομάκρυνση του Κουμουνδούρου, ο διορισμός υπηρεσιακής και όχι πολιτικής κυβέρνησης από τη μειοψηφία, αποτελεί κρινόμενη, στο δεδομένο πλαίσιο, θετική ενέργεια. Ο Κουμουνδούρος διατηρούσε την κοινοβουλευτική πλειοψηφία και η πλέον ενδεδειγμένη λύση ήταν οι εκλογές. Απέφυγε,δηλαδή, ο Γεώργιος το διορισμό ασύγγνωστης μειοψηφίας(*1), β) η κυβέρνηση υπό τον πρόεδρο του Αρείου Πάγου Δ.Βάλβη που διορίστηκε την 30 η Απριλίου 1886 και παραιτήθηκε την 9 η Μαϊου 1886. Οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις της περιόδου αυτής διέθεταν σαφώς μεταβατικό χαρακτήρα, αφού κατά κανόνα απέβλεπαν στην αντιμετώπιση πολιτικών κρίσεων που δημιουργούσαν οι αντισυνταγματικές μεθοδεύσεις του βασιλιά και παρείχαν την απαιτούμενη «ανάπαυλα» για την χειραγώγηση των μελλοντικών πολιτικών εξελίξεων από την Αυλή (*2). Την περίοδο του μεσοπολέμου συναντάμε την υπηρεσιακή-μεταβατική κυβέρνηση του στρατηγού Οθωναίου, που παρέμεινε στην εξουσία μόνο από την 6 η ως την 11 η Μαρτίου 1935. Επίσης, πρέπει να αναφερθεί η ιδιαίτερη περίπτωση της κυβέρνησης Δεμερτζή που διορίστηκε την 30 η Νοεμβρίου 1935. Μετά το θάνατο του Δεμερτζή την 14 η Απριλίου 1936 διορίστηκε πρωθυπουργός ο Ι.Μεταξάς, ο οποίος είχε την πρωτοβουλία για την επιβολή του δικτατορικού καθεστώτος της 4 ης Αυγούστου 1936. Αξίζει, τέλος, να αναφερθεί η υπηρεσιακή κυβέρνηση με πρωθυπουργό τον Ι.Θεοτόκη, ο οποίος είχε διατελέσει πρόεδρος της Βουλής,ανήκε πολιτικά στο Λαϊκό Κόμμα και διέθετε την εύνοια της Αυλής. Η κυβέρνηση Θεοτόκη διορίστηκε την 6 η Ιανουαρίου 1950 και παραιτήθηκε την 23 η Μαρτίου 1950. 2)ΟΙ ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΕΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΕΙΣ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 1952-1967 α)οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις της περιόδου Παρά το γεγονός ότι ο καταστατικός χάρτης του 1952 δεν προέβλεπε ρητά το θεσμό *1 Βλ. Δημητρόπουλο Α., «Οργάνωση και λειτουργία του κράτους», τ.β, Αθήνα 2004, σελ. 222, ο οποίος σημειώνει «Είναι πράγματι ατυχές το γεγονός ότι το «πείραμα» της πρώτης υπηρεσιακής κυβέρνησης Μωραϊτίνη, απέτυχε. Ίσως στην αντίθετη περίπτωση να είχε αποφευχθεί στο μέλλον ο διορισμός ασύγγνωστων μειοψηφιών, που τόσο έβλαψε τη λειτουργία του κοινοβουλευτισμού». *2 Βλ.Πικραμένο Μ., «Ο θεσμός της υπηρεσιακής-εκλογικής κυβέρνησης», Αθήνα-Κομοτηνή 1987, σελ.21. 3

της υπηρεσιακής κυβέρνησης και δεν τον ρύθμιζε με ειδικές διατάξεις, κατά την περίοδο ισχύος και εφαρμογής του Συντάγματος του 1952, όλες οι εκλογικές αναμετρήσεις (εκτός από αυτή του 1956 ) διεξήχθησαν από υπηρεσιακές κυβερνήσεις. Αυτές είναι οι εξής: Η κυβέρνηση υπό τον εισαγγελέα του Αρείου Πάγου Δ.Κιουσόπουλο, που διορίστηκε την 11 η Οκτωβρίου 1952 ( για να αναλάβει τη διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών της 16 ης Νοεμβρίου) και παραιτήθηκε την 19 η Νοεμβρίου 1952. Η κυβέρνηση υπό τον πρόεδρο του Ερυθρού Σταυρού Κ.Γεωργακόπουλο, που είχε την ευθύνη των βουλευτικών εκλογών της 11 ης Μαϊου 1958. Η εν λόγω κυβέρνηση χαρακτηρίστηκε από την επιστήμη ως sui generis υπηρεσιακή, γιατί μετά το διορισμό της (5 Μαρτίου 1958) εμφανίστηκε στη Βουλή όπου έλαβε ψήφο εμπιστοσύνης. Η συμβίωση της κυβέρνησης αυτής με τη Βουλή, στηρίχτηκε στη συμφωνία των δύο μεγαλυτέρων κομμάτων (της Ε.Ρ.Ε και του Κόμματος των Φιλελευθέρων). Οι αρχηγοί τους (Κ. Καραμανλής και Γ.Παπανδρέου αντίστοιχα) είχαν ζητήσει από τον Κ.Γεωργακόπουλο να προχωρήσει στην τροποποίηση του εκλογικού νόμου, που δεν είχε προλάβει να ολοκληρώσει η αιφνιδίως παραιτηθείσα κυβέρνηση Καραμανλή. Η κυβέρνηση Κ.Γεωργακόπουλου παραιτήθηκε την 17 η Μαϊου 1958 αφού εκπλήρωσε τη «διπλή» αποστολή της. H κυβέρνηση υπό τον στρατηγό Κ.Δόβα, που διορίστηκε την 20 η Σεπτεμβρίου 1961 ( για να αναλάβει τη διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών της 29 ης Οκτωβρίου 1961) και παραιτήθηκε την 4 η Νοεμβρίου 1961. Η κυβέρνηση υπό τον πρόεδρο του Αρείου Πάγου Σ.Μαυρομιχάλη, που διορίστηκε την 28 η Σεπτεμβρίου 1963 ( για να αναλάβει τη διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών της 3 ης Νοεμβρίου 1963) και παραιτήθηκε την 8 η Νοεμβρίου 1963. Τέλος, η κυβέρνηση υπό τον καθηγητή και υποδιοικητή της Εθνικής Τράπεζας Ι. Παρασκευόπουλο, που διορίστηκε την 31 η Δεκεμβρίου 1963 ( για να αναλάβει τη διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών της 16 ης Φεβρουαρίου 1964 ) και παραιτήθηκε την 19 η Φεβρουαρίου 1964. Μοναδική εξαίρεση της περιόδου αυτής στο διορισμό υπηρεσιακών κυβερνήσεων, α- ποτέλεσαν οι εκλογές της 19 ης Φεβρουαρίου 1956, τις οποίες διεξήγαγε η κοινοβουλευτική κυβέρνηση υπό τον Κ.Καραμανλή, με διορισμό υπηρεσιακών υπουργών στα «εκλογικά» κρίσιμα(*3) υπουργεία Δικαιοσύνης, Εσωτερικών,Εθνικής Άμυνας και Β.Ελλάδας. β) Βασικά γνωρίσματα του θεσμού Παρά το γεγονός της μη ρύθμισης του θεσμού των υπηρεσιακών κυβερνήσεων από το Σύνταγμα του 1952, αυτός μορφοποιήθηκε προσλαμβάνοντας τα παρακάτω βασικά γνωρίσματα. Όσον αφορά την προέλευση των μελών, μία υπηρεσιακή κυβέρνηση πρέπει να α- ποτελείται από πρόσωπα που δεν έχουν ενεργή ανάμειξη στην κομματική ζωή της χώρας. Αποκλείνονται, δηλαδή, τόσο τα μέλη της Βουλής όσο και εξωκοινοβουλευτικά πρόσωπα που όμως μετέχουν με οποιονδήποτε τρόπο στην κομματική αντιπαράθεση. Σχετικά με την αποστολή της υπηρεσιακής κυβέρνησης, αυτή περιορίζεται στη διασφάλιση της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης κατά τις βουλευτικές εκλογές(*4).... *3 Πρβλ.Αποστολίδη Δ., «Τινά περί των υπηρεσιακών κυβερνήσεων», ο οποίος θεωρεί (από συνταγματική άποψη) τη συμμετοχή υπηρεσιακών υπουργών σε κοινοβουλευτικές κυβερνήσεις «ακανθώδες πρόβλημα». *4 Σύμφωνα με τον Μ.Πικραμένο «κάθε άλλη πρωτοβουλία της υπηρεσιακής κυβέρνησης θα καταστρατηγούσε βασικούς κανόνες του κοινοβουλευτικού συστήματος και του δημοκρατικού πολιτεύματος», όπ.π (σημ.*2), σελ.26. 4

Σε σχέση με τη διάρκεια της υπηρεσιακής κυβέρνησης, οριοθετείται με την προκήρυξη των βουλευτικών εκλογών και εκτείνεται ως το διορισμό της νέας κυβέρνησης. Όσον αφορά τη σχέση υπηρεσιακής κυβέρνησης-βουλής, αυτή κρίνεται συνταγματικά ασυμβίβαστη, αφού η υπηρεσιακή κυβέρνηση πρέπει να διορίζεται αμέσως μετά την προκήρυξη των βουλευτικών εκλογών και να ασκεί τα καθήκοντα της χωρίς την παρουσία της Βουλής(*5). Τέλος, πρέπει να αναφερθεί ότι, παρά την οριοθετημένη αποστολή της, η υπηρεσιακή κυβέρνηση δεν αποκλείεται -σε περίπτωση κρίσης σε σοβαρό εθνικό θέμα και με σκοπό την αποτροπή της επιδείνωσης της κατάστασης- να λάβει πολιτικές αποφάσεις, αφού, βέβαια, έρθει πρώτα σε συνεννόηση με τα πολιτικά κόμματα. γ)η συνταγματική θεμελίωση του θεσμού Η μη ρητή πρόβλεψη του θεσμού των υπηρεσιακών κυβερνήσεων από το Σύνταγμα του 1952, έδινε την εντύπωση ότι, ο βασιλιάς μπορούσε να ασκεί απεριόριστα και αδέσμευτα την αρμοδιότητα που του αναγνώριζε το άρθρο 31 Συντ.1952 για τις μη κοινοβουλευτικές κυβερνήσεις. Ωστόσο, ο βασιλιάς δεσμευόταν από τους βασικούς κανόνες του κοινοβουλευτικού συστήματος και τη δημοκρατική αρχή με τη μορφή της λαϊκής κυριαρχίας, αλλά και από τη γενική διάταξη του άρθρου 44 Συντ.1952, που οριοθετούσε τις αρμοδιότητες του(*6 ). Παρά, όμως, τους παραπάνω περιορισμούς που επέβαλε, όχι μόνο το Σύνταγμα, αλλά και η κοινοβουλευτική δεοντολογία, η εφαρμογή του θεσμού στην πράξη επισφραγίστηκε από τον αδέσμευτο, ουσιαστικά, τρόπο με τον οποίο ο βασιλιάς άσκησε τη σχετική αρμοδιότητα. Αγνοούσε τις απόψεις των πολιτικών κομμάτων και συνέθετε τις υπηρεσιακές κυβερνήσεις με άτομα που είχαν την εύνοία του. Η πρακτική διορισμού υπηρεσιακών κυβερνήσεων έδωσε αφορμή σε μερίδα της επιστήμης να υποστηρίξει την άποψη περί δημιουργίας συνταγματικού συμπληρωματικού εθίμου, για την κάλυψη του κενού που διαπιστωνόταν σχετικά στο Σύνταγμα. Σύμφωνα με άλλη άποψη, συμπληρωματικό έθιμο αποτέλεσε, όχι γενικά ο θεσμός των υπηρεσιακών κυβερνήσεων (που είναι ξένος προς το κοινοβουλευτικό σύστημα), αλλά η πρακτική διορισμού τους μετά τη διάλυση της Βουλής, με σκοπό τη διενέργεια εκλογών(*7). 3)Η ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΤΟΥ ΔΙΟΡΙΣΜΟΥ ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΩΝ ΥΠΟΥΡΓΩΝ ΣΤΙΣ ΕΚΛΟΓΙΚΕΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΕΙΣ 1974-1985 α)η εγκατάλειψη της προδικτατορικής πρακτικής διορισμού υπηρεσιακών κυβερνήσεων Μετά την αποκατάσταση της Δημοκρατίας (1974) και τη διαμόρφωση ενός εντελώς διαφορετικού πολιτικού και πολιτειακού κλίματος, τη διεξαγωγή των γενικών βουλευτικών... *5 Βέβαια στην πρακτική της περιόδου 1952-1967 παρατηρείται η ιδιότυπη περίπτωση της κυβέρνησης Κ.Γεωργακόπουλου (βλ. Παραπάνω, σελ.4). *6 Το άρθρο 44Συντ.1952 όριζε ότι «Ο βασιλεύς δεν έχει άλλας εξουσίας ειμή όσας τω α- πονέμουσι ρητώς το Σύνταγμα και οι συνάδοντες προς αυτό ιδιαίτεροι νόμοι». *7 Πρβλ. Σχετικά Μάνεση Αρ., «Συνταγματική θεωρία και πράξη», 1980, σελ.488. 5

εκλογών αναλάμβαναν οι εκάστοτε κοινοβουλευτικές κυβερνήσεις. Στα κρίσιμα πάντως «εκλογικά» υπουργεία διορίζονταν προσωπικότητες της δημόσιας ζωής, με σκοπό να παρασχεθούν, κατά την προεκλογική περίοδο, πρόσθετες εγγυήσεις για την αδιάβλητη λειτουργία σημαντικών τομέων της κρατικής μηχανής. Σχετικά με τον κύκλο των υπουργείων, στα οποία διορίστηκαν υπηρεσιακοί υπουργοί, δε σημειώθηκαν σημαντικές αποκλίσεις κατά τις τρεις τελευταίες εκλογικές αναμετρήσεις της περιόδου (εκλογές 1977, 1981 και 1985)(*8). Συγκεκριμένα, τα υπουργεία Εσωτερικών, Δικαιοσύνης και Δημόσιας Τάξης, καθώς και το υφυπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης αποτέλεσαν τον «σκληρό πυρήνα» των τομέων της κυβέρνησης, όπου διορίστηκαν χωρίς παρέκκλιση, προσωπικότητες της δημόσιας ζωής. Αντίθετα, το υπουργείο Β.Ελλάδας ανέλαβε υπηρεσιακός υπουργός μόνο κατά τη διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών του 1977. Τέλος, αξίζει να σημειωθεί ότι, στην κυβέρνηση που ανέλαβε τη διεξαγωγή των εκλογών του 1974, μετείχε μεγαλύτερος αριθμός υπηρεσιακών υπουργών και υφυπουργών. Η ίδια πρακτική επεκτάθηκε και στη διεξαγωγή των ευρωεκλογών του 1984. Την 22 α Μαϊου 1984, παραιτήθηκαν μόνο οι υπουργοί Εσωτερικών και Δικαιοσύνης (*9). Στις θέσεις τους διορίστηκαν προσωπικότητες της δημόσιας ζωής(*10). Τα εν λόγω υπουργεία ανέλαβαν μετεκλογικά οι παραιτηθέντες κοινοβουλευτικοί υπουργοί της κυβέρνησης. β)η αποτίμηση της νέας πρακτικής Η πρακτική διορισμού υπηρεσιακών υπουργών στα κρίσιμα «εκλογικά» υπουργεία κατά την περίοδο 1974-1985 μπορεί, συνολικά κρινόμενη, να χαρακτηριστεί ως θετική(*11). Οι υπηρεσιακοί υπουργοί, άσκησαν με αμεροληψία και αποτελεσματικότητα τις αρμοδιότητές τους, που είχαν ως βασικό αντικείμενο την προετοιμασία και την οργάνωση της εκλογικής διαδικασίας. Αυτό αποδεικνύει, άλλωστε, και η συναινετική στάση των πολιτικών κομμάτων, που δεν διατύπωσαν αντιρρήσεις για τη συνταγματικότητα της πρακτικής. 4)Η ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΗ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΣΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΣΥΝΤΑΓΜΑ α)η συνταγματική καθιέρωση της υπηρεσιακής κυβέρνησης Μεταξύ των άρθρων του Συντάγματος του 1975 που τροποποιήθηκαν με την αναθεώρηση του του 1986, περιλαμβάνονται και οι διατάξεις του άρθρου 37. Η ρύθμιση της παρα- *8 Για τις εκλογικές αυτές αναμετρήσεις βλ. Αναλυτικά Μ.Πικραμένο, όπ.π (σημ.*2), σελ.44-49. *9 Π.δ 209/1984 «Αποδοχή παραίτησης υπουργών» (ΕτΚ Α,φ.74 της 22ας Μαϊου 1984). Παραιτήθηκαν ο υπουργός Εσωτερικών Αγ. Κουτσόγιωργας και ο υπουργός Δικαιοσύνης Α.Μαγκάκης. *10 Π.δ 210/1984 «Διορισμός υπουργών» (ΕτΚ Α,φ.74 της 22ας Μαϊου 1984). Διορίστηκαν ο επίτιμος αντιπρόεδρος του ΣτΕ Π.Μαρκόπουλος ως υπουργός Εσωτερικών και ο καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών Ν.Παπαντωνίου ως υπουργός Δικαιοσύνης. *11 Βλ. Πικραμένο Μ., όπ.π (σημ.*2), σελ.56. 6

γράφου 1 παρέμεινε αμετάβλητη σε σχέση με την αντίστοιχη διάταξη του Συντάγματος του 1975, ενώ η παράγραφος 2 τροποποιήθηκε και η παράγραφος 3 εισήγαγε νέα ρύθμιση για το διορισμό της κυβέρνησης, καθιερώνοντας και την υπηρεσιακή κυβέρνηση. Με την πρόσφατη αναθεώρηση του 2001, το άρθρο 37 δεν τροποποιήθηκε και διατήρησε τις καινοτομίες της αναθεώρησης του 1986 (*12). Έτσι, το ισχύον Σύνταγμα προβλέπει, στο άρθρο 37παρ.3 (εδ.γ) και το ενδεχόμενο πρόσκαιρου σχηματισμού υπηρεσιακής κυβέρνησης,δηλαδή κυβέρνησης που δεν απαρτίζεται από πολιτικά πρόσωπα, αλλά έχει ως πρωθυπουργό έναν από τους προέδρους των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων (Άρειος Πάγος, Συμβούλιο της Επικρατείας, Ελεγκτικό Συνέδριο)(*13). Η κυβέρνηση αυτή δεν εμφανίζεται στη Βουλή για να λάβει ψήφο εμπιστοσύνης κατά το άρθρο 85παρ1(*14), αλλά λόγω της ειδικής αποστολής που της αναθέτει το Σύνταγμα, υποβάλλει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας Διάταγμα (πρός υπογραφή), που προβλέπει την άμεση διάλυση της Βουλής και την προκήρυξη και διενέργεια εκλογών. β)το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 37 Βάσει του άρθρου 37, πρωθυπουργός διορίζεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ο αρχηγός του κόμματος που διαθέτει στη Βουλή την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών. Αν κανένα κόμμα δε διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία, προβλέπεται η διαδοχική παροχή (από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) διερευνητικών εντολών(*15) στον αρχηγό του σχετικώς πλειοψηφούντος κόμματος, του δεύτερου και του τρίτου σε κοινοβουλευτική δύναμη κόμματος, με σκοπό να διερευνηθεί η δυνατότητα σχηματισμού κυβέρνησης της εμπιστοσύνης της Βουλής. Αν καμία διερευνητική εντολή δεν τελεσφορήσει, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας καλεί τους αρχηγούς των κομμάτων και αν επιβεβαιωθεί η αδυναμία σχηματισμού κυβέρνησης που να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής, επιδιώκει -σε πρώτη φάση- το σχηματισμό «οικουμενικής» κυβέρνησης και ως έσχατη λύση το σχηματισμό «υπηρεσιακής» κυβέρνησης. Επιδίωξη, πάντως, του συντακτικού νομοθέτη φαίνεται να είναι η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 37 σε περισσότερες από μία περιπτώσεις. Έτσι, το άρθρο 37 (παρ.2,3,4), βρίσκει εφαρμογή, όχι μόνο μετά από γενικές βουλευτικές εκλογές, αλλά και μεσούσης της βουλευτικής περιόδου,αν η κυβέρνηση παραιτηθεί ή χάσει την εμπιστοσύνη της Βουλής(*16). Εάν μάλιστα πρωθυπουργός της παραιτούμενης κυβέρνησης είναι ο αρχηγός του κόμματος που διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών, η προσφυγή στις παραγράφους 2 και 3 (εδ.α και β) του άρθρου 37, είναι εκ των πραγμάτων ατελέσφορη, συνεπώς μόνη λύση είναι η προσφυγή στο άρθρο 37 παρ.3 (εδ.γ)(*17). Τέλος, προσφυγή στο άρθρο 37 παρ.3 (εδ.γ) προβλέπεται από το Σύνταγμα και στο άρθρο 41 παρ.1. Το εν λόγω άρθρο ορίζει, ότι σε περίπτωση πρόωρης διάλυσης της Βουλής από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, όταν δεν εξασφαλίζεται κυβερνητική σταθερότητα, εφαρμόζεται το άρθρο 37 παρ.3(εδ.γ), εκτός αν υπάρχει κυβέρνηση που διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής, οπότε αναλαμβάνει αυτή τη διεξαγωγή των εκλογών.... *12 Bλ. Ισχύον Σύνταγμα άρθρο 37. *13 Το πρόσωπο του πρωθυπουργού-προέδρου Ανωτάτου Δικαστηρίου πρέπει να είναι «όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής». *14 Βλ.άρθρ.85 παρ.1 του ισχύοντος Συντάγματος. *15 Κάθε διερευνητική εντολή ισχύει για τρεις ημέρες. *16,*17 Βλ.άρθρ.38 παρ.1 του ισχύοντος Συντάγματος. 7

γ)ειδικά προβλήματα της ρύθμισης Η επιλογή του πρωθυπουργού Με τη συνταγματική καθιέρωση της υπηρεσιακής κυβέρνησης, υποστηρίχτηκε σε συζητήσεις της ολομέλειας της Βουλής, ότι η σχετική επιλογή του άρθρου 37 παρ.3(εδ.γ), έρχεται σε αντίθεση με τη διάταξη του άρθρου 89 παρ.4 του Συντάγματος, η οποία απαγορεύει τη συμμετοχή δικαστικών λειτουργών σε κυβερνήσεις. Όμως το άρθρο 37 παρ.3 (εδ.γ) εισάγει, ως ειδικότερη διάταξη, εξαίρεση από το γενικό κανόνα που θέτει το άρθρο 89 παρ.4, και συνεπώς ματαξύ των τυπικά ισοδύναμων συνταγματικών διατάξεων υπερισχύει αυτή του άρθρου 37 ως ειδική (*18). Επίσης, ανακινήθηκε η δυνατότητα του προέδρου του Ανωτάτου Δικαστηρίου, που καλείται να σχηματίσει κυβέρνηση, να αποποιηθεί τη σχετική πρόταση. Κατά την κρατούσα άποψη, η αποδοχή της εντολής από τον ανώτατο δικαστικό λειτουργό, συνιστά υπηρεσιακό καθήκον που του επιβάλλεται από το Σύνταγμα. Η ανάθεση της πρωθυπουργίας αυτής της κυβέρνησης σε δικαστικό λειτουργό μπορεί να είναι, βέβαια, πολιτικά προβληματική, στο μέτρο που η κυβέρνηση αυτή ασκεί όλες τις συνταγματικές αρμοδιότητες και επωμίζεται το πολιτικό φορτίο της οργάνωσης και της ομαλής διεξαγωγής των εκλογών, μέσα σε κλίμα πολιτικής έντασης (αφού έχει προηγηθεί μια σειρά αποτυχημένων διερευνητικών εντολών και προσπαθειών συγκρότησης κυβέρνησης). Κατά συνέπεια ο πρωθυπουργός αυτός, παρά τη δικαστική του ιδιότητα, δεν παύει να φέρει -τυπικά και ουσιαστικά- σημαντική ευθύνη. Η ευθύνη, πάντως, αυτή μετριάζεται από το γεγονός ότι η κυβέρνηση αυτή διαθέτει όσο γίνεται ευρύτερη αποδοχή εκ μέρους των κομματικών δυνάμεων(*19). H σύνθεση της κυβέρνησης Σύμφωνα με το άρθρο 37 παρ.1 του Συντάγματος, «ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει τον πρωθυπουργό και με πρότασή του διορίζει και παύει τα λοιπά μέλη της κυβέρνησης και τους υφυπουργούς». Και ως προς την υπηρεσιακή κυβέρνηση δεν παύει να ισχύει το ίδιο. Συνεπώς, η επιλογή των υπουργών ανατίθεται στον ανώτατο δικαστικό λειτουργό που έχει επιλεγεί πρωθυπουργός. Στην περίπτωση αυτή, δεν αποκλείεται και η συμβουλευτική συμμετοχή του Προέδρου της Δημοκρατίας (ιδίως αν του ζητηθεί κάτι τέτοιο α- πό τον πρωθυπουργό και δεδομένης της ελλειπούς πολιτικής εμπειρίας του τελευταίου), με στόχο πάντα τη διασφάλιση σχηματισμού κυβέρνησης «όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής». Τα μέλη της κυβέρνησης, ενδέχεται να είναι αποκλειστικά προσωπικότητες της δημόσιας ζωής ή μπορεί ορισμένα από αυτά να ανήκουν σε πολιτικά κόμματα και να αναλαμβάνουν σημαντικά «πολιτικά» χαρτοφυλάκια της κυβέρνησης. Στην περίπτωση αυτή, α- παιτείται συμφωνία των πολιτικών κομμάτων, για να αντιμετωπιστούνε από στελέχη με πολιτική εμπειρία, ιδιαίτερα κρίσιμες πολιτικές και εθνικές περιστάσεις. Τέλος, αξίζει να αναφερθεί ότι οι αρμοδιότητες της συγκεκριμένης κυβέρνησης είναι, βέβαια, οριοθετημένες (λόγω μη ύπαρξης Βουλής, της περιορισμένης θητείας της και της συγκεκριμένης αποστολής της για διενέργεια εκλογών), όμως δεν αποκλείεται η δραστηριοποίησή της σε περίπτωση ανάγκης και σε οριακά ζητήματα για τη λειτουργία του πολιτεύματος και την εθνική ζωή. Πάντως και στην περίπτωση αυτή, είναι αναγκαία η συνεννόηση με τα πολιτικά κόμματα. *18 Βλ.Δημητρόπουλο Α., «Πρακτικά θέματα συνταγματικού δικαίου», Αθήνα-Θεσ/νίκη 2004, σελ.74-76. *19 Βλ.Βενιζέλο Ε., «Μαθήματα συνταγματικού δικαίου», Θεσ/νίκη 1991, σελ.493. 8

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Ο θεσμός της υπηρεσιακής κυβέρνησης, παρά την έντονη κριτική που δέχτηκε, τόσο από τον πολιτικό όσο και από τον επιστημονικό κόσμο, είχε γενικά θετικά αποτελέσματα στην πολιτική ζωή της χώρας. Ήδη από την πρώτη εφαρμογή του (υπηρεσιακή κυβέρνηση Μωραϊτίνη), συντέλεσε αποφασιστικά στην αποφυγή διορισμού κυβέρνησης μειοψηφίας για τη διεξαγωγή των εκλογών. Αλλά και με τη συνεπή εφαρμογή του κατά την περίοδο 1952-1967, γίνεται φανερή η καθοριστική σημασία που απέκτησε για την πολιτική και πολιτειακή πρακτική της εν λόγω περιόδου. Ο θεσμός της υπηρεσιακής κυβέρνησης δεν αναβίωσε με την ίδια μορφή κατά την περίοδο 1974-1985, αφού οι εκλογικές αναμετρήσεις της περιόδου πραγματοποιήθηκαν από κοινοβουλευτικές κυβερνήσεις, με διορισμό υπηρεσιακών υπουργών στα κρίσιμα «εκλογικά» υπουργεία. Η νέα αυτή πρακτική οδήγησε σε αποδοτικότερη λειτουργία του πολιτικού μας συστήματος και του δημοκρατικού πολιτεύματος. Τέλος, ο θεσμός στο ισχύον Σύνταγμα (μετά τη συνταγματική του καθιέρωση με την αναθεώρηση του 1986), εντάσσεται στη δέσμη των ρυθμίσεων του άρθρου 37, που καθορίζουν λεπτομερώς το διορισμό της κυβέρνησης. Προβλέπεται, λοιπόν, ως έσχατη λύση η υπηρεσιακή κυβέρνηση, όταν κατά τη στιγμή της διάλυσης της Βουλής και την προκήρυξη των εκλογών δεν υπάρχει κυβέρνηση πλειοψηφίας (εξαίρεση άρθρο 38 παρ.1 εδ.β), ούτε σχηματίζεται οικουμενική κυβέρνηση. Η κυβέρνηση αυτή έχει ως πρωθυπουργό έναν από τους προέδρους των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων, δεν εμφανίζεται στη Βουλή για να ζητήσει ψήφο εμπιστοσύνης, όμως πρέπει να είναι όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής. Σκοπός της είναι να υποβάλει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας διάταγμα με το οποίο προβλέπεται άμεση διάλυση της Βουλής, προκήρυξη και διεξαγωγή εκλογών υπό την ευθύνη της. 9

ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η πρώτη υπηρεσιακή κυβέρνηση διορίστηκε το 1867 και στο διάστημα 1952-1967, ο θεσμός εφαρμόστηκε με συνέπεια. Αντίθετα, κατά την περίοδο 1974-1985, η πρακτική αυτή εγκαταλείφθηκε και οι εκλογικές αναμετρήσεις πραγματοποιήθηκαν από κοινοβουλευτικές κυβερνήσεις, με διορισμό υπηρεσιακών υπουργών στα κρίσιμα «εκλογικά» υπουργεία. Με την αναθεώρηση του 1986, ο θεσμός κατοχυρώθηκε και συνταγματικά. Στο ισχύον Σύνταγμα, προβλέπεται στο άρθρο 37παρ.3 (εδ.γ), το ενδεχόμενο πρόσκαιρου σχηματισμού κυβέρνησης με πρωθυπουργό έναν από τους προέδρους των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων (όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής), στην περίπτωση που έχει αποτύχει κάθε προσπάθεια σχηματισμού κυβέρνησης πλειοψηφίας (εξαίρεση άρθρο 38 παρ.1 εδ.β) και οικουμενικής κυβέρνησης. Η αποστολή της κυβέρνησης αυτής περιορίζεται στη διεξαγωγή εκλογών. 10

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ Βενιζέλος Ε., «Μαθήματα συνταγματικού δικαίου», 1991. Δημητρόπουλος Α., «Οργάνωση και λειτουργία του κράτους»- Παραδόσεις Συνταγματικού δικαίου, 2004. Ο ίδιος, «Πρακτικά θέματα συνταγματικού δικαίου», 2004. Μάνεσης Αρ., «Συνταγματική θεωρία και πράξη», 1980. Πικραμένος Μ., «Ο θεσμός της υπηρεσιακής-εκλογικής κυβέρνησης από την εμφάνιση εώς τη συνταγματική της καθιέρωση», 1987. 11