Εθνική χολή Σοπικήσ Αυτοδιοίκηςησ Σμήμα Μεταναςτευτικήσ Πολιτικήσ ΣΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ

Εθνική χολή Σοπικήσ Αυτοδιοίκηςησ Σμήμα Μεταναςτευτικήσ Πολιτικήσ ΣΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ ΘΕΜΑ: Οι αλλαγέσ που επιφέρει ο Ν.3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτησ) ςτον τομέα τησ κρατικήσ εποπτείασ των Οργανιςμών Σοπικήσ Αυτοδιοίκηςησ Ευσταθία Μαρκάτου ΑΘΗΝΑ 2011

Δπραξηζηώ ηνλ θ. Κωλζηαληίλν Γαξακάξα γηα ηελ θαζνδήγεζε θαη ηελ ππνζηήξημή ηνπ θαηά ηελ ζπγγξαθή ηεο παξνύζαο εξγαζίαο. i

ΠΔΡΙΛΗΦΗ Με ηελ παξνχζα εξγαζία εμεηάδεηαη ε επνπηεία πνπ αζθεί ην Κξάηνο επί ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο (ΟΣΑ) ππφ ην πξίζκα ησλ αιιαγψλ πνπ επηθέξεη ζε απηήλ ε κεηαξξχζκηζε κε ηνλ ηίηιν «Νέα Αξρηηεθηνληθή ηεο Απηνδηνίθεζεο θαη ηεο Απνθεληξσκέλεο Γηνίθεζεο - Πξφγξακκα Καιιηθξάηεο», ηελ νπνία εηζήγαγε ν λφκνο 3852/2010. Πξνθεηκέλνπ λα θαηαλνεζεί ην ππφ εμέηαζε ζέκα, επηρεηξείηαη ε ζεσξεηηθή ηνπ πξνζέγγηζε, κε ζηφρν λα ππνγξακκηζηεί ν ξφινο θαη ε αλαγθαηφηεηα ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ. Οη ηειεπηαίνη, σο απηνδηνηθνχκελνη νξγαληζκνί, δηαζέηνπλ κελ δηνηθεηηθή απηνηέιεηα γηα λα κπνξνχλ έηζη λα εμππεξεηνχλ ηνπο ζθνπνχο ηνπο, αιιά, παξάιιεια, ε δηνηθεηηθή ηνπο δξάζε ειέγρεηαη σο πξνο ηε λνκηκφηεηά ηεο απφ ηα επηθνξηηζκέλα πξνο ηνχην φξγαλα ηνπ Κξάηνπο. Έηζη, ειέγρνληαη, ηφζν νη δηνηθεηηθέο πξάμεηο ησλ νξγάλσλ ηνπο φζν θαη ηα ίδηα ηα φξγαλα γηα ηηο πξάμεηο θαη ηηο ελέξγεηέο ηνπο. Με απηφ ηνλ ηξφπν εμαζθαιίδεηαη ε ελφηεηα ηεο θξαηηθήο δηνίθεζεο, ηκήκα ηεο νπνίαο απνηειεί ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε, αιιά θαη πξνζηαηεχνληαη ηα δηθαηψκαηα ησλ ίδησλ ησλ πνιηηψλ απφ ηελ ηπρφλ απζαίξεηε δξάζε ησλ ελ ιφγσ νξγάλσλ. ηε ζπλέρεηα, κε ζηφρν ηελ πιεξέζηεξε θαηαλφεζε ηνπ ζέκαηνο, γίλεηαη κηα ζχληνκε ηζηνξηθή αλαδξνκή ζην πεδίν ησλ ζρεηηθά πξφζθαησλ λνκνζεηηθψλ ξπζκίζεσλ ηνπ πιαηζίνπ ηεο θξαηηθήο επνπηείαο. Καηφπηλ, πξνθεηκέλνπ λα αλαδεηρζνχλ νη δπζιεηηνπξγίεο ηνπ πξντζρχνληνο πιαηζίνπ, θαη άξα λα ηνληζηεί ε αλαγθαηφηεηα ησλ αιιαγψλ, αθνινπζεί ε ζπγθξηηηθή αληηπαξαβνιή ηνπ πξνγελέζηεξνπ κε ην λέν θαζεζηψο. Δηδηθφηεξα, γίλεηαη ζχγθξηζε ησλ νηθείσλ ξπζκίζεσλ ηνπ Κψδηθα Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ (λ. 3463/2006) θαη ηνπ Κψδηθα Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ (Π.Γ. 30/1996) κε απηέο ηνπ λ. 3852/2010. Παξάιιεια, θαηαγξάθνληαη νη παζνγέλεηεο ηνπ πξντζρχνληνο πιαηζίνπ, πνπ έζεζαλ δεηήκαηα λνκηκφηεηαο ηεο δξάζεο ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, αθνχ ν έιεγρνο πνπ ηειηθά δηεμαγφηαλ ήηαλ ζε κεγάιν βαζκφ ειιηπήο θαη έηζη πξνέθπςε σο αλαπφδξαζηε ε αλάγθε γηα ηε κεηαξξχζκηζή ηνπ. Ο λένο λφκνο, κε ηηο θαηλνηνκίεο πνπ εηζάγεη, έξρεηαη λα δεκηνπξγήζεη ηηο θαηάιιειεο πξνυπνζέζεηο γηα ηελ απνηειεζκαηηθφηεξε ιεηηνπξγία ηεο επνπηείαο, ρσξίο φκσο λα κπνξεί λα είλαη βέβαην φηη φλησο ζα ιεηηνπξγήζεη απνηειεζκαηηθά ζηελ πξάμε θαη φηη ζα βειηηψζεη ηελ πνηφηεηα ηνπ ειέγρνπ, κηα θαη αθφκε δηαλχεη έλα κεηαβαηηθφ ζηάδην, θαζψο εθθξεκνχλ ζεηξά νξγαλσηηθψλ θαη θαλνληζηηθψλ πξσηνβνπιηψλ γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ ζηελ πξάμε. ii

ABSTRACT The present dissertation examines the State s supervision over local government authorities with regard to the changes brought about with the reform entitled New Architecture of Local Government and Decentralised Administration (known as Kallikratis Project ), which is introduced with Act 3852/2010. The subject-matter is initially tackled through a theoretical approach, in order to stress the role and necessity of the State s supervision over local government authorities. The latter, being self-governing bodies, enjoy an administrative autonomy in order to be able to better serve their goal. However, in parallel, their administrative actions are monitored in terms of their legitimacy by the competent state institutions. Thus, both the administrative actions of their institutions and the institutions themselves are under scrutiny. This ensures, not only the unity of Government, part of which are these organisations, but also the rights of the citizens which are protected from potential arbitrary actions of these organisations. Aiming at a better understanding of the subject-matter, a brief historical overview of the scope of recent legislative reforms in the realm of state supervision is undertaken. Then, in order to shed light on the previous framework s malfunctions, which gave birth to the need for change, a comparative analysis between the previous system and the new regime follows. In particular, the relevant provisions of the Code of Municipalities and Communities (Act. 3463/2006) and the Code of Prefectural Authorities (Presidential Decree 30/1996) are compared with these of Act 3852/2010. In parallel, the focus is shifted on the drawbacks of the previous regime and the questions of legality of the action of local government authorities that these drawbacks raised. Due to these drawbacks, the state supervision that was ultimately carried out was largely incomplete, thus creating the inevitable need for reform. The new Act s innovations create the necessary conditions for a more effective functioning of the state supervision, but there are still no guarantees that it will work effectively into practice and that the quality of it will improve. That is because, at present, it is in a transitional stage, since a large number of organisational and regulatory initiatives are still required for it to be fully implemented. iii

ΠΔΡΙΔΥΟΜΔΝΑ ΚΔΦΑΛΑΙΟ 1: ΔΙΑΓΩΓΗ... 1 1.1. Πξφινγνο... 1 1.2. θνπφο... 3 1.3. ηφρνο... 3 1.4. Μέζα... 4 1.5. Μεζνδνινγία... 5 1.6. Τπφζεζε Δξγαζίαο... 5 1.7. Γηάξζξσζε Κεθαιαίσλ... 6 ΚΔΦΑΛΑΙΟ 2: ΘΔΩΡΗΣΙΚΗ ΠΡΟΔΓΓΙΗ ΣΟΤ ΘΔΜΟΤ ΣΗ ΔΠΟΠΣΔΙΑ ΚΑΙ ΙΣΟΡΙΚΗ ΑΝΑΓΡΟΜΗ ΣΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΙΟ... 8 2.1. Η έλλνηα ηεο Δπνπηείαο... 8 2.2. Σν εηδηθφηεξν πεξηερφκελν ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ... 9 2.3. θνπφο θαη αλαγθαηφηεηα ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο... 10 2.4. Ο έιεγρνο επί ησλ πξάμεσλ (ιεηηνπξγηθφο) ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο11 2.4.1. Έιεγρνο Ννκηκφηεηαο... 12 2.4.2. Καηαζηαιηηθφο Έιεγρνο... 13 2.5. Ο έιεγρνο επί ησλ πξνζψπσλ (πξνζσπηθφο) ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο... 14 2.6. Η ηζηνξηθή εμέιημε ηνπ λνκνζεηηθνχ πιαηζίνπ ηεο επνπηείαο επί ησλ Ο.Σ.Α.... 15 ΚΔΦΑΛΑΙΟ 3: ΣΟ ΠΡΟΓΔΝΔΣΔΡΟ ΝΟΜΟΘΔΣΙΚΟ ΚΑΘΔΣΩ ΣΗ ΚΡΑΣΙΚΗ ΔΠΟΠΣΔΙΑ ΔΠΙ ΣΩΝ ΟΣΑ... 26 3.1. Σν ζχζηεκα επνπηείαο επί ησλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ Κψδηθαο Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ (Ν. 3463/2006)... 26 3.1.1. Η επνπηεία επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ βαζκνχ... 26 3.1.2. Ο έιεγρνο επί ησλ νηθνλνκηθψλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ βαζκνχ... 31 3.1.3. Η επνπηεία επί ησλ πξνζψπσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ βαζκνχ... 32 3.2. Σν ζχζηεκα επνπηείαο επί ησλ δεπηεξνβάζκησλ ΟΣΑ Κψδηθαο Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ (Ν. 2218/1994)... 34 3.2.1. Η επνπηεία επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δεπηέξνπ βαζκνχ... 34 3.2.2. Ο έιεγρνο επί ησλ νηθνλνκηθψλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δεπηέξνπ βαζκνχ... 37 3.2.3. Η επνπηεία επί ησλ πξνζψπσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δεπηέξνπ βαζκνχ... 38 3.3. Σα πξνβιήκαηα θαη νη δπζιεηηνπξγίεο ηνπ πξντζρχνληνο ζπζηήκαηνο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ θαη δεχηεξνπ βαζκνχ... 40 iv

ΚΔΦΑΛΑΙΟ 4: ΟΙ ΑΛΛΑΓΔ ΠΟΤ ΔΠΙΦΔΡΔΙ ΣΟ «ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΛΛΙΚΡΑΣΗ» ΣΟ ΤΣΗΜΑ ΔΠΟΠΣΔΙΑ ΣΩΝ ΟΡΓΑΝΙΜΩΝ ΣΟΠΙΚΗ ΑΤΣΟΓΙΟΙΚΗΗ... 47 4.1. Γεληθά πεξί «Πξνγξάκκαηνο Καιιηθξάηε»... 47 4.2. Η Απηνηειήο Τπεξεζία Δπνπηείαο... 48 4.2.1. Η δηάξζξσζε ηεο Απηνηεινχο Τπεξεζίαο Δπνπηείαο θαη νη ινηπέο θαηλνηνκίεο ηεο... 51 4.3. πκβνχιην Διεγθηψλ Ννκηκφηεηαο... 53 4.4. Η δηαδηθαζία ππνρξεσηηθνχ ειέγρνπ λνκηκφηεηαο... 53 4.5. Ο απηεπάγγειηνο έιεγρνο απφ ηνλ Διεγθηή Ννκηκφηεηαο... 55 4.6. Η δηαδηθαζία πξνζθπγήο θαηά ησλ απνθάζεσλ ησλ νξγάλσλ ησλ δήκσλ θαη ησλ πεξηθεξεηψλ... 56 4.7. Η επνπηεία επί ησλ πξνζψπσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο... 60 4.8. Ο έιεγρνο επί ησλ νηθνλνκηθψλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο... 62 4.9. Η θαζνιηθή ππνρξέσζε αλάξηεζεο ζην Γηαδίθηπν φισλ ησλ απνθάζεσλ ησλ ΟΣΑ 66 4.10. Ο «πκπαξαζηάηεο ηνπ Γεκφηε θαη ηεο Δπηρείξεζεο» θαη ν «Πεξηθεξεηαθφο πκπαξαζηάηεο ηνπ Πνιίηε θαη ηεο Δπηρείξεζεο»... 67 ΚΔΦΑΛΑΙΟ 5: Ο ΚΑΛΛΙΚΡΑΣΗ «ΣΗΝ ΠΡΑΞΗ»: ΤΜΠΔΡΑΜΑΣΑ... 70 5.1. Σν κεηαβαηηθφ ζηάδην εθαξκνγήο ηνπ Ν.3852/2010... 70 5.2. Δξκελεπηηθέο εγθχθιηνη ηνπ «Πξνγξάκκαηνο Καιιηθξάηε»... 71 5.3. Η παξαθνινχζεζε ηεο πνξείαο πινπνίεζεο ηνπ «Πξνγξάκκαηνο Καιιηθξάηε»... 73 5.4. Αλαθεθαιαίσζε θαη εμαγσγή ησλ ζρεηηθψλ ζπκπεξαζκάησλ... 74 v

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1: ΕΙΑΓΩΓΗ 1.1. Ππόλογορ Οη Οξγαληζκνί Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο (ΟΣΑ) πξψηνπ θαη δεχηεξνπ βαζκνχ πινπνηνχλ ηε ιεγφκελε δηνηθεηηθή απνθέληξσζε, ε νπνία θαηνρπξψλεηαη απφ ην χληαγκα (άξζξν 102.) θαη ζπληζηνχλ ηκήκα ηεο πνιπεπίπεδεο δηαθπβέξλεζεο πνπ θπξηαξρεί ζηελ Δπξσπατθή Έλσζε, κε βαζηθφ ζθνπφ ηελ επίιπζε ησλ πάζεο θχζεσο πξνβιεκάησλ φζν ην δπλαηφλ εγγχηεξα ζηνλ πνιίηε θαη γη απηφ πην απνηειεζκαηηθά. Δθηφο φκσο απφ απηή ηελ άκεζε επαθή κε ηνπο πνιίηεο πνπ πξαγκαηνπνηείηαη κέζσ ησλ θνξέσλ ησλ ελ ιφγσ νξγαληζκψλ θαη ε νπνία γεθπξψλεη έηζη ην ράζκα πνπ δεκηνπξγείηαη κε κφλε ηελ επαθή κε ην απξφζσπν Κξάηνο, νη ΟΣΑ επηηεινχλ ζεκαληηθφ έξγν θαη δε αλαπηπμηαθφ ησλ ηνπηθψλ θνηλσληψλ, ελψ παξάιιεια πξνσζνχλ ηα ηνπηθά ζπκθέξνληα κε ζηφρν πάληα ηελ επίηεπμε ηεο επεκεξίαο θαη ηεο πξνφδνπ ηνπο. Οη νξγαληζκνί απηνί, πξνθεηκέλνπ λα επηηχρνπλ ηνπο ζθνπνχο ηνπο, ρξεηάδνληαη επξχ πεδίν ειεχζεξεο δξάζεο, ρσξίο λα δέρνληαη νδεγίεο θαη θαηεπζχλζεηο γηα ηηο πξνγξακκαηηθέο ηνπο επηινγέο, εθηφο βέβαηα απφ απηέο πνπ επηβάιινληαη απφ ην λφκν πξνθεηκέλνπ λα ηεξείηαη ε εθάζηνηε θπβεξλεηηθή πνιηηηθή. ην πιαίζην απηφ κπνξνχλ λα εθδίδνπλ δηνηθεηηθέο πξάμεηο κέζσ ησλ νξγάλσλ ηνπο, νη νπνίεο ππφθεηληαη ζηελ ιεγφκελε θξαηηθή επνπηεία γηα λα ειεγρζεί ε λνκηκφηεηά ηνπο, δειαδή θαηά πφζνλ ην πεξηερφκελφ ηνπο είλαη ζχκθσλν κε ην ηζρχνλ ζεζκηθφ πιαίζην. Ο έιεγρνο φκσο απηφο δελ πξέπεη ζε θακία πεξίπησζε λα ππεξβαίλεη ηα λφκηκα φξηα θαη λα εηζέξρεηαη έηζη ζε αλεπίηξεπην έιεγρν ζθνπηκφηεηαο κε ηνλ νπνίν, θαηά ην παξειζφλ, απαγνξεπφηαλ ε έθδνζε ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ θαη ε ελ ζπλερεία εθαξκνγή ηνπο φηαλ ην ειεγθηηθφ φξγαλν δελ ηηο ζεσξνχζε θαηάιιειεο γηα ηελ επίηεπμε ησλ επηδησθφκελσλ ζθνπψλ ησλ ΟΣΑ. Ο ηνκέαο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο είλαη αλαγθαίνο σο αλαπφζπαζην ηκήκα ηεο αξρήο ηεο λνκηκφηεηαο πνπ δηέπεη ηε δηνηθεηηθή δξάζε, ζηελ νπνία εληάζζεηαη θαη ε δξάζε ησλ αηξεηψλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, ηα νπνία κε ηηο πξάμεηο πνπ εθδίδνπλ πινπνηνχλ κελ ηνπο ππάξρνληεο απηνδηνηθεηηθνχο ζθνπνχο, αιιά δελ παχνπλ παξάιιεια λα 1

αζθνχλ κέξνο ηεο εθηειεζηηθήο εμνπζίαο πνπ ηνπο έρεη παξαρσξεζεί. Απηφ έρεη σο απνηέιεζκα φηη ηα φξγαλα ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο νθείινπλ λα ειέγρνπλ ηε λνκηκφηεηα ηεο ελ ιφγσ δξάζεο θαη δε ηηο δηνηθεηηθέο πξάμεηο πνπ εθδίδνπλ ηα αλσηέξσ φξγαλα θαη φηαλ απηέο δελ είλαη λφκηκεο λα ηηο αθπξψλνπλ. Παξάιιεια φκσο κε ηηο πξάμεηο αληηθείκελν ηνπ ελ ιφγσ ειέγρνπ απνηεινχλ θαη ηα ίδηα ηα αηξεηά πξφζσπα πνπ είλαη θνξείο ησλ νξγάλσλ απηψλ, ηα νπνία πθίζηαληαη θπξψζεηο θάζε θνξά πνπ παξαβηάδνπλ ηα θαζήθνληά ηνπο ή ιεηηνπξγνχλ θαζ ππέξβαζε ησλ αξκνδηνηήησλ ηνπο. Σν ζχζηεκα θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ, φπσο απηφ ίζρπε θαηά ην ακέζσο πξνεγνχκελν θαζεζηψο θαη δε απηφ ηνπ Κψδηθα ησλ Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ (ΚΓΚ), ηνλ νπνίν εηζήγαγε ν Ν.3463/2006 θαη ηνπ Κψδηθα ησλ Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ (ΚΝΑ), πνπ εηζήρζε κε ην Ν.2218/1994 (Π.Γ.30/1996), ρξεηαδφηαλ ζε θάζε πεξίπησζε λα κεηαξξπζκηζηεί, αθνχ θαηά ην ρξνληθφ δηάζηεκα ηεο ιεηηνπξγίαο ηνπ παξνπζίαζε πιεζψξα πξνβιεκάησλ θαη δπζιεηηνπξγηψλ, κε απνηέιεζκα λα θαζίζηαηαη ζπρλά αλεθάξκνζην. Απηφ είρε σο ζπλέπεηα λα κελ ιεηηνπξγεί απνηειεζκαηηθά ε θξαηηθή επνπηεία κε ηηο ζρεηηθέο πξάμεηο λα κελ ειέγρνληαη ζην βαζκφ πνπ έπξεπε, αιιά πνιιέο θνξέο θαη ηηο επζχλεο λα κελ απνδίδνληαη ζηα αηξεηά φξγαλα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Κη απηφ γηαηί ηα ηειεπηαία έρνληαο ηελ άκεζε δεκνθξαηηθή λνκηκνπνίεζε πνπ ηνπο πξνζέδηδε ε εθινγή ηνπο απφ ηνπο θαηνίθνπο ησλ ηνπηθψλ θνηλσληψλ, δελ απνδέρνληαλ -σο επί ην πιείζηνλ- ηνλ έιεγρν πνπ ηνπο αζθνχζε ν Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο, ν νπνίνο ήηαλ ην βαζηθφ ειεγθηηθφ φξγαλν θαηά ην ακέζσο πξνεγνχκελν θαζεζηψο, γηαηί ζεσξνχζαλ φηη απηφο δελ είρε ηελ αληίζηνηρε κε απηνχο λνκηκνπνίεζε γηα λα θάλεη θάηη ηέηνην. Οη ζπλζήθεο, ινηπφλ, απηέο νδήγεζαλ ζηελ κεηαξξχζκηζε πνπ εηζήρζε κε ην λφκν 3852/2010 θαη θέξεη ηνλ ηίηιν «Νέα Αξρηηεθηνληθή ηεο Απηνδηνίθεζεο θαη ηεο Απνθεληξσκέλεο Γηνίθεζεο- Πξφγξακκα Καιιηθξάηεο». Με ην λφκν απηφ πξνβιέπνληαη κηα ζεηξά απφ αιιαγέο ζην θαζεζηψο ηεο επνπηείαο κεηαμχ ησλ νπνίσλ ε πην ξηδνζπαζηηθή είλαη ε ζχζηαζε κηαο εηδηθήο ππεξεζίαο πνπ νλνκάδεηαη Απηνηειήο Τπεξεζία Δπνπηείαο, ε νπνία ζα ζπζηαζεί ζηελ έδξα θάζε Απνθεληξσκέλεο Γηνίθεζεο. Απηή ε Τπεξεζία ζα είλαη πιένλ ε κφλε αξκφδηα γηα ηελ άζθεζε ηνπ ελ ιφγσ ειέγρνπ θαη είλαη πνιιά ππνζρφκελε γηα ηελ απνηειεζκαηηθφηεξε ιεηηνπξγία ηνπ. Κη απηφ γηαηί είλαη πεξηβεβιεκέλε κε ηα ερέγγπα αμηνπηζηίαο πνπ παξέρεη ην πξνζσπηθφ εηδηθψλ πξνζφλησλ πνπ ζα ηελ ζηειερψλεη, επηθεθαιήο ηνπ νπνίνπ ζα είλαη ν Διεγθηήο Ννκηκφηεηαο 2

θαη ην νπνίν ζα αζρνιείηαη θαη απνθιεηζηηθφηεηα κε ην ειεγθηηθφ έξγν. Σα πξφζσπα απηά ζα επηιέγνληαη θαηά ηξφπν αμηνθξαηηθφ απφ ην Δηδηθφ πκβνχιην Δπηινγήο Πξντζηακέλσλ (ΔΙ..Δ.Π.) ηνπ Τπνπξγείνπ Δζσηεξηθψλ χζηεξα απφ ζρεηηθή πξνθήξπμε. Έηζη, δεκηνπξγνχληαη νη θαηάιιειεο πξνυπνζέζεηο γηα ηε δηεμαγσγή πην πνηνηηθνχ, αιιά θαη πην απνηειεζκαηηθνχ ειέγρνπ, αθνχ πιένλ νη ζρεηηθέο απνθάζεηο ζα εθδίδνληαη απφ έλαλ θνξέα πνπ ζα ιεηηνπξγεί απνθιεηζηηθά γη απηφ ην ζθνπφ, ελψ ν ηξφπνο επηινγήο ησλ ζηειερψλ ηνπ δελ ζα αθήλεη θαλέλα πεξηζψξην ακθηζβήηεζεο ηεο αλεμαξηεζίαο ηνπ. 1.2. Σκοπόρ Η παξνχζα εξγαζία έρεη σο βαζηθφ ζθνπφ ηε δηεξεχλεζε ηνπ δεηήκαηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ ζηε βάζε ηνπ ακέζσο πξνεγνχκελνπ θαζεζηψηνο θαη ηελ αλεχξεζε ζηνηρείσλ ζρεηηθά κε ηελ ιεηηνπξγία ηεο, αιιά θαη ηελ απνηειεζκαηηθφηεηά ηεο. Πην ζπγθεθξηκέλα, ε κειέηε φισλ ησλ πηπρψλ ηνπ ζπζηήκαηνο απηνχ ηφζν σο πξνο ηνλ έιεγρν ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ησλ ΟΣΑ φζν θαη ζε φ,ηη αθνξά ηα ίδηα ηα πξφζσπα πνπ ήηαλ θνξείο ηνπο ζθνπεί ζην λα νδεγήζεη ζηελ αλάδεημε φισλ εθείλσλ ησλ πξνβιεκαηηθψλ ξπζκίζεψλ ηνπ θαη ησλ δπζιεηηνπξγηψλ πνπ απηέο ζπλεπάγνληαη θαη ήηαλ νξαηέο θαζ φιν ην ρξνληθφ δηάζηεκα πνπ απηφ εθαξκφζηεθε. Έηζη, απφ ηελ ζρεηηθή αλάιπζε θαη ηα ζπκπεξάζκαηα ζηα νπνία ζα νδεγήζεη ε παξνχζα έξεπλα, ζα απνηππσζνχλ νη φπνηεο παζνγέλεηεο ηνπ πξνγελέζηεξνπ ζπζηήκαηνο, νη νπνίεο ηειηθά είλαη θαη απηέο πνπ επέβαιαλ ηελ κεηαξξχζκηζε πνπ θαιείηαη ελ ζπληνκία «Καιιηθξάηεο», πξνθεηκέλνπ λα επηηεπρζεί ε φζν ην δπλαηφλ απνηειεζκαηηθφηεξε ιεηηνπξγία ηνπ θξαηηθνχ ειέγρνπ επί ησλ ελ ιφγσ ηνπηθψλ νξγαληζκψλ. 1.3. Σηόσορ Η παξνχζα εξγαζία ζηνρεχεη λα αλαδείμεη, κέζα απφ ηελ ζρεηηθή αλάιπζε ησλ δηαηάμεσλ, φια εθείλα ηα ζεκεία ησλ λνκνζεηηθψλ ξπζκίζεσλ ηνπ θαζεζηψηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ, πνπ ίζρπε αθξηβψο πξηλ ζεζπηζηεί ν ελ ιφγσ κεηαξξπζκηζηηθφο 3

λφκνο, ηα νπνία ην θαζηζηνχζαλ αλαπνηειεζκαηηθφ. Με γλψκνλα απηά αθξηβψο ηα πξνβιεκαηηθά ζεκεία ζα γίλεη ε παξάιιειε εμέηαζε ησλ ζρεηηθψλ δηαηάμεσλ ηνπ λ. 3852/2010, ψζηε λα γίλεη εκθαλέο φηη ε παξνχζα κεηαξξχζκηζε κε φιν εθείλν ην πιέγκα ησλ δηαηάμεψλ ηεο, πνπ αθνξνχλ ην ζπγθεθξηκέλν εμεηαδφκελν δήηεκα, δηαζέηεη φιεο ηηο απαηηνχκελεο πξνυπνζέζεηο γηα ηελ δηεμαγσγή απνηειεζκαηηθψλ ειέγρσλ δεκηνπξγψληαο έηζη ζεκαληηθά πεξηζψξηα βειηίσζεο ηνπ ζπζηήκαηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο. Ωζηφζν, κε ηελ παξνχζα εξγαζία δελ κπνξεί λα δηαθαλεί νπνηνδήπνηε ζηνηρείν ζρεηηθφ κε ηελ ελ ηνηο πξάγκαζη ιεηηνπξγία ηεο κεηαξξχζκηζεο θαη ηηο νπζηαζηηθέο αιιαγέο πνπ απηή επηθέξεη, κηα θαη αθφκε δελ ππάξρνπλ ηέηνηα δεδνκέλα, αθνχ ν λφκνο απηφο δηαλχεη αθφκε ην κεηαβαηηθφ ζηάδην ηεο νξγαλσηηθήο πξνεηνηκαζίαο γηα ηελ πινπνίεζή ηνπ. ην πιαίζην απηφ, επνκέλσο, ζα γίλεη θαηαγξαθή ησλ ζηνηρείσλ εθείλσλ ηνπ λφκνπ 3852/2010, πνπ αθξηβψο ιφγσ ηνπ θαηλνηφκνπ ραξαθηήξα ηνπο ππφζρνληαη ηε βειηίσζε ηνπ ηξφπνπ δηελέξγεηαο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο ζην άκεζν κέιινλ, ελψ ζα γίλεη θαη ε ζρεηηθή πξνζπάζεηα απνηχπσζεο ηνπ κεηαβαηηθνχ ζηαδίνπ, ην νπνίν δηαλχεη, γεγνλφο πνπ δηθαηνινγεί απφιπηα θαη ηελ φπνηα θαζπζηέξεζε ζην λα εκθαληζηνχλ απηέο νη αιιαγέο ζηελ πξάμε. 1.4. Μέζα Σα κέζα πνπ ρξεζηκνπνηήζεθαλ γηα ηε ζπιινγή ησλ απαξαίηεησλ εθείλσλ ζηνηρείσλ πνπ ζπλζέηνπλ ηελ εηθφλα ηφζν ηνπ πξντζρχνληνο ζπζηήκαηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ φζν θαη ησλ αιιαγψλ πνπ επηθέξεη ε κεηαξξχζκηζε «Καιιηθξάηεο» (Ν.3852/2010) είλαη ε ρξήζε πρφηογενών πηγών, δειαδή ε ζρεηηθή λνκνζεζία πνπ απαξηίδεηαη απφ λφκνπο θαη πξνεδξηθά δηαηάγκαηα, θαζψο θαη νξηζκέλεο απνθάζεηο νξγάλσλ ηεο Γηνίθεζεο, αιιά θαη ζρεηηθέο εγθχθιηνη. Πεξαηηέξσ, σο πξνο ηηο δεσηερογενείς πηγές, ρξεζηκνπνηήζεθε ην πιηθφ απφ ηα ζπγγξάκκαηα, πνπ ζρεηίδνληαη κε ην εμεηαδφκελν ζέκα. Δπηπιένλ, έγηλε αλαδήηεζε ηεο ζρεηηθήο αρθρογραθίας ζε επηζηεκνληθά πεξηνδηθά θαη εθεκεξίδεο, ελψ παξάιιεια πξαγκαηνπνηήζεθε ε ζρεηηθή έρεσνα ζηοσς αληίζηνηρνπο διαδικησακούς ηόποσς. 4

1.5. Μεθοδολογία ε φ,ηη αθνξά δε ηελ κέζνδν πνπ ρξεζηκνπνηήζεθε, ηνλ ηξφπν δειαδή πξνζέγγηζεο ηνπ ελ ιφγσ ζέκαηνο θαη αμηνπνίεζεο ηνπ ζρεηηθνχ πιηθνχ πνπ ζπγθεληξψζεθε, απηή ζηεξίρζεθε θαηαξράο ζηελ ζχληνκε αλάιπζε ηνπ δεηήκαηνο έηζη φπσο απηφ δηακνξθψζεθε ζηε θεφρία. Καηφπηλ, έιαβε ρψξα ιζηορική αναδρομή ζην ζρεηηθφ λνκηθφ πιαίζην, πξνθεηκέλνπ λα δηακνξθσζεί πιεξέζηεξε εηθφλα ηνπ δεηήκαηνο απηνχ ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ κε ηελ θαηαλφεζε ησλ βαζηθψλ πηπρψλ ηνπ. Ωζηφζν, ην βαζηθφ κεζνδνινγηθφ εξγαιείν πνπ ρξεζηκνπνηήζεθε είλαη απηφ ηης ζσγκριηικής ανηιπαραβολής ησλ δεδνκέλσλ. Έηζη, έγηλε παξάζεζε ησλ ζρεηηθψλ λνκνζεηηθψλ δηαηάμεσλ ηνπ πξντζρχνληνο θαζεζηψηνο απφ ηε κία θαη ησλ ξπζκίζεσλ πνπ εηζάγεη ε κεηαξξχζκηζε «Καιιηθξάηεο» απφ ηελ άιιε. Δηδηθφηεξα, δφζεθε έκθαζε ζηελ θξηηηθή ηνπο πξνζέγγηζε, πξνθεηκέλνπ λα αλαδεηρζνχλ θαηά ηξφπν επδηάθξηην νη ζπγθεθξηκέλεο αλάγθεο γηα κεηαξξχζκηζε ηνπ πξντζρχνληνο ζπζηήκαηνο θξαηηθήο επνπηείαο, νη νπνίεο πξνέθπςαλ σο απνηέιεζκα ησλ δπζιεηηνπξγηψλ πνπ ην ηειεπηαίν εκθάληδε θαηά ηελ εθαξκνγή ηνπ. 1.6. Υπόθεζη Επγαζίαρ Η ππφζεζε ηεο παξνχζαο εξγαζίαο, δειαδή ην βαζηθφ εξψηεκα πνπ ζέηεη ε εξγαζία, ηπγράλεη λα είλαη δηηηφ. Αθελφο, ηίζεηαη ην εξψηεκα αν ήηαν αποηελεζμαηικός ο έλεγτος ποσ καηά ηο παρελθόν αζκούζε ηο Κράηος ζηοσς ΟΤΑ δηα ησλ επηθνξηηζκέλσλ πξνο ηνχην νξγάλσλ ηνπ θαη κε ηελ εθαξκνγή ησλ ζρεηηθψλ λνκνζεηηθψλ δηαηάμεσλ ηνπ πξντζρχνληνο θαζεζηψηνο ησλ δήκσλ θαη ησλ θνηλνηήησλ απφ ηε κία θαη ησλ λνκαξρηαθψλ απηνδηνηθήζεσλ απφ ηελ άιιε πνπ πξνέβιεπαλ σο αξκφδηα ειεγθηηθά φξγαλα ηνλ Γεληθφ Γξακκαηέα ηεο Πεξηθέξεηαο θαη ηηο Δηδηθέο Δπηηξνπέο Δπνπηείαο. Αθεηέξνπ, ην δεχηεξν εξψηεκα είλαη αν η μεηαρρύθμιζη «Καλλικράηης» με ηις αλλαγές ποσ ειζάγει δημιοσργεί ηις καηάλληλες προϋποθέζεις για ηη βεληίφζη ζηο άμεζο μέλλον ηοσ ηομέα ηης κραηικής εποπηείας. 5

1.7. Διάπθπωζη Κεθαλαίων Η παξνχζα εξγαζία απνηειείηαη απφ πέληε (5) ζπλνιηθά θεθάιαηα, ηα νπνία έρνπλ σο εμήο: Πρώηο κεθάλαιο είλαη ην παξφλ θεθάιαην ηεο εηζαγσγήο, φπνπ γίλεηαη έλαο πξφινγνο επί ηνπ εμεηαδφκελνπ ζέκαηνο, ψζηε λα θαηαιάβεη ν αλαγλψζηεο επαθξηβψο ην αληηθείκελν ηεο παξνχζαο έξεπλαο θαη λα απνθηήζεη κε απηφ ηνλ ηξφπν κηα γεληθή εηθφλα γηα απηά πνπ ζα αθνινπζήζνπλ ζηε ζπλέρεηα. ην δεύηερο κεθάλαιο γίλεηαη ε ζεσξεηηθή πξνζέγγηζε ηνπ δεηήκαηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο κε αλαθνξά ζηε λνκηθή ηεο έλλνηα, ζηα είδε ηεο, θαζψο θαη ζηε ζπζηεκηθή ηεο αλάιπζε κε επεμήγεζε ησλ εηδηθψλ ιφγσλ πνπ ηελ επέβαιαλ. Παξάιιεια, επηρεηξείηαη λα «θσηηζηνχλ» νη θαίξηεο λνκνζεηηθέο ξπζκίζεηο ηνπ δεηήκαηνο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ, φπσο απηέο έθαλαλ ηελ εκθάληζή ηνπο ζηαδηαθά θαη αλαθνξηθά πάληα κε ην θνληηλφ παξειζφλ, ρσξίο λα γίλεηαη δειαδή εθηελήο ηζηνξηθή αλαδξνκή. Με απηφ ηνλ ηξφπν ε αλάιπζε θζάλεη κέρξη θαη ηελ κεηαξξχζκηζε «Καιιηθξάηεο», νπφηε θαη δηαθαίλεηαη ε αλαγθαηφηεηα ζέζπηζεο απηνχ ηνπ λνκνζεηήκαηνο. ην ηρίηο κεθάλαιο γίλεηαη ε αλαιπηηθή θαη άξζξν παξάζεζε ησλ ζρεηηθψλ λνκνζεηηθψλ ξπζκίζεσλ ηνπ πξντζρχνληνο λνκνζεηηθνχ θαζεζηψηνο. Έηζη, θαηαγξάθνληαη αθελφο γηα ηνπο πξσηνβάζκηνπο ΟΣΑ νη δηαηάμεηο ηνπ Ν. 3463/2006 θαη δε ηνπ λένπ Κψδηθα Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ (ΚΓΚ), ν νπνίνο αληηθαηέζηεζε ηνλ παιαηφ αληίζηνηρν θψδηθα πνπ εηζήρζε κε ην Π.Γ. 410/1995 θαη πνπ εθδφζεθε θαη εθαξκνγή ηνπ Ν.2218/1994 θαη αθεηέξνπ γηα ηνπο ΟΣΑ δεπηέξνπ βαζκνχ γίλεηαη θαηαγξαθή ησλ δηαηάμεσλ ηνπ Π.Γ. 30/1996 πνπ απνηεινχζε ηνλ Κψδηθα ησλ Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ (ΚΝΑ), ν νπνίνο είρε εηζαρζεί θη απηφο θαη εθαξκνγή ηνπ Ν.2218/1994, αιιά δελ ηξνπνπνηήζεθε πνηέ ζην παξειζφλ. Παξάιιεια, ζην ίδην θεθάιαην γίλεηαη ζρνιηαζκφο ησλ ζρεηηθψλ δηαηάμεσλ, ελψ ζηε ζπλέρεηα απαξηζκνχληαη νη δπζιεηηνπξγίεο θαη ηα πξνβιήκαηα ηνπ θαζεζηψηνο απηνχ. ην ηέηαρηο κεθάλαιο γίλεηαη παξνπζίαζε ησλ ξπζκίζεσλ ηνπ λφκνπ «Καιιηθξάηε» (Ν.3852/2010) πάιη θαη άξζξν κε ζρνιηαζκφ ησλ αιιαγψλ θαη θαηαγξαθή ησλ θαηλνηνκηψλ πνπ εηζάγνληαη. Δπηπιένλ, γίλεηαη ζπγθξηηηθή αλάιπζε κε ζπγθεθξηκέλεο αλαθνξέο ζηηο πξνγελέζηεξεο ξπζκίζεηο θαη επηζεκαίλνληαη έηζη νη αιιαγέο πνπ επηθέξεη ν λφκνο απηφο ζε απηφ ηνλ ηνκέα ηεο θξαηηθήο επνπηείαο. 6

ην πέμπηο θαη ηειεπηαίν κεθάλαιο θαηαγξάθεηαη αθξνζηγψο ην κεηαβαηηθφ ζηάδην ηνπ ελ ιφγσ λνκνζεηήκαηνο, θαζψο θαη ζηνηρεία ζρεηηθά κε ηελ έσο ηψξα πινπνίεζή ηνπ. Σέινο, αθνινπζεί ε αλαθεθαιαίσζε ηεο φιεο αλάιπζεο θαη θαηαγξάθνληαη ηα ζρεηηθά ζπκπεξάζκαηα πνπ πξνθχπηνπλ απφ απηήλ, ην βαζηθφηεξν απφ ηα νπνία ζρεηίδεηαη κε ηελ επίηεπμε ηνπ ζθνπνχ θαη ηνπ ζηφρνπ απηήο ηεο εξγαζίαο. 7

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2: ΘΕΩΡΗΣΙΚΗ ΠΡΟΕΓΓΙΗ ΣΟΤ ΘΕΜΟΤ ΣΗ ΕΠΟΠΣΕΙΑ ΚΑΙ ΙΣΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΣΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΙΟ 2.1. Η έννοια ηηρ Εποπηείαρ Σν θξάηνο αζθεί, ζε πξψηε θάζε, επί ησλ νξγαληζκψλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ηελ ιεγφκελε νομοθεηική εποπηεία πνπ ζπλίζηαηαη ζηε ξχζκηζε ηνπ θαζεζηψηνο νξγάλσζεο θαη ιεηηνπξγίαο ηνπο κέζσ ηεο ζέζπηζεο ζπγθεθξηκέλσλ δηαηάμεσλ. Παξάιιεια, ηα δηθαζηήξηα, σο φξγαλα ηνπ Kξάηνπο, αζθνχλ θη απηά έιεγρν επί ηεο λνκηκφηεηαο ηεο δξάζεο ησλ θνξέσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θάζε θνξά πνπ νδεγνχληαη νη ζρεηηθέο δηαθνξέο ελψπηφλ ηνπο, νπφηε έηζη δηελεξγείηαη ε δικαζηική εποπηεία. Η θξαηηθή επνπηεία, ινηπφλ, ππφ ηηο δχν απηέο εθθάλζεηο ηεο είλαη ζχκθπηε έλλνηα ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο, ε νπνία δηαζέηεη θαη ηελ απνθιεηζηηθφηεηα ζηελ άζθεζή ηεο. Αληίζεηα, ε εηδηθφηεξε έλλνηα ηεο διοικηηικής εποπηείας αλαθέξεηαη ζηελ αξκνδηφηεηα πνπ δηαζέηνπλ ηα εμνπζηνδνηεκέλα πξνο ηνχην φξγαλα ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο γηα ηνλ έιεγρν, ηφζν ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, φζν θαη ησλ πξνζψπσλ πνπ είλαη θνξείο ηεο ηνπηθήο εμνπζίαο (Μπεζίια-Βήθα, Τνπηθή Απηνδηνίθεζε, ηφκνο Ι, Αζήλα-Θεζζαινλίθε 2004, ζει. 368). Πξφθεηηαη, επνκέλσο, γηα έιεγρν πνπ πξαγκαηνπνηείηαη ζην πιαίζην δηαθνξεηηθψλ λνκηθψλ πξνζψπσλ, απφ ηε κία ηνπ λνκηθνχ πξνζψπνπ ηνπ Κξάηνπο θαη απφ ηελ άιιε ησλ δηαθξηηψλ δεκφζησλ λνκηθψλ πξνζψπσλ (ΝΠΓΓ) πνπ ζπληζηνχλ νη ελ ιφγσ νξγαληζκνί (ΟΣΑ). ΚΡΑΣΙΚΗ ΔΠΟΠΣΔΙΑ Ννκνζεηηθή Γηθαζηηθή Οξγάλσζε θαη ιεηηνπξγία Σήξεζε ησλ λφκσλ Γηνηθεηηθή Έιεγρνο Πξνζψπσλ (Πεηζαξρηθή Δμνπζία) Γηάγξακκα 1 Έιεγρνο Πξάμεσλ 8

2.2. Το ειδικόηεπο πεπιεσόμενο ηηρ διοικηηικήρ εποπηείαρ επί ηων ΟΤΑ Η δηνηθεηηθή επνπηεία ζρεηίδεηαη κε ηνλ έιεγρν πνπ πξαγκαηνπνηείηαη ζε επίπεδν δηαθνξεηηθψλ λνκηθψλ πξνζψπσλ δεκνζίνπ δηθαίνπ, νπφηε ην έλα απφ απηά (επνπηεχνλ) κπνξεί λα ειέγρεη ην άιιν (επνπηεπφκελν). Έηζη, ζηελ πεξίπησζε ησλ δεκνζίσλ λνκηθψλ πξνζψπσλ πνπ ζπληζηνχλ νη ΟΣΑ ν έιεγρνο απηφο αζθείηαη επί απηψλ απφ ην λνκηθφ πξφζσπν ηνπ Κξάηνπο δηα ησλ απνθεληξσκέλσλ νξγάλσλ ηνπ. ην πιαίζην απηφ πθίζηαληαη δειαδή δηαθνξεηηθέο λνκηθέο νληφηεηεο, νη νπνίεο επηηεινχλ ε θαζεκία ην ζθνπφ ηνπο κε ηε δηαθνξά φηη ε λνκηθή νληφηεηα ηνπ Κξάηνπο έρεη θαη ηελ ζρεηηθή ειεγθηηθή εμνπζία. Η ζρέζε ινηπφλ απηή επαιιειίαο δηθαηνινγεί θαη ην πεξηερφκελν ηνπ ειέγρνπ ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο, πνπ δελ είλαη άιινο απφ ηνλ έιεγρν λνκηκφηεηαο θαη φρη ζθνπηκφηεηαο ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Έηζη, ηα αξκφδηα ειεγθηηθά φξγαλα πεξηνξίδνληαη ζε έιεγρν ηεο ζπκθσλίαο ησλ πξάμεσλ απηψλ κε ηηο ζρεηηθέο δηαηάμεηο θαη επηηαγή ηεο αξρήο ηεο λνκηκφηεηαο, ρσξίο λα εμεηάδνπλ δεηήκαηα ζθνπηκφηεηαο ησλ δηαθφξσλ ελεξγεηψλ, αθνχ θάηη ηέηνην ζα εξρφηαλ ζε αληίζεζε κε ηελ αξρή ηεο απηνηέιεηαο ησλ Ο.Σ.Α. Άξα, ν έιεγρνο πνπ αζθείηαη κέζσ ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο ζπλίζηαηαη ζε έιεγρν λνκηκφηεηαο πνπ ζηφρν έρεη ηελ νξζή εξκελεία θαη εθαξκνγή ηεο λνκνζεζίαο, ε νπνία ξπζκίδεη ηελ νξγάλσζε θαη ιεηηνπξγία ησλ ΟΣΑ, ελψ δελ επηηξέπεηαη πιένλ κε βάζε ην χληαγκα 1975/1986/2001 (άξζξν 102 παξ. 4) λα επεθηείλεηαη ζε έιεγρν ζθνπηκφηεηαο ή νπζηαζηηθφ κε ηνλ νπνίν εμεηαδφηαλ θαηά ην παξειζφλ θαηά πφζνλ νη εθάζηνηε ξπζκίζεηο πνπ ζεζπίδνληαλ κε ηηο πξάμεηο ησλ νξγάλσλ ηνπο ήηαλ ή φρη ζθφπηκεο. Πεξαηηέξσ, ν έιεγρνο απηφο δηαθξίλεηαη ζε: α) πξνιεπηηθφ πνπ αζθείηαη πριν απφ ηελ έθδνζε ηεο πξάμεο θαη πεξηιακβάλεη κφλν ηηο γεληθέο νδεγίεο θαη θαηεπζύλζεηο πνπ κπνξεί λα δψζεη ην επνπηεχνλ φξγαλν πξνο ην επνπηεπφκελν ζρεηηθά κε ηνλ ηξφπν άζθεζεο ηεο αξκνδηφηεηάο ηνπ, ελψ δελ επηηξέπεηαη ζε θακία πεξίπησζε ε έγθξηζε ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ απφ απηφ θαη β) θαηαζηαιηηθφ, πνπ αζθείηαη μεηά ηελ έθδνζε ηεο πξάμεο είηε απηεπαγγέιησο είηε κεηά απφ ηελ άζθεζε δηνηθεηηθήο πξνζθπγήο φπνηνπ έρεη έλλνκν ζπκθέξνλ, πεξηιακβάλεη δε ηνλ έιεγρν λνκηκόηεηαο θαη νδεγεί ζε αθχξσζε ησλ ειεγρφκελσλ πξάμεσλ φηαλ δελ έρνπλ ηεξεζεί νη πξνυπνζέζεηο πνπ απαηηεί ν λφκνο γηα ηελ εγθπξφηεηά ηνπο. Ο έιεγρνο απηφο εμάιινπ επηβάιιεηαη απφ ηελ αξρή ηεο λνκηκφηεηαο πνπ δηέπεη ην δηνηθεηηθφ δίθαην κε βάζε ηελ νπνία ηα δεκφζηα λνκηθά πξφζσπα θαη ηα φξγαλά ηνπο 9

ππνρξενχληαη θαηά ηελ άζθεζε ησλ αξκνδηνηήησλ ηνπο λα ηεξνχλ ηνπο θαλφλεο δηθαίνπ πνπ πξνβιέπνληαη απφ ην ηζρχνλ ζεζκηθφ πιαίζην (Δ. πειησηφπνπινπ, Δγρεηξίδην Γηνηθεηηθνύ Γηθαίνπ, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα-Κνκνηελή 2000, ζει.91 θαη 259-261). 2.3. Σκοπόρ και αναγκαιόηηηα ηηρ διοικηηικήρ εποπηείαρ Σν πθηζηάκελν ζχζηεκα δηνηθεηηθήο επνπηείαο επί ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, ε άζθεζε ηεο νπνίαο πξνβιέπεηαη ξεηά ζην χληαγκα (άξζξν 102 παξ.4), ζπλδέεηαη άκεζα κε ηελ ίδηα ηε λνκηθή ηνπο θχζε, αθνχ σο λνκηθά πξφζσπα δεκνζίνπ δηθαίνπ αζθνχλ ηελ εμνπζία πνπ ηνπο έρεη παξαρσξεζεί απφ ην Κξάηνο. Αζθνχλ, δειαδή, κηα εμνπζία πνπ απνηειεί ηκήκα ηεο εθηειεζηηθήο ιεηηνπξγίαο. Έηζη, ππφ απηή ηελ έλλνηα, ηα φξγαλα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δελ κπνξεί λα έρνπλ δηνηθεηηθή απηνλνκία, αιιά απηνηέιεηα (Μπεζίια-Βήθα, Τνπηθή Απηνδηνίθεζε, ηφκνο Ι, Αζήλα-Θεζζαινλίθε 2004, ζει. 372). Η έλλνηα ηεο απηνηέιεηαο ζρεηίδεηαη κε ην δηθαίσκα ησλ θνξέσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο λα απνθαζίδνπλ γηα ηηο ππνζέζεηο πνπ εληάζζνληαη ζην πεδίν ηεο αξκνδηφηεηάο ηνπο κε δηθήο ηνπο επζχλε θαη κε δηθά ηνπο φξγαλα θαη ζην πιαίζην απηφ έρνπλ ηελ εμνπζία λα ζεζπίδνπλ απηά ηα ίδηα θαλφλεο δηθαίνπ κε ηε κνξθή ησλ θαλνληζηηθψλ πξάμεσλ, δειαδή θαλφλσλ δηθαίνπ κε γεληθφ θαη αθεξεκέλν πεξηερφκελν. Δμάιινπ, ε άξξεθηε απηή ζρέζε ηνπ αζθνχκελνπ ειέγρνπ επί ησλ Ο.Σ.Α. κε ηνλ θεληξηθφ ππξήλα ηνπ θξάηνπο θαζηζηά απνιχησο αλαγθαία ηελ κέζσ απηνχ ηήξεζε ηεο αξρήο ηεο λνκηκφηεηαο θαηά ηελ εθηέιεζε ησλ ζρεηηθψλ θαζεθφλησλ ζε επίπεδν απηνδηνίθεζεο. Απηφ ζεκαίλεη φηη ηα φξγαλα πνπ είλαη επηθνξηηζκέλα κε ηνλ έιεγρν ησλ Ο.Σ.Α. ππνρξενχληαη λα ειέγρνπλ ηε δξάζε ησλ θνξέσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο γηα δηαπίζησζε ηπρφλ παξαβηάζεσλ ησλ λνκνζεηηθψλ δηαηάμεσλ θαη απνθαηάζηαζε ηεο λνκηκφηεηαο. Με απηφ ηνλ ηξφπν εμαζθαιίδεηαη πξσηίζησο ε ελφηεηα ηεο δηνίθεζεο, αθνχ νη θνξείο ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ειέγρνληαη σο πξνο ηελ εθαξκνγή ηεο θπβεξλεηηθήο πνιηηηθήο θαη γεληθφηεξα εμεηάδεηαη ν βαζκφο επίηεπμεο ησλ ζηφρσλ ηνπο, άξα θαη θαηά πφζν ε ιεηηνπξγίαο ηνπο ππήξμε απνηειεζκαηηθή (Δ. πειησηφπνπινπ, Δγρεηξίδην Γηνηθεηηθνύ Γηθαίνπ, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα-Κνκνηελή 2000, ζει.267). Παξάιιεια, 10

δηαθπιάζζεηαη θαη ην δεκφζην ζπκθέξνλ απφ πηζαλέο απζαίξεηεο ελέξγεηεο ησλ αξκφδησλ νξγάλσλ θαηά ηελ εθηέιεζε ησλ θαζεθφλησλ ηνπο. 2.4. Ο έλεγσορ επί ηων ππάξεων (λειηοςπγικόρ) ηων οπγάνων ηηρ ηοπικήρ αςηοδιοίκηζηρ Καηαξράο πξέπεη λα γίλεη ζαθέο φηη ηα φξγαλα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, απφ ηε ζηηγκή πνπ ππεξεηνχλ ζηνπο ελ ιφγσ νξγαληζκνχο νη νπνίνη απνηεινχλ λνκηθά πξφζσπα δεκνζίνπ δηθαίνπ θαη αζθνχλ κέξνο ηεο εθηειεζηηθήο ιεηηνπξγίαο ηνπ Κξάηνπο, ππάγνληαη ζηελ έλλνηα ησλ δηνηθεηηθψλ νξγάλσλ, ηα νπνία κέζσ ησλ πξάμεψλ ηνπο αζθνχλ δεκφζηα εμνπζία γηα ηελ επίηεπμε ζθνπψλ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. Έηζη, κπνξνχλ λα εθδίδνπλ δηνηθεηηθέο πξάμεηο, αηνκηθέο ή θαλνληζηηθέο, κε ηηο νπνίεο εθηεινχλ ην έξγν πνπ ηνπο έρεη αλαηεζεί, πνπ δελ είλαη άιιν απφ ηε δηνίθεζε ησλ ηνπηθψλ ππνζέζεσλ. ηελ θαηεγνξία ησλ αηνκηθψλ πξάμεσλ εκπίπηνπλ εθείλεο νη δηνηθεηηθέο πξάμεηο πνπ ζεζπίδνπλ θαλφλεο δηθαίνπ γηα ηε ξχζκηζε αηνκηθψλ πεξηπηψζεσλ, ελψ κε ηηο θαλνληζηηθέο πξάμεηο ζεζπίδνληαη θαλφλεο δηθαίνπ πνπ είλαη γεληθνί θαη αθεξεκέλνη, ζηνπο νπνίνπο ππάγεηαη αφξηζηνο αξηζκφο πξνζψπσλ. Πξψηνο ππιψλαο ηνπ θξαηηθνχ ειέγρνπ ζε επίπεδν ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο είλαη ν έιεγρνο πνπ αζθείηαη επί ησλ αλσηέξσ πξάμεσλ πνπ εθδίδνληαη απφ ηα αξκφδηα φξγαλα θαηά ηελ εθηέιεζε ησλ θαζεθφλησλ ηνπο, πξνθεηκέλνπ λα επηηεπρζνχλ νη ζπγθεθξηκέλνη ζθνπνί πνπ πξνβιέπνληαη απφ ην λφκν. Πην ζπγθεθξηκέλα, ην πεξηερφκελν ηνπ ελ ιφγσ ειέγρνπ πεξηνξίδεηαη εθ ηεο ίδηαο ηεο θχζεσο ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, νη νπνίνη δηαζέηνπλ απηνηέιεηα θαη ζπλεπψο δελ επηηξέπεηαη λα δέρνληαη επεκβάζεηο ζε φ,ηη αθνξά ηνλ ζπγθεθξηκέλν ηξφπν κε ηνλ νπνίν απηνί ζα θέξνπλ ζε πέξαο ηελ απνζηνιή ηνπο ηεξψληαο πάληνηε ηελ αξρή ηεο λνκηκφηεηαο. Δπνκέλσο, νπνηαδήπνηε ειεγθηηθή πξάμε δελ κπνξεί λα θζάλεη ζην ζεκείν θαηαζηξαηήγεζεο ηεο ζπληαγκαηηθά πξνβιεπφκελεο απηνηέιεηαο ησλ σο άλσ νξγαληζκψλ ππνλνκεχνληαο ηελ πξσηνβνπιία ηνπο (Κσλ..Σζνχληα, Σπζηήκαηα Δπνπηείαο επί ηωλ ΟΤΑ, Αζήλα-Κνκνηελή 1993, ζει. 88). Έηζη, κε βάζε θαη ηελ αλσηέξσ θαηεγνξηνπνίεζε ηνπ ειέγρνπ πνπ αζθείηαη ζηελ πεξίπησζε ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο, ν έιεγρνο πνπ αζθείηαη επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ησλ ΟΣΑ, σο πξνο ην πεξηερφκελφ ηνπ, απνζθνπεί ζηελ ηήξεζε ηεο λνκηκφηεηαο θαη κφλνλ 11

απηήο, αθνχ ν έιεγρνο ζθνπηκφηεηαο δελ ζπλάδεη κε ηελ ίδηα ηνπο ηε λνκηθή θχζε. ζνλ αθνξά ην ρξνληθφ ζεκείν, θαηά ην νπνίν απηφο πξαγκαηνπνηείηαη, ν έιεγρνο απηφο είλαη θαηαζηαιηηθφο, γηαηί ζηελ πεξίπησζε πνπ ν λφκνο απαηηνχζε έγθξηζε ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ απφ ηα επνπηηθά φξγαλα (πξνιεπηηθφο έιεγρνο), απηφ ζα ζήκαηλε απηνδηθαίσο πεξηνξηζκφ ηεο πξσηνβνπιίαο ησλ νξγάλσλ ησλ ΟΣΑ. Κάηη ηέηνην ζπλέβαηλε ζην παξειζφλ, νπφηε νξηζκέλεο απνθάζεηο ησλ δεκνηηθψλ θαη θνηλνηηθψλ ζπκβνπιίσλ ππνβάιινληαλ ζε πξνιεπηηθφ έιεγρν κε ηε κνξθή ηεο έγθξηζεο. Σν θαζεζηψο, φκσο, απηφ άιιαμε νξηζηηθά, φπσο ζα δηαθαλεί θαη απφ ηελ αλάιπζε πνπ αθνινπζεί παξαθάησ, κε ην λ. 2218/1994, ν νπνίνο θαηάξγεζε ξεηά ηνλ πξνιεπηηθφ έιεγρν ζθνπηκφηεηαο. 2.4.1. Έλεγσορ Νομιμόηηηαρ Βαζηθφ ραξαθηεξηζηηθφ ηνπ ειέγρνπ πνπ αζθείηαη απφ ηα φξγαλα ηα επηθνξηηζκέλα κε ηελ θξαηηθή επνπηεία, είλαη φηη απηφο πεξηνξίδεηαη ζηε δηεξεχλεζε ηνπ θαηά πφζνλ ηεξήζεθε ή φρη ε λνκηκφηεηα θαηά ηελ έθδνζε ησλ πξάμεσλ (αηνκηθψλ ή θαλνληζηηθψλ) ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Δηδηθφηεξα, εμεηάδεηαη ε ζπκθσλία ησλ πξάμεσλ κε ην πθηζηάκελν ζεζκηθφ πιαίζην. ε θακία δε πεξίπησζε ν έιεγρνο απηφο δελ επεθηείλεηαη ζην πεδίν ηεο ζθνπηκφηεηαο ηεο πξάμεο, ηνπ ζθεπηηθνχ, δειαδή, πνπ αθνινπζήζεθε απφ ηα αξκφδηα θάζε θνξά φξγαλα θαηά ηελ έθδνζε ηεο πξάμεο πξνθεηκέλνπ λα πξαγκαηνπνηεζεί ν ζπγθεθξηκέλνο ζθνπφο ηνπ νξγαληζκνχ, ηνλ νπνίν ππεξεηνχλ. Άιισζηε, ε επέκβαζε ησλ ειεγθηηθψλ νξγάλσλ επί ηνπ ζθνπνχ ηεο δξάζεο ησλ Ο.Σ.Α. έξρεηαη ζε αληίζεζε κε ηελ ξεηά πξνβιεπφκελε απηνηέιεηα ησλ νξγαληζκψλ απηψλ, αθνχ κηα ηέηνηα επέκβαζε ζα ππνλφκεπε ζηελ πξάμε ηελ αλάπηπμε ηεο ίδηαο πξσηνβνπιίαο ηνπο θαη δε ηελ ειεχζεξε (ρσξίο νδεγίεο θαη ππνδείμεηο) δξάζε ηνπο. Πεξαηηέξσ, θαη ζε ζρέζε κε ην εηδηθφηεξν πεξηερφκελφ ηνπ, ν έιεγρνο λνκηκφηεηαο πεξηιακβάλεη ηελ δηαπίζησζε ηεο εθάζηνηε παξαβίαζεο ησλ θαλφλσλ δηθαίνπ απφ ηα φξγαλα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θαη επηθέξεη ηελ αθχξσζε ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ. Σν επνπηεχνλ φξγαλν δελ έρεη ηελ εμνπζία λα ηξνπνπνηεί ηηο παξάλνκεο πξάμεηο ησλ ελ ιφγσ νξγάλσλ, κηα θη έηζη ζα ππεηζεξρφηαλ πξαθηηθά ζηελ άζθεζε ηεο αξκνδηφηεηά ηνπο. Παξάιιεια, απαγνξεχεηαη ε θαζ νηνλδήπνηε ηξφπν ππνθαηάζηαζε ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θαηά ηελ άζθεζε ηνπ ειεγθηηθνχ έξγνπ (Αζαλαζίνπ Γ. Ράηθνπ, Σπληαγκαηηθό 12

Γίθαην, ηφκνο Ι, 2 ε έθδνζε, Δθδ. Αλη. Νηθ. άθθνπια 2002, ζει. 973). Οπφηε, ηα ειεγθηηθά φξγαλα νθείινπλ λα αζθνχλ ηνλ επνπηηθφ ηνπο ξφιν ρσξίο λα ππνθαζηζηνχλ ηελ χπαξμε θαη ηε ιεηηνπξγία ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο κε αλεπίηξεπηεο επεκβάζεηο ζηελ νπζία ηνπ έξγνπ πνπ ηνπο έρεη αλαηεζεί απφ ην Κξάηνο. 2.4.2. Καηαζηαληικόρ Έλεγσορ Σν δεχηεξν ραξαθηεξηζηηθφ ηνπ επνπηηθνχ ειέγρνπ ζηνπο ΟΣΑ έγθεηηαη ζην ρξνληθφ ζεκείν θαηά ην νπνίν απηφο αζθείηαη θαη ην νπνίν ηνπνζεηείηαη κεηά ηελ έθδνζε ηεο πξάμεο απφ ην αξκφδην φξγαλν ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. ζνλ αθνξά ην ρξνληθφ δηάζηεκα πξηλ ηελ έθδνζε ηεο πξάμεο, θαηά ηε δηάξθεηα απηνχ δελ επηηξέπεηαη επνπηεία θαη νπζηαζηηθά, έηζη, απαγνξεχεηαη ε έγθξηζε, ζε επίπεδν ζθνπηκφηεηαο, ησλ δηνηθεηηθψλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο απφ ηνπο αξκφδηνπο θνξείο επνπηείαο. Με απηφ ηνλ ηξφπν δίλεηαη ε δπλαηφηεηα ζηνπο Ο.Σ.Α. λα πξαγκαηνπνηνχλ ηηο δξάζεηο εθείλεο πνπ ζεσξνχλ φηη πξνάγνπλ ηα ζπκθέξνληα ησλ ηνπηθψλ θνηλσληψλ ηηο νπνίεο ππεξεηνχλ θαη λα αλαιακβάλνπλ ζηελ πξάμε ηελ επζχλε ησλ ζρεηηθψλ πξάμεσλ πνπ εθδίδνπλ πινπνηψληαο ηαπηφρξνλα ηελ επηηαγή ηνπ πληάγκαηνο πεξί δηνηθεηηθήο απηνηέιεηάο ηνπο. Αλαγθαία ζπλέπεηα απηνχ απνηειεί ην γεγνλφο φηη νη πξάμεηο πνπ εθδίδνπλ ηα φξγαλα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δηαζέηνπλ εθηειεζηφηεηα, πξάγκα πνπ ζεκαίλεη φηη απφ ηε ζηηγκή πνπ εθδίδνληαη λφκηκα παξάγνπλ φιεο ηηο έλλνκεο ζπλέπεηέο ηνπο ρσξίο λα ρξεηάδεηαη λα κεζνιαβήζεη θακία άιιε πεξαηηέξσ δηαηχπσζε πνπ λα ηηο ζέηεη ζε ηζρχ. ηελ αληίζεηε πεξίπησζε, φπνπ ζα ίζρπε ν πξνιεπηηθφο έιεγρνο, ζα αθπξσλφηαλ ζηελ πξάμε φρη κφλν ε ζπληαγκαηηθή θαηνρχξσζε ηνπ ζεζκνχ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, αιιά θαη ε ίδηα ε εληνιή ηελ νπνία ιακβάλνπλ ηα αηξεηά φξγαλα ησλ ελ ιφγσ θνξέσλ απφ ην εθινγηθφ ζψκα ησλ ηνπηθψλ θνηλσληψλ. Έηζη, ν θαηαζηαιηηθφο έιεγρνο ησλ δηνηθεηηθψλ πξάμεσλ ησλ Ο.Σ.Α. ζπλδέεηαη άξξεθηα κε ηε θχζε ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο, ε νπνία ηνπο αθήλεη πεξηζψξηα ειεχζεξεο δξάζεο ειέγρνληαο κφλν ηελ ηήξεζε ηεο λνκηκφηεηαο. 13

2.5. Ο έλεγσορ επί ηων πποζώπων (πποζωπικόρ) ηων οπγάνων ηηρ ηοπικήρ αςηοδιοίκηζηρ Πέξα απφ ηηο πξάμεηο ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, ζηνλ θξαηηθφ έιεγρν ππφθεηληαη θαη ηα ίδηα ηα φξγαλα, ηα νπνία, παξά ηνλ αηξεηφ ηνπο ραξαθηήξα θαη ηελ εμ απηνχ ηνπ ιφγνπ δεκνθξαηηθή ηνπο λνκηκνπνίεζε, αζθνχλ κέξνο ηεο εθηειεζηηθήο εμνπζίαο, νπφηε πξέπεη κε απηφ ηνλ ηξφπν λα εμαζθαιηζηεί φηη ηεξνχλ απαξέγθιηηα ηελ αξρή ηεο λνκηκφηεηαο. Ο έιεγρνο απηφο πεξηιακβάλεη ηελ άζθεζε ηεο πεηζαξρηθήο εμνπζίαο, ε νπνία απνβιέπεη ζηελ εμαζθάιηζε ηεο εθπιήξσζεο ησλ λφκηκσλ θαζεθφλησλ ηνπο. Ο πεηζαξρηθφο απηφο έιεγρνο πξέπεη λα είλαη ραιαξφο θαη επηφηεξνο απφ ηνλ αληίζηνηρν έιεγρν πνπ αζθείηαη ζηα δηνηθεηηθά φξγαλα ηνπ λνκηθνχ πξνζψπνπ ηνπ Κξάηνπο θαη δελ κπνξεί ζε θακία πεξίπησζε λα πξνζβάιεη ηελ πξνζσπηθή αλεμαξηεζία ησλ νξγάλσλ ησλ ηνπηθψλ νξγαληζκψλ. ην πιαίζην απηφ, ηα αηξεηά φξγαλα ειέγρνληαη ηφζν γηα ηηο πξάμεηο πνπ εθδίδνπλ, φζν θαη γηα ηηο ελέξγεηέο ηνπο θαη δηαπηζηψλεηαη έηζη ε ηπρφλ απφ κέξνπο ηνπο θαηάρξεζε εμνπζίαο θαηά ηελ εθηέιεζε ησλ θαζεθφλησλ ηνπο. Απηφο ν έιεγρνο είλαη αλαγθαίνο ζην πιαίζην ηεο θξαηηθήο επνπηείαο, κηα θαη έηζη πξνζηαηεχνληαη ηα ζπκθέξνληα ησλ πνιηηψλ, αιιά θαη ε ρξεζηή ιεηηνπξγία ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο απφ απζαίξεηεο ελέξγεηεο ησλ νξγάλσλ απηψλ (Μπεζίια-Βήθα, Τνπηθή Απηνδηνίθεζε, ηφκνο Ι, Αζήλα- Θεζζαινλίθε 2004, ζει. 374). Δμάιινπ, απηή ε κνξθή ειέγρνπ θαηνρπξψλεηαη απφ ην ίδην ηνπ χληαγκα ζην άξζξν 102 παξ. 4, ην νπνίν, φκσο, ζέηεη φξηα ζηελ άζθεζή ηνπ, κηα θαη πξνβιέπεη φηη γηα λα επηβιεζνχλ νη ζρεηηθέο πεηζαξρηθέο πνηλέο ζηα αηξεηά φξγαλα, κε εμαίξεζε ηηο πεξηπηψζεηο ηεο απηνδίθαηεο έθπησζεο ή αξγίαο, απαηηείηαη ε ζχκθσλε γλψκε ζπκβνπιίνπ απνηεινχκελνπ απφ ηαθηηθνχο δηθαζηέο. Με απηφ ηνλ ηξφπν, παξέρνληαη ηα απαξαίηεηα ερέγγπα νξζήο θαη ακεξφιεπηεο θξίζεο θαη ηίζεηαη έλαο θξαγκφο ζηνλ θίλδπλν ηεο ελίνηε θαηαρξεζηηθήο άζθεζεο ηνπ πεηζαξρηθνχ ειέγρνπ εθ κέξνπο ησλ αξκνδίσλ ειεγθηηθψλ νξγάλσλ θαη ηεο επηβνιήο ησλ αληίζηνηρσλ πεηζαξρηθψλ πνηλψλ κε ηελ πξνζρεκαηηθή πξνβνιή ιφγσλ παξάβαζεο θαζήθνληνο, ελψ ζηελ πξαγκαηηθφηεηα ε φιε δηαδηθαζία κπνξεί λα ππνθξχπηεη πνιηηηθέο ζθνπηκφηεηεο. 14

2.6. Η ιζηοπική εξέλιξη ηος νομοθεηικού πλαιζίος ηηρ εποπηείαρ επί ηων Ο.Τ.Α. Ο ζεζκφο ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο έρεη ππνζηεί πιεζψξα αιιαγψλ ζηελ πνξεία ηνπ ρξφλνπ ζε ζπλάξηεζε πάληνηε κε ηηο πνιηηηθννηθνλνκηθέο εμειίμεηο θαη ηελ νινέλα θαη απμαλφκελε αλάγθε γηα απνθέληξσζε κε ηε δεκηνπξγία επηηειηθνχ θξάηνπο. Καηαιπηηθφ ξφιν ζε απηέο ηηο εμειίμεηο δηαδξακάηηζε ε επηηαγή ηνπ αλαζεσξεκέλνπ πληάγκαηνο 1975/1986 γηα δηνηθεηηθή απηνηέιεηα ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο (άξζξα 102 παξ. 2 θαη 5), φπνπ ε δηαηχπσζή ηνπ ζε φ,ηη αθνξά ην πεδίν δξάζεο ησλ ελ ιφγσ νξγαληζκψλ είλαη ζαθήο, παξαρσξψληαο ηνπο δεκφζηα εμνπζία θαη δε ηελ αξκνδηφηεηα λα απνθαζίδνπλ ειεχζεξα κε δηθή ηνπο επζχλε θαη κε ηα δηθά ηνπο φξγαλα γηα ηηο ππνζέζεηο πνπ ππάγνληαη ζην πιαίζην ησλ γεσγξαθηθψλ νξίσλ ηεο πεξηθέξεηάο ηνπο. Έηζη, ε ζπληαγκαηηθή αλαζεψξεζε πινπνίεζε νπζηαζηηθά ην πάγην αίηεκα ησλ θνξέσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο γηα ρεηξαθέηεζε ησλ νξγαληζκψλ απηψλ θαη ελδπλάκσζε ηνπ ξφινπ ηνπο ζε πνιηηηθνθνηλσληθφ επίπεδν κε απψηεξν ζηφρν ηελ απνηειεζκαηηθφηεξε άζθεζε ησλ θξαηηθψλ ιεηηνπξγηψλ κέζσ ηεο απνθέληξσζήο ηνπο. Α.- Οη αιιαγέο πνπ επέθεξε ζηνλ ηνκέα ηεο θξαηηθήο επνπηείαο επί ησλ ΟΣΑ ε εηζαγσγή ηνπ Ν. 2218/1994 Με αθεηεξία ηελ εμέιημε απηή ζε ζπληαγκαηηθφ επίπεδν θαη σο απφξξνηά ηεο ςεθίζηεθε ν λφκνο 2218/1994 πνπ απνηέιεζε ζεκαληηθφ ζηαζκφ ζην πεδίν ηεο θξαηηθήο επνπηείαο δίλνληαο επξχ πιαίζην αλεμάξηεηεο δξάζεο ζηνπο νξγαληζκνχο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Ο λφκνο απηφο, πέξαλ ησλ αιιαγψλ ζε επίπεδν δεπηεξνβάζκηαο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θαη δε ηελ εηζαγσγή ηνπ ζεζκνχ ησλ λνκαξρηαθψλ απηνδηνηθήζεσλ κε ηνπο αηξεηνχο πιένλ λνκάξρεο, εηζήγαγε ζεκαληηθέο θαηλνηνκίεο. Δηδηθφηεξα, νη θαηλνηνκίεο απηέο είραλ σο εμήο: 15

α) Απφ ηε κία αλέζεζε ηελ άζθεζε ηνπ επνπηηθνχ ειέγρνπ επί ησλ ΟΣΑ ζε ζπιινγηθφ δηνηθεηηθφ φξγαλν κε ηε ζπκκεηνρή ζε απηφ θαη δηθαζηηθνχ ιεηηνπξγνχ, αθαηξψληαο έηζη ηελ ελ ιφγσ αξκνδηφηεηα απφ ην κεηαθιεηφ λνκάξρε ν νπνίνο πξνεγνπκέλσο ηελ αζθνχζε απνθιεηζηηθά θαη κφλνλ απηφο. Η αξκνδηφηεηα απηή ηνπ λνκάξρε σο πεξηθεξεηαθνχ νξγάλνπ ηνπ Κξάηνπο ίζρπε ζην πιαίζην ιεηηνπξγίαο ηνπ πξψηνπ βαζκνχ δηνηθεηηθήο απνθέληξσζεο, πνπ απνηεινχζε ηελ ηφηε δηνηθεηηθή πεξηθέξεηα ηνπ Κξάηνπο θαη νλνκαδφηαλ Ννκαξρία. Έηζη, ν λνκάξρεο αζθνχζε ηελ πην πάλσ αξκνδηφηεηα ρσξίο κάιηζηα λα ηίζεηαη θακία πξνυπφζεζε πνπ λα εμαζθαιίδεη φηη δηέζεηε ηα απαηηνχκελα πξνζφληα. Ο λνκάξρεο, δειαδή, πνπ θαηά ην πξνεγνχκελν θαζεζηψο ήηαλ φξγαλν επηιεγκέλν απφ ηελ εθάζηνηε θπβέξλεζε, αζθνχζε ηνλ έιεγρν λνκηκφηεηαο επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ησλ δήκσλ θαη ησλ θνηλνηήησλ απηεπάγγειηα ή κεηά απφ άζθεζε πξνζθπγήο θαη πξνέβαηλε ζηελ αθχξσζή ηνπο, φηαλ δηαπίζησλε αηηηνινγεκέλα ηελ αληίζεζή ηνπο πξνο ην λφκν. Καηά ησλ απνθάζεσλ ηνπ λνκάξρε ήηαλ δπλαηή ε άζθεζε πξνζθπγήο ελψπηνλ ηνπ Τπνπξγνχ Δζσηεξηθψλ. Σν λέν, φκσο, θαζεζηψο, κε ηε ζχζηαζε θαη ηε ζπγθξφηεζε ηνπ αλσηέξσ νξγάλνπ παξείρε εγγπήζεηο νξζήο θαη ακεξφιεπηεο θξίζεο δεδνκέλνπ φηη απνηειείην θαη απφ έλαλ δηθαζηηθφ ιεηηνπξγφ ν νπνίνο ήηαλ πεξηβεβιεκέλνο κε ηηο πην πάλσ εγγπήζεηο σο εθ ηνπ ιεηηνπξγήκαηφο ηνπ. Δπηπιένλ, ην φξγαλν απηφ ιφγσ θαη ηνπ ζπιινγηθνχ ηνπ ραξαθηήξα δεκηνπξγνχζε πεξηζψξηα γηα πην ιεπηνκεξή θαη πνιχπιεπξε δηεξεχλεζε ησλ εθάζηνηε ππνζέζεσλ ζε ζρέζε κε ηελ αληίζηνηρε έξεπλα πνπ πξαγκαηνπνηνχζε ν λνκάξρεο, πνπ φπσο ήηαλ θπζηθφ ππήξρε κεγάιε πηζαλφηεηα λα «παξαζπξζεί» ζηελ δηαηχπσζε ησλ ζρεηηθψλ απνθάζεσλ απφ ηηο πξνζσπηθέο ηνπ απφςεηο. β) Απφ ηελ άιιε θαηάξγεζε νξηζηηθά ηνλ έιεγρν ζθνπηκφηεηαο κε ηε κνξθή ηνπ πξνιεπηηθνχ ειέγρνπ επί ησλ πξάμεσλ ησλ Ο.Σ.Α. Ο ζπγθεθξηκέλνο έιεγρνο, δειαδή ν πξνιεπηηθφο έιεγρνο ζθνπηκφηεηαο, εμαθνινπζνχζε λα αζθείηαη θαηά ην πξνγελέζηεξν θαζεζηψο, κφλν φκσο θαη εμαίξεζε θαη ζηηο πεξηπηψζεηο πνπ νξίδνληαλ πεξηνξηζηηθά ζην λφκν ιφγσ ηεο νινέλα θαη πεξηζζφηεξν δηνγθνχκελεο θξηηηθήο. Με βάζε ηνλ έιεγρν απηφ, αλ ε επνπηηθή αξρή ηνπ Κξάηνπο έθξηλε ηελ πξάμε πνπ ηεο ππνβαιιφηαλ πξνο έγθξηζε σο ζθφπηκε απφ άπνςε δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο γηα ηνλ εθάζηνηε ηνπηθφ νξγαληζκφ, ηφηε ελέθξηλε ηελ έθδνζή ηεο, ελψ, ζηελ αληίζεηε πεξίπησζε, ε πξάμε δελ παξήγαγε έλλνκα απνηειέζκαηα. Έηζη, κε ην λφκν απηφ (λ.2218/1994) επεξρφηαλ ε θαζνιηθή θαηάξγεζε ηνπ αλσηέξσ ειέγρνπ κε απνηέιεζκα λα εληζρχεηαη ν ξφινο ησλ πξσηνβάζκησλ θαη δεπηεξνβάζκησλ πιένλ ΟΣΑ ζηελ δηνίθεζε ησλ ηνπηθψλ ππνζέζεσλ. 16

Ο ελ ιφγσ λφκνο αλαγάγεη ην σο άλσ ζπιινγηθφ επνπηηθφ φξγαλν (βι. σο άλσ ζηνηρείν α) ζε «αλεμάξηεηε δεκφζηα αξρή», ρσξίο φκσο ζηελ πξαγκαηηθφηεηα απηφ λα θέξεη ηα αλάινγα ραξαθηεξηζηηθά ππφ ηε κνξθή ζεζκηθψλ εγγπήζεσλ πνπ δηαθξίλνπλ ηηο αλεμάξηεηεο αξρέο απφ ηηο ινηπέο λνκηθέο νληφηεηεο. Έηζη, ζηελ πξάμε επξφθεηην γηα κηα Σξηκειή Δπηηξνπή, ε νπνία είρε ζπζηαζεί ζηελ έδξα θάζε λνκαξρηαθήο απηνδηνίθεζεο θαη αζθνχζε έιεγρν λνκηκφηεηαο επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Ωζηφζν, ν ηδηαίηεξνο ραξαθηήξαο ηεο Δπηηξνπήο απηήο ζπλίζηαην ζην γεγνλφο φηη απηή, ζε αληίζεζε κε ην λνκάξρε, δηέζεηε ηνπιάρηζηνλ ερέγγπα απηνηέιεηαο θξίζεσο ρσξίο λα ππφθεηηαη ζε άλσζελ εληνιέο θαη νδεγίεο θαηά ηελ εθηέιεζε ηνπ έξγνπ ηεο, κε νχζα εληαγκέλε ζηε δηνηθεηηθή ηεξαξρία. Πεξαηηέξσ, θαη ζε φ,ηη αθνξά ηε ζχλζεζε ηεο ελ ιφγσ Δπηηξνπήο, απηή δηέθεξε αλάινγα κε ηελ πξνέιεπζε ησλ ππφ θξίζε πξάμεσλ. Γηα ηηο πξάμεηο ησλ δεκνηηθψλ θαη θνηλνηηθψλ ζπκβνπιίσλ ηελ Δπηηξνπή ζπγθξνηνχζε έλαο πξσηνδίθεο σο πξφεδξνο, έλαο ππάιιεινο ηνπ Τπνπξγείνπ Δζσηεξηθψλ θαηεγνξίαο ΠΔ Γηνηθεηηθνχ κε βαζκφ Α θαη έλαο αηξεηφο εθπξφζσπνο ηεο Σνπηθήο Έλσζεο Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ (Σ.Δ.Γ.Κ.). ηελ πεξίπησζε δε ησλ πξάμεσλ ησλ λνκαξρηαθψλ ζπκβνπιίσλ θαη ησλ λνκαξρηαθψλ επηηξνπψλ, ησλ πξάμεσλ δειαδή ησλ δεπηεξνβάζκησλ Ο.Σ.Α., ε ζχλζεζε ηεο Δπηηξνπήο κεηαβαιιφηαλ σο πξνο ηνλ εθπξφζσπν ησλ ελ ιφγσ Ο.Σ.Α., νη πξάμεηο ησλ νπνίσλ θξίλνληαλ, κε απνηέιεζκα λα πεξηιακβάλεη σο ηξίην κέινο έλα κέινο ηνπ λνκαξρηαθνχ ζπκβνπιίνπ. Καηφπηλ, κε βάζε ηνλ ζπκπιεξσκαηηθφ λφκν 2240/1994 1, εθδφζεθε ην πξνεδξηθφ δηάηαγκα 410/1995, πνπ απνηειεί ηνλ πξψην Κψδηθα ησλ Γήκσλ θαη ησλ Κνηλνηήησλ θαη ηαπηφρξνλα κείδνλα ζηαζκφ ζηελ εμέιημή ηνπο σο πξσηνβάζκησλ ηνπηθψλ νξγαληζκψλ. Σν δηάηαγκα απηφ πεξηείρε ηηο ζρεηηθέο ξπζκίζεηο γηα ηελ άζθεζε ησλ αξκνδηνηήησλ επνπηηθνχ ειέγρνπ επ απηψλ. Πην ζπγθεθξηκέλα, νη αξκνδηφηεηεο απηέο -πνπ θαηά ην παξειζφλ ηηο αζθνχζε ν λνκάξρεο- κε ην λφκν απηφ αζθνχληαλ πάιη απφ κνλνπξφζσπν (κεηαθιεηφ) θξαηηθφ φξγαλν πνπ απηή ηε θνξά νλνκαδφηαλ Πεξηθεξεηαθφο Γηεπζπληήο. Σν ελ ιφγσ φξγαλν (ν Πεξηθεξεηαθφο Γηεπζπληήο) ήιεγρε ηηο πξάμεηο ησλ πξσηνβάζκησλ Ο.Σ.Α., νη νπνίεο ηνπ απνζηέιινληαλ ππνρξεσηηθά γηα έιεγρν λνκηκφηεηαο 1 Σνπ λ. 2218/1994 17

θαη φζεο πξάμεηο εμ απηψλ ζεσξνχζε φηη δελ ήηαλ λφκηκεο ηηο παξέπεκπε γηα έιεγρν λνκηκφηεηαο ζηελ πην πάλσ Σξηκειή Δπηηξνπή (ηνπ λ.2218/1994), ε νπνία δηελεξγνχζε ηνλ έιεγρν λνκηκφηεηαο επί ησλ ζπγθεθξηκέλσλ πξάμεσλ φρη κφλν θαηφπηλ παξαπνκπήο, αιιά θαη κεηά απφ άζθεζε πξνζθπγήο φπνηνπ δηνηθνπκέλνπ είρε έλλνκν ζπκθέξνλ πξνο ηνχην. Δλψ θαη θαηά ησλ απνθάζεσλ ηνπ Πεξηθεξεηαθνχ Γηεπζπληή κπνξνχζε λα ζηξαθεί γηα παξάβαζε λφκνπ επίζεο νπνηνζδήπνηε είρε έλλνκν ζπκθέξνλ, απηή ηε θνξά ελψπηνλ ηνπ Τπνπξγνχ Δζσηεξηθψλ. ζνλ αθνξά ηνλ έιεγρν ησλ πξνζψπσλ πνπ ήηαλ θνξείο ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ βαζκνχ, απηφλ ηνλ αζθνχζε ην ίδην σο άλσ φξγαλν, δειαδή θαη πάιη ν Πεξηθεξεηαθφο Γηεπζπληήο, ν νπνίνο ηνπο επέβαιε ηηο δηνηθεηηθέο θπξψζεηο ηεο αξγίαο θαη ηεο έθπησζεο ζε πεξίπησζε παξάβαζεο ησλ θαζεθφλησλ ηνπο χζηεξα απφ ζχκθσλε γλψκε ζπκβνπιίνπ απνηεινχκελνπ θαηά πιεηνςεθία απφ δηθαζηέο. Καηφπηλ, κε ην λφκν 2399/1996 θαηαξγήζεθε ν πξψηνο βαζκφο δηνηθεηηθήο απνθέληξσζεο, θαζψο θαη νη ζέζεηο ησλ Πεξηθεξεηαθψλ Γηεπζπληψλ θαη ε επνπηηθή αξκνδηφηεηα θαηέζηε κε απηφ ηνλ ηξφπν εληαία ζε επίπεδν πεξηθέξεηαο, ηελ νπνία αζθνχζε πιένλ ν Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο θαη αθνξνχζε ζηηο πξάμεηο ησλ νξγαληζκψλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θαη ησλ δχν βαζκίδσλ. Πξέπεη λα ζεκεησζεί φηη ν ηειεπηαίνο νξηδφηαλ σο εθπξφζσπνο ηεο Κπβέξλεζεο ζηελ εθάζηνηε Πεξηθέξεηα ήδε κε ην λφκν 1622/1986, νπφηε θαη ήηαλ αθφκε ζε ηζρχ ν δεχηεξνο βαζκφο δηνηθεηηθήο απνθέληξσζεο, ν νπνίνο θαηαξγήζεθε κε ην λφκν 2503/1997 θαη ηδξχζεθαλ νη Πεξηθέξεηεο σο εληαίεο απνθεληξσκέλεο κνλάδεο ηνπ Κξάηνπο (Δ. πειησηφπνπινπ, Δγρεηξίδην Γηνηθεηηθνύ Γηθαίνπ, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα-Κνκνηελή 2000, ζει.298). Αλαθνξηθά δε κε ηνλ έιεγρν επί ησλ δεπηεξνβάζκησλ Ο.Σ.Α., κε βάζε ην λφκν 2218/1994 κε ηνλ νπνίν εηζήρζε ν ζεζκφο ησλ λνκαξρηαθψλ απηνδηνηθήζεσλ ζε αληηθαηάζηαζε ησλ παιηψλ λνκαξρηψλ, εθδφζεθε ζηε ζπλέρεηα ην κε ηνλ αξηζκφ 30/1996 πξνεδξηθφ δηάηαγκα, ην νπνίν απνηέιεζε θαη ηνλ Κψδηθα ησλ Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ (ΚΝΑ), ν νπνίνο θαη παξέκεηλε ζε ηζρχ έσο ηε κεηαξξχζκηζε κε ηίηιν «Νέα Αξρηηεθηνληθή ηεο Απηνδηνίθεζεο θαη ηεο Απνθεληξωκέλεο Γηνίθεζεο -Πξόγξακκα Καιιηθξάηεο» κε ην λ. 3852/2010. Κχξην ραξαθηεξηζηηθφ ηεο αιιαγήο ηνπ θαζεζηψηνο ησλ λνκαξρηψλ είλαη φηη ε αξκνδηφηεηα ηνπ επνπηηθνχ ειέγρνπ, πνπ αλήθε ζε θαηεμνρήλ θπβεξλεηηθφ φξγαλν, ην λνκάξρε, αλεηίζεην πιένλ ζε πξψην ζηάδην ζηνλ Γεληθφ Γξακκαηέα ηεο Πεξηθέξεηαο, φξγαλν θαη πάιη κε κεηαθιεηφ ραξαθηήξα, ηνπ νπνίνπ φκσο ε αξκνδηφηεηα δηέθεξε απφ απηή ηνπ Ννκάξρε. Κη απηφ γηαηί ν Ννκάξρεο είρε ηελ εμνπζία λα αζθεί απνθιεηζηηθά ηνλ έιεγρν 18

λνκηκφηεηαο αθπξψλνληαο έηζη ηηο πξάμεηο πνπ ζεσξνχζε φηη δελ ήηαλ λφκηκεο. Ο Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο, αληίζεηα, δελ δηέζεηε ηέηνηα αθπξσηηθήο θχζεο αξκνδηφηεηα, αιιά παξέπεκπε αηηηνινγεκέλα ηηο απνθάζεηο πνπ ζεσξνχζε φηη δελ ήηαλ λφκηκεο ζηελ σο άλσ Σξηκειή Δπηηξνπή, ε νπνία θαη είρε ηνλ ηειεπηαίν ιφγν επί ηεο λνκηκφηεηαο ησλ πξάμεσλ. ε φ,ηη αθνξά δε ηνλ έιεγρν επί ησλ πξνζψπσλ πνπ ήηαλ θνξείο ησλ νξγάλσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δεπηέξνπ βαζκνχ, απηφλ ηνλ αζθνχζε θαη πάιη ν Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο. Σν φξγαλν απηφ επέβαιε ζηα ελ ιφγσ πξφζσπα ηηο δηνηθεηηθέο θπξψζεηο ηεο αξγίαο θαη ηεο έθπησζεο ζε πεξίπησζε παξάβαζεο ησλ θαζεθφλησλ ηνπο χζηεξα απφ ζχκθσλε γλψκε ζπκβνπιίνπ απνηεινχκελνπ θαηά πιεηνςεθία απφ δηθαζηέο. Πεξαηηέξσ θαη φζνλ αθνξά ηηο θαηλνηνκίεο ηνπ λ. 2218/1994, ε νξηζηηθή θαηάξγεζε ηνπ πξνιεπηηθνχ ειέγρνπ ζθνπηκφηεηαο επί ησλ πξάμεσλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο απνηέιεζε νπσζδήπνηε ζεκαληηθφ βήκα ρεηξαθέηεζεο θαη αλεμαξηεζίαο ηνπο. ε θάζε πεξίπησζε, ε πξνεγνχκελε έγθξηζε κηαο ζεηξάο πξάμεσλ ησλ Ο.Σ.Α. απφ ηελ θεληξηθή δηνίθεζε απνηεινχζε αλ κε ηη άιιν αλαζηαιηηθφ παξάγνληα πξναγσγήο ησλ ηνπηθψλ ππνζέζεσλ θαη επί ηεο νπζίαο πεξηφξηδε ηε δξάζε ησλ ίδησλ ησλ νξγάλσλ ηνπο, κηα θαη κε απηφ ηνλ ηξφπν δελ είραλ απηά ηελ απνθαζηζηηθή αξκνδηφηεηα γηα νξηζκέλν αξηζκφ πξάμεσλ. Κάηη ηέηνην φκσο ζπληζηνχζε παξαβίαζε ηνπ πληάγκαηνο, ην νπνίν θαηνρχξσλε ηε δηνηθεηηθή απηνηέιεηα ησλ Ο.Σ.Α. θαη ηελ ειεπζεξία δξάζεο ηνπο. Οπφηε, ν λφκνο απηφο, θαηαξγψληαο ζπλνιηθά ηνλ έιεγρν ζθνπηκφηεηαο, έθαλε πξάμε ηε ζπληαγκαηηθή επηηαγή θαη έδσζε παξάιιεια ψζεζε ζηνπο νξγαληζκνχο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο γηα απηνηειή δξάζε επί ηεο νπζίαο θαη φρη κφλν θαη επίθαζε φπσο γηλφηαλ ζην παξειζφλ. Β.- Η πνξεία πξνο ηελ θαηάξηηζε ηνπ λένπ Κψδηθα Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Παξά φκσο ηνλ θαηλνηφκν ραξαθηήξα ηνπ λφκνπ γηα ηηο λνκαξρηαθέο απηνδηνηθήζεηο, πνπ εηζήγαγε ζεηηθά ζηνηρεία θαη γηα ηνπο νξγαληζκνχο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο πξψηνπ βαζκνχ, άξρηζε γξήγνξα λα δηαθαίλεηαη ε αλάγθε γηα κεηαξξχζκηζε ζην πιαίζην απηψλ θαζαπηψλ ησλ πξσηνβάζκησλ νξγαληζκψλ κε ηε θαηάξηηζε λένπ ζρεηηθνχ Κψδηθα. 19

Δηδηθφηεξα, είραλ δηαπηζησζεί πνιιά πξνβιήκαηα θαηά ηε δηελέξγεηα ηεο επνπηείαο θπξίσο επί ησλ πξσηνβάζκησλ νξγαληζκψλ πνπ πξνθαινχζαλ αληηδξάζεηο απφ ηελ πιεπξά ησλ πνιηηψλ, νη νπνίνη πθίζηαλην ηηο ζπλέπεηεο ησλ εθάζηνηε παξάλνκσλ πξάμεσλ ησλ νξγάλσλ ησλ ΟΣΑ, κηα θαη φιεο νη πξάμεηο ηνπο δηαζέηνπλ ην ηεθκήξην ηεο λνκηκφηεηαο θαη είλαη άκεζα εθηειεζηέο κε ηελ έθδνζε ηνπο, πξνθεηκέλνπ επιφγσο λα κελ θαζπζηεξνχλ ή αλαζηέιινπλ ηε δξάζε ηεο απηνδηνίθεζεο. Απηφ είρε σο απνηέιεζκα, νη πνιίηεο λα θαηαθεχγνπλ ζπρλά ζηνλ «πλήγνξν ηνπ Πνιίηε» πνπ, σο Αλεμάξηεηε Αξρή, εθηειεί θαζήθνληα δηακεζνιαβεηή ζηηο δηαθνξέο πνπ δεκηνπξγνχληαη θαηά ηηο ζπλαιιαγέο ησλ πνιηηψλ κε ηηο δεκφζηεο ππεξεζίεο ελ γέλεη κε βαζηθή ηνπ απνζηνιή ηελ θαηαπνιέκεζε ησλ θαηλνκέλσλ θαθνδηνίθεζεο 2 θαη ηελ πξνάζπηζε ησλ δηθαησκάησλ θαη ζπκθεξφλησλ ησλ πνιηηψλ. Έηζη, ν πλήγνξνο ηνπ Πνιίηε ήξζε πνιιέο θνξέο αληηκέησπνο, θαζ φιε ηε δηάξθεηα ιεηηνπξγίαο ηνπ (απφ ην 1997), κε πεξηπηψζεηο πνπ αθνξνχζαλ παξαβίαζε ηεο λνκηκφηεηαο απφ ηα αηξεηά φξγαλα ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο κε ηνπο Γήκνπο λα έρνπλ ηελ πξψηε ζέζε ζε απηφ ηνλ ηνκέα. Μάιηζηα, κε αθνξκή ηελ ζρεδηαδφκελε ηφηε εηζαγσγή ηνπ ζπγθεθξηκέλνπ θψδηθα έθαλε εθηελή αλαθνξά ζε εηδηθφ θεθάιαην ηεο Δηήζηαο Έθζεζήο ηνπ ην 2004 3 γηα ηα πξνβιήκαηα ζρεηηθά κε ηελ άζθεζε ηεο επνπηείαο πνπ είραλ αξρίζεη λα ζσξεχνληαη ζην επίπεδν ησλ Ο.Σ.Α. ην πιαίζην απηφ, ε ελ ιφγσ Αλεμάξηεηε Αξρή θαηέγξαςε, ζε πξψηε θάζε, ηηο πξνβιεκαηηθέο πξνβιέςεηο ηνπ λ. 2218/1994, πνπ είραλ σο απνηέιεζκα ηε δεκηνπξγία κηαο ζεηξάο δπζιεηηνπξγηψλ, νη νπνίεο εκθαλίδνληαλ θαηά ηελ άζθεζε ηνπ επνπηηθνχ ειέγρνπ θαη ηνλ θαζηζηνχζαλ ελ πνιινίο αλαπνηειεζκαηηθφ. Πην ζπγθεθξηκέλα, νη ελ ιφγσ πξνβιεκαηηθέο ξπζκίζεηο πεξηιάκβαλαλ ην ζχλνιν εθείλν ησλ δηαηάμεσλ πνπ θαζφξηδαλ ηα εμήο: α) Απφ ηε κία, φηη αξκφδην φξγαλν γηα ηνλ έιεγρν λνκηκφηεηαο ησλ πξάμεσλ ησλ ΟΣΑ ζε πξψην βαζκφ ήηαλ ν Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο, ρσξίο λα πξνβιέπνληαη νξηζκέλεο πξνυπνζέζεηο πνπ λα εμαζθαιίδνπλ φηη, ηφζν ν ίδηνο, φζν θαη ην 2 Ωο θαθνδηνίθεζε δηαιακβάλεηαη θάζε ελέξγεηα ή παξάιεηςε πνπ αληηβαίλεη ζηηο αξρέο ηεο ρξεζηήο δηνίθεζεο ή επηθέξεη παξάλνκα δεκία ζην Γεκφζην ή ηξίηνπο. 3 βι. http://www.synigoros.gr/annual04/04-apologismos-skp.pdf (ζει. 160-163) 20

πξνζσπηθφ ησλ Πεξηθεξεηψλ πνπ ηνλ επηθνπξνχζε ζην έξγν απηφ δηέζεηαλ ηα απαηηνχκελα πξνζφληα πξνο ηνχην. β) Απφ ηελ άιιε, φηη νη πξνζεζκίεο, ηφζν γηα ηελ απνζηνιή ησλ πξάμεσλ ησλ ΟΣΑ γηα έιεγρν λνκηκφηεηαο ζην Γεληθφ Γξακκαηέα ηεο Πεξηθέξεηαο, φζν θαη γηα ηελ νινθιήξσζε απηνχ (ηνπ ειέγρνπ) απφ ην ελ ιφγσ φξγαλν, ήηαλ εμαηξεηηθά ζχληνκεο. Καηφπηλ, ε αλσηέξσ Αξρή θαηέγξαςε κηα ζεηξά απφ πεξηπηψζεηο φπνπ παξαηεξήζεθαλ νη σο άλσ δπζιεηηνπξγίεο. Έηζη, δηαπηζηψζεθε ε κε έγθαηξε απνζηνιή ησλ ππφ έιεγρν πξάμεσλ ησλ Ο.Σ.Α. ζηνλ Γεληθφ Γξακκαηέα ηεο Πεξηθέξεηαο, ελψ δελ ήηαλ ιίγεο θαη νη πεξηπηψζεηο πνπ απηέο δελ εζηάιεζαλ πνηέ, πξάγκα πνπ ζήκαηλε ηελ νινθιεξσηηθή απνπζία ειέγρνπ. Μία άιιε βαζηθή εζηία πξνβιήκαηνο ππήξμε ε αδπλακία ηνπ πθηζηάκελνπ πξνζσπηθνχ ησλ Πεξηθεξεηψλ λα δηελεξγήζεη ηνλ πξνβιεπφκελν έιεγρν κε επηηπρία είηε ιφγσ έιιεηςεο ηεο απαηηνχκελεο εμεηδίθεπζεο, είηε ιφγσ κεησκέλνπ αξηζκνχ ησλ ππεξεηνχλησλ ππαιιήισλ. Σξνρνπέδε, επίζεο, ζηελ φιε δηαδηθαζία ηνπ ειέγρνπ απνηέιεζε θαηά ηελ σο άλσ Έθζεζε θαη ε κε ζπκκφξθσζε ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο κε ηηο απνθάζεηο ησλ Πεξηθεξεηαθψλ Οξγάλσλ επί ησλ ειεγρφκελσλ πξάμεσλ. Οξηζκέλεο θνξέο, πάιη, ε αξκφδηα Σξηκειήο Δπηηξνπή δελ δέρηεθε λα ειέγμεη ηε λνκηκφηεηα πξάμεσλ πνπ είραλ εθδνζεί απφ νξγαληζκνχο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο κε ην επηρείξεκα φηη δελ επξφθεηην γηα αηνκηθέο ή θαλνληζηηθέο πξάμεηο, πξάγκα πνπ δελ επζηαζεί, κηα θαη φιεο νη πξάμεηο ησλ Ο.Σ.Α. κπνξνχλ λα απνηειέζνπλ αληηθείκελν πξνζθπγήο. Ο πλήγνξνο ηνπ Πνιίηε, φκσο, δελ αξθέζηεθε ζηε δηαπίζησζε κφλν ησλ σο άλσ πξνβιεκάησλ, αιιά δηαηχπσζε θαη νξηζκέλεο πξνηάζεηο πξνθεηκέλνπ απηέο λα ιεθζνχλ ππφςε θαηά ηελ θαηάξηηζε ηνπ λένπ Κψδηθα. Έηζη, ζηελ ζπγθεθξηκέλε Έθζεζή ηνπ πξφηεηλε, κεηαμχ άιισλ, νη πξνζεζκίεο απνζηνιήο ησλ πξάμεσλ ησλ Ο.Σ.Α. πξνο ηελ Πεξηθέξεηα λα γίλνπλ απνθιεηζηηθέο, ελψ ε πάξνδνο ηεο πξνζεζκίαο άπξαθηεο λα δίλεη ην δηθαίσκα ζηελ Πεξηθέξεηα λα αθπξψλεη ηηο εθάζηνηε πξάμεηο. Με απηφ ηνλ ηξφπν ε επνπηεία ζα απνθηήζεη νπζηαζηηθφ πεξηερφκελν θαη ζα πάςεη λα αζθείηαη δηα ηεο ζησπήο. 21