ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ,ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ Π.Μ.Σ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ μάθημα: Συνταγματικό Δίκαιο διδάσκοντες: Ανδρ. Δημητρόπουλος, καθηγητής, Θ. Αντωνίου, επ. καθηγήτρια εισήγηση: Παναγιώτα Τζουβέκα Αθήνα, 17-02-2011 θέμα: Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΡΥΘΜΙΣΗ ΤΩΝ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ Α. Εισαγωγή -λόγοι δημιουργίας ΑΔΑ -οι ΑΔΑ πριν τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 Β. Κυρίως μέρος 1. φύση ΑΔΑ και αρμοδιότητες τους 2.άρθρο 101 Α Συντάγματος: θεσμικές εγγυήσεις 2.1. το ορισμένο της θητείας των μελών τους 2.2. προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία 2.3. επιλογή του προσωπικού με κριτήριο τα ανάλογα επιστημονικά προσόντα 2.4. κοινοβουλευτικός έλεγχος 3. ΑΔΑ που κατοχυρώνονται ρητά στο Σύνταγμα 4. ΑΔΑ που συστήνονται με νόμο: ισχύς των θεσμικών εγγυήσεων του άρθρου 101 Α του Συντάγματος Γ. Επίλογος αρχή διαφάνειας προστασία διοικουμένων
Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΡΥΘΜΙΣΗ ΤΩΝ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι ένα σχετικά πρόσφατο φαινόμενο στις έννομες τάξεις των ευρωπαϊκών χωρών. Στη χώρα μας δημιουργήθηκαν με πρότυπο τις «ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές» που άρχισαν να θεσμοθετούνται στις ΗΠΑ από τα τέλη του 19 ου αιώνα και τις «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές» που άρχισαν να διαμορφώνονται στην Γαλλία. Η ανάγκη που δημιούργησε αυτό το νέο είδος διοικητικού οργάνου ήταν η συνειδητοποίηση ότι το σύγχρονο κοινοβουλευτικό κράτος υπό την επιρροή των πολιτικών κομμάτων δεν είναι σε θέση να διασφαλίσει την αντικειμενικότητα και αμεροληψία που θα πρέπει να διέπουν τη διοκητική δράση σε ορισμένους ευαίσθητους τομείς, όπως είναι η προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και ειδικότερα του διοικούμενου, οι οικονομικές δραστηριότητες, η επιλογή προσώπων για την κάλυψη θέσεων στο δημόσιο τομέα κλπ. Κύριο χαρακτηριστικό τους είναι αυτό που δηλώνει το ίδιο το όνομά τους ως «ανεξάρτητές» διοικητικές αρχές, η ανεξαρτησία τους δηλαδή από την πολιτική εξουσία. Αυτή είναι αναγκαία από τη μία πλευρά γιατί απαιτούνται ειδικές τεχνικές γνώσεις για τη ρύθμιση τομέων όπως των αγορών, της ενέργειας, των μεταφορών, την επιβολή κυρώσεων και τη λήψη μέτρων, από την άλλη είναι συχνά ευάλωτοι εκ μέρους των κρατούντων για την ικανοποίηση όχι του δημοσίου συμφέροντος, αλλά των συμφερόντων της πολιτικής πελατείας τους. Αυτή την απαίτηση συνταγματικής κατοχύρωσης της ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών ικανοποίησε η εισαγωγή του άρθρου 101Α στο Σύνταγμα με την αναθεώρηση του 2001. Και πριν από τη συνταγματική κατοχύρωση των ΑΔΑ το 2001 λειτουργούσαν ανεξάρτητες αρχές βάσει ειδικών νόμων όπως το ΕΣΡ (ν. 1866/1989), το ΑΣΕΠ (ν. 2190/1994), η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ν. 703/1977). Η εμφάνιση των ΑΔΑ γίνεται στην Ελλάδα με το ν. 1866/1989 και την ίδρυση του ΕΣΡ, το οποίο συγκροτήθηκε ως «ανεξάρτητο όργανο εξυπηρετούμενο από δική του γραμματεία και αυτοτελή προϋπολογισμό». Ο νόμος κατοχύρωσε την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών του ΕΣΡ και μολονότι υπήγετο στο Υπουργείο Προεδρείας της Κυβερνήσεως «κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του δεν υπόκειται σε διοικητικό έλεγχο». Ο νομοθέτης θέλησε να δημιουργήσει ένα όργανο αντιπροσωπευτικό των διάφορων πολιτικών και κοινωνικών τάσεων και οικονομικών συμφερόντων με ευρείες κανονιστικές και εκτελεστικές εξουσίες, ανεξάρτητο ιεραρχικά, διοικητικά και οικονομικά από τον υπουργικό έλεγχο, ώστε να απελευθερώσει την
ραδιοτηλεόραση από την κατά παράδοση κυβερνητική κηδεμονία 1. Ο νομοθέτης όμως δεν προχώρησε ούτε γενικά ούτε ειδικά στην περίπτωση του ΕΣΡ στη ρύθμιση της νέας μορφής του ανεξάρτητου οργάνου και η πρωτοβουλία πρόσκοψε στην αντίδραση των διοικητικών και δημοσιονομικών υπηρεσιών, καθώς και στο ΣτΕ 2, που αναγνώριζαν μόνο τις μορφές της διοικούμενης από τον υπουργό δημόσιας υπηρεσίας και του εποπτευόμενου από τον υπουργό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και αρνούνταν να αποδεχθούν τη μορφή του ανεξάρτητου οργάνου. Τελικά ο νομοθέτης το 1993 και ιδίως το 1995 υποβάθμισε το ΕΣΡ στο επίπεδο της συνηθισμένης διοικητικής επιτροπής και συγκέντρωσε τις ουσιώδεις αποφασιστικές αρμοδιότητες στον Υπουργό Τύπου και ΜΜΕ. Η αναβάθμιση του ΕΣΡ πραγματοποιήθηκε εν όψει της συνταγματικής αναθεώρησης του 2001 κατά την οποία ΑΔΑ όπως το ΕΣΡ (άρθρο 15 παρ. 2 Συντ.) περιβλήθηκαν με τις συνταγματικές εγγυήσεις του άρθρου 1001 Α του Συντάγματος. Οι ΑΔΑ όπως κατοχυρώνονται και τυποποιούνται συνταγματικά (Τμήμα ΣΤ, Διοίκηση), αποτελούν μορφή οργάνωσης της εκτελεστικής διοικητικής λειτουργίας. Πρόκειται για διοικητικές αρχές που εκδίδουν διοικητικές πράξεις και υπάγονται σε δικαστικό έλεγχο. Στο μέτρο που στερούνται δικής τους νομικής προσωπικότητας, αποτελούν μέρος του νομικού προσώπου του κράτους και η δράση των μελών τους μπορεί να επισύρει την αστική ευθύνη του κράτους κατά τα άρθρα 104 και 105 ΕισΝΑΚ. Ανήκουν στην άμεση διοικητική οργάνωση και απολαύνουν διοικητικής και δημοσιονομικής αυτοτέλειας 3. Οι αρμοδιότητες των αρχών αυτών είναι γνωμοδοτικές ή αρμοδιότητες εισήγησης, αποφασιστικές, κυρίως σχετικά με την επιβολή προστίμων και άλλων διοικητικών κυρώσεων, τη χορήγηση αδειών ή πιστοποιήσεων, ελεγκτικές αρμοδιότητες, διαιτητικές και σπανιότερα αρμοδιότητες κανονιστικής φύσης στο πλαίσιο του άρθρου 43 παρ. 2 εδ.β του Συντάγματος 4. Με το άρθρο 101 Α του Συντάγματος (1. Οπου από το Σύνταγμα προβλέπεται η συγκρότηση και η λειτουργία ανεξάρτητης αρχής, τα μέλη της διορίζονται με ορισμένη θητεία και διέπονται από προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία, όπως νόμος ορίζει. 2. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την επιλογή και την υπηρεσιακή κατάσταση του επιστημονικού και λοιπού προσωπικού της υπηρεσίας που οργανώνεται για την υποστήριξη της λειτουργίας κάθε ανεξάρτητης αρχής. Τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές πρέπει να έχουν τα ανάλογα προσόντα, όπως νόμος ορίζει. Η επιλογή τους γίνεται με απόφαση της διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη 1 Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 5 η έκδοση, σελ. 524 2 ΣτΕ 930/1990 3 Α. Δημητρόπουλος, Οργάνωση και λειτουργία του κράτους, έκδοση 2009, σελ.700 4 Α.. Δημητρόπουλος, ό.π., σελ. 702
ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της. Τα σχετικά με τη διαδικασία επιλογής ορίζονται από τον Κανονισμό της Βουλής. 3. Με τον Κανονισμό της Βουλής ρυθμίζονται όσα αφορούν τη σχέση των ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλή και ο τρόπος άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου.) οι ΑΔΑ κατοχυρώνονται ως θεσμοί δημοσίου δικαίου, δηλαδή περιλαμβάνουν θεσμικές εγγυήσεις. Το άρθρο 101 Α του Συντάγματος περιλαμβάνει ορισμένες γενικές ρυθμίσεις για όλες τις ΑΔΑ που κατοχυρώνονται από αυτό. Οι ρυθμίσεις αυτές αφορούν την κατοχύρωση ορισμένης θητείας και της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των μελών των αρχών, την επιλογή και την υπερεσιακή κατάσταση του προσωπικού της υπηρεσίας κάθε Αρχής, τον καθορισμό των ανάλογων προσόντων των μελών τους, την επιλογή τους και τη ρύθμιση της σχέσης των Αρχών με τη Βουλή και τον τρόπο άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου. Κατά το Σύνταγμα η θητεία των μελών των ΑΔΑ είναι ορισμένη. Μπορεί όμως να έχει και πρόωρη λήξη. Αυτό είναι συνταγματικά ανεκτό μόνο υπό την έννοια ότι η απόλυσή τους κατά τη διάρκεια της θητείας τους είναι δυνατή αποκλειστικά με απόφαση του οργάνου που τα επιλέγει και για λόγους σχετικούς με την άσκηση του λειτουργήματός τους, με διαδικασία δε η οποία εξασφαλίζει το δικαίωμα υπεράσπισης 5. Κατοχυρώνεται στην παράγραφο 1 του άρθρου 101 Α του Συντάγματος η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών των ΑΔΑ. Χρησιμοποιείται η ίδια ορολογία που χρησιμοποιήθηκε στο άρθρο 87 παρ. 1 του Συντάγματος για τους δικαστές. Ειδικότερα τα μέλη των ΑΔΑ κατά τη διάρκεια της θητείας τους είναι ανώτατοι κρατικοί λειτουργοί και απολαύνουν της ίδιας προσωπικής ανεξαρτησίας που απολαύνουν και άλλοι δημόσιοι λειτουργοί, όπως οι καθηγητές των ΑΕΙ και οι δικαστικοί λειτουργοί. Επομένως τα μέλη των ΑΔΑ μπορούν να παύονται μόνο εξαιτίας ποινικής καταδίκης ή ασθένειας ή αναπηρίας. Η λειτουργική ανεξαρτησία των μελών των ΑΔΑ περιλαμβάνει: α) ότι κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται μόνο στο Σύνταγμα και τους νόμους και σε καμία περίπτωση δεν υποχρεούνται να συμμορφώνονται με διατάξεις που έχουν τεθεί κατά κατάλυση του Συντάγματος. Τα μέλη έχουν την υποχρέωση να εξετάζουν τη συνταγματικότητα των νόμων και των πράξεων και να μην εφαρμόζουν όσες κρίνουν ότι το ρυθμιστικό τους περιεχόμενο αντίκειται στο Σύνταγμα, β) τον αποκλεισμό του ιεραρχικού ελέγχου (προληπτικού ή κατασταλτικού, νομιμότητας ή σκοπιμότητας) από τα κυβερνητικά όργανα και γενικότερα τον αποκλεισμό 5 Επ. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 13 η έκδοση, τόμος 1, σελ. 292
οποιουδήποτε ελέγχου από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας σχετικού με την ουσία του έργου, το οποίο περιλαμβάνεται στην αρμοδιότητά τους 6. Για το λόγο αυτό της έλλειψης ιεραρχικού ελέγχου αποκλείεται και η άσκηση ειδικής ή ενδικοφανούς προσφυγής, δεδομένου ότι αυτές προϋποθέτουν την ύπαρξη ιεραρχικά προϊστάμενου. Αντίθετα επιτρέπεται η άσκηση αιτήσεως θεραπείας σύμφωνα με το άρθρο 10 του Συντάγματος, καθώς επίσης και η δυνατότητα άσκησης ενδίκων βοηθημάτων κατά των αποφάσεων των ΑΔΑ από τον κατά περίπτωση αρμόδιο υπουργό. Η ενδοστρεφής δηλαδή δίκη λειτουργεί εγγυητικά ως μέσο έμμεσου κοινοβουλευτικού ελέγχου και δημοκρατικής νομιμοποίησης των μελών τους 7. Η πολιτική ευθύνη του υπουργού θα έγκειται στη μη προσβολή των παράνομων πράξεων των ΑΔΑ ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων. Η παράγραφος 2 του άρθρου 101 Α του Συντάγματος εξουσιοδοτεί τον κοινό νομοθέτη να ορίσει τα σχετικά με την επιλογή και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού των ΑΔΑ έχοντας βέβαια για κριτήριο τα ανάλογα επιστημονικά προσόντα που απαιτούνται. Η επιλογή γίνεται με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της. Τα ως προς την διαδικασία επιλογής αφήνονται στον ΚτΒ να τα ορίσει. Στον ΚτΒ αφήνεται και ο καθορισμός του τρόπου άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Με τη συνταγματική αυτή διάταξη εξέλιπε πλέον ο προβληματισμός ως προς τη συμβατότητα των ανεξάρτητων αρχών με το κοινοβουλευτικό πολίτευμα 8. Πριν την αναθεώρηση του 2001 είχε τεθεί ο εξής προβληματισμός: αφού η ανεξαρτησία των ΑΔΑ συνίσταται στο ότι η Κυβέρνηση δεν μπορεί να τις ελέγξει, τότε δημιουργείται ένα διοικητικό στεγανό ως προς στην ορθή λειτουργία του κοινοβουλευτικού μας πολιτεύματος, διότι η Κυβέρνηση δεν μπορεί να λογοδοτεί για τις ΑΔΑ ενώπιον της Βουλής κατά τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, αφού αυτές είναι ανεξάρτητες και δεν υπόκεινται ούτε σε ιεραρχικό έλεγχο ούτε σε διοικητική εποπτεία. Το Σύνταγμα εκτός από τη γενική διάταξη του άρθρου 101 Α, ρητά κατοχυρώνει τις παρακάτω Ανεξάρτητες Αρχές: 1) στο άρθρο 9 Α την Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, η οποία διασφαλίζει την προστασία των προσωπικών δεδομένων, 2) στο άρθρο 15 παρ. 2 το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ), το 6 Α. Δημητρόπουλος, ό.π., σελ. 701 7 Α. Δημητρόπουλος, ό.π., σελ. 702 8 Φ. Σπυρόπουλος, Εισαγωγή στο Συνταγματικό Δίκαιο, έκδοση 2006, σελ 375
οποίο ελέγχει τη ραδιοφωνία και τη τηλεόραση, χορηγεί άδειες και επιβάλλλει διοικητικές κυρώσεις, 3) στο άρθρο 19 παρ. 2 την Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, 4) στο άρθρο 103 παρ. 7 το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, το οποίο ελέγχει τις προσλήψεις υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα και 5) στο άρθρο 103 παρ.9 το Συνήγορο του Πολίτη, ο οποίος διαμεσολαβεί μεταξύ διοίκησης και πολίτη προκειμένου να διασφαλίσει την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας. Εκτός από τις πέντε προαναφερόμενες ΑΔΑ, το Σύνταγμα στο άρθρο 56 παρ.3 περιπτ. β προβλέπει τη δυνατότητα ίδρυσης με νόμο και άλλων ανεξάρτητων αρχών. Σήμερα υφίστανται οι εξής ανεξάρτητες αρχές που έχουν συσταθεί με νόμους: Επιτροπή Ανταγωνισμού (ν. 703/1977), Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ν. 2075/1992), Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ν. 2773/1999), Εθνική Αναλογιστική Αρχή (ν. 3029/2002), Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Τυχερών Παιχνιδιών (ν. 3229/2004), Συνήγορος του Καταναλωτή (ν. 3297/2004), Εθνική Αρχή Ιατρικής Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (ν. 3374/2005), Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Ανώτατη Παιδεία (ν. 3374/2005), Ελληνική Στατιστική Αρχή (ν. 3832/2010). Τίθεται το ερώτημα εάν οι κανόνες που θέτει το άρθρο 101 Α του Συντάγματος έχουν εφαρμογή μόνο στις πέντε ανεξάρτητες αρχές που προβλέπει το Σύνταγμα ή και στην περίπτωση των ΑΔΑ που μπορεί να ιδρύσει το νομοθετικό όργανο. Στην δεύτερη περίπτωση ο νόμος θα μπορούσε να προβλέψει ιεραρχικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεών τους και πειθαρχικό έλεγχο των μελών τους. Έχει υποστηριχθεί η άποψη ότι λόγω της περιοριστικής απαρίθμησης των Ανεξάρτητων Αρχών, που υπάγονται στις διατάξεις του άρθρου 101 Α του Συντάγματος, καθώς και από τις προπαρασκευαστικές εργασίες και ειδικότερα από τη μη ψήφιση από τη Βουλή της διάταξης που πρότεινε η Συνταγματική Επιτροπή και η οποία επέτρεπε την υπαγωγή και άλλων τέτοιων αρχών στις διατάξεις του άρθρου με ειδική διάταξη νόμου, προκύπτει ότι δεν καλύπτονται αυτές από τις συνταγματικές ρυθμίσεις του άρθρου 101 Α 9. Η αντίθετη ερμηνεία δεν θα ήταν σύμφωνη με το άρθρο 26 παρ. 2 του Συντάγματος, διότι ανατίθεται ολόκληρη η εκτελεστική λειτουργία στον ΠτΔ και τη Κυβέρνηση χωρίς την επιφύλαξη του νόμου. Εξαιρέσεις από την αρχή αυτή και από την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών γενικά πρέπει να καθιερώνονται μόνο με ρητές διατάξεις του Συντάγματος. Κατά τον καθηγητή όμως Επ. Σπηλιωτόπουλο, εάν ο νόμος 9 Ελ. Μπέσιλα Μακρίδη, Τόμος Τιμητικός του ΣτΕ 75 χρόνια, σελ. 785
προβλέπει την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών της αρχής, τυχόν πρόβλεψη ιεραρχικού ελέγχου είναι αντίφαση που καθιστά τη ρύθμιση ανεφάρμοστη 10. Εξάλλου από τη διατύπωση των εδαφίων 2 και 3 της παραγράφου 2 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το άρθρο 14 περιπτ. δ του ΚτΒ φαίνεται να προκύπτει ότι οι ρυθμίσεις τους εφαρμόζονται και στις ανεξάρτητες αρχές που δεν προβλέπονται από το Σύνταγμα. Οι Ανεξάρτητες Αρχές με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 αναγορεύτηκαν σε δημόσιους θεσμούς και περιβλήθηκαν με θεσμικές εγγυήσεις. Οι Ανεξάρτητες Αρχές, οι οποίες κατά το Σύνταγμα οφείλουν λόγω ακριβώς του πρωταρχικού και σύμφυτου με ένα σύγχρονο δημοκρατικό πολίτευμα χαρακτήρα των θεμελιωδών ατομικών ελευθεριών που καλούνται να προστατεύσουν, να έχουν όλες τις απαραίτητες για τον σκοπό αυτό εγγυήσεις ανεξαρτησίας, προσωπικής και λειτουργικής, και αμεροληψίας των μελών τους καθώς και της μέγιστης δυνατής διαφάνειας κατά τη λειτουργία τους. Για την εξασφάλιση δε της διαφάνειας αυτής (κατά τα άρθρα 1, 66 παρ. 1, 93 παρ. 2 του Συντάγματος συνάγεται η γενικότερη αρχή της φανεράς δράσης των συντεταγμένων οργάνων της πολιτείας) εφαρμοζόμενη ειδικότερα στον τρόπο λειτουργίας των συνταγματικά προβλεπομένων και κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών, οι οποίες κατέχουν μια ιδιότυπη θέση στο κλασικό τριμερές σχήμα της διακρίσεως των εξουσιών, με την έννοια ότι αν και είναι κατ αρχήν διοικητικές αρχές εν ευρεία έννοια και εκδίδουν διοικητικές πράξεις, πάντως δεν εντάσσονται στη δομή της εν στενή εννοία Δημόσιας Διοικήσεως, εφόσον δεν υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο, αλλά μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό, επιβάλλει οι αποφάσεις αυτών με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις εις βάρος των διοικούμενων να εκδίδονται ύστερα από προηγηθείσα δημόσια συνεδρίαση στην οποία θα είναι ελεύθερη η είσοδος στο κοινό, να είναι δε το κείμενο τους προσιτό σε κάθε ενδιαφερόμενο 11. 10 Επ. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 13 η έκδοση, τόμος 1, σελ. 293 11 ΣτΕ ολομ. 3319/2010