ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών ΔΙΗΜΕΡΙΔΑ ΤΕΧΝΙΚΟΥ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟΥ ΕΛΛΑΔΑΣ «ΕΡΓΑ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΩΣ ΜΟΧΛΟΣ ΑΝΑΚΑΜΨΗΣ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΤΗΣ ΕΛΛΗΝΙΚΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ» 3 και 4 Ιουνίου 2013 Αθήνα
Η μεταβαλλόμενη χρηματοδοτική δομή στα έργα μεταφορικών υποδομών Παναγιώτης Αλεξάκης Καθηγητής Οικονομικής των Επιχειρήσεων και Αγορών Τμήμα Οικονομικών Επιστημών Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών E-mail: paleks@econ.uoa.gr
I. Η μεταβαλλόμενη χρηματοδοτική δομή στα έργα μεταφορικών υποδομών Μείζον ζήτημα η χρηματοδότηση των επενδύσεων, γενικά και των επενδύσεων μεταφορικών υποδομών, ειδικά. Για την πραγματοποίηση των επενδύσεων σε υποδομές παρατηρούνται 3 βασικές επιλογές: η παραδοσιακή προσέγγιση της δημόσιας χρηματοδότησης η προσέγγιση της συγχρηματοδότησης η εναλλακτική προσέγγιση της ιδιωτικής χρηματοδότησης
Η παραδοσιακή προσέγγιση, πέραν των πλεονεκτημάτων, στην πορεία εμφάνισε μειονεκτήματα (αλόγιστη χρήση πόρων, αλλοίωση προφίλ αναγκών, εμπόδια για καινοτομική και αποδοτική ως προς το κόστος λειτουργίας υποδομών, αργή βελτίωση υποδομών). Επιπροσθέτως, προέκυψαν χρηματοδοτικοί περιορισμοί στη δημόσια διοίκηση που διαχρονικά επαυξάνονται, διεθνώς.
Αποτέλεσμα: Μετάβαση σε ένα σύστημα όπου οι (παραδοσιακά δημόσιες) υπηρεσίες προσφέρονται στο κοινό και οι σχετικές επενδύσεις υλοποιούνται από τον ιδιωτικό τομέα. Το κράτος περιορίζει τη συμμετοχή του στη χρηματοδότηση επενδύσεων και στην προσφορά υπηρεσιών. Επικρατούν πλουραλιστικές αγορές από δημόσιους και ιδιωτικούς οργανισμούς που παράγουν και προσφέρουν τις αντίστοιχες υπηρεσίες στο κοινό. Ανταγωνισμός μεταξύ των παρόχων, που (πρέπει να) οδηγεί σε καλλίτερες ως προς το κόστος λύσεις.
Βασικές αρχές αυτής της αλλαγής: Το κράτος υπεύθυνο για παροχή υπηρεσιών δημόσια υποδομή, ευθύνη παροχής. Η χρηματοδότηση της υποδομής μετατοπίζεται μερικώς ή πλήρως σε ιδιωτικές πηγές (ιδιωτικές εταιρείες, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα). Ενδιαφερόμενοι οικονομικοί φορείς οποιουδήποτε τύπου ιδιοκτησίας μπορούν να διαγωνίζονται για παροχή/παραγωγή υπηρεσιών προς το κοινό και την κατασκευή/συντήρηση της αναγκαίας υποδομής.
Νέα μοντέλα για επενδύσεις υποδομής κατά τις τελευταίες δεκαετίες, συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού τομέα. Μετατόπιση περισσότερων ρόλων-αρμοδιοτήτων για επενδύσεις από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα. Ο τελευταίος αναλαμβάνει σχεδιασμό, χρηματοδότηση, κατασκευή, λειτουργία, συντήρηση, ανακατασκευή εγκαταστάσεων με το πιο αποτελεσματικό τρόπο από το δημόσιο, παρέχονται, κατά συνέπεια, καλλίτερες υπηρεσίες που ασφαλώς έχουν το τίμημα τους. Ωστόσο, με τον ανταγωνισμό προσφέρονται καλλίτερες υπηρεσίες σε χαμηλότερη τιμή.
Με ιδιωτική παραγωγή-ιδιωτική χρηματοδότηση, το κέρδος γίνεται το κύριο μέλημα της επένδυσης. Ο πολίτης μεταβάλλεται από δικαιούχο σε πελάτη. Κίνδυνος: Επιλεκτική υλοποίηση έργων. Οι ιδιωτικές επενδύσεις στις δημόσιες υποδομές συνεπάγονται μακροπρόθεσμες δεσμεύσεις, έως 25-30 χρόνων. Άρα, βασίζονται σε προβλέψεις για την εξέλιξη πολλών οικονομικών παραμέτρων. Κατά συνέπεια, οι κίνδυνοι για την κερδοφορία είναι υψηλοί, καλυπτόμενοι από μεγάλα περιθώρια κέρδους, ρήτρες αναπροσαρμογής τιμών ή περικοπές υπηρεσιών.
II. Η περίπτωση της Ελλάδας: Κατάσταση Αίτια Σημαντικό έλλειμμα σε υποδομές που οδήγησε σε απορρόφηση σημαντικών κονδυλίων από την ΕΕ. Έγιναν και γίνονται σημαντικές επενδύσεις σε μεταφορικές υποδομές. Ισχυρή ώθηση στον κλάδο κατασκευής υποδομών, πολλαπλασιασμός, (τριπλασιασμός 2003-2009) κύκλου εργασιών. Ωστόσο, οι ανάγκες σε μεταφορικές υποδομές παραμένουν μεγάλες σε οδικά, σιδηροδρομικά, λιμενικά, αεροπορικά δίκτυα που συνεπάγονται υψηλές επενδύσεις και αντίστοιχες χρηματοδοτήσεις.
Πρόγραμμα Δημόσιων Επενδύσεων (ΠΔΕ), κύρια πηγή έργων υποδομής στην Ελλάδα. Οι πόροι του από 800 εκατ. το 1985 έφθασαν 8,8 δις. το 2009 (εκ των οποίων 58% των πόρων αφορούσε συγχρηματοδοτούμενα έργα). Το 2012 το ΠΔΕ καθορίστηκε σε 7,3 δις (82% συγχρηματοδοτούμενα) και σε 6,85 δις το 2013 (87% συγχρηματοδοτούμενα). Παρατηρήσεις: Δραστική μείωση στο τμήμα χρηματοδότησης από αμιγώς εθνικούς πόρους, δραστική μείωση εθνικής συμμετοχής στα συγχρηματοδοτούμενα, μείωση συνολικών επενδύσεων.
Δύο τα επιμέρους σχήματα χρηματοδότησης Αμιγώς συγχρηματοδοτούμενα (συμβάσεις δημόσιων έργων) Έργα με συμμετοχή ιδιωτών
Εξελίξεις Αμιγώς συγχρηματοδοτούμενα: - Μείωση εθνικής συμμετοχής λόγω δημοσιονομικής προσαρμογής. - Μείωση της παρεχόμενης χρηματοδότησης, (50-50, 85-15, 95-5), άρα και συνολικού επενδυτικού έργου. - Περαιτέρω, μειωτικά στις υλοποιούμενες επενδύσεις επιδρά η οικονομική κατάσταση των κατασκευαστικών εταιρειών η οποία έχει επηρεαστεί δυσμενώς λόγω της ύφεσης, λόγω πτωτικής πορείας της οικονομίας και του κλάδου. - Προβλήματα σε εταιρείες, αδυναμία περάτωσης έργων, κατάπτωση συμβάσεων με ιδιώτες, διακοπή έργων, καθυστερήσεις, νέες πολύμηνες διαδικασίες.
Εξελίξεις Έργα με ιδιωτική συμμετοχή: Ουσιαστικό μέρος της χρηματοδότησης των έργων υποδομής προκύπτει μέσω εξωτερικών πηγών-τράπεζες, κεφαλαιαγορά.
Είναι γεγονός ότι οι ελληνικές τράπεζες παρέχουν ρευστότητα στις κατασκευαστικές εταιρείες μέσω αυξανόμενου νέου δανεισμού, 1,5 δις ευρώ ετησίως, 2002-2008, έναντι 100-200 εκ., 1995-2001 (πηγή: ΕΤΕ). Κατά των 2009-2012, συρρίκνωση δανείων στα προ 2002 επίπεδα.
Περαιτέρω, παρατηρήθηκε σε σημαντική απόκλιση από τις εκτιμήσεις για 2010-2013. Είχε εκτιμηθεί (ΕΤΕ) ότι με πλήρη απορρόφηση των κοινοτικών κονδυλίων έως το 2015 και δημοσιονομικό έλλειμμα στο επίπεδο του (Α) μνημονίου, το ΠΔΕ θα παρέμενε στο 8-8,5 δις το 2010-12 και στα 9 δις το 2013, με 4 δις για δαπάνες υποδομής, ετησίως, μείωση τραπεζικής χρηματοδότησης κατά 970 εκ. το 2011, αλλά αύξηση 700 εκ. ετησίως το 2012-2013, συν 800 εκ. ετησίως από την ΕΤΕΠ. Συρρίκνωση του κύκλου εργασιών το 2011 (-20%) αλλά ετήσια άνοδος 20% το 2012-2013.
Οι εκτιμήσεις αυτές δεν επαληθεύτηκαν. Χειροτέρευση της κατάστασης της οικονομίας, ύφεση, σοβαρή μείωση ΠΔΕ μόνο απόλυτη προτεραιότητα σε εν εξελίξει έργα, όχι σε όλα προβλήματα σε τραπεζικά ιδρύματα, αδυναμία, κεφαλαιαγοράς ΧΑ, μείωση εισπράξεων εσόδων από τη λειτουργία έργων. Αναστολή δανεισμού από δανείστριες τράπεζες (3,3 δις για έργα αυτοκινητόδρομου και διακοπή 4 από 5 έργα παραχώρησης κατασκευαστικών εργασιών, 3 χρόνια).
Ιδιαίτερα, οι τράπεζες για να αντισταθμίσουν τον κίνδυνο δανεισμού περιόρισαν τη παροχή δανείων, δημιουργώντας προβλήματα σε έργα και αναδόχους. Επιπροσθέτως, οι τράπεζες αντιμετώπιζαν και αντιμετωπίζουν ισχυρά προβλήματα ρευστότητας οδηγώντας σε απομόχλευση δανείων, σε πολλούς τομείς της οικονομίας.
Πίνακας 1. Δάνεια σε Ελληνικές Επιχειρήσεις ανά Τομέα Δραστηριότητες από Ελληνικά Χρηματοπιστωτικά Ιδρύματα (Εκ ) Σύνολο Πρωτ/νης Βιομ/νια Εμπόριο Τουρισμός Ναυτιλία Κατασκευές Ηλεκτρ/μος, Μεταφορές Αλλοι Άλλα Χρημ/κα Αέριο, Νερό (εκτός Ναυτ.)- Ιδρύματα Επικ/νίες 2007 19.463 303 2.193 4.227 1.147 2.181 1.922 836 1.244 4.268 1.143 2008 21.036 671 3.418 5.419 1.166 1.558 2.935 807 985 4.888-810 2009 6.836 146-867 1.396 551 419 306 517 1.172 2.646 550 2010 1.482 45-456 -1.171 212 421 213 869-291 1.127 513 2011-2.429-115 32-1.529-167 421-836 634-71 -452-348 2012-5.228-127 -483-1.838 78-618 -197 264-150 -680-1.478 Πηγή: Τράπεζα της Ελλάδας, Στατιστικό Δελτίο Οικονομικής Συγκυρίας, Διάφορα Τεύχη Καθ. Π. Αλεξάξης
Άρα, σοβαρά προβλήματα ρευστότητας τραπεζών συν καθυστερήσεις πληρωμών Δημοσίου οδήγησαν σε αδυναμία αναδόχων να συνεχίσουν εκτελέσεις εργασιών, διακοπή συμβάσεων, καθυστερήσεις, εκκαθάριση φυσικού αντικειμένου και λοιπές, εξαιρετικά χρονοβόρες, διαδικασίες.
Ελληνική Κυβέρνηση: Έχει δραστηριοποιηθεί για επανεκκινήσεις έργων (ύψους 8,7 δις ). Προωθείται αναδιάρθρωση συμβάσεων παραχώρησης ώστε να καταστούν βιώσιμες υπό τις νέες συνθήκες και να αντιμετωπιστούν σημαντικά προβλήματα που ανέκυψαν (αύξησης ύψους επιχορηγούμενων κεφαλαίων, μείωση τραπεζικού δανεισμού, προτεραιότητα εξυπηρέτησης δανείων, εξασφάλιση ελάχιστης απόδοσης σε παραχωρησιούχους).
Περαιτέρω, η χρηματοπιστωτική κρίση κρίση δημόσιου χρέους, συνυφασμένη με τα προβλήματα αρχιτεκτονικής και ασυμμετριών της Ευρωζώνης, που δρουν ως παράγοντες αποσταθεροποίησης.
Τέσσερις αρχές είναι αναγκαίες: ΕΚΤ ως δανειστής τελευταίας καταφυγής, έκδοση ευρωομολόγου, δημοσιονομική ενοποίηση, ισόρροπη ανάληψη οικονομικής προσαρμογής (σύγκλιση) αποφεύγοντας βαθιές υφέσεις σε ελλειμματικές χώρες
Ακόμα, νέα πολιτική της ΕΕ η απομάκρυνση από τις τράπεζες προς την κεφαλαιαγορά για άντληση χρηματοδότησης. - Υιοθέτηση νέων χρηματοδοτικών εργαλείων: Τεχνική χρήσης ομολογιακών δανείων τιτλοποίηση απαιτήσεων, «ομόλογα έργου» (Project bonds). Υλοποιείται πιλοτικά στην ΕΕ (Βέλγιο, Γερμανία). - Οι τρέχουσες συνθήκες για την Ελλάδα δεν επιτρέπουν μάλλον την αξιοποίηση του στη χώρα μας.
Επιπτώσεις κρατικών ενισχύσεων στη κατασκευή έργων υποδομής βάσει νομολογίας του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ. Οδηγεί σε μειωτική επίδραση στην ποσότητα συγχρηματοδότησης (20%), το υπόλοιπο πρέπει να προέλθει από τον Κύριο του Έργου.
II.2. Η Κατάσταση της Ελλάδας: Ελπίδες Προοπτικές Ελπίδες ότι θα αντιστραφεί αυτή η τάση, οδηγώντας σε επενδύσεις μεταφορικών υποδομών από 2013 και ισχυρότερα από το 2014 Προσπάθειες για τους 4 αυτοκινητόδρομους Αναμένεται θετική κατάληξη Σε εξέλιξη η ανακεφαλαιοποίηση του ελληνικού τραπεζικού συστήματος Προωθείται η εξόφληση οφειλών του Δημοσίου σε ιδιώτες επιχειρήσεις
Σταδιακή σταθεροποίηση οικονομίας (μείωση αντικινήτρων στην επιχειρηματικότητα, αξιοποίηση κρατικής περιουσίας, δημοσιονομική πειθαρχία, μείωση κρατικής σπατάλης, ιδιωτικές επενδύσεις, απελευθέρωση αγορών, επαγγελμάτων) Διαμόρφωση προϋποθέσεων επιστροφής καταθέσεων 70 δις μείωση 2009-2012, 1/3 ΑΕΠ Τελικά, θετική αντίδραση αγορών για παροχή χρηματοδοτικών κεφαλαίων σε λογικό κόστος
Περαιτέρω: ΥΠΑΑ έχει ανακοινώσει δημιουργία Ταμείου Επιμερισμού Κινδύνου για έργα υποδομών, με εγγύηση πόρων ΕΣΠΑ και μόχλευση ΕΤΕΠ. Επίσης, επίτευξη πολιτικής συμφωνίας για υποστήριξη ΕΤΕΠ στην προώθηση σημαντικών έργων, Ακόμα, μελετάται η δημιουργία Ελληνικού Επενδυτικού Ταμείου με στήριξη από Ευρωπαϊκούς πόρους.
Επιπροσθέτως: Πακέτο υποστήριξης Ελληνικού Δημοσίου από ΕΕ/ΕΚΤ/ΔΝΤ Ελάφρυνση δημοσιονομικού βάρους Βελτίωση εμπιστοσύνης στην Ελληνική Οικονομία από τις αγορές Πρόγραμμα Ιδιωτικοποιήσεων (50 δις ) Επιπρόσθετοι πόροι 15 δις, εφόσον βελτιωθεί η απορρόφηση κονδυλίων ΕΣΠΑ
Σύνοψη Η τάση στην Ελλάδα και στην ΕΕ είναι για αυξανόμενη συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων για την χρηματοδότηση δημόσιων έργων, γενικά, και έργων μεταφορικών υποδομών, ειδικά. Για την Ελλάδα, οι μεγάλες ανάγκες σε μεταφορικές υποδομές και οι σχετιζόμενες χρηματοδοτικές απαιτήσεις, σε συνδυασμό με τη συνεχή μείωση της χρηματοδοτικής ενίσχυσης από τα ταμεία της ΕΕ και την ελαχιστοποίηση της εθνικής συμμετοχής, καθιστούν την τάση αυτή εντονότερη.
Η αξιοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων και η κατασκευή έργων με συμβάσεις παραχώρησης σταδιακά θα κυριαρχούν. Κρίσιμος ο ρόλος των αγορών για τη χρηματοδότηση. Δυστυχώς, όμως αυτή η μείωση των κοινοτικών και εθνικών πόρων δεν μπορεί αυτή την περίοδο να αντισταθμιστεί από ιδιωτική χρηματοδότηση για λόγους προβλημάτων τόσο του ελληνικού χρηματοπιστωτικού συστήματος όσο και των κατασκευαστικών εταιρειών. Τα προβλήματα αυτά εδράζονται στις δυσμενείς συνθήκες της ελληνικής οικονομίας.
Σαν αποτέλεσμα, οι επενδύσεις σε μεταφορικές υποδομές συρρικνώνονται και καθυστερούν με εύλογες τις μικρο και μακροοικονομικές συνέπειες για τη χώρα. Ταυτόχρονα, παραδοσιακά αλλά και σύγχρονα χρηματοδοτικά εργαλεία δεν μπορούν να αξιοποιηθούν κατά την τρέχουσα περίοδο από τον ιδιωτικό τομέα (τράπεζες, εταιρείες), καθώς δεν προσφέρονται κεφάλαια από τις αγορές κεφάλαια, ενώ ο κίνδυνος της χώρας αποτρέπει και έναν καταλυτικό ρόλο από την πλευρά της ΕΤΕΠ.
Τόσο οι ανάδοχες εταιρείες όσο και οι χρηματοδότες τράπεζες, ιδιώτες ζητούν τη διασφάλισή τους από κινδύνους που συνδέονται με την αυξημένη επιχειρηματική διακινδύνευση όταν οι μεταβολές στην αποδοτικότητα των έργων δεν εγγυώνται την επιτυχή κατασκευή και λειτουργία τους.
Σε μια περίοδο όπου η ΕΕ αρνείται να δράσει με μια γενικότερη αναπτυξιακή πολιτική για τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα ύφεσης, μια μονιμότερη αντιστροφή της πορείας των επενδύσεων σε μεταφορικές υποδομές στη χώρα έχει ως προϋπόθεση την επιστροφή της σταθερότητας, εμπιστοσύνης, φερεγγυότητας και προοπτικής στο ελληνικό χρηματοπιστωτικό σύστημα και στην εθνική οικονομία, μαζί με την ανάκαμψη της ζήτησης.
Αν επαληθευτούν οι τελευταίες εκτιμήσεις για τέλος της πτωτικής πορείας του ΑΕΠ και σταδιακής οικονομικής ανόδου, η τάση της μείωσης των επιτοκίων, αν συνεχιστεί η επιτυχής έκδοση ομολόγων από σοβαρές ελληνικές εταιρείες και επίσης επέλθει η επιτυχής διαπραγμάτευση του τελευταίου τμήματος του μνημονίου για τα έτη 2015-2016, ώστε να προκύψουν θετικές εξελίξεις το 2014 ώστε γενικά να αλλάξουν πειστικά τα θεμελιώδη της οικονομίας πρωτογενή πλεονάσματα, βελτίωση ανταγωνιστικότητας, μικρότερο κράτος, προσέλκυση ξένων επενδύσεων- όλα αυτά θα συμβαδίσουν με θετική ανταπόκριση των αγορών για παροχή περισσότερων ιδιωτικών καταρχήν χρηματοδοτικών πόρων, και καθώς θα συνεχίζεται ο ενάρετος κύκλος η χρηματοδότηση και οι επενδύσεις στις μεταφορικές υποδομές θα επαυξάνονται. Άλλωστε πρέπει να βγούμε στις αγορές το 2015.