ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΡΓΑ - Ρόλος του ΥΠΕΧΩΔΕ

Αντ. Παναγιωτόπουλος Πολ. Μηχ/κος Αθήνα 19/4/05 ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΡΓΑ - Ρόλος του ΥΠΕΧΩΔΕ Στα λίγα λεπτά που διατίθενται, θα αναφερθώ συνοπτικά σε διαπιστώσεις, επισημάνσεις και προτάσεις μου για θέματα που θεωρώ ως τα πλέον σημαντικά σήμερα για τα Δημόσια έργα (συγχρηματοδοτούμενα και μη) σε σχέση και με το ρόλο του ΥΠΕΧΩΔΕ. 1. Σχεδιασμός Πρόγραμμα - Μελέτες - Μέχρι σήμερα παρά τις κάποιες προσπάθειες που έχουν γίνει δεν υπήρξε μακροχρόνιο σχέδιο οικονομικής ανάπτυξης και αντίστοιχος προγραμματισμός σε επίπεδο χώρας ώστε να προκύψουν για κάθε τομέα πολυετή προγράμματα έργων υποδομής. - Είναι αναγκαίο πλέον, έστω και τώρα να γίνουν αυτά και να καταρτισθεί ένα πολυετές πρόγραμμα έργων υποδομής Εθνικού και Περιφερειακού επιπέδου τουλάχιστον για τα ερχόμενα 15 χρόνια. Αυτό απαιτεί συνεργασία ΥΠΕΧΩΔΕ, ΥΠΟΙΟ και άλλων Υπουργείων ώστε να ιεραρχηθούν τα έργα και να καταρτισθούν τα αντίστοιχα προγράμματα μελετών σε κάθε τομέα. - Οι έγκαιρες, σωστές και πλήρεις μελέτες είναι το μεγάλο ζητούμενο, το μεγάλο πρόβλημα, που αν αντιμετωπισθεί άμεσα θα συντελέσει στη ριζική βελτίωση του όλου συστήματος παραγωγής των Δημοσίων έργων. - Είναι απαράδεκτο πλέον να προσπαθούμε να εντάξουμε έργα σε οποιοδήποτε πρόγραμμα με ελλιπείς ή καθόλου μελέτες. - Αυτό άλλωστε επιβάλουν και οι κοινοτικοί κανόνες, την παραβίαση των οποίων πληρώσαμε και πληρώνουμε κάθε χρόνο. - Η σύνταξη όμως ολοκληρωμένων μελετών απαιτεί χρόνο μεγαλύτερο από τα έργα. - Πρέπει συνεπώς πριν από την έναρξη κάθε επόμενου εξαετούς προγράμματος έργων να υπάρχουν έτοιμες οι αντίστοιχες μελέτες από την προηγούμενη εξαετία έστω και αν κάποιες από αυτές δεν αξιοποιηθούν στο επόμενο, αλλά στο μεθεπόμενο πρόγραμμα. - Αυτό βεβαίως προϋποθέτει και την προηγούμενη εξασφάλιση της απαιτούμενης πίστωσης για τις μελέτες που θα είναι της τάξεως του 5% του κόστους των έργων. 1

2. Θεσμικό Πλαίσιο - Ο Υπουργός ΠΕΧΩΔΕ κ. Σουφλιάς με τους δύο νόμους 3263 και 3316 που ψηφίσθηκαν το τελευταίο εξάμηνο στη Βουλή, έβαλε τις βάσεις και ξεκίνησε την εξυγίανση του συστήματος παραγωγής των Δημοσίων, έργων στον ευρύτερο Δημόσιο τομέα. Τα έργα ανατίθενται πλέον με το αδιάβλητο μειοδοτικό σύστημα της απόλυτα χαμηλότερης προσφοράς, καταργώντας το σαθρό νόμο του «μαθηματικού τύπου» που είχε προκαλέσει απαράδεκτες καταστάσεις, στις αναθέσεις των έργων γνωστές σε όλους. - Με το νέο νόμο πέραν της αδιάβλητης διαδικασίας των δημοπρασιών προβλέπονται, αυστηρές κυρώσεις προς κάθε κατεύθυνση, αναδόχους, επιβλέποντες, μελετητές, για τη μη τήρηση του νόμου και των συμβάσεων. Σε κάθε δυσμενή εξέλιξη ενός έργου υπάρχουν δικλείδες ασφαλείας για την άμεση συνέχισή του. Πιστεύω ότι οι εκπτώσεις των δημοπρασιών θα περιορισθούν προοδευτικά καθώς ο αριθμός των δημοπρατούμενων έργων θα αυξάνει αλλά και διότι θα αντιληφθούν οι κατασκευαστές ότι πράγματι θα εφαρμόζονται τα προβλεπόμενα αυστηρά μέτρα. 3. Τεχνικός έλεγχος έργων και Μελετών Επιμόρφωση τεχνικών- Εργαστήρια Ελέγχου - Ο τεχνικός έλεγχος των Δημοσίων έργων και των μελετών δεν είναι επαρκής, όσο θα έπρεπε. - Η εξελισσόμενη τεχνολογία επιβάλει όσο ποτέ άλλοτε τη συνεχή επιμόρφωση των μηχανικών τόσο του Δημόσιου όσο και του Ιδιωτικού τομέα και θα πρέπει σταδιακά να αποτελέσει προϋπόθεση για τα στελέχη που θα τους ανατίθεται επίβλεψη ή κατασκευή των Δημοσίων έργων. - Είναι αναγκαία λοιπόν η δια βίου εκπαίδευση όλων των Μηχανικών. - Οι μελετητές των έργων, θα πρέπει υποχρεωτικά για πολλούς λόγους να παρακολουθούν την κατασκευή των έργων που εμελέτησαν, (θα γίνουν και οι ίδιοι καλύτεροι μελετητές). - Το Κεντρικό και τα Περιφερειακά εργαστήρια ελέγχου των υλικών των Δημ. Έργων έχουν ανάγκη πλήρους αναδιοργάνωσης με διασφάλιση και της σχετικής πιστοποίησής τους. Μη ξεχνάμε ότι τα άλλα Ευρωπαϊκά Κράτη διαθέτουν Κεντρικά Κρατικά Εργαστήρια με τεράστιες εγκαταστάσεις και δυνατότητες. 4. Δημόσια Διοίκηση Σώμα Επιθεωρητών του ΥΠΕΧΩΔΕ - Η αντιμετώπιση των προβλημάτων ελέγχου των έργων προϋποθέτει την εξυγίανση και αναβάθμιση της Δημόσιας Διοίκησης. 2

Είναι εθνικός στόχος και επιτακτική ανάγκη για όλους τους τομείς του Δημόσιου βίου αλλά θα απαιτήσει ικανό χρόνο. - Είναι το δυσκολότερο πρόβλημα που καλείται η Πολιτεία να επιλύσει. - Όμως για τα Δημόσια έργα είναι εφικτό σύντομα να ενισχυθεί η Δημόσια Διοίκηση με την άμεση αναδιοργάνωση, αναβάθμιση και ενίσχυση του Σώματος Επιθεωρητών του ΥΠΕΧΩΔΕ με το κατάλληλο προσωπικό, ώστε να λειτουργεί ως «Υπηρεσία συνεχούς επέμβασης» ενεργώντας τακτικούς ελέγχους σε όλα τα εκτελούμενα Δημόσια έργα του ευρύτερου Δημόσιου τομέα και όχι μόνο κατά περίπτωση σε τυχόν καταγγελίες, όπως ενεργεί μέχρι σήμερα. - Σημαντικό όφελος στην εκτέλεση των Δημοσίων έργων, θα ήταν αν το ΥΠΕΧΩΔΕ με τη μεγαλύτερη εμπειρία του είχε και γενική εποπτεία στα έργα των Περιφερειών και Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων. Ακόμη περισσότερο αν αποκτούσε και σχετική αυτοτέλεια στη διαχείριση των πιστώσεων και των χρηματοδοτήσεων στα έργα αρμοδιότητάς του από την αρχική ένταξη μέχρι το πέρας της κατασκευής τους. 5. Ενιαία πρότυπα - Οι Ευρωπαϊκοί Κανονισμοί και οι τεχνικές προδιαγραφές που είναι υποχρεωτικοί για τα Κράτη-Μέλη, (μετά την προσαρμογή των προδιαγραφών στις ελληνικές συνθήκες) θα αποτελέσουν σύντομα ενιαία πρότυπα για τα Δημόσια έργα. - Οι αναλύσεις τιμών, είναι πιο δύσκολο και σύνθετο πρόβλημα, η κατάρτιση τους απαιτεί ιδιαίτερα έμπειρους μηχανικούς. 6. Δημόσια έργα με σύμπραξη Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) Συμβάσεις Παραχώρησης (Private Public Partnership- PPP) - Είναι αυτονόητο ότι τα συστήματα Σύμπραξης ΔΙΤ πρέπει να προωθηθούν με ταχύτατους ρυθμούς για να καταστεί δυνατή η κατασκευή πολύ περισσοτέρων έργων υποδομής αναγκαίων για την ανάπτυξη της Χώρας, αφού οι διατιθέμενες πιστώσεις του Δημοσίου είναι και θα είναι πάντοτε ανεπαρκείς, τα δε Κοινοτικά προγράμματα θα βαίνουν μειούμενα. - Από το 1990 μέχρι σήμερα κατασκευάσθηκαν με συμβάσεις παραχώρησης τα γνωστά πρώτα τρία μεγάλα συγκοινωνιακά έργα Αττική οδός, Γέφυρα Ρίου-Αντιρρίου και Αεροδρόμιο Σπάτων από τα οποία προέκυψαν σημαντικές εμπειρίες καθώς και παρατηρήσεις στο ΥΠΕΧΩΔΕ, ίσως όχι και τόσο καλές, αλλά χρήσιμες για τις προσεχείς δημοπρασίες όπως : Χρονοβόρες διαδικασίες από την αρχική προκήρυξη ή προγραμματισμό (χρειάσθηκαν πάνω τα 15 χρόνια). Εγγυήσεις δανείων που ανελήφθησαν από το Δημόσιο και όχι από τους Παραχωρησιούχους στο χρόνο εκμετάλλευσης. 3

Οροι Συμβάσεων δυσμενέστεροι για το Δημόσιο σε σχέση με τους αρχικούς όρους των διακηρύξεων. Υπερτιμημένες προσφορές, που αποτελούν γενικό μειονέκτημα αλλά δικαιολογούνται στα συστήματα ΣΔΙΤ. Ανώνυμες Εταιρείες Παραχωρησιούχοι, με ελάχιστα ίδια και μετοχικά κεφάλαια και κάτω του 10% της αξίας των έργων με ελάχιστη φερεγγυότητα και δανειοληπτική ικανότητα και αμφίβολες εγγυήσεις των μεγάλων κατασκευαστικών εταιρειών και των άλλων μελών των Ομίλων που τις συνέστησαν κ.α. - Ήδη το ΥΠΕΧΩΔΕ όπως έχει ανακοινώσει ο Υπουργός ΠΕΧΩΔΕ κ. Σουφλιάς προωθεί στα δύο χρόνια (2004-2005) με ταχύτατους ρυθμούς τα επτά μεγάλα Συγκοινωνιακά έργα αυτοκινητοδρόμων 760 χλμ. με μία τεράστια προσπάθεια, λαμβάνοντας υπόψη και την εμπειρία του παρελθόντος. 6.1. Προοπτική νέων έργων - Για την ταχύτερη προώθηση των συστημάτων ΣΔΙΤ και σε πολλά άλλα έργα εφεξής, θα πρέπει να ξεκινήσει άμεσα μία διαδικασία προετοιμασίας όπως: Η ανεύρεση και επιλογή από τους φορείς του Δημοσίου, Υπουργεία, Περιφέρειες, Νομαρχίες και Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου, των έργων εκείνων μεγάλων ή μικρών, που είναι αναγκαία μεν αλλά και ελκυστικά για ιδιωτική χρηματοδότηση ώστε να συνταχθούν οι αντίστοιχες μελέτες και τα πρότυπα τεύχη και να προωθηθούν με τη συνεργασία των αντίστοιχων Υπουργείων με το ΥΠΕΧΩΔΕ και το ΥΠΟΙΟ που διαθέτουν μεγαλύτερη εμπειρία. - Οι βασικές παράμετροι ή τα κριτήρια των προσφορών των διαγωνιζομένων, όπως το ύψος της οικονομικής προσφοράς η απόδοση των ιδίων κεφαλαίων, τα ζητούμενα έσοδα εκμετάλλευσης και τα όρια αυτών, ο χρόνος εκμετάλλευσης του έργου κλπ, ενδείκνυται να τίθενται κατά το πλείστον ως δεδομένα από τη Δημοπρατούσα Αρχή. - Ελάχιστα μόνο κριτήρια να απομένουν για τους διαγωνιζόμενους ώστε να επιτυγχάνονται πιο συγκεκριμένες προσφορές και πιό αξιόπιστη συγκριτική αξιολόγηση αυτών. 6.2 Κεφάλαια-Δάνεια-Εγγυήσεις - Τα απαιτούμενα ιδιωτικά κεφάλαια και δάνεια πρέπει να είναι τουλάχιστον το 50% της αξίας των έργων άλλως το σύστημα θα είναι γενικά ασύμφορο, λόγω των αρκετά υπερτιμολογημένων προσφορών. - Οι εγγυήσεις των δανείων προς τις οποιεσδήποτε Τράπεζες πρέπει να επιδιώκεται να αναλαμβάνονται και από τους κατασκευαστές-μέλη των Ομίλων αυτών μέσα σε συγκεκριμένα ακραία όρια. 4

- Το Δημόσιο θα πρέπει να είναι πανέτοιμο κάθε φορά, ώστε να μπορεί να διακόψει τη διαδικασία εάν δεν συμφέρει και να προχωρήσει άμεσα στο σύστημα διαγωνισμού ως Δημοσίου έργου ιδιαίτερα όταν πρόκειται για έργο που θα μπορεί να κατασκευασθεί προοδευτικά κατά τμήματα όπως π.χ. τα συγκοινωνιακά και με πολύ μικρότερο κόστος. 6.3 Άλλοι τρόποι εύρεσης κεφαλαίων - Ένα άλλο μεγάλο ζήτημα που θα πρέπει να εξετασθεί είναι η αναζήτηση σε κάθε περίπτωση και άλλων τρόπων απόκτησης των ελλειπόντων κεφαλαίων. - Η αναζήτηση αυτή π.χ. μπορεί να γίνει στα Ασφαλιστικά Ταμεία αλλά και σε πλήθος άλλων Τραπεζικών καταθέσεων, που υπάρχουν με διάφορες μορφές έναντι πολύ μικρών αποδόσεων. - Είναι πολύ σημαντικό θέμα και πρέπει να διερευνηθεί πλήρως διότι ο τρόπος αυτός μπορεί να δώσει λύσεις στα προβλήματα εύρεσης πολλαπλάσιων ιδιωτικών κεφαλαίων και χωρίς αύξηση του Δημόσιου χρέους. - Η διαδικασία αυτή μπορεί να προβλέπει την εκ των προτέρων ίδρυση Ανώνυμης Εταιρείας (Α.Ε) για κάθε ένα προς δημοπράτηση έργο, προς την οποία να εκχωρηθούν τα δικαιώματα του Ελληνικού Δημοσίου όπως απαλλοτριούμενες εδαφικές εκτάσεις, δημόσια δαπάνη για το έργο κ.α. και η οποία Α.Ε. θα μπορεί να εκδώσει πολυετείς ομολογιακούς τίτλους με συμφέρουσες για τους κατόχους τους αποδόσεις. - Σε όσες περιπτώσεις η μέθοδος αυτή αποδειχθεί επιτυχής και καλυφθούν τα απαιτούμενα ιδιωτικά κεφάλαια τότε θα μπορεί η διαδικασία να εξελίσσεται ως διαγωνισμός Δημοσίου έργου από την Α.Ε. με τεράστια ωφέλεια του Δημοσίου. 6.4 Θεσμικό πλαίσιο - Όσον αφορά το θεσμικό πλαίσιο έχουν ήδη απολεσθεί αρκετά χρόνια για την κατάρτιση του από το ΥΠΟΙΟ, το οποίο τελικά μάλλον δεν αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για να προχωρήσουν οι ΣΔΙΤ. - Το σύστημα αυτό των συμβάσεων παραχώρησης εφαρμόζεται και σε Κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης χωρίς ιδιαίτερο θεσμικό πλαίσιο. Το θεσμικό πλαίσιο εάν χρειασθεί, θα πρέπει να είναι απλό και με ελάχιστους βασικούς κανόνες λόγω και της πολυμορφίας των περιπτώσεων των έργων. - Αλλά και χωρίς θεσμικό πλαίσιο θα αρκούσε η κατάρτιση μόνο πρότυπων τευχών στο κάθε σύστημα ΣΔΙΤ και στην κάθε κατηγορία έργων, όπως γίνεται με τα ήδη προωθούμενα υπό δημοπράτηση επτά μεγάλα συγκοινωνιακά έργα. 5

- Για το θέμα της κύρωσης των συμβάσεων στη Βουλή θα ήθελα να αναφερθώ με δύο λόγια επειδή ετέθη και μάλιστα εύλογα από τον Πρόεδρο του Συνεδρίου κ. Κουλουμπή με τον οποίο συμφωνώ ουσιαστικά. Για τις συμβάσεις λοιπόν παραχώρησης εφαρμόζονται οι γενικές αρχές του Κοινοτικού Δικαίου όπως η Οδηγία 93/37, η ερμηνευτική ανακοίνωση του 2002 και οι κανονισμοί Ευρωπαϊκού Συμβουλίου 2236/95, 1655/99 κ.α. για την ενίσχυση χρηματοδότησης με συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων και στήριξη της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Επίσης οι συμβάσεις παραχώρησης αποτελούν αναγνωρισμένο Συνταγματικά θεσμό και κυρώνονται με νόμο στη Βουλή στις περιπτώσεις που οι διατάξεις τους δημιουργούν για τρίτους υποχρεώσεις ή όταν η κύρωση αυτή είναι αναγκαία για το έγκυρο της συμβατικής δέσμευσης του Δημοσίου ή όταν η παραχωρούμενη δημόσια Υπηρεσία είναι ζωτικής σημασίας για το Δημόσιο συμφέρον (όπως κρίθηκε και με την απόφαση 1947/1955 του Συμβουλίου Επικρατείας). 6.5 Το πρακτέο σήμερα Καταλήγοντας στην εισήγησή μου τελειώνω με την επισήμανση ότι αυτό που θα χρειαζόταν άμεσα σήμερα δεν είναι το θεσμικό πλαίσιο για τη ΣΔΙΤ. - Το πρακτέο σήμερα για τα έργα ΣΔΙΤ είναι να προχωρήσουμε άμεσα τις διαδικασίες προετοιμασίας και επιλογής συγκεκριμένων έργων και στη συνέχεια μελέτης και δημοπράτησης αυτών χωρίς άλλες καθυστερήσεις. Οι διαδικασίες είναι γνωστές και απορρέουν από τις βασικές αρχές της διαφάνειας ίσης μεταχείρισης και συνθηκών ανταγωνισμού που εφαρμόζονται στις δημοπρατήσεις και θα προσαρμόζονται ανάλογα με την κατηγορία του έργου στο εκάστοτε σύστημα σύμπραξης. Έχω τη γνώμη ότι το σημερινό Συνέδριο θα μπορούσε να αποτελέσει πλέον, την αφετηρία της πραγματικής προώθησης των συστημάτων ΣΔΙΤ στην Ελλάδα και σε πολλούς άλλους χώρους εκτός των συγκοινωνιακών που προωθούνται. 6

ΥΠΕΧΩΔΕ (1) Το ΥΠΕΧΩΔΕ δια της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Έργων έχει οργάνωση δικών του Υπηρεσιών που καλύπτουν τις δραστηριότητες πραγματοποίησης Δημοσίων Έργων κυρίως των λεγομένων Εθνικού επιπέδου και κυρίως έργων οδοποιίας, λιμένων, αεροδρομίων, υδρεύσεων και αποχετεύσεων εκτός εκείνων που έχουν ανατεθεί τα Νομικά πρόσωπα που εποπτεύει πχ. ΕΓΝΑΤΙΑ ΟΔΟΣ Α.Ε, ΜΕΤΡΟ Α.Ε. κλπ. Έχει την αρμοδιότητα λήψης των εκάστοτε νομοθετικών μέτρων και άσκησης δια του Σώματος Επιθεωρητών του ελέγχου των έργων στον ευρύτερο Δημόσιο τομέα. (2) Έχει πάντοτε την ευελιξία ίδρυσης δια Π.Δ/των νέων Υπηρεσιών των λεγομένων ΕΥΔΕ, που μπορεί να καλύπτει όλο τον Ελλαδικό χώρο για τη διοίκηση των εκάστοτε νέων μεγάλων έργων που ανακύπτουν στις οποίες περιλαμβάνεται και η ΕΥΔΕ/ΟΑΠ (Ειδική Υπηρεσία Δημ. Εργων/Οδικοί Άξονες Παραχώρησης) για τα μεγάλα οδικά έργα ΣΔΙΤ. (3) Θα χρειαζόταν μάλλον μία γενικότερη εποπτεία των έργων του ευρύτερου Δημόσιου Τομέα. (4) Η γενομένη αποκέντρωση των λοιπών μεσαίων και μικρών έργων κατασκευής και συντήρησης που ανήκουν στις Περιφέρειες υπήρξε επιτυχής με εξαίρεση ορισμένες μελέτες και τα έργα που απαιτούν αυξημένες γνώσεις και ανάλογη εμπειρία που αυτά δεν είναι δυνατόν να αναζητηθούν σε αποκεντρωμένες Υπηρεσίες όπως π.χ. πολλά έργα που απαιτούν γεωλογικές και γεωτεχνικές έρευνες και ανάλογη αντιμετώπιση. Σε αυτές τις περιπτώσεις γίνεται κάποια συνεργασία ή τεχνική εποπτεία του ΥΠΕΧΩΔΕ στα έργα της Περιφέρειας. Με την ίδρυση των Ειδικών Υπηρεσιών (ΕΥΔΕ) περιορίσθηκαν οι αρμοδιότητες των άλλων Δ/νσεων του Υπουργείου και εκχωρήθηκαν σ αυτές 7

αντικείμενα οποιωνδήποτε μελετών που απαιτούν εξειδικευμένες γνώσεις και εμπειρίες που δεν μπορούμε να πούμε ότι ήταν επιτυχές μέτρο. Θα χρειασθεί μάλλον μια αναθεώρηση του Οργανισμού του ΥΠΕΧΩΔΕ με αναδιοργάνωση των Κεντρικών και Περιφερειακών Υπηρεσιών του και των αρμοδιοτήτων του και συγχρόνως με επέκταση των αρμοδιοτήτων του σε ορισμένα αντικείμενα και περιορισμό των σε άλλα απλά αντικείμενα των Περιφερειών. Μια άλλη ρύθμιση γενικότερη που θα συντελούσε πράγματι στην απαιτούμενη και αναγκαία απλοποίηση και επιτάχυνση των διαδικασιών προώθησης των έργων θα ήταν η κατάργηση του πλήθους των συνεχών εγκρίσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών ακόμη και εκείνων των έργων που προωθούνται χωρίς καμία αλλαγή κατά τη διάρκεια κατασκευής των αλλά και κατά τη διάρκεια κάθε χρόνου ανατρέποντας συνεχώς τις προγραμματισμένες πιστώσεις και τα προγράμματα των έργων. Αυτά επηρεάζουν δυσμενώς την οργάνωση και το κόστος των κατασκευών σε βάρος και των κατασκευαστών έναντι των οποίων σε ανάλογες περιπτώσεις ο νόμος των Δημοσίων έργων είναι σκληρός. Αυτή η αυτοτέλεια του ΥΠΕΧΩΔΕ θα μπορεί να επιτευχθεί από άλλες ανάγκες και ρυθμίσεις που θα προκύψουν από τις παρακάτω προτάσεις μου. 8