Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων 26.1.2016 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με μια ετήσια πανευρωπαϊκή συζήτηση στο πλαίσιο της νομοθετικής έκθεσης πρωτοβουλίας σχετικά με τη θέσπιση μηχανισμού της ΕΕ για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων Εισηγητής: György Schöpflin DT\1084591.doc PE575.380v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Μια ετήσια πανευρωπαϊκή συζήτηση για τη «δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα» Η νομοθετική έκθεση πρωτοβουλίας της κ. In 't Veld σχετικά με έναν «μηχανισμό της ΕΕ για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα» άρχισε να συντάσσεται μετά από αίτημα του Κοινοβουλίου, το οποίο στο ψήφισμα της 10ης Ιουνίου 2015 σχετικά με την κατάσταση στην Ουγγαρία 1 «καλεί την Επιτροπή να καταθέσει πρόταση για την θέσπιση μηχανισμού της ΕΕ για την δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα..., και να διενεργεί αμερόληπτη, ετήσια αξιολόγηση της κατάστασης στην οποία βρίσκονται τα θεμελιώδη δικαιώματα, η δημοκρατία και το κράτος δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη...» και «αναθέτει στην Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων να συμβάλει στην διαμόρφωση και στην εκπόνηση της εν λόγω πρότασης με τη μορφή νομοθετικής έκθεσης πρωτοβουλίας...» Το παρόν έγγραφο εργασίας είναι μέρος μιας σειράς 7 εγγράφων εργασίας που συντάχθηκαν στο πλαίσιο της κατάρτισης της εν λόγω νομοθετικής έκθεσης πρωτοβουλίας. Τα άλλα έγγραφα εργασίας θα επικεντρωθούν στα ακόλουθα θέματα: πίνακας αποτελεσμάτων για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα η δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα στις διαδικασίες εκτίμησης επιπτώσεων ή ελέγχου η χρήση του άρθρου 2 και του Χάρτη ως βάση για τις διαδικασίες επί παραβάσει η ατομική επιβολή/προσφυγή από πολίτες ως εργαλείο μέθοδοι και υπάρχοντες μηχανισμοί ευρωπαϊκή λογική διακυβέρνησης. Απαιτείται περαιτέρω ανάλυση ώστε να διερευνηθούν οι πιθανές αλληλεπιδράσεις μεταξύ των πλαισίων και των μηχανισμών για το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα που έχουν δρομολογηθεί από τα τρία ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα: Επιτροπή, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, παράλληλα με τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Αξιοποίηση των υφιστάμενων εμπειριών Η συνεργασία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων έχει ήδη μακρά ιστορία. Ανταλλαγή πληροφοριών και συνεργασία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων υφίσταται από την αρχή του ευρωπαϊκού οικοδομήματος. Οι εν λόγω σχέσεις σταδιακά θεσμοθετήθηκαν και οδήγησαν σε τακτικές επαφές και συνεδριάσεις που οργανώνονται σε διάφορα επίπεδα. Οι διασκέψεις των προέδρων των κοινοβουλευτικών συνελεύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθιερώθηκαν το 1981. Σε αυτές συμμετέχουν οι πρόεδροι των εθνικών κοινοβουλίων και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, οι οποίοι συζητούν συγκεκριμένα ζητήματα συνεργασίας. Η Διάσκεψη των κοινοβουλευτικών επιτροπών ευρωπαϊκών υποθέσεων των κοινοβουλίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (COSAC), που προτάθηκε αρχικά από τον πρόεδρο της γαλλικής εθνοσυνέλευσης, συνεδριάζει κάθε έξι μήνες από το 1989. Στη διάσκεψη συμμετέχουν τα όργανα των εθνικών κοινοβουλίων που ειδικεύονται στις 1 Κείμενα που εγκρίθηκαν, P8_TA(2015)0227 PE575.380v01-00 2/2 DT\1084591.doc
ευρωπαϊκές υποθέσεις και έξι βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Μετά την εμπειρία της Ευρωπαϊκής Συνέλευσης, οι βουλευτές τόσο από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και τα εθνικά κοινοβούλια σκέφτηκαν ότι θα ήταν χρήσιμο να δημιουργηθεί ένα μόνιμο όργανο πολιτικής συνεργασίας για την εξέταση συγκεκριμένων θεμάτων. Από το 2005 και μετά, βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και μέλη των εθνικών κοινοβουλίων συνέρχονται σε κοινές κοινοβουλευτικές συνεδριάσεις για να συζητήσουν σημαντικά θέματα που επηρεάζουν τα κοινοβούλια στη διαδικασία της χάραξης πολιτικής της ΕΕ και της δημιουργίας θεσμών. Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, που θεσπίστηκε το 2011 στο πλαίσιο της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης, μπορεί να θεωρηθεί ως σύμπραξη μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών της. Συνίσταται σε ένα σύστημα ετήσιας παρακολούθησης, που περιλαμβάνει ετήσια συζήτηση μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, των κρατών μελών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την επίτευξη των στόχων της ΕΕ, όσον αφορά τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» και το σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης. Προϋποθέτει επίσης την ετήσια συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, της Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η εν λόγω συνεργασία αναπτύσσεται μία φορά τον χρόνο σε συγκεκριμένο χρονικό πλαίσιο. Οι συνολικοί στόχοι του εξαμήνου περιλαμβάνουν τη βελτίωση του δημοκρατικού διαλόγου, την ενθάρρυνση της σύγκλισης μέσω της εφαρμογής συγκριτικών κριτηρίων και βέλτιστων πρακτικών, καθώς και τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων. Το εξάμηνο περιλαμβάνει ένα σαφές χρονοδιάγραμμα, στο πλαίσιο του οποίου τα κράτη μέλη λαμβάνουν καθοδήγηση που παρέχεται σε επίπεδο ΕΕ και υποβάλλουν τα προγράμματά τους που αξιολογούνται σε επίπεδο ΕΕ. Μπορεί η ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση για τη δημοκρατία να βασιστεί στο πρότυπο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου; Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο τέθηκε σε εφαρμογή στο πλαίσιο της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης και δεν μπορεί πιθανότατα να μεταφερθεί, τηρουμένων των αναλογιών, για την επίτευξη των δημοκρατικών στόχων που επιδιώκει η ΕΕ στον τομέα της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Λόγω του διαφορετικού χαρακτήρα της συζήτησης στον τομέα της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων, θα χρειάζονταν οπωσδήποτε ορισμένες προσαρμογές. Εντούτοις, ορισμένες αρχές και μέθοδοι που εισήχθησαν από το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως βάση σκέψης για τη δημιουργία μιας ετήσιας πανευρωπαϊκής κοινοβουλευτικής συζήτησης στον τομέα της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων, και του μηχανισμού που επιχειρεί να θέσει σε εφαρμογή η έκθεση πρωτοβουλίας INI. Η πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα πρέπει να εστιάσει σε έναν σαφή και καθολικά αποδεκτό ορισμό της έννοιας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, με ιδιαίτερη έμφαση στην παραβίασή τους και στα κριτήρια βάσει των οποίων τεκμηριώνεται εάν η παραβίαση είναι ενδεχομένως συστηματική. Στη συνέχεια, θα πρέπει να προσδιοριστούν τα νομικά και πολιτικά κριτήρια των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, και ιδιαιτέρως πού βρίσκεται η DT\1084591.doc 3/3 PE575.380v01-00
διαχωριστική γραμμή μεταξύ τους. Επίσης, είναι σημαντικό να καθοριστεί εάν τα ανθρώπινα δικαιώματα είναι μια στατική ή δυναμική έννοια, και εάν είναι δυναμική, πώς προχωρά η διεύρυνσή τους. Τέλος, στο πλαίσιο της συζήτησης θα πρέπει να προσδιοριστεί ποιος πρέπει να είναι ο δικός της ρόλος στον προσδιορισμό των υποθέσεων ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των παραβιάσεών τους. Σε πρώτη φάση, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, εφόσον αφορά την ενίσχυση του συντονισμού της πολιτικής, μπορεί να συμβάλει στην αποτροπή των αποκλίσεων και στην εξασφάλιση σύγκλισης και σταθερότητας στο σύνολο της ΕΕ και στα κράτη μέλη της. Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο δημιουργεί μια διοργανική δυναμική που θα μπορούσε να οδηγήσει σε καλύτερη κατανόηση όλων των θέσεων και σε καλύτερα αποτελέσματα. Στο πλαίσιο αυτό, η ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση δεν θα πρέπει να συνιστά απλά και μόνο ένα ετήσιο μεμονωμένο γεγονός με περιορισμένα αποτελέσματα, αλλά μπορεί να αποτελέσει συνιστώσα ενός πολυετούς διαρθρωμένου διαλόγου στον οποίον θα συμμετέχουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια, αφενός η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο, αφετέρου. Η παρακολούθηση της προόδου και η εξασφάλιση της ενεργού συμμετοχής των κρατών μελών της ΕΕ αποτελούν καίρια στοιχεία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, τα οποία θα μπορούσαν να εμπνεύσουν τη δράση στον τομέα της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση: συνιστώσα μιας νέας εταιρικής σχέσης μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών της με σκοπό την προαγωγή της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων Εάν θεωρήσουμε την ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση ως στοιχείο ενός ευρύτερου φάσματος, η συζήτηση αυτή θα μπορούσε να αποτελέσει το πρώτο βήμα ενός «ευρωπαϊκού κύκλου πολιτικής για τα θεμελιώδη δικαιώματα, στο πλαίσιο του οποίου θα εκτίθενται λεπτομερώς, σε πολυετή και ετήσια βάση, οι προς επίτευξη στόχοι και τα προς επίλυση προβλήματα», όπως ήδη ζητήθηκε στο ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 12ης Δεκεμβρίου 2012 σχετικά με την κατάσταση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην ΕΕ 1. Η προώθηση μιας φόρμουλας παρόμοιας με το «μοντέλο» του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου προϋποθέτει ότι η ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα αποτελέσει στοιχείο μιας ευρύτερης δράσης και θα περιλαμβάνει τον καθορισμό προς επίτευξη στόχων και την παροχή των μέσων μέτρησης της προόδου και των αλλαγών από έτος σε έτος. Ο εν λόγω στόχος θα μπορούσε να επιτευχθεί με την έκδοση συστάσεων μετά τη συζήτηση, με την παρακολούθηση αυτών των συστάσεων κατά τη διάρκεια του έτους και με τη μέτρηση του βαθμού επίτευξης στην επόμενη ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση. Η βασική αρχή μιας πανευρωπαϊκής κοινοβουλευτικής συζήτησης Οργάνωση Η οργάνωση της ετήσιας πανευρωπαϊκής κοινοβουλευτικής συζήτησης θα πρέπει να τεθεί υπό τον συντονισμό και την ευθύνη των αρμόδιων επιτροπών του Ευρωπαϊκού 1 Κείμενα που εγκρίθηκαν, P7_TA(2012)0500, παράγραφος 20 PE575.380v01-00 4/4 DT\1084591.doc
Κοινοβουλίου, ενθαρρύνοντας παράλληλα τη στενή μεταξύ τους συνεργασία στον τομέα αυτόν. Σε βάθος χρόνου, θα πρέπει να δημιουργηθούν ειδικά γραμματειακά εργαλεία. Η πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα πρέπει να οργανωθεί στις εγκαταστάσεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Τα συνολικά οργανωτικά έξοδα (αίθουσες συνεδριάσεων, υπηρεσίες διερμηνείας...) θα βαρύνουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Τα έξοδα μετακίνησης και διαμονής θα βαρύνουν τον κάθε συμμετέχοντα. Ωστόσο, αυτό το νέο όργανο θα πρέπει να είναι δημοσιονομικά ουδέτερο. Γενικός σκοπός και στόχος Ο γενικός στόχος είναι να συγκεντρώνονται εκπρόσωποι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων των κρατών μελών για να ανταλλάσσουν εμπειρίες σχετικά με την κατάσταση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην ΕΕ, καθώς και να κοινοποιούν καταγεγραμμένες δυσκολίες καθώς και βέλτιστες πρακτικές από τα κράτη μέλη. Η συζήτηση θα πρέπει να είναι οργανωμένη κατά τρόπο ώστε να σέβεται πλήρως την αρχή της επικουρικότητας και να επιτρέπει μια ορισμένη ευελιξία από χώρα σε χώρα. Συχνότητα Η εν λόγω πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα μπορούσε να οργανωθεί ως ημερήσιας διάρκειας ετήσια διάσκεψη για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και εκπροσώπων επιτροπών των εθνικών κοινοβουλίων των κρατών μελών. Μια ετήσια συζήτηση στο πλαίσιο ενός ετήσιου κύκλου για τα θεμελιώδη δικαιώματα Η εν λόγω ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση μπορεί να οργανωθεί ως ετήσιο ανεξάρτητο γεγονός ή να ενταχθεί σε έναν ετήσιο κύκλο που θα ξεκινά κάθε χρόνο με την ετήσια έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τα θεμελιώδη δικαιώματα και θα ολοκληρώνεται με την έκδοση συστάσεων. Συμμετέχοντες Αυτή η πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα πρέπει να περιλαμβάνει βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και μέλη των εθνικών κοινοβουλίων των κρατών μελών. Θα πρέπει επίσης να συμμετέχουν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Επίσης, θα μπορούσε να συμμετέχει υπό καθεστώς παρατηρητή η Επιτροπή της Βενετίας του Συμβουλίου της Ευρώπης. ΜΚΟ και εμπειρογνώμονες θα μπορούσαν να προσκαλούνται σε συγκεκριμένα θέματα που τους αφορούν. DT\1084591.doc 5/5 PE575.380v01-00
Εστίαση σε συγκεκριμένο θέμα ή γενική επισκόπηση της κατάστασης στα κράτη μέλη Οι συζητήσεις θα μπορούσαν είτε να επικεντρώνονται σε ένα συγκεκριμένο ζήτημα που θα αποφασίζεται από την προηγούμενη πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση (όσον αφορά την πρώτη συζήτηση, το θέμα που θα συζητηθεί θα επιλεγεί από τις αρμόδιες επιτροπές του ΕΚ σε διαβούλευση με τα εθνικά κοινοβούλια) είτε να οργανώνονται ως γενική συζήτηση για την κατάσταση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση εστιάζοντας εν τέλει στα κύρια προβλήματα που παρατηρήθηκαν το προηγούμενο έτος. Το θεματολόγιο θα μπορούσε επίσης να οργανώνεται ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η συζήτηση για τη γενική κατάσταση στην ΕΕ, η συζήτηση για ένα συγκεκριμένο θέμα και η έκδοση συστάσεων. Για να είναι επιτυχής μια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση θα πρέπει να έχει σαφή στόχο και να εκδίδει συστάσεις. Συνοδευτικά έγγραφα Η ετήσια έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τα θεμελιώδη δικαιώματα και ο πίνακας αποτελεσμάτων στον τομέα της δικαιοσύνης θα μπορούσαν να αποτελούν τα έγγραφα αναφοράς για τη συζήτηση. Αυτά τα έγγραφα θα μπορούσαν να συμπληρώνονται από μια έκθεση επί των συστάσεων που ζητούνται από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (FRA). Θα μπορούσαν επίσης να ενθαρρύνονται εισηγήσεις από τα εθνικά κοινοβούλια και από την Επιτροπή της Βενετίας του Συμβουλίου της Ευρώπης. Άλλωστε, μπορεί να ζητηθεί και από τις ΜΚΟ της κοινωνίας των πολιτών να αποστέλλουν εισηγήσεις για συγκεκριμένα ζητήματα. Αποτέλεσμα Στην ετήσια συζήτηση θα πρέπει να εκδίδονται συστάσεις που πρέπει να τηρούνται έως την επόμενη ετήσια συζήτηση. Παρακολούθηση Είναι σημαντικό να προβλέπεται κάποιου είδους παρακολούθηση μετά από μια ετήσια πανευρωπαϊκή κοινοβουλευτική συζήτηση, εάν επιθυμούμε η συζήτηση να αποφέρει σταθερά αποτελέσματα σε σχέση με την κατάσταση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων ή/και να σημειώνεται πρόοδος σε σχέση με τις εκδοθείσες συστάσεις. PE575.380v01-00 6/6 DT\1084591.doc