ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 27.02.2015 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ για τη θέσπιση θεώρησης περιοδείας και την τροποποίηση της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν και των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 562/2006 και (ΕΚ) αριθ. 767/2008 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής Brice Hortefeux DT\1051856.doc PE541.438v03-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
1. Εισαγωγή Τον Απρίλιο του 2014, κατά την προηγούμενη κοινοβουλευτική περίοδο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε στην επιτροπή LIBE δύο νέες προτάσεις σχετικά με την πολιτική θεωρήσεων: πρόταση για αναδιατύπωση του κώδικα θεωρήσεων και πρόταση για τη θέσπιση ενός νέου είδους θεώρησης, της θεώρησης περιοδείας. Η θέσπιση της θεώρησης περιοδείας βασίζεται στα αποτελέσματα μια δημόσιας διαβούλευσης που πραγματοποιήθηκε από τις 25 Μαρτίου μέχρι τις 17 Ιουνίου 2013, και στην οποία ανταποκρίθηκαν κυρίως ενώσεις καλλιτεχνών. Η θεώρηση περιοδείας είναι ένα νέο είδος θεώρησης που επιτρέπει στον δικαιούχο να κυκλοφορεί στον χώρο Σένγκεν για χρονικό διάστημα άνω των 90 ημερών εντός περιόδου180 ημερών, υπό τον όρο ότι δεν παραμένει στο ίδιο κράτος μέλος για διάστημα μεγαλύτερο των 90 ημερών. Αυτή η θεώρηση ισχύει για έναν χρόνο με δυνατότητα ανανέωσης για ακόμα έναν, δηλαδή δύο χρόνια κατ' ανώτατο όριο. Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η θέσπιση αυτής της θεώρησης πρέπει να θεωρηθεί ως μοχλός για την οικονομική ανάπτυξη των κρατών μελών του χώρου Σένγκεν. Συγκεκριμένα, εκτιμά ότι τα άμεσα και έμμεσα κέρδη που θα προκύψουν από τις μετακινήσεις με θεώρηση περιοδείας ενδέχεται να αποφέρουν από 500 εκατ. έως και 1 δισ. ευρώ ετησίως. Η πρόταση κανονισμού έχει συνταχθεί με τέτοιο τρόπο ώστε να συγχωνευθεί εν καιρώ με τον κώδικα θεωρήσεων. Ορισμένες προϋποθέσεις και διαδικασίες που σχετίζονται με τις διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων ισχύουν και για τη θεώρηση περιοδείας. Ωστόσο, το πεδίο εφαρμογής των δύο προτάσεων διαφέρει στο ότι, σε αντίθεση με την θεώρηση περιοδείας, ο κώδικας θεωρήσεων δεν καλύπτει τους υπηκόους τρίτων χωρών που εξαιρούνται από την υποχρέωση θεώρησης. Το παρόν έγγραφο εργασίας φιλοδοξεί να προσδιορίσει τα κύρια σημεία της πρότασης κανονισμού και να επισημάνει τα μείζονα ζητήματα που προκύπτουν κατά την ανάγνωσή του. 2. Κύρια σημεία της πρότασης α) Επιλογή της νομικής βάσης Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση αυτού του νέου είδους θεώρησης εξαιτίας του νομικού κενού που υπάρχει ανάμεσα στη θεώρηση βραχείας διάρκειας, σύμφωνα με το άρθρο 77 2 της ΣΛΕΕ, και του τίτλου διαμονής ή εθνικής θεώρησης μακράς διάρκειας που εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών στο πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής (άρθρο 79 της ΣΛΕΕ). Πράγματι, στη Συνθήκη της Λισαβόνας δεν γίνεται ρητή αναφορά στη διάρκεια της βραχείας παραμονής η οποία ορίζεται σε 3 μήνες σύμφωνα με το άρθρο 10 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. PE541.438v03-00 2/5 DT\1051856.doc
Εφόσον δεν προσδιορίζεται η διάρκεια παραμονής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμά ότι οι διατάξεις της Συνθήκης ισχύουν και για την θεώρηση περιοδείας, η οποία αποτελεί προσθήκη των θεωρήσεων βραχείας διάρκειας. Πρέπει να διευκρινιστεί ότι η θεώρηση περιοδείας μπορεί να χορηγηθεί σωρευτικά με την θεώρηση μακράς διάρκειας ή με τον τίτλο διαμονής. Το σημείο γ) του Άρθρου 77 παρ. 2 της Συνθήκης ορίζει ότι η πολιτική των θεωρήσεων διέπει «τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι υπήκοοι τρίτων χωρών μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα για σύντομο χρονικό διάστημα στην Ένωση». Επομένως, πρέπει να τεθεί το ερώτημα αν η παραμονή στην Ένωση για ένα ή δύο χρόνια είναι νομικά συμβατή με τη φράση «σύντομο χρονικό διάστημα» και να διευκρινιστεί αν η θέσπιση αυτής της θεώρησης θα έχει επιπτώσεις για την πολιτική μετανάστευσης. Η σώρευση της θεώρησης περιοδείας με την θεώρηση μακράς διάρκειας ή τον τίτλο διαμονής θα επέτρεπε την παραμονή για μεγάλο χρονικό διάστημα στον χώρο Σένγκεν, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση με την έννοια «σύντομο χρονικό διάστημα». β) 'Ελλειψη κατηγοριών δικαιούχων Η Επιτροπή εκτιμά ότι η θέσπιση αυτής της θεώρησης ενδέχεται να ωφελήσει περιορισμένο αριθμό ατόμων που υπολογίζεται ανάμεσα σε 60.000 και 120.000. Ωστόσο, δεν έχει προσδιοριστεί καμία ειδική κατηγορία, γεγονός που αναγκάζει τα προξενεία να περιορίζονται μόνο στον έλεγχο της διάρκειας διαμονής. Η θεώρηση περιοδείας θα μπορούσε να χορηγείται σε επαγγελματίες του θεάματος και του αθλητισμού, σε ερευνητές, σε φοιτητές, σε πάροχους υπηρεσιών, σε επιχειρηματίες αλλά και σε συνταξιούχους και σε κάθε άλλο τουρίστα που επιθυμεί να ταξιδέψει για περισσότερο από τρεις μήνες εντός του χώρου Σένγκεν. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεώρησης, οι οποίες υπάγονται στο παράρτημα ΙΙ του κανονισμού 539/2001, καθώς και οι υπήκοοι τρίτων χωρών που έχουν συνάψει διμερή συμφωνία με ορισμένα κράτη μέλη του χώρου Σένγκεν θα πρέπει πλέον να καταβάλλουν τέλος θεώρησης ύψους 60 ευρώ για να τους χορηγηθεί μια θεώρηση περιοδείας. Αντίθετα, οι υπήκοοι τρίτων χωρών που απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεώρησης θα απαλλάσσονται από την υποχρέωση λήψης δακτυλικών αποτυπωμάτων. Η ένδειξη «άνευ αντικειμένου» θα καταχωρείται στο Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS). Ελλείψει ειδικής κατηγορίας, θα ήταν παράδοξο ο αριθμός των αιτούντων να κυμανθεί ανάμεσα στους 60.000 και 120.000. Επίσης, υφίστανται επιμέρους οδηγίες που καθορίζουν τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις διαμονής των ερευνητών, των φοιτητών και των ατόμων που παίρνουν προσωρινά μετάθεση εντός του ίδιου ομίλου εταιρειών. DT\1051856.doc 3/5 PE541.438v03-00
Θα πρέπει, επομένως, να εξεταστεί η πιθανή σύγκρουση ή επανάληψη διατάξεων που αναφέρονται στις συγκεκριμένες αυτές κατηγορίες όπως και η σύνδεση της θεώρησης για τους επιχειρηματίες με τη θεώρηση πολλαπλών εισόδων για τους καταχωρισμένους στο VIS ταξιδιώτες. γ) Η διάσταση της ασφάλειας Η πρόταση δίνει ιδιαίτερη έμφαση στο οικονομικό όφελος που θα προκύψει από τη θέσπιση της θεώρησης περιοδείας και υποστηρίζει ότι οι συνθήκες ασφαλείας που συνδέονται με τις εκ των προτέρων παρασχεθείσες εγγυήσεις είναι επαρκείς: Απαγόρευση εξέτασης αίτησης στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών, αναγνωρισμένο ταξιδιωτικό έγγραφο από τουλάχιστον δύο κράτη μέλη, προθεσμία 20 ημερολογιακών ημερών για την έκδοση απάντησης και 40 ημερολογιακών ημερών για εξαιρετικές περιπτώσεις, κατάλογος συμπληρωματικών δικαιολογητικών εγγράφων συνοδευόμενος από τα έγγραφα που απαριθμούνται στο άρθρο 13 1 της πρότασης σχετικά με τον κώδικα θεωρήσεων. Ο αιτών οφείλει να υποβάλει αποδεικτικά στοιχεία που θα πιστοποιούν ότι προτίθεται να παραμείνει στην επικράτεια περισσότερων του ενός κρατών μελών για διάστημα άνω των 90 ημερών εντός περιόδου 180 ημερών χωρίς να παραμείνει 90 ημέρες στην επικράτεια του ίδιου κράτους, και ότι διαθέτει ασφάλεια υγείας με κάλυψη ισοδύναμη αυτής που παρέχεται στους υπηκόους της χώρας στην οποία μεταβαίνει ο κάτοχος της θεώρησης περιοδείας. Ωστόσο, εξαιτίας της κατάργησης των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, δεν υπάρχει καμία εγγύηση ότι ο κάτοχος της θεώρησης θα σεβαστεί τον κανόνα της μέγιστης διαμονής 90 ημερών εντός περιόδου 180 ημερών σε ένα κράτος μέλος, αφού υποχρεούται να αποδείξει μόνο την «πρόθεση» διαμονής. Εξάλλου, μπορεί να εξαιρεθεί αυτής της υποχρέωσης εφόσον προσκληθεί ή προσληφθεί από αξιόπιστη εταιρεία, οργανισμό, φορέα, ή από συγγενικό του πρόσωπο. Με τη μορφή που υποβάλλεται η πρόταση ελλοχεύει ο κίνδυνος η θεώρηση περιοδείας να χρησιμοποιείται σαν μέσο αποφυγής της εθνικής θεώρησης μακράς διάρκειας, η έκδοση της οποίας είναι πιο απαιτητική. Τέλος, έχει θεσπιστεί ότι το επιφορτισμένο με την εξέταση της αίτησης κράτος μέλος είναι το πρώτο στο οποίο σκοπεύει να μεταβεί ο αιτών. Αυτή η αρχή όμως δίνει τη δυνατότητα στον αιτούντα να καταθέσει αίτηση σε χώρα άλλη από αυτή ή αυτές στις οποίες σκοπεύει να διαμείνει ή να αναλάβει μια δραστηριότητα, γεγονός που περιορίζει τη διακριτική ευχέρεια των τελευταίων και άρα το πεδίο ελέγχου τους. δ) Οικονομικός αντίκτυπος Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει ότι η θέσπιση της θεώρησης περιοδείας ενδέχεται να αποφέρει συμπληρωματικά έσοδα στην Ένωση που θα κυμαίνονται από 500 εκατ. έως 1 δισ. ευρώ. Ωστόσο, επισημαίνει ότι αυτά τα στοιχεία προέρχονται από τον Ευρωπαϊκό Σύνδεσμο Εργοδοτικών Ενώσεων στον Τομέα των Παραστατικών Τεχνών, ο οποίος διάκειται ευνοϊκά στη θέσπιση της θεώρησης περιοδείας. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να εξεταστεί η αξιοπιστία των παραπάνω στοιχείων. PE541.438v03-00 4/5 DT\1051856.doc
Επιπλέον, ορισμένες τρίτες χώρες έχουν συνάψει διμερείς συμφωνίες με κράτη μέλη, οι οποίες απαλλάσσουν τους υπηκόους τους από την υποχρέωση θεώρησης. Η παρούσα πρόταση δεν εξασφαλίζει ότι η επαναφορά της θεώρησης για τους εν λόγω υπηκόους δεν θα λειτουργήσει αποτρεπτικά, τη στιγμή που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπολογίζει στην ελκυστικότητα του μέτρου αυτού. ε) Κόστος εισαγωγής της θεώρησης περιοδείας Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμά ότι η εισαγωγή της θεώρησης περιοδείας δε συνεπάγεται επιπλέον κόστος καθώς η διαδικασία που θα ακολουθείται είναι, σε γενικές γραμμές, ίδια με τη διαδικασία έκδοσης της θεώρησης βραχείας διάρκειας. Πρέπει, ωστόσο, να εξεταστεί, αφενός, το κόστος της επαναφοράς αυτής της θεώρησης στις τρίτες χώρες που είχαν συνάψει διμερείς συμφωνίες και, αφετέρου, ο πρόσθετος φόρτος εργασίας των προξενείων τους, τα οποία συνήθως δεν είναι επαρκώς στελεχωμένα εξαιτίας των δημοσιονομικών περικοπών. Λαμβάνοντας υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τάσσεται υπέρ του εξορθολογισμού των δραστηριοτήτων των προξενικών αρχών, μήπως η εισαγωγή της θεώρησης περιοδείας θα αυξήσει τον φόρτο εργασίας των προξενείων; 3. Συμπέρασμα Κατά τον εισηγητή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να αποδείξει την προστιθέμενη αξία της θεώρησης περιοδείας όσον αφορά τα οικονομικά οφέλη που θα αποφέρει στα κράτη μέλη του χώρου Σένγκεν και να εγγυηθεί την τήρηση της ασφάλειας. Εντούτοις, το Συμβούλιο μοιάζει να έχει επιφυλάξεις τόσο με το θέμα της ασφάλειας όσο και με το γεγονός ότι αυτή η θεώρηση θα μπορούσε να τροφοδοτήσει τις καταχρήσεις και τα παράνομα μεταναστευτικά ρεύματα. Επιπλέον, τα στοιχεία για τα οικονομικά οφέλη στηρίζονται σε μια μελέτη προερχόμενη από έναν σύνδεσμο ο οποίος διάκειται ευνοϊκά στη θέσπιση της θεώρησης περιοδείας, γεγονός που δεν εγγυάται την αμεροληψία τους. Ο εισηγητής επομένως είναι της άποψης ότι πρέπει να ζητηθεί ανεξάρτητη ανάλυση του αντίκτυπου που να αφορά συγκεκριμένα την θεώρηση περιοδείας. Τέλος, ο εισηγητής θεωρεί ότι η επιτυχία των συζητήσεων έγκειται στον κατάλληλο συντονισμό των εργασιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και ότι είναι απαραίτητο τα δύο όργανα να κινηθούν προς την ίδια κατεύθυνση. DT\1051856.doc 5/5 PE541.438v03-00