ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 10.12.2010 SEC(2010) 1524 τελικό C7-0423/10 PART.2 SEC(2010) 1525 τελικό COM(2010) 733 τελικό ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΓΙΑ ΤΑ ΕΙ ΙΚΑ ΠΑΡΑ ΟΣΙΑΚΑ ΠΡΟΪΟΝΤΑ ΕΓΓΥΗΜΕΝΑ Συνοδευτικό έγγραφο στην Πρόταση κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου για τα συστήµατα ποιότητας των γεωργικών προϊόντων EL EL
1. ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Η ένδειξη «ειδικό παραδοσιακό προϊόν εγγυηµένο» (ΕΠΠΕ) παραπέµπει σε καταχωρισµένες ονοµασίες γεωργικών προϊόντων ή τροφίµων τα οποία παράγονται µε τη χρήση παραδοσιακών πρώτων υλών ή παραδοσιακών µεθόδων παραγωγής ή έχουν παραδοσιακή σύσταση. Οι ονοµασίες µπορούν να καταχωρίζονται είτε µε δέσµευση (στην περίπτωση αυτή, η ονοµασία µπορεί να χρησιµοποιείται µόνον για το προϊόν που παρασκευάζεται σύµφωνα µε τις προδιαγραφές) είτε χωρίς δέσµευση της ονοµασίας (στην περίπτωση αυτή η ονοµασία µπορεί να χρησιµοποιείται ελεύθερα, ενώ η τήρηση των προδιαγραφών απαιτείται µόνον όταν το προϊόν φέρει την επισήµανση «ΕΠΠΕ»). Από την εισαγωγή του συστήµατος το 1992, οι επιχειρήσεις της αλυσίδας τροφίµων έδειξαν ελάχιστο ενδιαφέρον για το σύστηµα, καταχωρίζοντας ελάχιστα ονόµατα. Ο χαµηλός αυτός βαθµός χρησιµοποίησης του συστήµατος αιτιολογείται από την πολυπλοκότητά του και τη δυσχερή εφαρµογή του. Το πρόβληµα εποµένως µπορεί να προσδιοριστεί ως κανονιστική αποτυχία (ανεπαρκώς καθορισµένο νοµοθετικό πλαίσιο και αποτυχία κατά την εφαρµογή). 2. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ Η παρούσα εκτίµηση επιπτώσεων αφορά αναθεώρηση υφιστάµενης νοµοθετικής πράξης (κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 509/2006 του Συµβουλίου για τα γεωργικά προϊόντα και τα τρόφιµα που χαρακτηρίζονται ως ειδικά παραδοσιακά προϊόντα εγγυηµένα). Όσον αφορά την καταχώριση των ονοµασιών µε δέσµευση, δηλαδή όταν µια ένδειξη προστατεύεται στο σύνολο της ΕΕ το οποίο σηµαίνει ότι οι επιχειρήσεις οι οποίες δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για να χρησιµοποιούν την ένδειξη δεν επιτρέπεται να το πράττουν η δράση σε ενωσιακό επίπεδο είναι αιτιολογηµένη. Αντιθέτως, η καταχώριση ονοµασιών χωρίς δέσµευση, κατά την οποία ο στόχος της καταχώρισης περιορίζεται στην ταυτοποίηση του προϊόντος, µπορεί να αφεθεί στη διακριτική ευχέρεια των κρατών µελών. 3. ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΑΣ ΤΗΣ ΕΕ Ο ορισµός του προβλήµατος και των αιτίων του οδηγεί στον καθορισµό του γενικού στόχου να επιτραπεί και να διευκολυνθεί η πληροφόρηση των καταναλωτών σχετικά µε τα παραδοσιακά γεωργικά προϊόντα και τρόφιµα. Το αναθεωρηµένο νοµοθετικό πλαίσιο πρέπει να προσαρµοστεί για να καταστεί ενδιαφέρον και ελκυστικό για τους παραγωγούς και να ευθυγραµµιστεί µε την αρχή της επικουρικότητας. Η καταχώριση και η εµπορία των ειδικών παραδοσιακών προϊόντων µε τον λογότυπο της ΕΕ θα έδινε διέξοδο στο πρόβληµα της ασύµµετρης πληροφόρησης και θα συνέβαλε στην επίτευξη των στόχων που καθορίζονται από την συνθήκη και αυτών της πολιτικής για την ποιότητα. 4. ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Εξετάστηκαν οι ακόλουθες επιλογές: 4.1. Επιλογή 0: Υφιστάµενη κατάσταση: Με την επιλογή αυτή προτείνεται η διατήρηση του ισχύοντος συστήµατος, δηλαδή καµία αλλαγή πολιτικής. EL 2 EL
4.2. Επιλογή 1: Καθιέρωση της ένδειξης «παραδοσιακό» ως προαιρετικής ένδειξης µε δέσµευση στο πλαίσιο των προτύπων εµπορίας και κατάργηση του υφιστάµενου συστήµατος Το µεγαλύτερο µέρος των ονοµασιών ΕΠΠΕ καταχωρίστηκαν χωρίς δέσµευση της ονοµασίας, µε σκοπό µόνο την αναγνώριση του ειδικού παραδοσιακού προϊόντος και όχι την προστασία της ονοµασίας. Κατά συνέπεια, ο ορισµός της έννοιας «παραδοσιακό προϊόν» ως ένδειξης µε δέσµευση θα αποτελούσε πιθανή επιλογή. Με την επιλογή αυτή δεν θα υπήρχε υποχρέωση καταχώρισης. Ο ορισµός της ένδειξης «παραδοσιακό» θα σήµαινε ότι, όταν αυτή χρησιµοποιείται από τις επιχειρήσεις, το προϊόν που έχει επισηµανθεί µε την ένδειξη αυτή θα ανταποκρίνεται στον ορισµό. 4.3. Επιλογή 2: Κατάργηση του ισχύοντος συστήµατος, διαχείριση των παραδοσιακών προϊόντων στο πλαίσιο εθνικών ή ιδιωτικών συστηµάτων Η επιλογή αυτή προβλέπει την κατάργηση του συστήµατος της ΕΕ και την απεµπλοκή της ΕΕ από τη θέσπιση ειδικής νοµοθεσίας για τα παραδοσιακά προϊόντα. Η κανονιστική ρύθµιση για τα ειδικά παραδοσιακά προϊόντα, συµπεριλαµβανόµενου του ορισµού των παραδοσιακών προϊόντων, και η εφαρµογή της (π.χ. ταυτοποίηση, καταχώριση, προώθηση) θα υπάγονται στην αρµοδιότητα των κρατών µελών ή/και των περιφερειών ή θα ανατεθούν σε ιδιωτικούς φορείς. Συστήµατα αυτού του είδους εφαρµόζονται ήδη. Ωστόσο, η επιλογή αυτή δεν προβλέπει προστασία των ονοµασιών σε επίπεδο ΕΕ. 4.4. Επιλογή 3: Απλούστευση του υφιστάµενου συστήµατος επιτρέποντας µόνον την καταχώριση µε δέσµευση της ονοµασίας Εάν διατηρηθεί το σύστηµα ΕΠΠΕ, πρέπει να απλουστευθεί. Το υφιστάµενο σύστηµα προβλέπει ότι µια ονοµασία µπορεί να καταχωριστεί µε ή χωρίς δέσµευση. Το γεγονός ότι επιτρέπει δύο τύπους καταχώρισης θεωρήθηκε ως το κυριότερο πρόβληµα που θέτει το σύστηµα. Με την επάνοδο στην αρχική πρόταση που θα επέτρεπε µόνον έναν τύπο καταχώρισης µε δέσµευση του ονόµατος θα επιτυγχανόταν ο εξορθολογισµός του συστήµατος. Η καταχώριση µε δέσµευση του ονόµατος θα καθιστούσε το σύστηµα πιο κατανοητό για παραγωγούς και καταναλωτές. Λόγω της κατάργησης της καταχώρισης ονοµασιών χωρίς δέσµευσή τους, το µητρώο θα περιείχε ενιαίο κατάλογο ονοµασιών αναγνωρισµένων στο σύνολο της ΕΕ. Θα ήταν επιπλέον σκόπιµο να υπάρξει περαιτέρω απλούστευση και εξορθολογισµός του υφιστάµενου νοµοθετικού πλαισίου. 5. ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Στην έκθεση προσδιορίζονται οι κυριότερες επιπτώσεις των επιλογών: Επιλογή 0: ιατήρηση της υφιστάµενης κατάστασης Χωρίς αλλαγή πολιτικής, θα εξακολουθήσει να είναι πολύ µικρός ο αριθµός των ονοµασιών που καταχωρίζονται και, εποµένως, οι επιπτώσεις αναµένεται να είναι ελάχιστες. Το σύστηµα κρίνεται επαχθές λόγω του κόστους της προετοιµασίας της αίτησης, της διαδικασίας καταχώρισης - που είναι πολύ απαιτητική για τις διοικήσεις των κρατών µελών EL 3 EL
και την Επιτροπή - και, τέλος, του ετήσιου κόστους για πιστοποίηση, επιθεώρηση και διαχείριση (π.χ. αρχειοθέτηση). Είναι δύσκολο να προσδιοριστούν ποσοτικοποιηµένα οφέλη, παράδειγµα ωστόσο αποτελεί ένα σηµαντικό ΕΠΠΕ το οποίο παρουσίασε θετικά οικονοµικά αποτελέσµατα σε αντίθεση µε την τάση που επικρατούσε στη σχετική αγορά. 5.1. Επιλογή 1: Καθιέρωση της ένδειξης «παραδοσιακό» ως προαιρετικής ένδειξης µε δέσµευση στο πλαίσιο των προτύπων εµπορίας και κατάργηση του υφιστάµενου συστήµατος Η εισαγωγή ενός ορισµού κοινού στο σύνολο της ΕΕ για την ένδειξη «παραδοσιακό» για όλους τους κλάδους θα δηµιουργούσε ίσους όρους ανταγωνισµού για όλους τους παραγωγούς. Θα απέτρεπε τις αθέµιτες εµπορικές πρακτικές, καθώς και την παραπλάνηση των καταναλωτών, συµβάλλοντας µε τον τρόπο αυτό στην οµαλή λειτουργία της ενιαίας αγοράς τροφίµων. Ωστόσο, η εφαρµογή ενός ενιαίου ορισµού θα παρουσίαζε το µειονέκτηµα να είναι είτε πολύ ευρεία είτε πολύ στενή για ορισµένους κλάδους και ορισµένους παραγωγούς. Οι καταναλωτές θα επωφελούνται από την αναγραφή µιας σαφούς και κατανοητής ένδειξης στην ετικέτα κατά τη στιγµή που αποφασίζουν να αγοράσουν ένα προϊόν, στο βαθµό που θα χρησιµοποιείται η ένδειξη από τις επιχειρήσεις. Η στροφή από ένα επαχθές σύστηµα πιστοποίησης σε έναν απλούστερο µηχανισµό επισήµανσης µε σκοπό την ταυτοποίηση των παραδοσιακών προϊόντων θα περιόριζε το διοικητικό βάρος και το κόστος. Από µελέτες έχει προκύψει ότι το κόστος της αλλαγής ετικέτας στο προϊόν, εάν είναι απαραίτητο, δεν έχει σοβαρή επίπτωση στις επιχειρήσεις. Αφετέρου, η επιλογή αυτή θα επηρέαζε τα αποκτηθέντα δικαιώµατα για τις υφιστάµενες καταχωρισµένες ονοµασίες, καθώς και τις εκκρεµείς αιτήσεις. 5.2. Επιλογή 2: Κατάργηση του ισχύοντος συστήµατος, διαχείριση των παραδοσιακών προϊόντων στο πλαίσιο εθνικών ή ιδιωτικών συστηµάτων Οι επιπτώσεις θα εξαρτηθούν σε µεγάλο βαθµό από τη βούληση των κρατών µελών/περιφερειών ή ιδιωτικών φορέων να καθιερώσουν σύστηµα ταυτοποίησης των παραδοσιακών προϊόντων και, κατόπιν, από την απόφαση των επιχειρήσεων να το χρησιµοποιήσουν. Εάν ληφθεί υπόψη η εµπειρία των κρατών µελών, η επίπτωση της επιλογής αυτής θα µπορούσε να είναι σηµαντική. Όσον αφορά τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς, πρέπει να σηµειωθεί ότι οι ορισµοί και τα κριτήρια ένταξης στα εθνικά συστήµατα διαφέρουν και, εποµένως, θα µπορούσαν να οδηγήσουν σε στρεβλώσεις του ανταγωνισµού και σε παραπλάνηση των καταναλωτών που έχουν διαφορετικές προσδοκίες. εν θα υπήρχε διαδικασία καταχώρισης σε επίπεδο ΕΕ αλλά ενδεχοµένως στο επίπεδο των κρατών µελών/περιφερειών. Η επιλογή αυτή θα επηρέαζε αρνητικά τα αποκτηθέντα δικαιώµατα για τις υφιστάµενες καταχωρισµένες ονοµασίες, καθώς και τις εκκρεµείς αιτήσεις. 5.3. Επιλογή 3: Απλούστευση του υφιστάµενου συστήµατος επιτρέποντας µόνον την καταχώριση µε δέσµευση της ονοµασίας Η προστασία ενός ονόµατος παρέχει συγκεκριµένο ανταγωνιστικό πλεονέκτηµα στους παραγωγούς που συµµετέχουν στο σύστηµα. Με βάση ένα παράδειγµα που δείχνει ότι το σύστηµα µπορεί να χρησιµοποιηθεί για την υποστήριξη σηµαντικής επιχειρηµατικής δραστηριότητας στο πεδίο των παραδοσιακών προϊόντων είναι δυνατόν να προβλεφθεί σηµαντικός οικονοµικός αντίκτυπος, εφόσον απλουστευθεί και γίνει πιο κατανοητό και ελκυστικό για τους υποψηφίους, µε αποτέλεσµα να αυξηθεί η χρήση του. Αυτό µε τη σειρά EL 4 EL
του θα αύξανε την αναγνωρισιµότητα του συστήµατος και τις δυνατότητες των καταναλωτών να επιλέγουν γνήσιες παραδοσιακές σπεσιαλιτέ. Η κατάργηση ενός τύπου καταχώρισης συνεπάγεται απλούστευση, µολονότι οι απαιτήσεις που ισχύουν για την καταχώριση µε δέσµευση της ονοµασίας θα πρέπει να παραµείνουν, σε κάποιο βαθµό, ως έχουν σήµερα. Η επιλογή αυτή θα επηρέαζε τα αποκτηθέντα δικαιώµατα για τις υφιστάµενες καταχωρισµένες ονοµασίες χωρίς δέσµευσή τους, καθώς και τις εκκρεµείς αιτήσεις. 6. ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ Όλες οι επιλογές που αναλύθηκαν εµφανίζουν βελτιώσεις από την άποψη της αποτελεσµατικότητας, της αποδοτικότητας και της συνοχής σε σύγκριση µε την διατήρηση της υφιστάµενης κατάστασης. Η επιτυχία της 1 ης επιλογής (καθιέρωση της ένδειξης «παραδοσιακό» ως προαιρετικής ένδειξης µε δέσµευση της ονοµασίας στο πλαίσιο των προτύπων εµπορίας και κατάργηση του υφιστάµενου συστήµατος) θα εξαρτάτο σε µεγάλο βαθµό από τον ορισµό της ένδειξης µε δέσµευση αλλά επίσης και από την εκδήλωση ενδιαφέροντος από µέρους των επιχειρήσεων για χρησιµοποίησή της στην επισήµανση των προϊόντων τους. Η 2 η επιλογή (κατάργηση του υφιστάµενου συστήµατος, διαχείριση των παραδοσιακών προϊόντων στο πλαίσιο εθνικών ή ιδιωτικών συστηµάτων) εµφανίζει έλλειψη συνέπειας ενώ η 3 η επιλογή (απλούστευση του υφιστάµενου συστήµατος επιτρέποντας µόνον την καταχώριση µε δέσµευση της ονοµασίας) θα βελτίωνε σηµαντικά την αποτελεσµατικότητα από την άποψη της καλύτερης στοχοθέτησης, ενώ η πιστοποίηση θα παρέµενε επαχθής και, εποµένως, η επιλογή αυτή αξιολογείται δυσµενέστερα όσον αφορά την αποδοτικότητα. Η άποψη της συντριπτικής πλειοψηφίας των ενδιαφεροµένων (παραρτήµατα I και II) ήταν ότι το σύστηµα των ΕΠΠΕ διαθέτει σηµαντικό δυναµικό, αλλά χρειάζεται ριζική βελτίωση. Εντούτοις, από τα στοιχεία προκύπτει σαφώς ότι το σύστηµα δεν έχει επιτύχει τους στόχους του και ότι η δράση σε επίπεδο ΕΕ δύσκολα δικαιολογείται, όταν πρόκειται για ονοµασίες χωρίς δέσµευση της χρήσης τους σε επίπεδο ΕΕ. Η ανάλυση εποµένως καταλήγει στις ακόλουθες συστάσεις: για τον µηχανισµό του άρθρου 13 παράγραφος 2 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 509/2006 καταχώριση των ονοµασιών µε δέσµευση της ονοµασίας: επιλογή 3 (απλούστευση του υφιστάµενου συστήµατος επιτρέποντας µόνον την καταχώριση µε δέσµευση της ονοµασίας). Το αναθεωρηµένο σύστηµα ΕΠΠΕ θα επιτρέπει την δέσµευση της ονοµασίας για παραδοσιακά προϊόντα σε όλη την Ένωση. Το σύστηµα ωστόσο πρέπει να καταστεί πιο κατανοητό, ενδιαφέρον και ελκυστικό για τους χρήστες. Οι διοικητικές διαδικασίες πρέπει να ελαφρυνθούν διατηρώντας ταυτόχρονα την αξιοπιστία των εγγυήσεων που προσφέρονται στους καταναλωτές. Το σύστηµα θα πρέπει να καταστεί αποτελεσµατικότερο και αποδοτικότερο µε αποτέλεσµα τα οφέλη τα οποία θα µπορούσε να προσφέρει να αντισταθµίζουν την οικονοµική επιβάρυνση που επισύρει η πιστοποίηση. Τα παραδείγµατα που παρουσιάζονται στην έκθεση σχετικά µε δύο καταχωρισµένες ονοµασίες (Jamón Serrano, Boerenkaas) καταδεικνύουν την αναγκαιότητα ύπαρξης του συστήµατος των ΕΠΠΕ και το ότι µπορεί να είναι επωφελές µε πολλούς τρόπους. Τέλος, πρέπει επίσης να τονιστεί ότι η επιλογή της διατήρησης του συστήµατος µε βελτίωσή του EL 5 EL
έτυχε της σχεδόν οµόφωνης υποστήριξης των ενδιαφεροµένων, των κρατών µελών και των οργάνων και φορέων της ΕΕ. Για τον µηχανισµό του άρθρου 13 παράγραφος 1 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 509/2006 καταχώριση των ονοµασιών χωρίς δέσµευση της ονοµασίας: επιλογή 2 (κατάργηση του ισχύοντος συστήµατος, διαχείριση των παραδοσιακών προϊόντων στο πλαίσιο εθνικών ή ιδιωτικών συστηµάτων) Η ανάπτυξη εθνικών ή/και ιδιωτικών συστηµάτων είναι ιδιαιτέρως σηµαντική για τους µικρούς παραγωγούς, καθώς το αναθεωρηµένο σύστηµα της ΕΕ εξακολουθεί πιθανώς να υπερβαίνει την ικανότητά τους. Εποµένως, πρέπει να συνεχιστεί η προτροπή προς τα κράτη µέλη (ή/και τις περιφέρειες) να διατηρούν και να αναπτύσσουν εθνικά συστήµατα αναγνώρισης παραδοσιακών προϊόντων τα οποία συχνά παράγονται και διατίθενται στην αγορά σε τοπική κλίµακα, ενώ οι ονοµασίες δεν προστατεύονται στο σύνολο της ΕΕ. 7. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ Οι δείκτες που θα εφαρµόζονται για κάθε επιλογή προτείνονται και θα αναπτυχθούν κατά τη διάρκεια της προετοιµασίας της πρωτοβουλίας. EL 6 EL