Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες, 24 Μαΐου 2016 (OR. en) Διοργανικός φάκελος: 2016/0011 (CNS) 9432/16 FISC 84 ECOFIN 499 ΕΚΘΕΣΗ Αποστολέας: Αποδέκτης: Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου Συμβούλιο αριθ. προηγ. εγγρ.: 8899/16 FISC 75 ECOFIN 397 Θέμα: Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη θέσπιση κανόνων κατά πρακτικών φοροαποφυγής που έχουν άμεση επίπτωση στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς Γενική προσέγγιση I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Η πρόταση οδηγίας κατά της φοροαποφυγής (ATAD) παρουσιάστηκε από την Επιτροπή στις 28 Ιανουαρίου 2016, στο πλαίσιο της δέσμης για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής (ATAP). 2. Η πρόταση ATAD ανταποκρίθηκε στα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN της 8ης Δεκεμβρίου 2015 σχετικά με τη διάβρωση της φορολογικής βάσης και τη μετατόπιση κερδών (BEPS) στο πλαίσιο της ΕΕ (έγγρ. 15150/15). Στα συμπεράσματα αυτά, το Συμβούλιο ECOFIN θεώρησε ότι το προτιμώμενο μέσο για την εφαρμογή των συμπερασμάτων του ΟΟΣΑ για την BEPS θα πρέπει να είναι οδηγίες της ΕΕ και κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει νομοθετική πρόταση ιδίως επί των δράσεων 2, 3 και 4 του ΟΟΣΑ για την BEPS, λαμβάνοντας πλήρως υπόψη το έργο που επιτελέστηκε στο Συμβούλιο στο πλαίσιο του φακέλου της κοινής ενοποιημένης βάσης φορολογίας εταιριών (ΚΕΒΦΕ) κατά τις προηγούμενες προεδρίες. 9432/16 XΓ/ακι 1
3. Επίσης, στα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN τονίστηκε η ανάγκη για εξεύρεση «κοινών, πλην όμως ευέλικτων, λύσεων σε επίπεδο ΕΕ» που να συνάδουν με τα συμπεράσματα του ΟΟΣΑ για την BEPS και με τις ελευθερίες που προβλέπει η Συνθήκη για την ΕΕ, και εκφράστηκε η στήριξη του Συμβουλίου για «αποτελεσματική, ταχεία και συντονισμένη εφαρμογή» από τα κράτη μέλη μέτρων κατά της BEPS που θα ληφθούν σε επίπεδο ΕΕ. Συγχρόνως, ενώ σημειώνεται ότι τα συμπεράσματα του ΟΟΣΑ για την BEPS συχνά προτείνουν διάφορες εναλλακτικές επιλογές, εκτιμάται ότι μια κοινή προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ υπέρ «ορισμένων εναλλακτικών επιλογών» θα «αποβεί επωφελής» από την άποψη της εξασφάλισης της ορθής λειτουργίας της ενιαίας αγοράς. 4. Για την εξέταση της πρότασης σε τεχνικό επίπεδο πραγματοποιήθηκαν οκτώ συνεδριάσεις της Ομάδας «Φορολογικά θέματα» (WPTQ). Οι πρώτες δύο (9 και 17 Φεβρουαρίου 2016) αφιερώθηκαν στην τεχνική εξέταση της αρχικής πρότασης της Επιτροπής, ενώ οι τελευταίες έξι (4 Μαρτίου, 18 Μαρτίου, 6 Απριλίου, 15 Απριλίου, 25 Απριλίου και 4 Μαΐου 2016) εξέτασαν μεταγενέστερα σχέδια συμβιβαστικών προτάσεων της Προεδρίας. 5. Η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για φορολογικά θέματα (HLWP) εξέτασε το αποτέλεσμα αυτής της τεχνικής εργασίας στις 10 Μαΐου 2016. Ορισμένες αντιπροσωπίες εξέφρασαν ανησυχίες σχετικά με το αν ορισμένες διατάξεις στην πρόταση ήταν έτοιμες από τεχνική άποψη για απόφαση από το Συμβούλιο ECOFIN και κάποιες από αυτές αμφισβήτησαν την ανάγκη για δεσμευτικούς κανόνες σε συγκεκριμένες διατάξεις. Η ομάδα υψηλού επιπέδου ανέθεσε στους Ακολούθους για φορολογικά θέματα να υποβάλουν τελική συμβιβαστική λύση για τα εκκρεμή ζητήματα πριν από τη συνεδρίαση της ΕΜΑ. Οι Ακόλουθοι για φορολογικά θέματα συνεδρίασαν για τον σκοπό αυτό στις 12 και 13 Μαΐου 2016. 6. Το αποτέλεσμα των εργασιών αυτών (έγγρ. 8766/16) συζητήθηκε από την ΕΜΑ στις 18 Μαΐου 2016. Οι αντιπροσωπίες εξακολουθούν να θέτουν ζητήματα που επηρεάζουν διάφορες πτυχές της πρότασης. Η Προεδρία ολοκλήρωσε αναθέτοντας στους Ακολούθους για φορολογικά θέματα να επεξεργαστούν περαιτέρω τρία σημεία και να υποβάλουν σχετική έκθεση στην ΕΜΑ: - Λεπτομερείς πτυχές της ρήτρας κεκτημένων δικαιωμάτων στο άρθρο 4 παράγραφος 4 στοιχείο α) (Κανόνας περιορισμού των τόκων) - Ανάγκη και δυνατότητες για μεγαλύτερη μεταβατική περίοδο στο άρθρο 12 παράγραφος 1 (μεταφορά στο εθνικό δίκαιο) Πιθανή εναλλακτική συμβιβαστική λύση για την εφαρμογή του άρθρου 8 παράγραφος 2 στοιχείο α) (Κανόνες για τις ελεγχόμενες αλλοδαπές εταιρείες - ΕΑΕ) σε ενδοενωσιακές περιπτώσεις. 9432/16 XΓ/ακι 2
7. Οι Ακόλουθοι για Φορολογικά Θέματα συνεδρίασαν για το σκοπό αυτό στις 19 Μαΐου 2016 και εν συνεχεία το συμβιβαστικό κείμενο της Προεδρίας επικαιροποιήθηκε ως προς τα δύο πρώτα ανωτέρω ζητήματα, ενώ δεν επήλθαν αλλαγές στο τρίτο ζήτημα (έγγρ. 9060/16). Το ενημερωμένο συμβιβαστικό κείμενο της Προεδρίας συζητήθηκε κατά τη συνεδρίαση της ΕΜΑ στις 24 Μαΐου 2016, κατά την οποία ορισμένες αντιπροσωπίες επανέλαβαν θέσεις που είχαν εκφράσει προηγουμένως. 8. Η Προεδρία είναι αποφασισμένη να καταλήξει σε γενική προσέγγιση στη σύνοδο του Συμβουλίου ECOFIN στις 25 Μαΐου 2016 επί ενός νομικά δεσμευτικού ελάχιστου προτύπου κατά προτίμηση και για τις έξι διατάξεις κατά της BEPS που προτάθηκαν από την Επιτροπή, βάσει του χρονοδιαγράμματος που υποστηρίχθηκε από τα περισσότερα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια του Συμβουλίου ECOFIN της 12ης Φεβρουαρίου 2016 και επιβεβαιώθηκε εκ νέου κατά τη διάρκεια του άτυπου Συμβουλίου ECOFIN της 22ας Απριλίου 2016 στο Άμστερνταμ. Η οδηγία θα μπορούσε στη συνέχεια να εγκριθεί από το Συμβούλιο ECOFIN μετά από την έγκριση της έκθεσης του ΕΚ (διαβούλευση) που αναμένεται για τις 6 Ιουνίου 2016. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) εξέδωσε ήδη τη γνώμη της στις 27-28 Απριλίου 2016. ΙΙ. ΣΥΜΒΙΒΑΣΤΙΚΗ ΔΕΣΜΗ 9. Η Προεδρία είναι της άποψης ότι το συμβιβαστικό κείμενο που θα υποβληθεί στους υπουργούς περιέχει μια συνεκτική δέσμη από έξι συγκεκριμένες διατάξεις για τους κανόνες καταπολέμησης της φοροαποφυγής: Κανόνας περιορισμού των τόκων (άρθρο 4): στόχος του κανόνα αυτού, που βασίζεται στα συμπεράσματα της δράσης 4 του ΟΟΣΑ για την BEPS, είναι η αποθάρρυνση των φορολογουμένων από την τεχνητή μετατόπιση του χρέους τους σε κράτη μέλη με πιο γενναιόδωρους κανόνες εκπτώσεων Κανόνες φορολόγησης κατά την έξοδο (άρθρο 5): στόχος του κανόνα αυτού είναι η αποθάρρυνση των φορολογουμένων από τη μεταφορά της φορολογικής τους κατοικίας και/ή περιουσιακών στοιχείων απλώς για λόγους επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού, το οποίο έχει ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς Ρήτρα μετάπτωσης στο σύστημα πίστωσης φόρου (άρθρο 6): η ρήτρα αυτή μπορεί να υποχρεώσει τα κράτη μέλη να μην εξαιρούν φορολογουμένους από φορολόγηση ξένου εισοδήματος που προέρχεται από τρίτη χώρα με χαμηλό φορολογικό συντελεστή Γενικός κανόνας απαγόρευσης των καταχρήσεων (άρθρο 7): ο κανόνας αυτός προβλέφθηκε για να καλύψει τυχόν κενά στους υφιστάμενους κανόνες απαγόρευσης των καταχρήσεων 9432/16 XΓ/ακι 3
Κανόνας για τις ελεγχόμενες αλλοδαπές εταιρείες (ΕΑΕ) (άρθρα 8-9): στόχος του κανόνα αυτού, που βασίζεται στα συμπεράσματα της δράσης 3 του ΟΟΣΑ για την BEPS, είναι η φορολόγηση επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε περιοχές δικαιοδοσίας με χαμηλό φορολογικό συντελεστή οι οποίες ελέγχονται από φορολογούμενους εγκατεστημένους στην ΕΕ Hybrid mismatches (Article 10): the aim of this rule, which is based on the conclusions of OECD BEPS Action 2, is to neutralise the tax effects of hybrid mismatch arrangements, which εκμεταλλεύονται διαφορές στη φορολογική μεταχείριση μιας οντότητας ή ενός μηχανισμού από νομοθεσίες δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών για να επιτυγχάνουν έκπτωση σε καθένα από τα δύο κράτη ή μείωση του εισοδήματος σε ένα κράτος χωρίς η διαφορά να περιλαμβάνεται στη φορολογική βάση του άλλου. 10. Η Προεδρία σημείωσε τις επιφυλάξεις που εξέφρασαν αρκετές αντιπροσωπίες στην ΕΜΑ σχετικά με διάφορες πτυχές του σχεδίου συμβιβαστικού κειμένου της Προεδρίας. Ορισμένες αντιπροσωπίες έχουν γενική επιφύλαξη πολιτικού χαρακτήρα λόγω ενδεχόμενων αρνητικών οικονομικών συνεπειών. Άλλες εντοπίζουν δυσκολίες στην αλλαγή των υφιστάμενων εθνικών τους συστημάτων (ιδίως όσον αφορά τον κανόνα περιορισμού των τόκων) ή στη θέσπιση νέων κανόνων βάσει των προβλεπόμενων στην οδηγία (ειδικότερα σε σχέση με τη φορολόγηση κατά την έξοδο και τον κανόνα ΕΑΕ). 11. Με βάση πάντως τη συζήτηση που πραγματοποιήθηκε στο άτυπο Συμβούλιο ECOFIN στο Άμστερνταμ σχετικά με τα «έγγραφα του Παναμά», η Προεδρία θεωρεί ότι είναι ιδιαίτερης σημασίας να επιτευχθεί συμφωνία τώρα και όχι αργότερα. Πράγματι, όλα τα κράτη μέλη υποστήριξαν, στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 8ης Δεκεμβρίου 2015 (έγγρ. 15150/15), την εφαρμογή των αποτελεσμάτων του σχεδίου δράσης του ΟΟΣΑ για την BEPS (Οκτώβριος 2015) και ότι μια συντονισμένη εφαρμογή εκ μέρους της ΕΕ θα ήταν προτιμότερη από μεμονωμένες εθνικές λύσεις από την άποψη της εσωτερικής αγοράς. Η Προεδρία είναι επίσης πεπεισμένη ότι η τεχνική εξέταση έχει εξαντλήσει τόσο τις δυσκολίες όσο και τις δυνατότητες πρόσθετης ευελιξίας, δηλαδή ότι περαιτέρω τεχνική εξέταση της πρότασης δεν θα προσθέσει ουσιαστική αξία. 9432/16 XΓ/ακι 4
12. Αναφορικά με τον κανόνα περιορισμού των τόκων (άρθρο 4), έχει ήδη τροποποιηθεί σημαντικά σε σύγκριση με την αρχική πρόταση της Επιτροπής, προνοώντας για μεγαλύτερη ευελιξία και εξαιρέσεις, ενώ παραμένει συνεπής προς τη δράση 4 της έκθεσης του ΟΟΣΑ για την BEPS. Ορισμένες αντιπροσωπίες ωστόσο ζήτησαν πρόσθετες εξαιρέσεις, ενώ άλλες αντιπροσωπίες εξέφρασαν την ανησυχία μήπως μεγαλύτερη ευελιξία θα έβλαπτε την αποτελεσματικότητα του κανόνα. Προκειμένου να εξευρεθεί συμβιβαστική λύση, η Προεδρία επέκτεινε το πεδίο εφαρμογής της ρήτρας κεκτημένων δικαιωμάτων, ενώ εισήγαγε προϋποθέσεις για την πρόληψη των νομικών κενών. Στην τελευταία συμβιβαστική πρόταση, εξειδικεύονται η ρήτρα μη τροποποίησης και η καταληκτική ημερομηνία. Συνολικά, η Προεδρία είναι πεπεισμένη ότι έχει επιτευχθεί αποδεκτή ισορροπία μεταξύ των διαφορετικών απόψεων των κρατών μελών και ότι το συμβιβαστικό κείμενο για το άρθρο αυτό θα πρέπει πλέον να παραμείνει αμετάβλητο. 13. Αναφορικά με τους κανόνες για τη φορολόγηση κατά την έξοδο (άρθρο 5), η Προεδρία σημειώνει ότι οι εναπομείνασες επιφυλάξεις οφείλονται στην απουσία επί του παρόντος τέτοιων κανόνων σε εθνικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, η Προεδρία θεωρεί ότι η συγκεκριμένη δυσκολία μπορεί να αντιμετωπιστεί μέσω μεγαλύτερης διάρκειας της περιόδου μεταφοράς του άρθρου 12 στο εθνικό δίκαιο, όπως προτείνεται στην τελευταία συμβιβαστική πρόταση της Προεδρίας. 14. Αναφορικά με τον γενικό κανόνα απαγόρευσης των καταχρήσεων (άρθρο 7), η Προεδρία σημειώνει ότι υπάρχει ευρεία συναίνεση των αντιπροσωπιών επί του παρόντος κειμένου. 15. Αναφορικά με το γενικό σχεδιασμό του προτεινόμενου κανόνα ΕΑΕ (άρθρα 8-9), με την επιλογή που αφήνεται στα κράτη μέλη μεταξύ δύο προσεγγίσεων, που ορίζονται στις παραγράφους 2α (προσέγγιση βάσει οντότητας/κατηγορίας) και 2β (προσέγγιση βάσει συναλλαγών), η Προεδρία γνωρίζει ότι ορισμένες αντιπροσωπίες ζήτησαν τη διαγραφή της αποκαλούμενης προσέγγισης «2β» αλλά επισημαίνει ότι αμφότερες οι προσεγγίσεις επιτρέπονται ρητώς από την έκθεση σχετικά με τη δράση 3 του ΟΟΣΑ για την BEPS και είναι πεπεισμένη ότι ο προτεινόμενος σχεδιασμός είναι ο μόνος τρόπος για να διαμορφωθεί συναίνεση. 9432/16 XΓ/ακι 5
16. Όσον αφορά τους κανόνες για τις ασυμφωνίες στη μεταχείριση υβριδικών μέσων (άρθρο 10), η Προεδρία γνωρίζει ότι ορισμένες αντιπροσωπίες θα προτιμούσαν να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 10 σε τρίτες χώρες και σε άλλες μορφές ασυμφωνιών ως προς τη μεταχείριση υβριδικών μέσων, σύμφωνα με τη δράση 2 του ΟΟΣΑ για την BEPS. Η Ομάδα «Φορολογικά θέματα» εξέτασε πιθανές νομοτεχνικές διατυπώσεις προς την κατεύθυνση αυτή στις 25 Απριλίου και στις 4 Μαΐου. Όμως αρκετές αντιπροσωπίες επεσήμαναν ότι δεν θα ήταν σε θέση να συμφωνήσουν με μια τέτοια επέκταση σε αυτό το στάδιο, δεδομένου του περιορισμένου χρόνου που απομένει για τεχνική εξέταση. Ως εκ τούτου, η Προεδρία πιστεύει ότι η ισχύουσα διάταξη, η οποία συνάδει με το πεδίο εφαρμογής που είχε προταθεί αρχικά από την Επιτροπή, θα πρέπει να παραμείνει αμετάβλητη αλλά υποστηρίζει την κρισιμότητα της συνέχισης των εργασιών στον τομέα αυτόν, όπως περιγράφεται στην αιτιολογική σκέψη (14). Για το σκοπό αυτό η Προεδρία θα καταθέσει πρόταση δήλωσης του Συμβουλίου με την οποία θα ζητείται από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση σχετικά με τις ασυμφωνίες στη μεταχείριση υβριδικών μέσων που αφορούν τρίτες χώρες το αργότερο ως τον Οκτώβριο του 2016 με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας ως το τέλος του 2016. 17. Τέλος, μερικές αντιπροσωπίες ζήτησαν περισσότερο χρόνο για την εφαρμογή του σχεδίου οδηγίας στο σύνολό του, δεδομένου ότι ορισμένες διατάξεις ATAD θα είναι εντελώς καινούριες για τα εθνικά φορολογικά συστήματά τους. Το τελευταίο συμβιβαστικό κείμενο της Προεδρίας προτείνει εν προκειμένω να προστεθεί ένας ακόμη χρόνος για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, το οποίο θα σήμαινε εφαρμογή των νέων κανόνων για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής από την 1η Ιανουαρίου 2019. ΙΙΙ. ΒΑΣΙΚΑ ΕΚΚΡΕΜΗ ΖΗΤΗΜΑΤΑ 18. Υπό το πρίσμα της διαβούλευσης στην ΕΜΑ, η Προεδρία πιστεύει ότι η συζήτηση των υπουργών θα πρέπει να επικεντρωθεί στα εξής δύο εκκρεμή πολιτικά ζητήματα: α) Εφαρμογή της προσέγγισης 2α του κανόνα ΕΑΕ εντός ΕΕ-ΕΟΧ (άρθρα 8-9) 19. Ορισμένες αντιπροσωπίες είναι της γνώμης ότι η προσέγγιση που ορίζεται στην παράγραφο 2α 1 του άρθρου 8 υπερβαίνει την υφιστάμενη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου όσον αφορά την πιθανή εφαρμογή του εντός ΕΕ/ΕΟΧ. 1 Η προσέγγιση που ορίζεται στην παράγραφο 2β μπορεί να εφαρμόζεται στις καταστάσεις εντός ΕΕ/ΕΟΧ ως έχει. 9432/16 XΓ/ακι 6
20. Η συμβιβαστική πρόταση της Προεδρίας για την προσέγγιση 2α περιλαμβάνει έναν κανόνα «εξαίρεσης επί της ουσίας» και προβλέπει αντιστροφή του βάρους της απόδειξης (στον φορολογούμενο), που έχει αξιολογηθεί ως νομικά ορθό. Ωστόσο, ορισμένες αντιπροσωπίες θα προτιμούσαν διατύπωση που να περιορίζει τους κανόνες ΕΑΕ εντός ΕΕ/ΕΟΧ σε εξ ολοκλήρου πλασματικές οντότητες και το βάρος της απόδειξης να το φέρει η φορολογική αρχή. Προτάθηκε επίσης από ορισμένα κράτη μέλη να περιοριστεί το πεδίο εφαρμογής του κανόνα ΕΑΕ σε χώρες εκτός ΕΕ/ΕΟΧ και ταυτόχρονα ο σχεδιασμός πιθανών κανόνων ΕΑΕ εντός ΕΕ/ΕΟΧ να εναπόκειται στα κράτη μέλη. 21. Η Προεδρία πιστεύει ότι είναι σημαντικό από πολιτικής άποψης οι κανόνες ΕΑΕ να εφαρμόζονται εντός ΕΕ/ΕΟΧ και όχι μόνο σε τρίτες χώρες εκτός ΕΟΧ και ότι το συμβιβαστικό κείμενο της Προεδρίας ανταποκρίνεται σε αυτόν τον στόχο, σεβόμενο παράλληλα τις θεμελιώδεις ελευθερίες της ΕΕ. β) Ρήτρα μετάπτωσης στο σύστημα πίστωσης φόρου (άρθρο 6) 22. Οι απόψεις των αντιπροσωπιών σχετικά με το αν θα πρέπει να διατηρηθεί η συγκεκριμένη ρήτρα στην τελική δέσμη ή όχι διίστανται. 23. Οι αντιπροσωπίες που υποστηρίζουν τη ρήτρα θεωρούν ότι αποτελεί απαραίτητο συμπλήρωμα του κανόνα ΕΑΕ, ενώ όσες εναντιώνονται σε αυτήν υποστηρίζουν ότι δεν συνιστάται από τον ΟΟΣΑ και ότι δεν είναι ουσιώδες για τη δέσμη. Η Προεδρία θεωρεί ότι θα πρέπει να απορριφθεί η πρόταση ορισμένων αντιπροσωπιών να καταστεί η ρήτρα προαιρετική, καθώς δε συνάδει με την αρχή της παρούσας οδηγίας. 24. Η Προεδρία θεωρεί ότι η ρήτρα θα πρέπει να διατηρηθεί ως έχει επί του παρόντος προκειμένου να επιτευχθεί μια συνεκτική δέσμη μέτρων κατά της BEPS, αλλά αναγνωρίζει την ανάγκη ανταλλαγής απόψεων και απόφασης σε επίπεδο υπουργών για το θέμα αυτό. 9432/16 XΓ/ακι 7
IV. ΕΠΟΜΕΝΑ ΒΗΜΑΤΑ 25. Καλείται, επομένως, το Συμβούλιο: να επιλύσει τα εκκρεμή πολιτικά ζητήματα που εκτίθενται στο τμήμα ΙΙΙ της παρούσας έκθεσης να καταλήξει σε γενική προσέγγιση επί της οδηγίας, βάσει του συμβιβαστικού κειμένου ως έχει στο έγγρ. 9431/16 FISC 83 ECOFIN 498, με σκοπό την έκδοση της οδηγίας, μετά την παραλαβή της γνώμης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και την οριστική διατύπωση του κειμένου από τους γλωσσομαθείς νομικούς, ως σημείο «Α» της ημερήσιας διάταξης προσεχούς συνόδου του Συμβουλίου. 9432/16 XΓ/ακι 8