ΔΗΜΗΤΡΙΟΣ ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΣ ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΜΗΧΑΝΙΚΟΣ ΓΕΝΙΚΟΣ ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΠΕΣΕΔΕ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΡΓΑ Α. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Κυρίες και κύριοι, Κατ αρχάς θέλουμε να ευχαριστήσουμε το ΤΕΕ που με την πρόσκληση του, μας έδωσε την ευκαιρία να εκφράσουμε τις απόψεις μας για ένα τόσο σημαντικό θέμα όπως είναι η δημόσια διοίκηση, που είναι στενά συνδεδεμένο με την παραγωγή των Δημοσίων Έργων στην χώρα μας. Η ΠΕΣΕΔΕ είναι η δευτεροβάθμια πανελλήνια οργάνωση των μικρομεσαίων εργοληπτικών επιχειρήσεων στην Ελλάδα με 6.500 μέλη, εγγεγραμμένα σε 49 συνδέσμους και εγκατεστημένα σε 49 νομούς της χώρας μας. Φυσικό λοιπόν είναι τα μέλη αυτά να βρίσκονται σε άμεση επαφή με την δημόσια διοίκηση όπως αυτή διαμορφώνεται σε όλα τα επίπεδα της, στην χώρα μας. Μπορούμε να πούμε ότι τα μέλη της οργάνωσης μας είναι τα μόνα σε πανελλήνιο επίπεδο που έρχονται καθημερινά σε επαφή και συνεργάζονται με την δημόσια διοίκηση για ζητήματα δημοσίων έργων.έτσι λοιπόν είμαστε οι καλλίτερα ενημερωμένοι για την κατάσταση που σήμερα επικρατεί σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης, σε ότι αφορά στην κατασκευή των δημοσίων έργων. Β. ΕΠΙΠΕΔΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Για να προσεγγίσουμε καλλίτερα το ζήτημα της δημόσιας διοίκησης στον τομέα που αφορά στα Δημόσια Έργα θα κάνουμε αυθαίρετα έναν ποιοτικό διαχωρισμό αυτής σε δύο επίπεδα. Το ένα επίπεδο αφορά την διοίκηση που ασκείται από τα υπουργεία και τις περιφέρειες με τους μηχανισμούς θέσπισης θεσμικών πλαισίων και κανονιστικών πράξεων, όπως είναι το ΥΠΕΧΩΔΕ, το ΥΠΕΣΔΑ, το ΥΠΟΙΚ, το υπουργείο Γεωργίας κ.α. Σε αυτό το επίπεδο περιλαμβάνονται και οι διάφοροι οργανισμοί ΔΕΗ, ΟΣΕ, ΟΤΕ, κλπ. Στο δεύτερο επίπεδο περιλαμβάνεται η διοίκηση που ασκείται από τις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις και την τοπική αυτοδιοίκηση α βαθμού. Σε γενικά πλαίσια η δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται από έναν γιγαντισμό σε μέγεθός, με υπερσυγκεντρωτισμό στην Πρωτεύουσα και στα μεγάλα αστικά κέντρα πράγμα που μοιραία οδηγεί σε υπονόμευση της βιώσιμης ανάπτυξης της ελληνικής κοινωνίας. Τα αίτια του γιγαντισμού είναι γνωστά σε όλους μας και κυρίως οφείλονται στην έλλειψη αξιοκρατικών μηχανισμών προσλήψεων και προαγωγής, στην εξυπηρέτηση πολιτικών σκοπών, καθώς και στην έλλειψη πολιτικής αποκεντρωμένων υπηρεσιών. 1
Μοιραία ο γιγαντισμός αυτός και ο ταυτόχρονος συγκεντρωτισμός στα μεγάλα αστικά κέντρα ερήμωσε την διοίκηση σε περιφερειακό επίπεδο δημιουργώντας πολλές κενές θέσεις σε ειδικευμένο υπαλληλικό προσωπικό, και γενικότερα υποβάθμισε την ποιότητα των υπηρεσιών δημόσιας διοίκησης, κυρίως στις νομαρχίες της χώρας. Το ίδιο συμβαίνει σε μικρότερο βαθμό στην τοπική αυτοδιοίκηση όπου οι μικροί σε πληθυσμό δήμοι δεν μπορούν να οργανώσουν τεχνικές υπηρεσίες λόγω έλλειψης ειδικευμένου προσωπικού τεχνικών. Το χαμηλό επίπεδο εξειδίκευσης και επιμόρφωσης των υπαλλήλων και ζητήματα ηθικής κρίσης και διαπλοκής κατέστησαν την δημόσια διοίκηση ένα τερατώδες δημιούργημα αδύναμο να λειτουργήσει αποτελεσματικά και να αποτελέσει αναπτυξιακό μοχλό για την χώρα. Η επικρατούσα κομματική λογική στην λειτουργία της δημόσιας διοίκησης βάζει καθημερινά τροχοπέδη στην εύρυθμη λειτουργία της, στον σωστό συντονισμό της και στην όποια προσπάθεια διοικητικής μεταρρύθμισης επιχειρείται από την εκάστοτε κυβέρνηση. Εδώ θα ήθελα να σημειώσω ότι η αναποτελεσματικότητα της εκάστοτε κυβέρνησης σε κάθε διοικητική μεταρρύθμιση που επιχειρεί οφείλεται σ αυτήν την ίδια την κυβέρνηση που αποτελεί μέρος τους προβλήματος, με τις παρεμβάσεις της στο έργο της διοίκησης. Η έλλειψη αυτονομίας στον χώρο, με τις καθημερινές παρεμβάσεις της πολιτικής και κομματικής ηγεσίας καθιστούν την διοίκηση αδύναμο κρίκο της ελληνικής κοινωνίας μη δυνάμενο να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις και προσδοκίες των πολιτών. Η έλλειψη ελεγκτικών μηχανισμών, η έλλειψη υπευθύνων διευθυντικών στελεχών, η αδυναμία ανάληψης πρωτοβουλιών και ευθύνης την καθιστούν ευάλωτη διοίκηση, θα λέγαμε έναν γίγαντα με ξύλινα πόδια. Ειδικότερα όσον αφορά τα επί μέρους επίπεδα για τα δημόσια έργα: Στο πρώτο επίπεδο συναντάμε μία διοίκηση αποψιλωμένη από αρμόδιους μηχανικούς, ειδικευμένους επιστήμονες, υπονομευμένη σε σημαντικό βαθμό από τον κομματισμό και τις παρεμβάσεις των μεγάλων κατασκευαστικών συμφερόντων, με αποτέλεσμα να είναι μία άνευρη διοίκηση, εγκλωβισμένη σε πολιτικές αντιπαραθέσεις και εγωκεντρικές συμπεριφορές των υπαλλήλων, που δεν μπορεί να ανταποκριθεί στον ρόλο της. Οι προσπάθειες εμπλοκής της, σε κάθε νόμο που αφορά στην κατασκευή των δημοσίων Έργων ( ν.2940/01, ν.3263/04.), φανερώνουν ότι η διοίκηση στο επίπεδο αυτό, ενδιαφέρεται πρωτίστως για την κατοχή και νομή της εξουσίας, την θέσπιση μέτρων που την απαλλάσσουν από πιθανές ευθύνες, την διαιώνιση της ύπαρξης της και της αέναης συμμετοχής της στα δρώμενα περί της πολιτικής των κατασκευών. Ο διορισμός υπαλλήλων με κριτήρια πολιτικά και όχι επιστημονικά, η τοποθέτηση των ημετέρων και πλησιέστερα προς την πολιτική εξουσία ατόμων με ελάχιστα αν όχι μηδενικά επιστημονικά προσόντα, η αποψίλωση των υπηρεσιών από ικανούς και ειδικευμένους επιστήμονες, η έλλειψη ειδικευμένου υπαλληλικού προσωπικού λόγω γήρανσης και αποχώρησης και τέλος η ηθική κρίση που μαστίζει ολόκληρη της ελληνική κοινωνία και συνεπώς και την δημόσια διοίκηση, κατέστησαν τις υπηρεσίες ανίκανες, άνευρους και 2
ασπόνδυλους οργανισμούς μη δυνάμενους να αντεπεξέλθουν στον μεγάλο όγκο ποσοτικής και ποιοτικής δουλειάς που η συγκυρία των κοινοτικών πλαισίων στήριξης της Ε.Ε. έφερε στην χώρα μας. Στο δεύτερο επίπεδο και κυρίως στην νομαρχιακή αυτοδιοίκηση, η κατάσταση είναι ακόμη πιο τραγική. Η έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού για αντιμετώπιση ειδικών περιπτώσεων, καθώς και η γήρανση του προσωπικού, κυρίως αυτών που προέρχονται από το ΥΠΕΧΩΔΕ, δημιουργεί αδράνεια στις υπηρεσίες. Η έλλειψη μηχανικών και υπηρεσιών για την εκπόνηση και σύνταξη μελετών, η μη εφαρμογή σύγχρονων τεχνολογιών πληροφορικής, η δημιουργία συνθηκών διαπλοκής, η ευθυνοφοβία, η έλλειψη νομικής ενημέρωσης σε θέματα δημοσίων έργων, η έλλειψη οργάνωσης και μηχανισμού παρακολούθησης έργων, τόσο κατά την κατασκευή τους όσον και κατά την λειτουργία τους, η γραφειοκρατία και η άσκοπη εμπλοκή των υπηρεσιών του πρώτου επιπέδου, καθώς και πολλές φορές η έλλειψη ενδιαφέροντος και η οκνηρία ορισμένων υπαλλήλων, συνθέτουν μία εικόνα διάλυσης της νομαρχιακής κυρίως και λιγότερο της τοπικής διοίκησης. Τα τελευταία χρόνια στις νομαρχίες, έγινε μερική κάλυψη των αναγκών σε προσωπικό με μηχανικούς, και το κλίμα άρχισε να μεταστρέφεται ποιοτικά, καθώς οι νέοι μηχανικοί και όρεξη για εργασία διαθέτουν και με διαφορετική νοοτροπία αντιμετωπίζουν τα θέματα. Το αρνητικό είναι ότι τους λείπει η εμπειρία. Είναι βασικό στο σημείο αυτό να αναφερθεί ότι λειτουργεί στην χώρα μας το Εθνικό κέντρο Δημόσιας διοίκησης που περιλαμβάνει την εθνική σχολή διοίκησης, το ινστιτούτο επιμόρφωσης, και την σχολή τοπικής αυτοδιοίκησης. Στους επί μέρους τομείς του ΙΝ-ΕΠ περιλαμβάνονται τομείς Δημοσίου management, Οικονομικών θεμάτων, Περιβάλλοντος, Πολιτισμού, Νέων Τεχνολογιών, Ξένων Γλωσσών και Εισαγωγικής Εκπαίδευσης. Δεν περιλαμβάνεται τομέας Διοίκησης Δημοσίων Έργων, παρόλο που τα Δημόσια Έργα σήμερα είναι ο κυριότερος μοχλός ανάπτυξης στην χώρα μας, συμμετέχοντας στο ΑΕΠ με ποσοστό πάνω από 17%. Η έλλειψη συντονισμού των διαφόρων υπηρεσιών και κυρίως των ΔΕΚΟ, οδηγεί πολλές φορές σε καταστάσεις τραγελαφικές. Δεν είναι λίγα τα περιστατικά της κατασκευής ενός δημοσίου έργου και της αποξήλωσης του σε μικρό χρονικό διάστημα διότι κάποια υπηρεσία δεν συνεργάσθηκε με τον φορέα υλοποίησης του έργου. Αυτά δεν συμβαίνουν μόνο στα μικρά έργα. Συμβαίνουν και στα μεγάλα και είναι ενδεικτικό της αδυναμίας των δημοσίων υπηρεσιών να συνεργασθούν και να συντονισθούν μεταξύ τους. Παράδειγμα στην κατασκευή της ΑΤΤΙΚΗΣ ΟΔΟΥ όπου μία νέα γέφυρα στον κόμβο της Παιανίας κατεδαφίσθηκε καθώς εμπόδιζε την διέλευση του Προαστιακού σιδηρόδρομου. Βεβαίως αυτό δεν συμβαίνει στον ίδιο βαθμό σε όλες τις υπηρεσίες. Είναι όμως ο κανόνας. Εξαίρεση αποτελεί δυστυχώς το αντίθετο. Να είναι δηλαδή μία υπηρεσία οργανωμένη με ειδικευμένους επιστήμονες, με νομική υπηρεσία, με εργαστήρια ελέγχου, στελεχωμένη με επαρκή και ειδικευμένο προσωπικό. 3
Μέσα από ένα τέτοιο πλαίσιο είναι πολύ δύσκολος ο έγκαιρος και κατάλληλος προγραμματισμός και σχεδιασμός καθώς και η παρακολούθηση και υλοποίηση των δημόσιων έργων. Αποτέλεσμα είναι ο ελλιπής έλεγχος και η μείωση της ποιότητας στην κατασκευή με ότι αυτό συνεπάγεται. Σε σημαντικό πρόβλημα σήμερα στην λειτουργία της διοίκησης ανάγεται η κακοδιοίκηση, που έχει μετατραπεί σε βραχνά για την πολιτεία και σε πλείστες περιπτώσεις οδηγούνται στα δικαστήρια διοίκηση και εργολήπτες. Υπάλληλοι απρόθυμοι, συγκεντρωτικοί, με ελλείψεις γνώσεων βρίσκονται σε καθημερινή αντιπαράθεση με τους εργολήπτες προωθώντας την γραφειοκρατία καλυπτόμενοι πίσω από την ανυπαρξία διευθυντικού ελεγκτικού μηχανισμού και επιβολής αντίστοιχων κυρώσεων. Οι διαφωνίες της διοίκησης με τους εργολήπτες οδηγούνται σε επίλυση σε πρώτο και σε δεύτερο βαθμό σε επιτροπές όπου την πλειοψηφία τους έχουν πάλι υπάλληλοι, οι οποίοι κατά κανόνα δικαιώνουν την διοίκηση λόγω συναδελφικής αλληλεγγύης. Η πολιτεία για να καταπολεμήσει την κακοδιοίκηση θέσπισε με τον ν.2477/97 την ανεξάρτητη διοικητική Αρχή τον «συνήγορο του πολίτη». Η παραπάνω θεσμική αντιμετώπιση του ζητήματος, δημοσιοποίησε πολλές φορές τα προβλήματα και έδωσε σε ορισμένες περιπτώσεις λύσεις, δεν μπόρεσε όμως να αλλάξει την νοοτροπία της διοίκησης. Η μη θέσπιση κανόνων αξιοκρατίας και σύνδεσης των αμοιβών των υπαλλήλων με την παραγωγικότητα τους, διαιωνίζει την αδιαφορία. Η πολιτεία οφείλει να κατανοήσει ότι υπάρχει διαφορετικότητα στην απόδοση των ατόμων σε έναν οργανισμό και συνεπώς πρέπει να υπάρχει και διαφορετική ανταμοιβή. Δεν είναι δυνατόν να αμείβονται το ίδιο ο άξιος και πρόθυμος υπάλληλος με τον αδιάφορο και οκνηρό. Πρέπει να δημιουργηθεί μηχανισμός σύνδεσης της εργασίας με την παραγωγικότητα του κάθε υπαλλήλου. Επιτέλους ας κατανοήσουμε όλοι ότι το δημόσιο δεν είναι ο εργασιακός χώρος όπου προσπαθούμε να εισέλθουμε για να ξεκουραστούμε. Ο νόμος 2218/94 που μετάταξε τις Δ.Τ.Υ. από το ΥΠΕΧΩΔΕ στις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις και ο ν.2503/97 που επίσης μετάταξε τις περιφερειακές τεχνικές υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ (ΔΕΚΕ, ΔΕΣΕ κλπ.) στις αντίστοιχες περιφέρειες, και την δημιουργία ειδικών υπηρεσιών, βοήθησαν κάπως το κλίμα, κυρίως στον σχεδιασμό των έργων, πλην όμως, κυρίως οι πρώτες, είχαν σοβαρές ελλείψεις προσωπικού και δεν μπορούσαν να αντεπεξέλθουν στο νέο ρόλο τους. Επίσης η έλλειψη τεχνικών υπηρεσιών στους Καποδιστριακούς ΟΤΑ, συνέτεινε στην κατασκευή δημόσιων έργων μειωμένης ποιότητας και αυξημένης πιθανότητας αστοχιών. Ένας άλλος σημαντικός παράγοντας που οδήγησε σε δυσλειτουργίες και πολλές φορές γίνεται παράγοντας για την ύπαρξη αστοχιών στα δημόσια έργα, είναι η εμπλοκή αρμοδιοτήτων και ρόλων της δημόσιας διοίκησης κυρίως στο πρώτο επίπεδο. Οι αλληλοεπικαλυπτόμενες και πολλές φορές παράλληλες αρμοδιότητες των υπηρεσιών του ίδιου ή διαφορετικών υπουργείων, που είτε ορίζονται είτε όχι από νομοθετικό πλαίσιο, οι διαφορετικές ερμηνείες σε 4
ορισμένα ζητήματα, δημιουργούν μόνιμη σύγχυση και δυσκολίες παρακολούθησης της εκτέλεσης των δημοσίων έργων. Νόμοι και εγκύκλιοι αλληλοσυγκρουόμενοι, Εθνικό Δίκαιο που δεν εναρμονίζεται με το Κοινοτικό, καθυστερήσεις στην σύσταση επιτροπών,οδηγούν τις υπηρεσίες σε δυσκολία σχεδιασμού και παρακολούθησης των έργων. Γ. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ Τελειώνοντας θα ήθελα να συνοψίσω τις σκέψεις μου διαμορφώνοντας ορισμένες προτάσεις που κατά την γνώμη μου θα βοηθούσαν την κατάσταση. 1. Αποκέντρωση υπηρεσιών του ΥΠΕΧΩΔΕ όχι μόνον σε επίπεδο περιφέρειας, αλλά και σε επίπεδο νομού. 2. Είσοδος νέων ειδικευμένων μηχανικών στις υπηρεσίες και ταυτόχρονη πριμοδότηση για εθελουσία έξοδο των άνω των 58 ετών υπαλλήλων. Διορισμός δύο νέων μηχανικών για κάθε έναν που φεύγει. 3. Οργάνωση δ/νσεων μελετών και στελέχωση τους με προσωπικό σε όλες τις νομαρχίες της χώρας. 4. Να δοθεί δυνατότητα στους μικρούς Δήμους να προσλάβουν τεχνικό προσωπικό και να οργανώσουν τεχνικές υπηρεσίες. 5. Σύνδεση της παραγωγικότητας των υπαλλήλων με την αμοιβή τους. 6. Καθορισμός ευθυνών σε διευθυντικό επίπεδο και ελεγκτικός μηχανισμός επιβολής αντίστοιχων ποινών για τους αδιάφορους, οκνηρούς, διαπλεκόμενους υπαλλήλους. 7. Καλλίτερος συντονισμός των υπηρεσιών σε επίπεδο μελέτης κατά το στάδιο σχεδιασμού ενός δημοσίου έργου. 8. Καθορισμός αρμοδιοτήτων κάθε επιπέδου διοίκησης και μη αλληλοεμπλοκή τους. 9. Στελέχωση των υπηρεσιών με νομικές υπηρεσίες, ώστε να αποφευχθεί η κακοδιοίκηση. 10. Να αρθούν οι αρμοδιότητες της Προϊσταμένης Αρχής από τις Ν.Ε. των Ν.Α και να επανέλθουν στους δ/ντες των Τεχνικών υπηρεσιών. Οι Ν.Ε. αποτελούνται από άτομα μη τεχνικούς χωρίς γνώσεις τεχνικού αντικειμένου και νομοθεσίας και συχνότατα προβαίνουν σε λάθος αποφάσεις. Οι αποφάσεις τους επί τεχνικών θεμάτων ενίοτε στηρίζονται σε υποκειμενικά και πολιτικά κριτήρια και αυτό οδηγεί σε δυσλειτουργίες και παλινωδίες. 11. Καθορισμός διαφανών διαδικασιών κατά το στάδιο της δημοπράτησης ενός έργου για να αποφεύγονται οι στρεβλώσεις και οι δικαστικές διαμάχες. 5
12. Είσοδος με αξιοκρατικά κριτήρια νέων ειδικευμένων μηχανικών στην διοίκηση και επαρκή στελέχωση των τεχνικών και διοικητικών υπηρεσιών (Υπηρεσία εντελλομένων, οικονομικές υπηρεσίες) σε επίπεδο νομαρχίας. 13.Κατάργηση των ΤΥΔΚ, με ταυτόχρονη διασπορά των υπαλλήλων στις τεχνικές υπηρεσίες των Δήμων ή των νομαρχιών. 14.Δημιουργία τμήματος επιμόρφωσης υπαλλήλων διοίκησης Δ.Ε. στο ΙΝ. ΕΠ. του Εθνικού κέντρου επιμόρφωσης. 15. Εξάλειψη της πολυνομοθεσίας των διαφόρων υπουργείων ώστε να αποφεύγεται η αλληλοεμπλοκή των διαφόρων υπηρεσιών και καθορισμός μίας Αρχής επί θεσμικών θεμάτων Δημοσίων Έργων. 16.Αυτονομια δράσεων της διοίκησης και απεμπλοκή των πολιτικών παρεμβάσεων. Δημιουργία θεσμοθετημένης Αρχής, στα πρότυπα των Ευρωπαϊκών χωρών (Μ.Βρετανια, Γερμανία) που θα ελέγχεται από την Βουλή και θα έχει σκοπό τον έλεγχο της λειτουργίας της διοίκησης. 17. Και τέλος πάταξη κάθε μορφής διαπλοκής σε οποιοδήποτε επίπεδο της διοίκησης με επιβολή αυστηρότατων ποινών. Σας ευχαριστώ που με ακούσατε Δημήτριος Παπαδόπουλος Θεσσαλονίκη 01-03-2006 Πολιτικός μηχανικός-περιβαλλοντολόγος Γ.Γ. ΠΕΣΕΔΕ 6