Θέμα: Αναφορά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τις εξοχικές κατοικίες

Επιστολή της 14ης Μαρτίου 2005 από την Μόνιμη Αντιπροσωπεία του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, Τμήμα Νομικών και Θεσμικών Υποθέσεων, προς τον Γενικό Γραμματέα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μετάφραση Έγγραφο αναφοράς: JIZ 18126/05 Σχετικά με: Αναφορά για τις εξοχικές κατοικίες (πρώην άρθρο 226 της Συνθήκης ΕΚ υπόθεση αριθ. 2000/2136) Θέμα: Αναφορά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τις εξοχικές κατοικίες Αξιότιμε κ. Γενικέ Γραμματέα, Με την επιστολή της 25ης Νοεμβρίου 2004 (σχετ. 312851 KL C/ea [02-COM.PETI(2004)D/49663) η Επιτροπή Αναφορών σας ζήτησε από τις ολλανδικές αρχές να πάρουν θέση σχετικά με μία αναφορά την οποία είχε λάβει (αριθ. 499/2004). Ο αναφέρων θεωρεί, εν συντομία, ότι η απαγόρευση για τη μόνιμη χρήση εξοχικών κατοικιών αντίκειται σε ορισμένα δικαιώματα και ελευθερίες των ευρωπαίων πολιτών. Ακολούθως, η ολλανδική κυβέρνηση θα εξετάσει διεξοδικά το αίτημά σας. Πρώτον, θα εξετάσουμε γενικά το θέμα της παράνομης χρήσης γης και το γεγονός ότι δεν απαιτείται προηγούμενη χορήγηση άδειας για την απόκτηση ιδιοκτησίας. Κατόπιν, θα εξετάσουμε τη σχετική ευρωπαϊκή και ολλανδική νομολογία. Τέλος, θα αναφερθούμε εν συντομία στην ανεξαρτησία των ολλανδικών δικαστηρίων και την υποτιθέμενη παραβίαση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Παράνομη χρήση γης κατά παράβαση του χωροταξικού σχεδίου Η συζήτηση για την επίλυση του προβλήματος της παράνομης χρήσης εξοχικών κατοικιών συνεχίζεται στις Κάτω Χώρες εδώ και αρκετά χρόνια. Ουσιαστικά, το πρόβλημα είναι ότι η μόνιμη χρήση κατοικιών αναψυχής δεν επιτρέπεται σύμφωνα με το χωροταξικό σχέδιο, αλλά ωστόσο συμβαίνει στην πράξη. Από νομικής άποψης, δεν έχει σημασία η διάρκεια της χρήσης αλλά το γεγονός ότι η εκμετάλλευση αυτού του είδους αντίκειται στη χρήση που καθορίζεται στους ισχύοντες κανονισμούς σχεδιασμού, εν προκειμένω την «αναψυχή». Εφεξής θα χρησιμοποιείται ο όρος «παράνομη χρήση». Η γενική αρχή είναι ότι πρέπει να ληφθούν μέτρα κατά μίας παράνομης κατάστασης. Στις 11 Νοεμβρίου 2003, ο υπουργός Στέγασης, Περιφερειακού Σχεδιασμού και Περιβάλλοντος, σε επιστολή προς την Κάτω Βουλή του ολλανδικού κοινοβουλίου, εξέθεσε τις γενικές γραμμές της νέας πολιτικής. Ουσιαστικά, αυτό συνεπάγεται τη διεύρυνση του φάσματος για την αλλαγή χρήσης από «αναψυχή» σε «κατοικία» (νομιμοποίηση). Στις περισσότερες περιπτώσεις, η γενική αρχή είναι LT\565928.doc PE 357.611v02-00 Or. nl

η επιβολή, αλλά σε μεμονωμένες περιπτώσεις η αυστηρή επιβολή δεν θεωρείται πάντοτε απαραίτητη. Προς τούτοις, η πολιτική χαράζει τη διάκριση μεταξύ των κατοικιών αναψυχής σε ευαίσθητες περιοχές και σε μη ευαίσθητες περιοχές. Μία ευαίσθητη περιοχή είναι (εν συντομία) μία περιοχή η οποία αναφέρεται στην οδηγία για τα πτηνά, την οδηγία για τους οικότοπους, τον Natuurbeschermingswet (Νόμος για την προστασία της φύσης) ή την Ecologische Hoofdstructuur (Κύρια Οικολογική Διάρθρωση). Για κατοικίες σε μη ευαίσθητες περιοχές, η τοπική αυτοδιοίκηση μπορεί να επιλέξει μεταξύ: Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέσει εν ισχύϊ Νόμους PE 357.611v02-00 2/5 LT\565928.doc α. αλλαγή χρήσης από «αναψυχή» σε «κατοικία» β. επιβολή, με τη δυνατότητα έκδοσης εντολής απευθυνόμενης σε συγκεκριμένο πρόσωπο. Σε περιπτώσεις που η κατοικία αναψυχής βρίσκεται σε ευαίσθητη περιοχή, δεν επιτρέπεται στην τοπική αυτοδιοίκηση να αλλάξει τη χρήση από «αναψυχή» σε «κατοικία». Σε όλα τα περιστατικά παράνομης χρήσης γης που έχουν ανακύψει μετά την 31η Οκτωβρίου 2003, απαιτείται επί του παρόντος από την τοπική αυτοδιοίκηση να λάβει δραστικά μέτρα επιβολής. Για το πλήρες περιεχόμενο της επιστολής, βλέπε παράρτημα. Απόκτηση ιδιοκτησίας χωρίς προηγούμενη χορήγηση άδειας Πριν από τη διεξοδική εξέταση της θέσης του αναφέροντα, η ολλανδική κυβέρνηση θα ήθελε να αδράξει την ευκαιρία για να επισημάνει ότι αυτή η περίπτωση ειδικά δεν απαιτεί την προηγούμενη χορήγηση άδειας για την απόκτηση ιδιοκτησίας (στην προκειμένη περίπτωση κατοικίες αναψυχής). Επ αυτού του ζητήματος, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων απεφάνθη σαφώς στην υπόθεση Konle κατά της Δημοκρατίας της Αυστρίας (C-302/97 της 1ης Ιουνίου 1999). Δεν τίθεται εξάλλου θέμα απαλλοτρίωσης ή οιασδήποτε άλλης μορφής στέρησης της περιουσίας. Η κατάσταση στις Κάτω Χώρες αφορά τον βαθμό της διακριτικής ευχέρειας της κυβέρνησης για τη ρύθμιση της χρήσης της ιδιοκτησίας, εφόσον οι νόμοι ήταν εκ των προτέρων γνωστοί στον αγοραστή, επί παραδείγματι σχετικά με την απόκτηση της ιδιοκτησίας του. Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και άρθρο 8 της ΕΣΔΑ: μη παραβίαση Ο αναφέρων υποστηρίζει ότι οι κανονισμοί για τη χρήση γης αποτελούν μία prima facie παραβίαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και του άρθρου 8 παράγραφος 1 της καθαυτής ΕΣΔΑ, για το δικαίωμα σεβασμού της ιδιοκτησίας. Σύμφωνα με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, η χρήση της ιδιοκτησίας μπορεί να ρυθμίζεται μόνο όταν η κυβέρνηση θεωρεί ότι αφορά το δημόσιο συμφέρον: Άρθρο 1..Παν φυσικό ή νομικόν πρόσωπο δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθεί της ιδιοκτησίας του ειμή δια λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπόμενους, υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους.

ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων. Δεν υπάρχει συνεπώς ανεπιφύλακτο δικαίωμα σεβασμού της ιδιοκτησίας. Το άρθρο 8 της καθαυτής ΕΣΔΑ ρυθμίζει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα του σεβασμού της κατοικίας: Άρθρο 8 1 Παν πρόσωπο δικαιούται σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής του, της κατοικίας του και της αλληλογραφίας του. 2 Δεν επιτρέπεται να υπάρξει επέμβασις δημοσίας αρχής εν τη ασκήσει του δικαιώματος τούτου, εκτός εάν η επέμβασις αύτη προβλέπεται υπό του νόμου και αποτελεί μέτρον το οποίον, εις μίαν δημοκρατικήν κοινωνίαν, είναι αναγκαίον δια την εθνικήν ασφάλειαν, την δημόσιον ασφάλειαν, την οικονομική ευημερίαν της χώρας, την προάσπισην της τάξεως και την πρόληψιν ποινικών παραβάσεων, την προστασίαν της υγείας ή της ηθικής, ή την προστασίαν των δικαιωμάτων ή ελευθεριών άλλων. Δεν υπάρχει νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου όσον αφορά την εν λόγω κατάσταση, επί παραδείγματι τη ρύθμιση της χρήσης ιδιοκτησίας σχετικά με την μόνιμη χρήση κατοικιών αναψυχής. Στις Κάτω Χώρες, από την άλλη πλευρά, υπάρχει αντίστοιχη νομολογία. Θα επανέλθουμε σε αυτό το θέμα αργότερα. Κατά τον έλεγχο της συμβατότητας της ΕΣΔΑ με την κατάσταση στις Κάτω Χώρες, πρέπει να εξετάσουμε τα ακόλουθα. Το πρώτο ζήτημα είναι εάν η εν λόγω κατάσταση, π.χ. η ρύθμιση της χρήσης ιδιοκτησίας, πρέπει να θεωρείται ως επέμβαση στο πλαίσιο του πνεύματος του άρθρου 8, παράγραφος 2. Εάν ισχύει αυτό, μπορεί να αναφερθεί η απόφαση Gillow της 24ης Νοεμβρίου 1986. Σε αυτή την περίπτωση βρέθηκε ότι ένα σύστημα χορήγησης αδειών κατοικίας προς όφελος της δίκαιης κατανομής οικιστικού χώρου, και ιδιαίτερα προς όφελος των κατοίκων της εν λόγω κοινότητας, καλυπτόταν από τον θεμιτό στόχο της οικονομικής ευημερίας της χώρας. Τα ακόλουθα σχετικά σημεία μπορούν να απορρεύσουν από τη νομολογία που αφορά το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (σχετικά με την απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας, που προχωρά πέραν της ρύθμισης της χρήσης της ιδιοκτησίας). Σύμφωνα με την ΕΣΔΑ, τα κράτη διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια, τόσο κατά την απόφαση εάν η απαλλοτρίωση επιδιώκει την επίτευξη ενός θεμιτού στόχου προς το γενικό συμφέρον, όσο και κατά την απόφαση εάν τα χρησιμοποιηθέντα μέσα είναι ευλόγως ανάλογα του σκοπού. Κατά τη διενέργεια αυτού του ελέγχου λογικής αντιστοιχίας, το ζήτημα της αποζημίωσης και το ποσό της εν λόγω αποζημίωσης μπορεί να είναι σχετικό. Σύμφωνα με την ΕΣΑΔ, εναπόκειται κατά κύριο λόγο στο κράτος να αποφασίσει τι είναι προς το γενικό συμφέρον. Το εν λόγω συμφέρον, συνεπώς, δεν πρέπει απαραίτητα να είναι το ευρωπαϊκό συμφέρον, όπως ισχυρίζεται ο αναφέρων. Είναι σαφές από τη νομολογία ότι η απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας χωρίς την καταβολή ενός ποσού ευλόγως ανάλογου της αξίας της εν λόγω ιδιοκτησίας κανονικά αποτελεί μία κατάφωρη παράβαση. Από την άλλη πλευρά, η ρύθμιση της ιδιοκτησίας, ακόμη και χωρίς αποζημίωση, επιτρέπεται κατά βάση. Αντίθετα με ό,τι ισχύει στην απαλλοτρίωση, η αποζημίωση είναι σε αυτή την περίπτωση η εξαίρεση και όχι ο κανόνας. Το γεγονός ότι οι υποτιθέμενοι περιορισμοί δεν συμβαίνουν πουθενά στην Ευρωπαϊκή Ένωση παρά μόνο στη Δανία είναι συνεπώς σε κάθε περίπτωση άσχετο. LT\565928.doc 3/5 PE 357.611v02-00

Έως τώρα υπάρχει μεγάλος όγκος νομολογίας στις Κάτω Χώρες τόσο όσον αφορά το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ όσο και το άρθρο 8 της καθαυτής ΕΣΔΑ. Σε καμία από αυτές τις περιπτώσεις δεν υπήρχε οιαδήποτε σύγκρουση με αυτά τα άρθρα. Τονίζεται στη νομολογία ότι, όσον αφορά το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου, η κυβέρνηση έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά την απόφαση εάν και έως ποιο βαθμό θα ρυθμίσει. Για παράδειγμα, στην απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 2003 στην υπόθεση 200301877/1 (βλ. www.rechtspraak.nl), το Τμήμα Διοικητικών Προσφυγών του Raad van State (Συμβούλιο Επικρατείας), το ανώτερο ολλανδικό διοικητικό δικαστήριο, απεφάνθη ως εξής: «Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο ορθώς απέρριψε τον ισχυρισμό του ενάγοντος ότι αυτοί οι κανόνες για τη χρήση γης δεν θα έπρεπε να θεωρούνται εφαρμόσιμοι λόγω ασυμβατότητας με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (εφεξής: ΕΣΔΑ). Στον βαθμό που οι περιορισμοί επί της χρήσης των κατοικιών αναψυχής που περιέχονται σε αυτούς τους κανόνες μπορούν να θεωρηθούν ως παραβίαση του δικαιώματος σεβασμού της ιδιοκτησίας,, η εν λόγω διάταξη δεν επηρεάζει την εφαρμογή των νόμων που μπορεί να θεωρηθούν απαραίτητοι για τη ρύθμιση της χρήσης της ιδιοκτησίας σύμφωνα με το δημόσιο συμφέρον. Οι περί ων ο λόγος κανόνες χρήσης γης αποτελούν ρύθμιση αυτού του είδους. Όσον αφορά την άποψη του ενάγοντος ότι υπήρξε παραβίαση του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, το παρόν Τμήμα αποφασίζει ως εξής: ( ) Στον βαθμό που η απαγόρευση επί της χρήσης που περιέχεται στους κανόνες χρήσης γης μπορεί να θεωρηθεί ως επέμβαση στα δικαιώματα τα οποία αναφέρονται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 της ΕΣΔΑ, μία τέτοια επέμβαση θεμελιώνεται στον Wet op de Ruimtelijke Ordening (Νόμος Περιφερειακού Σχεδιασμού) (εφεξής: WRO) και σε πιο λεπτομερείς κανόνες που θεσπίστηκαν, μεταξύ άλλων, από την τοπική αυτοδιοίκηση βάσει του WRO, συμπεριλαμβανομένου ενός σχεδίου χρήσης σύμφωνα με το άρθρο 10 του WRO. Σύμφωνα με αυτή τη διάταξη, η τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει να καταρτίσει ένα σχέδιο χρήσης για περιοχές όπως η εν λόγω οι οποίες δεν αποτελούν μέρος της οικοδομηθείσας περιοχής, σύμφωνα με το οποίο, στον βαθμό που είναι απαραίτητο προς όφελος του ορθού περιφερειακού σχεδιασμού, πρέπει να υποδειχθεί η χρήση των αγροτεμαχίων γης που καλύπτονται από το σχέδιο και, όπου είναι απαραίτητο, σε σχέση με αυτή την υπόδειξη, πρέπει να θεσπιστούν διατάξεις επί της χρήσης της γης που καλύπτεται από το σχέδιο και τα κτίρια που ανεγείρονται σε αυτή τη γη». Προκύπτει από τα ανωτέρω ότι, στον βαθμό που υπάρχει επέμβαση από την κυβέρνηση στο πλαίσιο του πνεύματος του άρθρου 8 παράγραφος 1 της ΕΣΔΑ, μία επέμβαση αυτού του είδους είναι σύμφωνη με τον νόμο. Δεδομένου ότι οι διατάξεις που διέπουν τη χρήση αποβλέπουν στην απαγόρευση της μόνιμης χρήσης των κατοικιών αναψυχής, η οποία αντιβαίνει στις διατάξεις του χωροταξικού σχεδίου, μπορεί να θεωρηθεί ότι ακολουθεί έναν ή περισσότερους από τους στόχους που αναφέρονται στο άρθρο 8 παράγραφος 2 της ΕΣΔΑ. Προκύπτει από τα ανωτέρω ότι δεν υπήρξε παραβίαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ ούτε του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ». Έκτοτε, έχουν υπάρξει δεκάδες αποφάσεις με το ίδιο αποτέλεσμα (με πλέον πρόσφατη την απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2005, αριθ. 200404831/1) και αυτό μπορεί να θεωρηθεί ως εδραιωθείσα νομολογία. PE 357.611v02-00 4/5 LT\565928.doc

Για να ανακεφαλαιώσουμε, η ρύθμιση του δικαιώματος χρήσης των κατοικιών αναψυχής στις Κάτω Χώρες δεν αποτελεί παραβίαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ ούτε του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ. Ανεξαρτησία του ολλανδικού δικαστικού κλάδου Σε αρκετά σημεία της αναφοράς του, ο αναφέρων κάνει λόγο για την ανεξαρτησία του ολλανδικού δικαστικού κλάδου. Επί παραδείγματι, υποστηρίζει ότι οι ολλανδοί υπήκοοι δεν έχουν ουσιαστικά πρόσβαση σε ένα ανεξάρτητο δικαστήριο, βάσει του γεγονότος ότι το Raad van State αποτελείται από τέως πολιτικούς και ανώτερους δημοσίους υπαλλήλους που εμπλέκοντο συχνά στη θέσπιση της νομοθεσίας. Ο αναφέρων δηλώνει επίσης ότι οι διακρίσεις σε βάρος των ολλανδών υπηκόων είναι αποδεκτή νομική πρακτική στις Κάτω Χώρες. Στην υπόθεση Kleijn (υποθέσεις αριθ. 39343/98, 39651/98, 43147/98 και 46664/99, της 6ης Μαΐου 2003), το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου εξέτασε το ζήτημα της ανεξαρτησίας του Raad van State. Το Δικαστήριο αποφάσισε ότι δεν υπήρχε παραβίαση του άρθρου 6 παράγραφος 1 της ΕΣΔΑ. Μη παραβίαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων Ο αναφέρων υποστηρίζει, τελικά, ότι οι διατάξεις που διέπουν τη χρήση γης αντιβαίνουν το άρθρο 56 και τα ακολουθούντα της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την ελευθερία κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Όσον αφορά αυτό το θέμα, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η ρύθμιση της χρήσης της ιδιοκτησίας δεν ισοδυναμεί με περιορισμό της κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Εντούτοις, δεν υπάρχει περιορισμός στην επένδυση σε εξοχικά καταλύματα ή στην πώλησή τους. Αυτό ισχύει τόσο για τους ολλανδούς υπηκόους όσο και για τους ευρωπαίους πολίτες. Δεν υπάρχουν αυθαίρετες διακρίσεις, όπως αναφέρεται στο άρθρο 58 παράγραφος 3 της Συνθήκης ΕΚ. Τελικές παρατηρήσεις Η ολλανδική κυβέρνηση θεωρεί ότι, υπό το φως των ανωτέρω, δεν υπήρξε παραβίαση των δικαιωμάτων και των ελευθεριών από το κράτος των Κάτω Χωρών. (Κλείσιμο επιστολής και υπογραφή) LT\565928.doc 5/5 PE 357.611v02-00