ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 30.3.2017 COM(2017) 151 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τον περιβαλλοντικό θόρυβο σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2002/49/ΕΚ EL EL

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τον περιβαλλοντικό θόρυβο σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2002/49/ΕΚ 1. Εισαγωγή Σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας για τον περιβαλλοντικό θόρυβο (στο εξής «η οδηγία») 1, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκπονεί, ανά 5ετία, έκθεση εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Η οδηγία προβλέπει ότι η έκθεση αυτή, εκτός από την εξέταση της εφαρμογής, θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει επισκόπηση του ηχητικού περιβάλλοντος, τους στόχους και τα μέτρα για τη μείωση του περιβάλλοντα θορύβου (νομοθεσία σχετικά με τις πηγές θορύβου), και εκτίμηση της ανάγκης περαιτέρω κοινοτικών δράσεων. Η παρούσα δεύτερη έκθεση εφαρμογής εξετάζει την κατάσταση μετά τη δημοσίευση της πρώτης έκθεσης 2 και παρουσιάζει επίσης το σχέδιο δράσης που καταρτίστηκε ύστερα από την αξιολόγηση της οδηγίας, η οποία πραγματοποιήθηκε το 2016 στο πλαίσιο του προγράμματος βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου της Επιτροπής. Η ανάγνωσή της, επομένως, θα πρέπει να γίνει σε συνδυασμό με την αντίστοιχη μελέτη τεκμηρίωσης και το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής 3. Η ηχορύπανση εξακολουθεί να συνιστά σοβαρό πρόβλημα υγείας που οφείλεται στο περιβάλλον στην Ευρώπη. Επιστημονικά στοιχεία καταδεικνύουν ότι η παρατεταμένη έκθεση σε υψηλά επίπεδα θορύβου μπορεί να έχει σοβαρές επιπτώσεις στην υγεία σε περιοχές που ελέγχονται από το ενδοκρινικό σύστημα του ανθρώπου και από τον εγκέφαλο, για παράδειγμα, καρδιαγγειακές παθήσεις, διαταραχές του ύπνου και οχλήσεις (αίσθημα δυσφορίας που επηρεάζει τη γενική ευεξία). Σύμφωνα με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας (ΠΟΥ) στην Ευρώπη η ηχορύπανση αποτελεί την υπ αριθμόν δύο περιβαλλοντική αιτία πρόκλησης ασθενειών μετά την ατμοσφαιρική ρύπανση. Οι περιβαλλοντικές πιέσεις και οι κίνδυνοι για την υγεία και την ευεξία είναι επίσης στο επίκεντρο των ανησυχιών των πολιτών 4. Καθήκον της Ένωσης είναι η προστασία των πολιτών της από τις εν λόγω πιέσεις και κινδύνους, καθώς και η ενίσχυση της βιωσιμότητας των πόλεων της Ένωσης. Στο 7ο πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον 5 καθορίστηκε στόχος για τη μείωση του αριθμού των ατόμων που υφίστανται επιβλαβή επίδραση από τον περιβάλλοντα θόρυβο σχετικά με την επίτευξη του οποίου πρέπει να υποβληθούν στοιχεία σύμφωνα με το άρθρο 11 παράγραφος 2 της οδηγίας. Για τον λόγο αυτό, είναι απαραίτητο να 1 ΕΕ L 189 της 18.7.2002 2 COM(2011) 321 τελικό. 3 Όλες οι εκθέσεις διατίθενται στη διεύθυνση http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm 4 Eurostat, «Η Ευρώπη των πόλεων: στατιστικά στοιχεία για τις πόλεις και τα προάστια», 2016, σ. 135 διατίθεται στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/file:proportion_of_people_who_are_satisfied with the level_of_noise_in_their_city,_2015_(%c2%b9)_(%25)_cities16.png 5 στην οποία ζητείται να μειωθεί σημαντικά η ηχορύπανση και να διασφαλιστεί ότι, έως το 2020, θα έχει μειωθεί σημαντικά η ηχορύπανση στην ΕΕ και θα προσεγγίσει τα επίπεδα που συνιστά ο ΠΟΥ 2

βρεθούν καινοτόμες λύσεις που θα συμβάλουν στην επίτευξη της γενικής προτεραιότητας αριθ. 1 της Επιτροπής: Νέα ώθηση στην απασχόληση, την ανάπτυξη και τις επενδύσεις. Σε επίπεδο ΕΕ, η οδηγία 2002/49/ΕΚ σχετικά με την αξιολόγηση και τη διαχείριση του περιβαλλοντικού θορύβου είναι η κύρια νομοθετική πράξη για την προστασία των πολιτών από την υπερβολική ηχορύπανση που προκαλείται από την οδική, τη σιδηροδρομική και την εναέρια κυκλοφορία, καθώς και από μεγάλες βιομηχανικές εγκαταστάσεις. Ο στόχος της είναι διττός: αποβλέπει 1) στον καθορισμό μιας κοινής προσέγγισης για την αποφυγή, την πρόληψη ή τον περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών του περιβάλλοντα θορύβου και 2) στην παροχή βάσης για την ανάπτυξη μέτρων με σκοπό τον περιορισμό του θορύβου που εκπέμπουν οι κύριες πηγές. 2. Ποιότητα του ηχητικού περιβάλλοντος στην ΕΕ και επιπτώσεις στη δημόσια υγεία Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος (ΕΟΠ) πραγματοποίησε εκτίμηση της έκθεσης των Ευρωπαίων πολιτών στον θόρυβο για λογαριασμό των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε 467 πολεοδομικά συγκροτήματα (με δρόμους, σιδηρόδρομους, αερολιμένες και βιομηχανικές εγκαταστάσεις), 86 μεγάλους αερολιμένες, καθώς και 186 600 km μεγάλους οδικούς άξονες και 44 320 km σιδηροδρομικούς άξονες εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων. Επειδή τα κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη ολοκληρώσει την υποβολή των εκθέσεων, χρησιμοποιήθηκε ειδική μεθοδολογία για να συμπληρωθούν τα όποια κενά στα σχετικά στοιχεία 6. Το σχήμα 1 παρουσιάζει χωριστά τα αποτελέσματα σε πολεοδομικά συγκροτήματα και εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων 7. 6 Η συμπλήρωση των κενών στα στοιχεία έγινε με βάση τη μεθοδολογία που δημοσιεύθηκε στο έγγραφο «Noise in Europe 2014» (Θόρυβος στην Ευρώπη 2014), που είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση http://www.eea.europa.eu/publications/noise-in-europe-2014 7 Οι οδηγίες απαιτούν χωριστή χαρτογράφηση του θορύβου σε πολεοδομικά συγκροτήματα και εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων 3

Αριθμός ατόμων εκτεθειμένων σε τιμές Lden > 55 db (σε εκατ.) L den >55 db Συμπληρωμένα κενά Υποβληθέντα στοιχεία Οδικός άξονας Σιδηροδρομικός άξονας Αερολιμένας Σε πολεοδομικά συγκροτήματα Βιομηχανική εγκατάσταση Μεγάλος οδικός άξονας Μεγάλος σιδηροδρομικός άξονας Μεγάλος αερολιμένας Εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων Σχήμα 1: Αριθμός ατόμων που εκτίθενται σε περιβάλλοντα θόρυβο > 55 db L den στα 28 κράτη μέλη της ΕΕ, 2012, εντός και εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων. Ο θόρυβος από την οδική κυκλοφορία, τόσο σε πολεοδομικά συγκροτήματα όσο και εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων, εξακολουθεί να αποτελεί τη σημαντικότερη πηγή έκθεσης του ανθρώπου σε θόρυβο που υπερβαίνει τα επίπεδα αναφοράς που ορίζονται στην οδηγία. Ο εκτιμώμενος συνολικός αριθμός ατόμων (σε πολεοδομικά συγκροτήματα και εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων) που εκτίθενται σε θόρυβο άνω των 55 db L den λόγω της οδικής κυκλοφορίας ανέρχεται σε περίπου 100 εκατ. (σχεδόν 70 εκατ. σε πολεοδομικά συγκροτήματα και 30 εκατ. εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων). Η σιδηροδρομική κυκλοφορία είναι η δεύτερη σημαντικότερη πηγή θορύβου: συνολικά πάνω από 18 εκατ. άτομα (περίπου 10 εκατ. σε πολεοδομικά συγκροτήματα και 8 εκατ. εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων) εκτίθενται σε τιμές άνω των 55 db L den. Ακολουθεί ο θόρυβος των αεροσκαφών: συνολικά περίπου 4 εκατ. άτομα (σχεδόν 3 εκατ. σε πολεοδομικά συγκροτήματα και 1 εκατ. εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων) εκτίθενται σε τιμές άνω των 55 db L den. Σε αστικές περιοχές, περίπου 1 εκατ. άτομα εκτίθενται σε βιομηχανικό θόρυβο σε επίπεδα θορύβου που υπερβαίνουν τα 55 db L den. Τα στοιχεία αυτά σχετικά με τα επίπεδα έκθεσης συνεπάγονται 8 ότι 14,1 εκατ. ενήλικοι ενοχλούνται σοβαρά από τον περιβαλλοντικό θόρυβο, 5,9 εκατ. ενήλικοι έχουν σοβαρές διαταραχές ύπνου και ότι κάθε χρόνο λαμβάνουν χώρα 69 000 εισαγωγές σε νοσοκομεία και 15 900 περιστατικά πρόωρης θνησιμότητας λόγω του περιβάλλοντα θορύβου. 8 Υπολογίστηκαν με την ίδια μεθοδολογία/σχέση έκθεσης-αντίδρασης που χρησιμοποιήθηκε για τη σύνταξη της έκθεσης: «Θόρυβος στην Ευρώπη 2014», που διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.eea.europa.eu/publications/noise-in-europe-2014 4

Τα στοιχεία αυτά περιορίζονται σε πολεοδομικά συγκροτήματα, οδικούς και σιδηροδρομικούς άξονες και αερολιμένες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Συνεπώς, η συνολική έκθεση και οι επιπτώσεις στην υγεία είναι ακόμη υψηλότερες. 3. Εφαρμογή της οδηγίας Η εφαρμογή της οδηγίας από τα κράτη μέλη προχωράει, αλλά διαφέρει σημαντικά ανάλογα με τον βαθμό φιλοδοξίας των κρατών μελών, τους πόρους που διαθέτουν για τον σκοπό αυτό,, καθώς και από το αν η εφαρμογή ανατίθεται σε κεντρικές ή μάλλον σε τοπικές, αποκεντρωμένες αρχές. Συνοπτικά: Η μεταφορά στην εθνική νομοθεσία έγινε ορθά στα 28 κράτη μέλη, είτε μέσω της θέσπισης νέων εκτελεστικών κανονισμών είτε με την προσαρμογή της υπάρχουσας νομοθεσίας. Δεν εντοπίστηκαν σημαντικά προβλήματα κατά τον ορισμό των μεγάλων οδικών αξόνων, των μεγάλων σιδηροδρομικών αξόνων, των μεγάλων αερολιμένων και των πολεοδομικών συγκροτημάτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Ωστόσο, σε ορισμένα κράτη μέλη, εξακολουθούν να υπάρχουν πρακτικά προβλήματα μεταξύ εθνικών φορέων και τοπικών αρχών όσον αφορά την εκπόνηση χαρτών θορύβου. Η οδηγία δεν καθορίζει οριακές τιμές ανά πηγή σε επίπεδο ΕΕ, αλλά αφήνει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίσουν εθνικές οριακές τιμές, εφόσον το επιθυμούν. 21 κράτη μέλη έχουν καθορίσει τέτοιες τιμές και άλλα τέσσερα έχουν ορίσει μη δεσμευτικούς στόχους. Ωστόσο, μέχρι στιγμής υπήρξαν περιορισμένα αποδεικτικά στοιχεία για την αποτελεσματική επιβολή τους. Για την προετοιμασία στρατηγικών χαρτών θορύβου, τα κράτη μέλη έχουν χρησιμοποιήσει τους δείκτες που απαιτούνται σύμφωνα με την οδηγία. Ωστόσο, τα κράτη μέλη έχουν επίσης χρησιμοποιήσει άλλους εθνικούς δείκτες θορύβου για ειδικές περιπτώσεις, όπως προβλέπεται στο άρθρο 5 παράγραφος 2 της οδηγίας. Τα στοιχεία μεταξύ των γύρων υποβολής εκθέσεων ή μεταξύ των χωρών δεν ήταν συγκρίσιμα, καθώς τα κράτη μέλη μπορούν να συνεχίσουν να χρησιμοποιούν προσαρμοσμένες εθνικές μεθοδολογίες αξιολόγησης του θορύβου. Οι κοινές μέθοδοι 9 που αναπτύχθηκαν πρόσφατα και οι οποίες θα εφαρμόζονται υποχρεωτικά από το 2018 και μετά θα βελτιώσουν σημαντικά την κατάσταση και θα προσπορίσουν συγκρίσιμα στοιχεία. Πάνω από το 20 % των απαιτούμενων χαρτών θορύβου, καθώς και περίπου το 50 % των σχεδίων δράσης για τον τρέχοντα πενταετή κύκλο υποβολής εκθέσεων, δεν έχουν ακόμη υποβληθεί. Συνεπώς, η εφαρμογή της οδηγίας έχει καθυστερήσει σημαντικά, επειδή τα κράτη μέλη όφειλαν να διαβιβάσουν τα εν λόγω έγγραφα έως το 2012 και το 2013 αντίστοιχα. Στον πίνακα 1 παρακάτω παρουσιάζεται επισκόπηση της πληρότητας των στοιχείων. 9 Οδηγία (ΕE) 2015/996 της Επιτροπής, της 19ης Μαΐου 2015, για τη θέσπιση κοινών μεθόδων αξιολόγησης του θορύβου σύμφωνα με την οδηγία 2002/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ΕΕ L 168 της 1.7.2015. 5

Πίνακας 1: Πληρότητα των εκθέσεων για τον τρέχοντα γύρο χαρτογράφησης του θορύβου και σχεδίων δράσης Οντότητα Θόρυβος οδικής κυκλοφορί ας Σε πολεοδομικά συγκροτήματα Θόρυβος Θόρυβος σιδηροδρο εναέριας μικής κυκλοφορί κυκλοφορί ας ας 6 Βιομηχανι κός θόρυβος Εκτός πολεοδομικών συγκροτημάτων Μεγάλοι οδικοί άξονες Ολοκληρω μένοι χάρτες 78 % 75 % 52 % 69 % 79 % θορύβου 10 Ολοκληρω μένα 49 % σχέδια δράσης 13 11 47 % (μέσος όρος) Πηγή: Έκθεση της σύμβασης παροχής υπηρεσιών που είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm Μεγάλοι σιδηροδρο μικοί άξονες Μεγάλοι αερολιμένε ς 73 % 12 75 % 41 % (μέσος όρος) Καθώς τα κράτη μέλη έχουν καταρτίσει σχεδόν το 80 % των απαιτούμενων χαρτών θορύβου και τους δημοσίευσαν σε διαφορετικές δικτυακές πύλες πληροφόρησης, ένα άμεσο αποτέλεσμα της εφαρμογής της οδηγίας είναι ότι έχουμε πλέον μια πολύ σαφέστερη αντίληψη της έκτασης του προβλήματος του θορύβου στην ΕΕ. Παρά τη διαθεσιμότητα των πληροφοριών αυτών, οι πολίτες δεν είναι πάντα ενήμεροι για την κατάσταση όσον αφορά τον θόρυβο και τις σχετικές επιπτώσεις στην υγεία. Οι προσεγγίσεις για σχέδια δράσης διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό αντικατοπτρίζεται στα είδη των μέτρων μείωσης του θορύβου, στην ισορροπία μεταξύ των μέτρων με ή χωρίς δημοσιονομικές επιπτώσεις καθώς και στον βαθμό στον οποίο τα σχέδια έχουν μόνο στρατηγικούς ή και επιχειρησιακούς στόχους. Επιπλέον, η καθυστέρηση στην κατάρτιση σχεδίων δράσης δείχνει ότι πολλά κράτη μέλη δεν έχουν λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση της ηχορύπανσης. Αυτό οφείλεται σε διάφορους λόγους: για παράδειγμα, σε πολεοδομικά συγκροτήματα, οι αρχές που είναι αρμόδιες για την ανάπτυξη των σχεδίων δράσης ενδέχεται να μην έχουν αρμοδιότητες λήψης στρατηγικών ή δημοσιονομικών αποφάσεων, προκειμένου να αποφασίσουν αν τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο σχέδιο δράσης είναι ρεαλιστικά, εφικτά και μπορούν να χρηματοδοτηθούν. Διαφέρουν επίσης η ποιότητα και η ποσότητα των διαδικασιών διαβούλευσης που έχουν αναληφθεί από τα κράτη μέλη σχετικά με τα σχέδια προγραμμάτων δράσης. Οι ΜΚΟ που έχουν συμμετάσχει στις διαβουλεύσεις δήλωσαν ότι, αν και τα σχέδια δράσης συχνά περιλαμβάνουν περίληψη των απαντήσεων της διαβούλευσης, συχνά δεν είναι σαφές πώς οι απαντήσεις αυτές ελήφθησαν υπόψη στα σχέδια. Οι σημαντικές καθυστερήσεις όσον αφορά την εφαρμογή οφείλονται κυρίως στο ότι οι αρχές δεν δίνουν προτεραιότητα στο θέμα αυτό σε εθνικό/τοπικό επίπεδο, όταν αποφασίζουν 10 Έως τον Ιούνιο του 2015 11 22 από 28 χώρες 12 19 από τις 26 χώρες 2 χώρες δεν διέθεταν μεγάλους σιδηροδρομικούς άξονες το 2010 13 Έως τον Νοέμβριο 2015 43 %

σχετικά με την κατανομή των περιορισμένων ανθρώπινων και χρηματοδοτικών πόρων. Πιο συγκεκριμένα για τη χαρτογράφηση του θορύβου, στα προβλήματα περιλαμβάνονταν η έλλειψη συγκεντρωμένων και συνεπών εισερχόμενων δεδομένων, η έλλειψη αποτελεσματικού συντονισμού μεταξύ των διαφόρων αρχών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή της οδηγίας και η έλλειψη συγκρισιμότητας των χαρτών θορύβου μεταξύ διαφορετικών δικαιοδοσιών. Όσον αφορά τα σχέδια δράσης, οι καθυστερήσεις οφείλονται στις συνακόλουθες επιπτώσεις των καθυστερήσεων στη χαρτογράφηση του θορύβου (επειδή τα σχέδια δράσης πρέπει να βασίζονται σε χάρτες θορύβου) και στο σύντομο χρονικό διάστημα μεταξύ της προθεσμίας για την εκπόνηση των χαρτών θορύβου και εκείνης για τα σχέδια δράσης (12 μήνες). Συνολικά, τα στοιχεία δείχνουν ότι τα κράτη μέλη με μεγάλο βαθμό αποκεντρωμένης προσέγγισης όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας αντιμετώπισαν ιδιαίτερες δυσκολίες στην επιβολή της έγκαιρης εφαρμογής των μέτρων της οδηγίας στις αρχές τους. Ενώ πολλά κράτη μέλη έχουν σημειώσει πρόοδο στον ορισμό των ήσυχων περιοχών (σε πολεοδομικά συγκροτήματα και στην ύπαιθρο) και στον καθορισμό κριτηρίων επιλογής για τον ορισμό τους, μόνο 13 κράτη μέλη έχουν ορίσει μέχρι σήμερα ήσυχες περιοχές. Μια πιθανή αιτία είναι η αίσθηση αβεβαιότητας σχετικά με το κατά πόσον η διαδικασία αυτή θα μπορούσε να αντιστραφεί στο μέλλον, καθώς και το κατά πόσον μια καθορισθείσα ήσυχη περιοχή θα μπορούσε να υπόκειται σε νομικούς περιορισμούς. Ωστόσο, στα κράτη μέλη στα οποία έχουν οριστεί ήσυχες περιοχές, ο αριθμός τους έχει αυξηθεί σημαντικά μεταξύ του πρώτου και του δεύτερου γύρου υποβολής εκθέσεων (2007-2012). Για να διευκολυνθεί ο ορισμός των ήσυχων περιοχών, τα κράτη μέλη ζήτησαν από την Επιτροπή να επεξεργαστεί περαιτέρω πρακτικές συμβουλές καθοδήγησης. Μια σημαντική πρόκληση κατά την εφαρμογή ήταν η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας (βλέπε πίνακα 2) που αύξησε σημαντικά τον αριθμό των οντοτήτων για τις οποίες έπρεπε να καταρτιστούν χάρτες θορύβου και σχέδια δράσης (π.χ. ο αριθμός των πολεοδομικών συγκροτημάτων που καλύπτονται αυξήθηκε από 176 σε 467). Η αλλαγή του πεδίου εφαρμογής καθιστά επίσης δυσχερή τη σύγκριση της πληρότητας των στοιχείων μεταξύ των γύρων. Πίνακας 2: Αριθμός οντοτήτων που καλύπτονται από την οδηγία για τον περιβαλλοντικό θόρυβο στους γύρους υποβολής εκθέσεων 1 και 2 Είδος οντότητας Γύρος υποβολής εκθέσεων 1 (2005-2009) Πολεοδομικά 176 συγκροτήματα (> 250 000 κάτοικοι) Μεγάλοι 73 αερολιμένες (> 50 000 κινήσεις 14 τον χρόνο) Μεγάλοι οδικοί άξονες (σε km) 67 488 (> 6 εκατομμύρια οχήματα ετησίως) Μεγάλοι 31 576 72 341 7 Γύρος υποβολής εκθέσεων 2 (2010-2014) και επόμενοι γύροι 467 (> 100 000 κάτοικοι) 92 (λόγω αυξημένης εναέριας κυκλοφορίας) (> 50 000 κινήσεις τον χρόνο) 154 738 (> 3 εκατομμύρια οχήματα ετησίως) 14 Στο άρθρο 3 στοιχείο ιστ) της οδηγίας ορίζεται η «κίνηση» ως απογείωση ή προσγείωση

σιδηροδρομικοί άξονες (km) (> 60 000 οχήματα ετησίως) (> 30 000 οχήματα ετησίως) 4. Αξιολόγηση της οδηγίας Το 2013 η Επιτροπή πρότεινε την οδηγία για την αξιολόγηση 15 στο πλαίσιο του προγράμματος βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου (REFIT), που αποτελεί μέρος του θεματολογίου για τη βελτίωση της νομοθεσίας 16. Σύμφωνα με τις γενικές οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας 17 η αξιολόγηση αυτή διερευνά κατά πόσον η οδηγία ήταν, και εξακολουθεί να είναι, κατάλληλη για την αντιμετώπιση του ζητήματος που εξετάζει και αν προσδίδει ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία σε σύγκριση με τη μεμονωμένη δράση των κρατών μελών. Επιπλέον, η αξιολόγηση αυτή εξετάζει κατά πόσον η οδηγία έχει επιτύχει τον στόχο αυτό με αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο και εάν οι διατάξεις της είναι σύμφωνες με άλλες νομικές πράξεις της ΕΕ. Η αξιολόγηση εκτιμά επίσης τον αντίκτυπο της οδηγίας στις ΜΜΕ και τις δυνατότητες για απλοποίηση και μείωση του διοικητικού φόρτου. Η αξιολόγηση καλύπτει την περίοδο από την έκδοση της οδηγίας για τον περιβαλλοντικό θόρυβο (2002) έως σήμερα. Το πεδίο εφαρμογής της περιορίζεται στην οδηγία για τον περιβαλλοντικό θόρυβο, αλλά λαμβάνει υπόψη την αλληλεπίδραση της οδηγίας με τη νομοθεσία της ΕΕ για την αντιμετώπιση των εκπομπών θορύβου στην πηγή τους (π.χ. με τη ρύθμιση των εκπομπών θορύβου των μηχανοκίνητων οχημάτων), χωρίς να καλύπτει τη νομοθεσία αυτή με λεπτομερή τρόπο. Η μεθοδολογία αξιολόγησης περιελάμβανε βιβλιογραφική έρευνα σχετικά με στοιχεία που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη και με άλλα σχετικά ευρωπαϊκά και εθνικά έγγραφα, καθώς και την πιο πρόσφατη επιστημονική βιβλιογραφία. Το διοικητικό κόστος εφαρμογής της οδηγίας επανεξετάστηκε και πραγματοποιήθηκε ανάλυση κόστους-οφέλους. Η αξιολόγηση περιελάμβανε επίσης εκτενή και διεξοδική διαβούλευση με τις αρμόδιες αρχές και ενδιαφερόμενους φορείς από όλα τα κράτη μέλη, μέσω ερευνών στο διαδίκτυο, ενδελεχών συνεντεύξεων, με τη διεξαγωγή εργαστηρίου και μιας ηλεκτρονικής δημόσιας διαβούλευσης. Η ίδια η οδηγία και οι δύο στόχοι της εξακολουθούν να είναι πολύ σημαντικοί για τις ανάγκες που έχουν εντοπιστεί όσον αφορά τη χάραξη πολιτικής της ΕΕ 18. Η ηχορύπανση εξακολουθεί να συνιστά σημαντικό περιβαλλοντικό πρόβλημα για την υγεία στην Ευρώπη. Από τα σχόλια των ενδιαφερόμενων φορέων προκύπτει ότι, για να αντιμετωπιστεί, εξακολουθεί να είναι αναγκαία η κοινή προσέγγιση της διαχείρισης του θορύβου. Επιπλέον, η συλλογή εναρμονισμένων δεδομένων σε επίπεδο ΕΕ είναι σημαντικό να παρέχει μια υψηλής ποιότητας 15 COM(2013) 685 τελικό. 16 http://ec.europa.eu/priorities/democratic-change/better-regulation_en 17 http://ec.europa.eu/info/strategy/better-regulation-why-and-how_en 18 Όπως εκφράζονται στην ενοποιημένη απόδοση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ C 326 της 26.10.2012), την Πράσινη Βίβλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής «Μελλοντική πολιτική για τον θόρυβο» [COM(96)540 τελικό] και στο γενικό ενωσιακό πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον έως το 2020 (ΕΕ L 354 της 28.12.2013) 8

βάση τεκμηρίωσης για την περαιτέρω ανάπτυξη της νομοθεσίας της ΕΕ για τη μείωση του θορύβου στην πηγή. Η νομοθεσία αυτή είναι αναγκαία, δεδομένου ότι τα τοπικά μέτρα διαχείρισης του θορύβου θα ήταν αναποτελεσματικά χωρίς πρόσθετους ελέγχους κατά του θορύβου που προέρχεται από τις κύριες πηγές θορύβου. Όσον αφορά τη συνοχή, διαπιστώθηκε ότι η οδηγία έχει, σε μεγάλο βαθμό, εσωτερική συνοχή, αν και οι ενδιαφερόμενοι φορείς εκτιμούν ότι υπάρχουν ορισμένες ασάφειες. Επιπλέον, η οδηγία έχει εξωτερική συνοχή με άλλες σχετικές νομοθετικές πράξεις της ΕΕ (περιβαλλοντική νομοθεσία και νομοθεσία για τη μείωση του θορύβου στην πηγή) και θεωρείται συμπληρωματική προς αυτές. Αν και υπήρξαν πρακτικά προβλήματα κατά τα πρώτα στάδια της μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, διαπιστώθηκε ότι σχεδόν όλες οι εθνικές νομοθετικές πράξεις για τον έλεγχο του θορύβου είναι συνεκτικές με την οδηγία. Έχει σημειωθεί κάποια πρόοδος σχετικά με την επίτευξη του πρώτου στόχου της οδηγίας, αλλά τα αποτελέσματα δεν έχουν ακόμη αξιοποιηθεί, λόγω των μεγάλων καθυστερήσεων στη νομοθετική διαδικασία θέσπισης κοινών μεθοδολογιών, καθώς και των μεγάλων καθυστερήσεων στην εφαρμογή της από τα κράτη μέλη. Όσον αφορά την πρόοδο στην επίτευξη του δεύτερου στόχου, η οδηγία δίνει αυξανόμενη έμφαση, σε επίπεδο ΕΕ, στη σημασία των επιβλαβών επιδράσεων του θορύβου στην υγεία. Ωστόσο, η ΕΕ δεν χρησιμοποίησε ακόμη τα στοιχεία σχετικά με την έκθεση του πληθυσμού στον θόρυβο που απορρέουν από την οδηγία για την εκπόνηση νομοθεσίας σχετικά με τον έλεγχο του θορύβου στην πηγή. Όσον αφορά τον συνολικό αντίκτυπο της οδηγίας στην ηχορύπανση, πρέπει να σημειωθεί ότι τα οφέλη από τα περισσότερα μέτρα για την αντιμετώπιση του θορύβου μπορούν να γίνουν αισθητά μόνο μακροπρόθεσμα, επειδή χρειάζεται μεγάλο χρονικό διάστημα (πάνω από 20 χρόνια) για την εφαρμογή των μέτρων και συνεπώς οι συνέπειες της οδηγίας για την ηχορύπανση δεν μπορούν να αξιολογηθούν πλήρως επί του παρόντος. Οι πενταετείς κύκλοι για τη χαρτογράφηση του θορύβου και την κατάρτιση σχεδίων δράσης φαίνονται ενδεδειγμένοι, αλλά διαπιστώθηκε ότι η χρονική διάρκεια του ενός έτους από την οριστικοποίηση των χαρτών και την έγκριση των σχετικών σχεδίων δράσης είναι πολύ σύντομη. Ο μηχανισμός υποβολής εκθέσεων είναι αποτελεσματικός για την έγκαιρη υποβολή των στοιχείων από τα κράτη μέλη, αλλά ο σχεδιασμός του θα μπορούσε να βελτιωθεί περαιτέρω. Στις περιπτώσεις που έχουν υιοθετηθεί σχέδια δράσης που περιλαμβάνουν μέτρα διαχείρισης του θορύβου, η οδηγία έχει ως αποτέλεσμα ευνοϊκή σχέση κόστους-οφέλους 1:29, που προσδιορίζεται σύμφωνα με το πιθανότερο σενάριο στην ανάλυση κόστους-οφέλους. Το διοικητικό κόστος της εφαρμογής είναι χαμηλό και ανέρχεται σε 0,15 EUR για τους χάρτες θορύβου και 0,03 EUR για τα σχέδια δράσης ανά κάτοικο από τον συνολικό πληθυσμό (μέσες τιμές) ανά γύρο υποβολής εκθέσεων (π.χ. κάθε 5 έτη). Με συνολικό πληθυσμό 508 εκατ. στην ΕΕ, το διοικητικό κόστος της πλήρους εφαρμογής από όλα τα κράτη μέλη είναι πολύ χαμηλό και ανέρχεται σε περίπου 91 εκατομμύρια EUR κάθε 5 έτη ή περίπου 18 εκατομμύρια EUR ετησίως. Τα περιθώρια περαιτέρω μείωσης του διοικητικού κόστους που συνεπάγεται η εφαρμογή της οδηγίας είναι μικρά. Επίσης, η οδηγία δεν έχει επιπτώσεις για τις ΜΜΕ. 9

Η οδηγία έχει τη δυνατότητα να παράγει προστιθέμενη αξία σε επίπεδο ΕΕ, δημιουργώντας ίσους όρους ανταγωνισμού σε ολόκληρη την ΕΕ για τους φορείς εκμετάλλευσης των υποδομών μεταφορών, και συμβάλλοντας στην καλύτερη κατανόηση της παρουσίας ηχορύπανσης και στην εκπόνηση καλύτερα τεκμηριωμένης πολιτικής της ΕΕ μέσω της παροχής συγκρίσιμων δεδομένων σχετικά με την έκθεση στον θόρυβο σε επίπεδο ΕΕ. Παρά τις εν λόγω σημαντικές δυνατότητες, μέχρι στιγμής, η οδηγία δεν έχει πετύχει την ενωσιακή προστιθέμενη αξία που θα μπορούσε να προσφέρει, λόγω των καθυστερήσεων κατά την εφαρμογή. Όσον αφορά τις δυνατότητες απλοποίησης, από την αξιολόγηση διαπιστώθηκε ότι οι απαιτήσεις της οδηγίας είναι αρκετά απλές, και ότι τα προβλήματα προκύπτουν κυρίως από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει την οδηγία στο πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας (π.χ. ανάθεση της ευθύνης εφαρμογής σε πολλά διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης, πράγμα που οδηγεί σε περίπλοκες ρυθμίσεις αρμοδιότητας στο εσωτερικό του κράτους μέλους). Ως εκ τούτου, οι δυνατότητες απλοποίησης είναι στο επίπεδο της εφαρμογής από τα κράτη μέλη και όχι στο επίπεδο του νομικού κειμένου της οδηγίας. Οι πρόσφατες αναθεωρήσεις των εθνικών νομοθετικών πράξεων για τη μεταφορά της οδηγίας σε ορισμένα κράτη μέλη έδειξαν ότι αυτά αναγνωρίζουν το πρόβλημα. 5. Νομοθεσία σχετικά με τις πηγές θορύβου Από την πρώτη έκθεση του 2011 σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 19 η ΕΕ εξέδωσε τέσσερις κανονισμούς, τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 540/2014 σχετικά με την ηχοστάθμη των μηχανοκίνητων οχημάτων 20, τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 168/2013 για την έγκριση και την εποπτεία της αγοράς δίκυκλων ή τρίκυκλων οχημάτων και τετράκυκλων 21, τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 1304/2014 της Επιτροπής σχετικά με την τεχνική προδιαγραφή διαλειτουργικότητας για το υποσύστημα «Τροχαίο υλικό Θόρυβος» 22 και τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 598/2014 περί κανόνων και διαδικασιών για την επιβολή περιορισμών λειτουργίας λόγω θορύβου στους αερολιμένες της Ένωσης στο πλαίσιο μιας ισορροπημένης προσέγγισης 23. Όσον αφορά τον θόρυβο από τη σιδηροδρομική κυκλοφορία, η Επιτροπή δημοσίευσε επίσης έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής με θέμα «Μείωση του θορύβου από τις σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές» 24, στο οποίο καλεί τα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν τις διαθέσιμες νομικές πράξεις και χρηματοδοτικά μέσα στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Επίσης, η Επιτροπή διερεύνησε τη δυνατότητα συγχώνευσης της οδηγίας 2000/14/ΕΚ σχετικά με τον θόρυβο από εξοπλισμό προς χρήση σε εξωτερικούς χώρους 25 με την οδηγία 2006/42/ΕΚ σχετικά με τις μηχανές 26, αλλά κατέληξε στο συμπέρασμα ότι θα πρέπει να παραμείνουν ως έχουν. 19 COM(2011) 321 τελικό. 20 ΕΕ L 158/131 της 27.5.2014, σ. 131 21 ΕΕ L 60/52 της 2.3.2013, σ. 52 22 ΕΕ L 356/421 της 12.12.2014, σ. 421 23 ΕΕ L 173/65 της 12.6.2014, σ. 65 24 SWD(2015) 300 τελικό 25 ΕΕ L 162/1 της 3.7.2000, σ.1 26 ΕΕ L 157/24 της 9.6.2006, σ. 24 10

6. Συστάσεις και επόμενα βήματα Από την αξιολόγηση της οδηγίας και την αξιολόγηση της εφαρμογής της οδηγίας προέκυψε ότι υπάρχουν διάφοροι τομείς στους οποίους πρέπει να ληφθούν μέτρα για τη μείωση του θορύβου που επηρεάζει την υγεία των πολιτών της Ένωσης, για την επίτευξη των στόχων της οδηγίας και, με τον τρόπο αυτό, για την προσέγγιση με τις τιμές που συνιστά ο ΠΟΥ. 1) Η καθυστέρηση στην εφαρμογή της οδηγίας τονίστηκε στο έγγραφο με τίτλο «Επισκόπηση της Περιβαλλοντικής Εφαρμογής της ΕΕ» 27. Στην επισκόπηση τονίστηκε επίσης ότι τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την εξάλειψη των εν λόγω κενών εφαρμογής. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα συνεχίσει τις ενέργειες βελτίωσης της εφαρμογής μέσα από στοχευμένες δράσεις επιβολής, αλλά και θα προσφέρει επιστημονικά τεκμηριωμένες κατευθυντήριες γραμμές στα κράτη μέλη, ιδίως όσον αφορά την εκτίμηση των επιβλαβών συνεπειών με τη βοήθεια της σχέσης δόσης-απόκρισης. Επίσης, η Επιτροπή θα συνεργαστεί με τα κράτη μέλη για τη βελτίωση του μηχανισμού υποβολής εκθέσεων στο πλαίσιο του ελέγχου καταλληλότητας των υποχρεώσεων παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής. 2) Επειδή οι περιπλοκές στην εφαρμογή της οδηγίας προέρχονται κυρίως από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει την οδηγία στο πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να επανεξετάσουν τις ρυθμίσεις τους για την εφαρμογή της, συμπεριλαμβανομένου του ορισμού των ήσυχων περιοχών. 3) Η νομοθεσία της ΕΕ για τη μείωση του θορύβου στην πηγή εξακολουθεί να είναι το πιο αποδοτικό μέσο για τη μείωση του θορύβου 28. Χάρις στη βελτίωση εφαρμογής της οδηγίας και, συνεπώς, την κατάρτιση πλήρους βάσης δεδομένων σχετικά με την έκθεση στον θόρυβο στην Ένωση, οι επιλογές πολιτικής για τα μέτρα μείωσης του θορύβου στον τομέα των μεταφορών θα βασίζονται σε πληρέστερα στοιχεία. Η Επιτροπή δεσμεύεται να αξιοποιήσει ενδελεχώς τα στοιχεία αυτά στο μέλλον κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την αναθεώρηση των νομικών πράξεων που αναφέρονται ανωτέρω. 4) Η αξιολόγηση εντόπισε περιορισμένο μόνο αριθμό ζητημάτων στο πλαίσιο της ίδιας της οδηγίας, όπως το περιορισμένο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (που εξασφαλίζει κοινή προσέγγιση, ώστε να αποφεύγονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς επιδράσεις του θορύβου και όχι απλώς να μειώνονται οι επιβλαβείς επιδράσεις του περιβάλλοντα θορύβου στην υγεία), ορισμένες ήσσονος σημασίας διευκρινίσεις που πρέπει να γίνουν σε ορισμένους ορισμούς, καθώς και την ανάγκη προσαρμογής της οδηγίας στις πρόσφατες κανονιστικές εξελίξεις, που έχουν σημειωθεί σε επίπεδο ΕΕ από την έκδοση της οδηγίας (π.χ. Συνθήκη της Λισαβόνας). Επιπλέον, νέα επιστημονικά στοιχεία δείχνουν ότι οι επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία μπορεί να εμφανιστούν σε χαμηλότερα επίπεδα από εκείνα που καλύπτονται έως τώρα από την οδηγία και τα οποία η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει σύμφωνα με το άρθρο 11 παράγραφος 4 της οδηγίας. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα ξεκινήσει διάλογο με τους ενδιαφερόμενους φορείς για να εξετάσει με ποια μέσα θα αντιμετωπιστούν 27 COM(2017) 63 τελικό. 28 Traffic Noise Reduction in Europe (2007) [Μείωση του θορύβου από την οδική κυκλοφορία (2007)]. Το έγγραφο είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο: http://www.cedelft.eu/publicatie/traffic_noise_reduction_in_europe/821 11

καλύτερα αυτά τα προβλήματα χωρίς να μειωθεί αδικαιολόγητα η ευελιξία των κρατών μελών όσον αφορά τον καθορισμό των δικών τους επιπέδων φιλοδοξίας ή την επιλογή των μεθόδων. 5) Η έκθεση σε υπερβολικό θόρυβο μπορεί επίσης να αντιμετωπιστεί μέσω της πολεοδομικής πολιτικής, όπως προτάθηκε στο 7ο πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον. Παρόλο που η αρμοδιότητα στον τομέα αυτό ανήκει στα κράτη μέλη, η Επιτροπή θα συνεχίσει να προωθεί και να ενθαρρύνει τις δραστηριότητες για τον περιορισμό του υπερβολικού θορύβου στις αστικές περιοχές, για παράδειγμα διευκολύνοντας την ανταλλαγή καλών πρακτικών, καθώς και υποστηρίζοντας την έρευνα και την καινοτομία στον εν λόγω τομέα. 6) Από την αξιολόγηση προκύπτει ότι τα μέτρα που αντιμετωπίζουν άμεσα το πρόβλημα του θορύβου έχουν υψηλό αρχικό κόστος και απαιτούν μεγάλα χρονικά διαστήματα για την ανάκτηση της επένδυσης. Ωστόσο, είναι ιδιαίτερα αποτελεσματικά, αν συγκριθεί το κόστος τους με το όφελος για την κοινωνία. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη ενθαρρύνονται να θέσουν σε εφαρμογή μέτρα περιορισμού του θορύβου στο πλαίσιο των σχεδίων δράσης τους δυνάμει της οδηγίας, προσελκύοντας, επίσης, τις ιδιωτικές επενδύσεις, όπου είναι δυνατόν. 7) Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν τη στοχοθετημένη συγχρηματοδότηση της ΕΕ, όπως του Ταμείου Συνοχής και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης για να στηρίξουν την εφαρμογή μέτρων μείωσης του θορύβου, όταν αποτελούν μέρος μιας ευρύτερης προσπάθειας για τη βελτίωση του αστικού περιβάλλοντος ή την ανάπτυξη και τη βελτίωση φιλοπεριβαλλοντικών συστημάτων μεταφοράς (συμπεριλαμβανομένων των συστημάτων χαμηλού θορύβου). Ο μηχανισμός «Συνδέοντας την Ευρώπη» μπορεί επίσης να παράσχει υποστήριξη. 8) Οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις για την ανθρώπινη υγεία λόγω της έκθεσης σε υπερβολικό θόρυβο από τις μεταφορές δεν έχουν γίνει επαρκώς κατανοητές, με αποτέλεσμα να μην δίνεται προτεραιότητα ούτε να χορηγείται η αναγκαία χρηματοδότηση στα μέτρα μείωσης του θορύβου. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη θα πρέπει να ευαισθητοποιήσουν τους πολίτες και τους τοπικούς και περιφερειακούς φορείς χάραξης πολιτικής για τις εν λόγω αρνητικές επιδράσεις. 12