ΕΠΙΜΕΛΕΙΑ : Γεώργιος Κ. Πατρίκιος, Δικηγόρος, Μ.Δ.Ε., Υπ. Δ.Ν ΘΕΜΑΤΑ ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΥ ΔΟΚΙΜΩΝ ΣΗΜΑΙΟΦΟΡΩΝ ΛΙΜΕΝΙΚΟΥ 2011 ΜΑΘΗΜΑ: ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ - ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ Α) Πηγες Διοικητικου Δικαιου Ως πηγή διοικητικού δικαίου νοείται η κάθε πράξη δικαίου με την οποία εκδηλώνονται όλοι οι κανόνες οι οποίοι αποτελούν το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο. Οι πηγές του δικαίου ιεραρχούνται με μορφή πυραμίδας και κάθε κατώτερη πηγή οφείλει να συμφωνεί τόσο τυπικά όσο και ουσιαστικά με την αμέσως ανώτερή της. Με αυτή την ιεράρχηση επιτυγχάνονται δύο σκοποί : η αποφυγή συγκρούσεων μεταξύ κανόνων δικαίου και εύκολη διαπίστωση νομιμότητας του κάθε κανόνα δικαίου. Η ιεράρχηση των πηγών είναι : Σύνταγμα, Διεθνές & Ευρωπαϊκό Δίκαιο, Τυπικός Νόμος & Κανονισμός της Βουλής, Ουσιαστικός Νόμος (Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις) και οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου. Η Νομολογία δεν αποτελεί πηγή του συνταγματικού δικαίου, απλώς βοηθά στην ερμηνεία και την εφαρμογή του. Εξαίρεση υπάρχει στις αποφάσεις του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου. Σύμφωνα με το άρθρο 100.1.εδ.ε του Σ. : «Συνιστάται Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο στο οποίο υπάγονται η άρση της αμφισβήτησης για την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα ή την έννοια διατάξεων τυπικού νόμου, αν εκδόθηκαν γι αυτές αντίθετες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Αρείου Πάγου ή του Ελεγκτικού Συνεδρίου.».Το Α.Ε.Δ. έχει τη δυνατότητα να κηρύξει ανίσχυρο τυπικό νόμο, εφόσον διαπιστώσει την αντισυνταγματικότητά του. 1
Το σύνταγμα αποτελεί τον θεμελιώδη και ιεραρχικά ανώτερο νόμο του κράτους. Έχει χαρακτήρα ιδιότυπο, πανηγυρικό και ελλειπτικό. Ρυθμίζει αφενός την «οργάνωση» του κράτους και αφετέρου καθορίζει τα «θεμελιώδη δικαιώματα» της κοινωνικής συμβίωσης. Οι ερμηνευτικές δηλώσεις του συντάγματος έχουν και αυτές αυξημένη τυπική ισχύ και τίθενται τόσο από τον συντακτικό όσο και από τον αναθεωρητικό νομοθέτη με σκοπό την αυθεντική ερμηνεία του συντάγματος. Οι συντακτικές πράξεις και τα ψηφίσματα αποτελούν στην ουσία νομικές πράξεις αυτοπεριορισμού της συντακτικής εξουσίας με χρονικό περιορισμό. Εκδίδονται σε μεταβατικές περιόδους κατά τις οποίες πραγματοποιείται συνταγματική δημιουργία και παύει η ισχύς τους μόλις ολοκληρωθεί το σύνταγμα. Στη συνέχεια εξακολουθούν να ισχύουν σαν απλοί νόμοι. Τα ψηφίσματα εκδίδονται από τη συντακτική συνέλευση και αφορούν στον τρόπο διεξαγωγής της συνταγματικής παραγωγικής διαδικασίας, ενώ οι συντακτικές πράξεις εκδίδονται από την εκτελεστική εξουσία (κυβέρνηση) με περιεχόμενο συντακτικό ή αναθεωρητικό. Και τα δύο έχουν αυξημένη τυπική ισχύ. Το ελληνικό σύνταγμα θέτει σε αυξημένη τυπική ισχύ τόσο το γραπτό όσο και το εθιμικό διεθνές δίκαιο. Πρόκειται δηλαδή τόσο για τις διεθνείς συμβάσεις στα πλαίσια διεθνών οργανισμών (π.χ. ΟΗΕ), όσο και για το άγραφο διεθνές δίκαιο το οποίο αποτελεί διεθνή εθιμική πρακτική. Προϋπόθεση για την ισχύ του, η κύρωση με νόμο της σύμβασης. Άμεση υπεροχή σε σχέση με τον κοινό νόμο (όχι όμως σε σχέση με το σύνταγμα). Από την προσχώρηση της Ελλάδας στην Ε.Ε. το 1981, πηγή του συνταγματικού της δικαίου αποτελεί και το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, τόσο με την πρωτογενή όσο και με τη δευτερογενή μορφή του. Πρωτογενές είναι το δίκαιο που περιέχεται στις ιδρυτικές συνθήκες της Ε.Ε. (π.χ. Ε.Κ.,Κ.Α.&Χ., Ε.Ο.Κ., κ.α.), καθώς και στις τροποποιητικές αυτών (π.χ. Μάαστριχτ, Άμστερνταμ, προσχώρηση Ελλάδος του 1981). Δευτερογενές (ή παράγωγο) είναι το δίκαιο που παράγεται από τα αρμόδια ευρωπαϊκά όργανα βάσει του πρωτογενούς. Πρόκειται για το δίκαιο που παράγει το Συμβούλιο Υπουργών και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και διακρίνεται σε : Κανονισμός : έχει γενική ισχύ, αφηρημένο χαρακτήρα και καθολική δεσμευτικότητα. Άμεση ισχύς και δεν εναπόκειται η εφαρμογή του στην παρέμβαση της εθνικής έννομης τάξης. Οδηγία : απευθύνεται σε συγκεκριμένο (/α) κράτος και αναφέρεται σε ορισμένο κοινοτικό σκοπό. Μερική ισχύς και μερική δεσμευτικότητα μέσω της παρέμβασης της εθνικής έννομης τάξης του κάθε κράτους μέλους. Απόφαση : δεσμευτική ισχύς για τον αποδέκτη της. Ειδική πράξη που απευθύνεται σε συγκεκριμένο κράτος-μέλος ή ακόμα και ιδιώτη. Σύμφωνα με την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 του Σ. : «Το άρθρο 28 αποτελεί θεμέλιο για τη συμμετοχή της Χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης». 2
Τυπικός νόμος είναι η δικαϊκή πράξη, η οποία ανεξαρτήτως του αν περιέχει κανόνα δικαίου (δηλαδή δημιουργία δικαιωμάτων και υποχρεώσεων) έχει δημιουργηθεί από την νομοθετική εξουσία (κοινοβούλιο) μέσα από ορισμένη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Ουσιαστικός Νόμος είναι η δικαϊκή πράξη, που ανεξάρτητα του από ποιο κρατικό όργανο προέρχεται, έχει κανονιστικό περιεχόμενο (δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις) με γενικό και αφηρημένο χαρακτήρα. Οι δύο έννοιες (του τυπικού και του ουσιαστικού στοιχείου ενός νόμου) δεν οδηγούν πάντα η μια στον αποκλεισμό της άλλης αφού, συνήθως ένας νόμος που ψηφίζεται από το κοινοβούλιο και περιέχει κανόνες δικαίου εμπεριέχει ταυτόχρονα και τα δύο αυτά στοιχεία. Τα Προεδρικά Διατάγματα αποτελούν νομοθετικές συμπράξεις της εκτελεστικής εξουσίας (Πρόεδρος της Δημοκρατίας και Κυβέρνηση) και παράγουν κανόνες δικαίου με γενικό και αφηρημένο περιεχόμενο. Οι Κανονιστικές Πράξεις της Διοίκησης αποτελούν ουσιαστικούς νόμους. Περιέχουν κανονιστικές διατάξεις και εκδίδονται από άλλα όργανα της Διοίκησης (εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας) όπως το Υπουργικό Συμβούλιο, Υπουργό, Νομάρχη, Περιφερειάρχη κ.α. Αφορούν σε ειδική ρύθμιση θεμάτων είτε με τοπικό είτε με τεχνικό χαρακτήρα. Οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου αποτελούν ουσιαστικούς νόμους και εκδίδονται βάσει της εξαιρετικής νομοθετικής διαδικασίας για την αντιμετώπιση εκτάκτων αναγκών ( «δίκαιο της ανάγκης» ). Το κύριο χαρακτηριστικό τους είναι ότι για την έκδοσή τους δεν απαιτείται προηγούμενη νομοθετική εξουσιοδότηση. Χρήζουν κύρωσης από το Κοινοβούλιο, η οποία αν πραγματοποιηθεί επέχουν θέση τυπικού Νόμου. Η κατάφαση της έκτακτης περίπτωσης κρίνεται αποκλειστικά από την εκτελεστική εξουσία και δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. 3
Β) Δικαστικες Αρμοδιοτητες Ελεγχτικου Συνεδριου Οι δικαστικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι οι ακόλουθες ( άρθρο 98 1, ε' και στ' Σ):ν(α) Η εκδίκαση ενδίκων μέσων και βοηθημάτων για διαφορές σχετικές με την απονομή συντάξεων καθώς και γενικότερα με τον έλεγχο λογαριασμών. (β) Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, για κάθε ζημιά που από δόλο ή αμέλεια προξενήθηκε στο κράτος ή στους ΟΤΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, όταν δικάζει σε Ολομέλεια, έχει χαρακτήρα ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου, διότι οι αποφάσεις του είναι ανέκκλητες, δεν υπόκεινται δηλαδή σε κανένα ένδικο μέσο, εκτός από την αίτηση για επανάληψη της διαδικασίας. Περαιτέρω, οι δικαστικοί σχηματισμοί του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελούν ιδιαίτερο κλάδο δικαιοδοτικών οργάνων, το οποίο κείται εκτός της οργάνωσης των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, ανώτατο δικαστήριο της οποίας αποτελεί το Συμβούλιο της Επικρατείας. Πρόκειται επομένως για ανώτατο και ταυτόχρονα ειδικό διοικητικό δικαστήριο. Τα εισαγωγικά βοηθήματα της δίκης ενώπιον του Ελεγκτικού συνεδρίου είναι η έφεση και η αίτηση του Γενικού Επιτρόπου της Επικράτειας. Ο έλεγχος επί της εφέσεως είναι έλεγχος νομιμότητας αλλά και ουσίας, έλεγχος δηλαδή πραγματικών περιστατικών. Τα Τμήματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου εκδίδουν επίσης αποφάσεις επί εφέσεων, κατά των οποίων ασκείται αίτηση αναθεωρήσεως τους, για περιοριστικά αναφερόμενους στο νόμο λόγους. Κατά των αποφάσεων των Τμημάτων στις αποφάσεις των οποίων δεν ασκήθηκε αίτηση αναθεωρήσεως, ή εκδόθηκαν μετά την άσκησή της, είναι δυνατή η άσκηση αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου για λόγους που αφορούν: α) την νομιμότητα της σύνθεσης του Τμήματος και β) της διαδικασίας που ακολουθήθηκε στο δικαστήριο, καθώς και γ) της ερμηνείας και της εφαρμογής του νόμου στην συγκεκριμένη υπόθεση. Αν η αναίρεση γίνει δεκτή για λόγους εσφαλμένης ερμηνείας ή πλημμελούς εφαρμογής του νόμου, η Ολομέλεια κρατά την υπόθεση και αποφασίζει επ' αυτής. Στην περίπτωση που η αναίρεση αφορά την νομιμότητα της σύνθεσης και της διαδικασίας, αυτή παραπέμπεται στο αρμόδιο Τμήμα που την εξέδωσε για να επανεξεταστεί. 4
Γ) Αμεση συμμετοχη διοικουμενων στην εκδοση διοικητικων πραξεων Η διαδικασία και οι τύποι της έκδοσης των διοικητικών πράξεων αποτελούν απαραίτητες προϋποθέσεις για το κύρος τους, την νομιμότητα, την υπόστασή και την εγκυρότητά τους. Οι τύποι αυτοί οι οποίοι παρακολουθούν την διαδικασία, διασφαλίζουν δικαιώματα του διοικούμενου, όπως για παράδειγμα το δικαίωμα ακρόασης του διοικούμενου (άρθρο 20 2 Σ) και καθιστούν δυνατό τον έλεγχο των πράξεων της διοίκησης, τόσο από τα δικαστήρια όσο και από τους διοικούμενους. Η παράλειψη των τύπων της διαδικασίας έκδοσης μιας πράξης έχει συνέπειες για την νομιμότητα των διοικητικών πράξεων.σε αυτές, ελαττώματα σχετικά με τους τύπους της διαδικασίας παραγωγής τους είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε ακύρωσή τους, μετά από αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας για «παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας». Ουσιώδη τύπο για την έκδοση των διοικητικών πράξεων με ατομικό χαρακτήρα αποτελεί και η προηγούμενη άσκηση του συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος ακρόασης ( άρθρο 20 2 Σ), ενώπιον των διοικητικών αρχών.το συνταγματικά κατοχυρωμένο αυτό δικαίωμα προστατεύει τον διοικούμενο, κάθε φορά που πρόκειται να ληφθεί από την δημόσια διοίκηση κάποιο μέτρο περιοριστικό για τα δικαιώματα ή τα συμφέροντα του ή σε κάθε περίπτωση που η διοίκηση του επιβάλει με τις πράξεις της συγκεκριμένες υποχρεώσεις. Η μη άσκηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης σε περιπτώσεις δυσμενών ή επαχθών για τον διοικούμενο πράξεων (π.χ. η απόλυση ή ο υποβιβασμός ενός δημοσίου υπαλλήλου ) συνιστά παρανομία, και μπορεί να οδηγήσει στην δικαστική ακύρωση της σχετικής πράξης λόγω παραβίασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας. Η ακρόαση πρέπει να προηγείται της έκδοσης της πράξης και να είναι έγκαιρη σε σχέση με την έκδοσή της, ενώ προϋποθέτει την προηγούμενη πλήρη ενημέρωση του διοικούμενου, ούτως ώστε να έχει την δυνατότητα να προετοιμαστεί και να ενημερώσει την διοίκηση για τις δικές του απόψεις και θέσεις. Υπάρχουν ωστόσο κάποιες περιπτώσεις που η προηγούμενη ακρόαση του διοικούμενου δεν απαιτείται και στις οποίες αν δεν έχει ασκηθεί η παρανομία καλύπτεται. Ειδικότερα: Δεν απαιτείται η άσκηση του δικαιώματος ακρόασης, όσον αφορά τις κανονιστικές πράξεις. Όταν συντρέχουν λόγοι επείγοντος, ή προστασίας του δημοσίου συμφέροντος. Όταν έχει προηγηθεί ισοδύναμη ενημέρωση του ενδιαφερόμενου και της διοικητικής αρχής, για παράδειγμα στην περίπτωση που ο διοικούμενος έχει καταθέσει με δική του πρωτοβουλία κάποιο υπόμνημα με τις θέσεις του, ή έχει λάβει με δική του πρωτοβουλία από την διοίκηση τις σχετικές πληροφορίες. Όταν ανακαλείται παράνομη διοικητική πράξη, η οποία ήταν ευνοϊκή για τον διοικούμενο, όταν είχε εκδοθεί αρχικά. Όταν διενεργείται διοικητικός έλεγχος, ή όταν επιβάλλεται μέτρο διοικητικής εκτέλεσης. 5
Δ) Ποτε εχουμε δεσμια αρμοδιοτητα κ ποτε διακριτικη ευχερεια εκδοσης διοικητικης πραξης Δέσμια αρμοδιότητα υπάρχει, όταν το διοικητικό όργανο, εφόσον διαπιστώσει ότι συντρέχουν οι προβλεπόμενες από τους κανόνες δικαίου πραγματικές ή νομικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή τους, είναι υποχρεωμένο να εκδώσει μια ατομική πράξη, την οποία και οι κανόνες αυτοί προκαθορίζουν. Διακριτική ευχέρεια ή εξουσία υπάρχει, όταν οι κανόνες που καθορίζουν την αρμοδιότητα δεν προκαθορίζουν επακριβώς την αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου, αλλά του αφήνουν ελευθερία δράσης. Ειδικότερα διακριτική ευχέρεια έχει το όργανο στις εξής περιπτώσεις: α) όταν μπορεί αλλά δεν είναι υποχρεωμένο να εκδώσει την πράξη, β) όταν πρέπει να εκδώσει την πράξη, μπορεί όμως να καθορίσει το χρονικό σημείο της έκδοσής της κατά την κρίση του, γ) μπορεί να επιλέξει μεταξύ περισσότερων νομοθετικών ρυθμίσεων, τις οποίες επιτρέπει η εφαρμογή των διατάξεων αυτών. Υπάρχει τεκμήριο υπέρ της διακριτικής ευχέρειας, όταν από τις σχετικές διατάξεις δεν προβλέπεται σαφώς η επιτακτική υποχρέωση για την έκδοση πράξης συγκεκριμένου περιεχομένου. Σε τέτοιες περιπτώσεις η αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου θεωρείται κατ' αρχήν, ως διακριτικής ευχέρειας και όχι δέσμιας αρμοδιότητας. Η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας των διοικητικών οργάνων, καλύπτεται από την αρχή της νομιμότητας. 'Έτσι και η διακριτική ευχέρεια προβλέπεται από συγκεκριμένους κανόνες δικαίου, οι οποίοι παρέχουν και την σχετική αρμοδιότητα στο διοικητικό όργανο. Οι κανόνες μάλιστα αυτοί καθορίζουν και σε τι συνίσταται η διακριτική ευχέρεια, καθώς και την έκτασή της. Σε αρκετές περιπτώσεις, οι κανόνες αυτοί προσφέρουν και συγκεκριμένα κριτήρια για την άσκησή της. Η αρχή της ισότητας και της αναλογικότητας, καθώς και οι αρχές της χρηστής διοίκησης, καθορίζουν τα ακραία όρια μέσα στα οποία θα πρέπει να κινηθεί η διακριτική ευχέρεια του διοικητικού οργάνου, και καθιστούν περαιτέρω εφικτό τον δικαστικό έλεγχο της άσκησής της. Οι δικαστικές αρχές έχουν την δυνατότητα να ελέγχουν το κατά πόσον η διοίκηση άσκησε σωστά την διακριτική της ευχέρεια, δηλαδή αν όντως διέθετε διακριτική ευχέρεια και αν την άσκησε σωστά μέσα στα όρια που προέβλεπε ο νόμος και οι προαναφερόμενες γενικές συνταγματικές αρχές, της αναλογικότητας και της ισότητας, οι οποίες απορρέουν από την αρχή του κράτους δικαίου. 6