ΔΘΝΙΚΗ ΥΟΛΗ ΓΗΜΟΙΑ ΓΙΟΙΚΗΗ Κ ΔΚΠΑΙΓΔΤΣΙΚΗ ΔΙΡΑ

Δ ΔΘΝΙΚΗ ΥΟΛΗ ΓΗΜΟΙΑ ΓΙΟΙΚΗΗ Κ ΔΚΠΑΙΓΔΤΣΙΚΗ ΔΙΡΑ ΣΜΗΜΑ ΠΔΡΙΦΔΡΔΙΑΚΗ ΓΙΟΙΚΗΗ ΣΔΛΙΚΗ ΔΡΓΑΙΑ Θέκα: Πξνβιήκαηα & πξννπηηθέο ηνπ ζπζηήκαηνο εζφδσλ ησλ πξσηνβάζκησλ Ο.Σ.Α γηα ηελ πεξίνδν 2010-2015, ππφ ζπλζήθεο δεκνζηνλνκηθήο αζηάζεηαο Δπηβιέπσλ: Αλαζηαζίνπ Αλαζηάζηνο πνπδαζηήο: Καηζίδεο πκεψλ ΑΘΗΝΑ - 2010 0

Εςσαπιζηίερ ζηνλ επηβιέπνληα ηεο εξγαζίαο, Δηδηθό Δπηζηήκνλα ζην Σπλήγνξν ηνπ Πνιίηε & απόθνηην ηεο Δζληθήο Σρνιήο Γεκόζηαο Γηνίθεζεο, θ. Αλαζηαζίνπ Αλαζηάζηo, γηα ηελ πνιύηηκε βνήζεηα ζηελ νινθιήξσζε ηεο παξνύζαο, ζηελ αληηδήκαξρν Οηθνλνκηθώλ Υπνζέζεσλ ηνπ Γήκνπ Καιακαξηάο Θεζζαινλίθεο, θα. Φαθίξε Αλαζηαζία, γηα ηελ ζπλέληεπμε πνπ επγεληθά παξαρώξεζε γηα ηηο αλάγθεο ηεο παξνύζαο εξγαζίαο, ζηνλ πξντζηάκελν ηνπ ηκήκαηνο Απνθέληξσζεο ηεο Γλζεο Απηνδηνίθεζεο ηεο Πεξηθέξεηαο Κεληξηθήο Μαθεδνλίαο, αηξεηό κέινο ηνπ Υπεξεζηαθνύ Σπκβνπιίνπ θαη ηνπ Σπιιόγνπ Δξγαδνκέλσλ ηεο Π.Κ.Μ, θ. Φαηδερξηζηνδνύινπ Παλαγηώηε, γηα ηα ζηνηρεία πνπ πεξηιακβάλνληαη ζηελ ελόηεηα 5 Α, Δπίζεο, ζηελ Υπεύζπλε Σπνπδώλ ηνπ Τκ. Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο, θα. Κνληνλή Άλλα 1

ΠΙΝΑΚΑ ΠΔΡΙΔΥΟΜΔΝΧΝ Καηάινγνο Πηλάθσλ... 4 Πεξίιεςε ζηελ Διιεληθή... 5 ζηελ Αγγιηθή... 6 1. Δηζαγσγή... 7 2. Τθηζηάκελε Καηάζηαζε... 9 3. πγθξηηηθή Αλάιπζε επξσπατθψλ Ο.Σ.Α... 14 4. Οη κεραληζκνί ειέγρνπ... 18 4.α Γεληθά... 18 4.β Διεγθηηθφ πλέδξην... 19 4.γ Γεληθφ Λνγηζηήξην ηνπ Κξάηνπο... 20 4.δ Δζσηεξηθφο Έιεγρνο θαη νξθσηνί ινγηζηέο... 21 4.ε Γηνηθεηηθή Δπνπηεία... 21 4.ζη Άιια ειεγθηηθά ζψκαηα ηεο Γηνίθεζεο... 22 4.δ Πνιηηηθφο έιεγρνο, ΜΜΔ & κηα αλαδπφκελε κνξθή ειέγρνπ... 23 4. ε Γηαπηζηψζεηο... 24 5. Γαλεηζκφο θαη Γεκνηηθέο επηρεηξήζεηο 5.α Γαλεηζκφο: ε πεξίπησζε ησλ 45 πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ ηνπ λνκνχ Θεζζαινλίθεο... 25 5.β Γεκνηηθέο Δπηρεηξήζεηο... 28 6. Διιείκκαηα δήκσλ θαη αδπλακία άζθεζεο αξκνδηνηήησλ... 31 6.α Παξαθξάηεζε ζεζκνζεηεκέλσλ πφξσλ απφ ην θξάηνο... 31 6.β Κάιπςε θφζηνπο κεηαθεξζεηζψλ αξκνδηνηήησλ... 33 6.γ Σέινο δηακνλήο παξεπηδεκνχλησλ... 33 6.δ Κνηλνηηθνί Πφξνη θαη ΘΗΔΑ... 34 6.ε Γηνηθεηηθή ηθαλφηεηα... 34 6.ζη Μηθξφ κέγεζνο θαη έιιεηςε εηδηθεπκέλνπ πξνζσπηθνχ... 35 6.δ Γηαθζνξά... 36 6.ζη Αιιειεμαξηήζεηο ζηηο κηθξέο ηνπηθέο θνηλσλίεο... 36 6.ε πκπεξαζκαηηθά... 37 7. Οη ζέζεηο ζεζκηθψλ νξγάλσλ ηεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο 2

7.α Κ.Δ.Γ.Κ.Δ... 37 i) γηα ηε θνξνινγηθή απνθέληξσζε... 38 ii) γηα ην ΔΠΑ... 39 iii) δξάζεηο δηνηθεηηθνχ εθζπγρξνληζκνχ... 40 7.β Γήκνο Καιακαξηάο: ζπλέληεπμε ηεο αληηδεκάξρνπ νηθνλνκηθψλ... 42 8. Γηαθαηλφκελεο Πξννπηηθέο....45 8.α Μηα λέα αξρηηεθηνληθή ηεο απηνδηνίθεζεο... 45 i) Γνκηθή θαη ιεηηνπξγηθή επαλαζεκειίσζε ησλ Γήκσλ... 46 ii) Μείσζε ηνπ πνιηηηθνχ πξνζσπηθνχ... 46 iii) Δηδηθφ πξφγξακκα εμπγίαλζεο... 46 iv) Γεκνηηθέο επηρεηξήζεηο θαη ΝΠΓΓ... 47 v) Γαλεηζκφο... 47 vi) Τπνρξέσζε αλάξηεζεο φισλ ησλ απνθάζεσλ ζην δηαδίθηπν... 47 vii) Έιεγρνο είζπξαμεο εζφδσλ... 47 viii) Δκπινπηηζκφο ησλ ΚΑΠ κε λέεο πεγέο θαη δέζκεπζε ηεο πνιηηείαο... 48 8.β Οη επηπηψζεηο ηεο δεκνζηνλνκηθήο θξίζεο... 48 8. γ πκπεξάζκαηα... 52 Βηβιηνγξαθία... 54 Βηβιία - Μνλνγξαθίεο... Άξζξα - Μειέηεο... Γηαδηθηπαθέο πεγέο... Παξάξηεκα... 56 3

ΚΑΣΑΛΟΓΟ ΠΙΝΑΚΧΝ ΔΛΙΓΑ Δηζπξαρζέληα ζπλνιηθά έζνδα Γήκσλ & Κνηλνηήησλ (Πίλαθαο 1) 10 Κεληξηθνί Απηνηειείο Πφξνη πξνο ηνπο ΟΣΑ Α Βαζκνχ (Πίλαθαο 2) 11 πκκεηνρή Κξαηηθήο Δπηρνξήγεζεο ζην ζχλνιν ησλ εζφδσλ ησλ Γήκσλ (Πίλαθαο 3) 12 πκκεηνρή αλειαζηηθψλ δαπαλψλ ζην ζχλνιν ησλ εμφδσλ (Πίλαθαο 4) 13 Πνζνζηφ θνξνινγηθψλ εζφδσλ ζην ζχλνιν ησλ εζφδσλ ηεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο ζε 10 επξσπατθέο ρψξεο (Πίλαθαο 5) 15 77 Γαπάλεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο σο πξνο ην ΑΔΠ - 2008 (Πίλαθαο 6) 16 Γαλεηαθέο Τπνρξεψζεηο πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ Ν. Θεζζαινλίθεο (Πίλαθαο 7) 56 Δξσηεκαηνιφγην πλέληεπμεο 79 4

ΠΔΡΙΛΗΦΗ Απφ ηηο αξρέο ηνπ έηνπο ε ρψξα βξίζθεηαη ζηε δίλε ηεο κεγαιχηεξεο δεκνζηνλνκηθήο θξίζεο πνπ έρεη εκθαληζηεί ζηε δηάξθεηα ηεο κεηαπνιίηεπζεο. Σν ίδην δηάζηεκα, ζην επίπεδν ηεο απηνδηνίθεζεο αλαπηχζζεηαη έλαο πινχζηνο πξνβιεκαηηζκφο αλαθνξηθά κε ηελ επηθείκελε δηνηθεηηθή κεηαξξχζκηζε πεξηζζφηεξν γλσζηή ππφ ηελ θσδηθή νλνκαζία Καιιηθξάηεο. Σα γεγνλφηα απηά απνηέιεζαλ ην εξέζηζκα γηα ηελ αλάιεςε κηαο ηειηθήο εξγαζίαο πνπ αθελφο ζα ήηαλ επίθαηξε θαη αθεηέξνπ ζα πξαγκαηεχνληαλ κε έλα ηκήκα ηεο Γεκφζηαο Γηνίθεζεο πνπ θηινδνμεί λα δηαδξακαηίζεη έλαλ αθφκε πην ζεκαληηθφ ξφιν, απ απηφλ πνπ ήδε έρεη, ζην πξνζερέο κέιινλ. Αξρηθά παξνπζηάδεηαη ε πθηζηάκελε δηάξζξσζε ησλ εζφδσλ ησλ Γήκσλ κε ηε βνήζεηα ζηνηρείσλ ηεο ΔΤΔ θαη κηα ζπγθξηηηθή αλάιπζε ησλ αληίζηνηρσλ εζφδσλ νξηζκέλσλ ρσξψλ ηεο ΔΔ. ηε ζπλέρεηα θαηαγξάθνληαη νη κεραληζκνί ειέγρνπ ηεο νηθνλνκηθήο δηαρείξηζεο ησλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ ελψ αθνινπζεί ε εμέηαζε ηνπ ξφινπ ησλ δεκνηηθψλ επηρεηξήζεσλ θαη ηνπ ηξαπεδηθνχ δαλεηζκνχ ζηα ειιείκκαηα ησλ Γήκσλ ηεο ρψξαο. Γηεξεπλψληαη νη παξάγνληεο πνπ ζπλεηέιεζαλ ζηελ άζρεκε νηθνλνκηθή θαηάζηαζε ζηελ νπνία έρνπλ πεξηέιζεη νη πεξηζζφηεξνη Γήκνη, απνηππψλνληαη νη βαζηθέο ζέζεηο ηεο ΚΔΓΚΔ ζε φηη αθνξά ηα νηθνλνκηθά, ζπκπεξηιακβαλνκέλεο κηαο ζπλέληεπμεο ελφο αηξεηνχ νξγάλνπ πξσηνβαζκίνπ ΟΣΑ γηα ην ζέκα. Δλ ηέιεη, ε εξγαζία επηθεληξψλεηαη ζηηο κεηαξξπζκίζεηο πνπ επηθέξεη γηα ηα νηθνλνκηθά ησλ Γήκσλ ην ζρέδην λφκνπ Καιιηθξάηεο θαζψο θαη ζηνλ ηξφπν κε ηνλ νπνίν νη ζπλέπεηεο ηεο νηθνλνκηθήο χθεζεο αλακέλεηαη λα πιήμνπλ ηνλ θησρφ ζπγγελή ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο. θνπφο ηεο εξγαζίαο είλαη ε αμηνιφγεζε ησλ λέσλ δεδνκέλσλ πνπ πξνθχπηνπλ γηα ηα νηθνλνκηθά ησλ ΟΣΑ, ππφ ην πξίζκα ηεο επεξρφκελεο δηνηθεηηθήο κεηαξξχζκηζεο θαη ηεο πθηζηάκελεο δεκνζηνλνκηθήο ζηελφηεηαο. ΛΔΞΔΙ ΚΛΔΙΓΙΑ Οηθνλνκηθά ΟΣΑ, Μεραληζκνί Διέγρνπ, Καιιηθξάηεο, Γεκνζηνλνκηθή θξίζε, ΚΔΓΚΔ, πλέληεπμε, Γαλεηζκφο, Γεκνηηθέο Δπηρεηξήζεηο, Πξννπηηθέο, 5

ABSTRACT In 2010, the country is in the midst of the largest financial crisis that has emerged since junta. Over the same period, in the level of local governments, a rich debate was held regarding the upcoming administrative reform - better known under the codename "Kallikrates. These events were the trigger for taking a final work would be both well-timed and at the same time it would deal with a part of the public administration that aims to play a more important role than the one that already has. At first, the current revenue structure of municipalities is being presented with the help of National Statistics Authority data and a comparative analysis of the revenues in some countries of the EU. Then, control mechanisms of the economic management in municipalities are recorded, followed by an examination of the role of municipal corporations and bank lending to the deficits of the country municipalities. The factors that contributed to the bad economic situation of most municipalities is been explored as well as the key-viewpoint of KEDKE regarding economics. The dissertation also includes an interview of an elected official concerning the topic. Finally, the paper focuses on the reforms that Kallikrates brings and the way in witch the effects of the economic downturn is expected to strike the poor kin of Central Administration. This study aims to evaluate the new data which arise on the finances of local authorities, in light of the upcoming administrative reform and the current tight fiscal policy. KEY WORDS Local Administration Economics, Control Mechanisms, Kallikrates, Financial Crisis, Lending, Municipal Corporations, Prospects. 6

1. ΔΙΑΓΧΓΗ ηα 180 ρξφληα απφ ηελ εζληθή απειεπζέξσζε θαη κεηά δπν, θαηά βάζε, θαηλφκελα θαζφξηζαλ ηελ κνξθή ηνπ θξάηνπο θαη ηεο πνιηηηθήο ζηελ Διιάδα: ν ζπγθεληξσηηζκφο ηεο εμνπζίαο θαη ην πειαηεηαθφ ζχζηεκα. 1 Σα αιιεινηξνθνδνηνχκελα απηά θαηλφκελα δελ ζα κπνξνχζαλ θπζηθά λα αθήζνπλ αλεπεξέαζηε ηελ αλάπηπμε ηνπ ζεζκνχ ηεο πξσηνβάζκηαο απηνδηνίθεζεο. Βαζηθνί κνρινί άζθεζεο ηεο θεδεκνλίαο ηνπ ζπγθεληξσηηθνχ θαη αζελνθεληξηθνχ θξάηνπο επί ηεο απηνδηνίθεζεο, θαη ηεο ζπλαθφινπζεο εμάξηεζεο ηεο δεχηεξεο, ππήξμαλ, ε θπξηαξρία ηνπ θνκκαηηζκνχ επί ηεο απηνδηνηθεηηθήο θάιπεο 2 θαη ν απφιπηνο έιεγρνο ησλ ρξεκαηννηθνλνκηθψλ πφξσλ ησλ ΟΣΑ απφ ηε θεληξηθή δηνίθεζε. Σν κέγεζνο απηήο ηεο εμάξηεζεο θαηαδεηθλχεηαη θαη απφ ηνλ βαζκφ απνθέληξσζεο. Με ηνλ φξν απνθέληξσζε λνείηαη ν βαζκφο ζηνλ νπνίν εθρσξνχληαη αξκνδηφηεηεο θαη εμνπζίεο απφ ηελ Κεληξηθή Γηνίθεζε ζε θαηψηεξεο βαζκίδεο δηνίθεζεο. Ο βαζκφο δεκνζηνλνκηθήο απνθέληξσζεο εηδηθφηεξα, εθηηκάηαη δηεζλψο απφ ην κέγεζνο ησλ εζφδσλ ή ησλ δαπαλψλ ηεο Απηνδηνίθεζεο σο πνζνζηφ ησλ αληίζηνηρσλ κεγεζψλ ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο ή ηνπ ζπλνιηθνχ δεκφζηνπ ηνκέα 3, θαη δηαθέξεη ζεκαληηθά απφ ρψξα ζε ρψξα. Παξαθάησ εμεηάδεηαη ην θαηά πφζν ην κέγεζνο απηψλ ησλ εζφδσλ ησλ δήκσλ ηεο ρψξαο ζπκβαδίδεη κε ηηο αλάγθεο δηεθπεξαίσζεο ησλ ηνπηθψλ ππνζέζεσλ θαη άξα είλαη ζε ζέζε λα εθπιεξψζνπλ ηε ζπληαγκαηηθά θαηνρπξσκέλε απνζηνιή ηνπο. Απφ ηα πξψηα κεηαπνιηηεπηηθά ρξφληα ήηαλ θαλεξή κηα ζνβαξή δηάζηαζε θαη αλαληηζηνηρία πνπ δηακνξθσλφηαλ αλάκεζα ζηελ θνηλσληθή θαη νηθνλνκηθή πξαγκαηηθφηεηα θαη ζηνπο απηνδηνηθεηηθνχο ζεζκνχο, ησλ νπνίσλ ν θαηαθεξκαηηζκφο 1 Μαθξπδεκήηξεο Α., ζην Απηνδηνίθεζε θαη Κξάηνο ζην πιαίζην ηεο παγθνζκηνπνίεζεο, άθθνπιαο Α., 2003, ζει. 77. 2 Υσξίο λα ζέινπκε λα παξαγλσξίζνπκε ηελ πάγηα απφθιηζε ζηελ εθινγηθή γεσγξαθία κεηαμχ ηνπ ράξηε ηεο απηνδηνηθεηηθήο θαη ηεο βνπιεπηηθήο πεξηθέξεηαο. 3 Τάηζνο Ν., ζην Απηνδηνίθεζε θαη Κξάηνο ζην πιαίζην ηεο παγθνζκηνπνίεζεο, άθθνπιαο Α., 2003, ζει. 100-101, 7

θαη ην αλαρξνληζηηθφ 4 πιένλ ζεζκηθφ πιαίζην απνδπλάκσλε φιν θαη πεξηζζφηεξν ηε ιεηηνπξγηθή ηθαλφηεηα ηνπ γηα ηελ απνηειεζκαηηθή εμππεξέηεζε ησλ πνιηηψλ, ηελ επίηεπμε ησλ ζηφρσλ θαη ηελ αληηκεηψπηζε ησλ πξνβιεκάησλ ηεο ρψξαο. Η πξψηε απφπεηξα κηαο ξηδνζπαζηηθήο κεηαξξχζκηζεο ζην ρψξν ηεο πξσηνβάζκηαο απηνδηνίθεζεο 5 έγηλε κε ην Πξφγξακκα Ισάλλεο Καπνδίζηξηαο 6 πνπ θηινδνμνχζε λα αληηκεησπίζεη ηε ρξφληα θαρεμία ησλ πνιχ κηθξψλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ 7 ηεο ρψξαο κέζσ ζπλελψζεσλ. Η ζπλέρεηα δφζεθε ην 2001 ζε ζπληαγκαηηθφ επίπεδν, κε ηελ εμ νινθιήξνπ αλαζεψξεζε ηνπ άξζξνπ 102 ηνπ θαηαζηαηηθνχ ράξηε. Σξίην ζεκείν ζηελ πνξεία αλαβάζκηζεο ησλ ΟΣΑ ήηαλ ε ςήθηζε λένπ δεκνηηθνχ θαη θνηλνηηθνχ θψδηθα ην 2006 8 πνπ επηρεηξεί λα δψζεη λέα πλνή ζηνπο ΟΣΑ κέζσ επηκέξνπο ξπζκίζεσλ πνπ δηεπξχλνπλ ζεκαληηθά ηηο αξκνδηφηεηεο θαη ηηο ζπζηεκαηνπνηνχλ, ηεο αλάπηπμεο ζεζκψλ ηνπηθήο δεκνθξαηίαο, ηεο ππνρξέσζεο εθπφλεζεο 4εηψλ επηρεηξεζηαθψλ πξνγξακκάησλ απφ ηνπο κεγαιχηεξνπο δήκνπο, ηνπ εμνξζνινγηζκνχ ηεο νηθνλνκηθήο ηνπο δηαρείξηζεο, θ.α. Σειεπηαίνο ζηαζκφο ζηελ πνξεία απηή ξηδηθήο αλαζχληαμεο ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο είλαη ην ζρέδην λφκνπ Καιιηθξάηεο 9, ην νπνίν ζχκθσλα κε ηελ αηηηνινγηθή ηνπ έθζεζε «αληηκεησπίδεη ηελ πνιχπιεπξε θξίζε ηεο ρψξαο σο επθαηξία γηα κηα λέα, ηνικεξή θαη απνθαζηζηηθή αλνξζσηηθή εθζηξαηεία, ε νπνία ζα νδεγήζεη ηελ Διιάδα ζηελ πξψηε γξακκή ησλ δηεζλψλ εμειίμεσλ θαη ησλ αλαπηπγκέλσλ, θνηλσληθά, νηθνλνκηθά θαη δηνηθεηηθά θξαηψλ». ηα επφκελα θεθάιαηα αλαιχνληαη ζπλνπηηθά νη θπξηφηεξεο πεγέο εζφδσλ ησλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ θαη επηρεηξείηαη κηα αληηπαξαβνιή κε βαζηθνχο νηθνλνκηθνχο δείθηεο ηεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο άιισλ επξσπατθψλ ρσξψλ. Δπίζεο, παξαηίζεληαη ηα ζεκαληηθφηεξα αίηηα ηνπ νηθνλνκηθνχ πξνβιήκαηνο ησλ δήκσλ, ε ζπκβνιή ησλ δεκνηηθψλ επηρεηξήζεσλ ζηε κεγέζπλζε απηνχ, θαη παξνπζηάδεηαη ελδεηθηηθά ην κέγεζνο ηνπ δαλεηζκνχ ζε 43 απφ ηνπο 45 δήκνπο ηνπ λνκνχ Θεζζαινλίθεο φπσο απηφ 4 Σν ραξαθηεξίδνπκε σο ηέηνην, θαζφηη γίλεηαη επξέσο δεθηφ φηη ζην παξειζφλ (κεηά ηελ εζληθή απειεπζέξσζε αιιά θαη αξγφηεξα κε ηελ πξνζάξηεζε ησλ λέσλ εδαθψλ), φπνπ πξνείρε ε ζθπξειάηεζε ηεο εζληθήο νκνηνγέλεηαο, ν ζπγθεληξσηηζκφο ηεο εμνπζίαο ήηαλ κάιινλ κηα αλαγθαία ζπλζήθε. 5 Δίρε πξνεγεζεί ν λφκνο γηα ηε ζχζηαζε ηεο δεπηεξνβάζκηαο απηνδηνίθεζεο ιίγα ρξφληα πξηλ (λ. 2218/1994) 6 Ν. 2539/1997 7 369 Γήκνη θαη 5.554 θνηλφηεηεο ζηελ απνγξαθή ηνπ 1991. http://www.statistics.gr/portal/page/portal/esye/bucket/a1202/other/tab/tab/a1202_ska01_tb_a N_00_1991_01_F_GR.xls 8 Ν. 3463/2006 9 Σηο εκέξεο πνπ γξάθνληαη απηέο νη γξακκέο (Μάηνο 2010) ην ζρέδην λφκνπ βξίζθνληαλ ζηελ αξκφδηα δηαξθή επηηξνπή ηεο Βνπιήο. 8

θαηαγξάθεθε ην Γεθέκβξην ηνπ 2009. ην 7 ν θεθάιαην, ζπλνςίδνληαη νη ζέζεηο ηνπ επίζεκνπ ζεζκηθνχ νξγάλνπ εθπξνζψπεζεο ησλ 1034 δήκσλ ηεο ρψξαο, θαζψο θαη νη πξνηάζεηο ηεο αληηδεκάξρνπ νηθνλνκηθψλ ππνζέζεσλ ηνπ δήκνπ Καιακαξηάο Θεζζαινλίθεο θ. Φαθίξε Αλαζηαζίαο φπσο θαηαγξάθεθαλ ζε ζπλέληεπμε ηεο ζηηο 25 Μαΐνπ 2010, σο αληηπξνζσπεπηηθέο ελφο αηξεηνχ εθπξνζψπνπ ηεο πξσηνβάζκηαο απηνδηνίθεζεο. Η παξνχζα εξγαζία νινθιεξψλεηαη κε κηα απφπεηξα λα θαηαγξαθνχλ νη πξννπηηθέο πνπ αλνίγνληαη γηα ηα νηθνλνκηθά ησλ δήκσλ ζηε δχζθνιε δεκνζηνλνκηθή ζπγθπξία 10 πνπ δηαλχεη ε ρψξα, ιακβάλνληαο ππφςε ηηο θαηλνηνκίεο πνπ εηζάγεη απφ ην λέν έηνο ην πξφγξακκα δηνηθεηηθήο κεηαξξχζκηζεο. 2. ΤΦΙΣΑΜΔΝΗ ΚΑΣΑΣΑΗ Πξηλ απφ νπνηαδήπνηε απφπεηξα αμηνιφγεζεο ησλ νηθνλνκηθψλ ζπλζεθψλ πνπ δηακνξθψλνληαη γηα ηνπο ΟΣΑ είλαη ζεκαληηθφ λα έρνπκε κηα γεληθή άπνςε ησλ ζπλνιηθψλ κεγεζψλ εζφδσλ θαη εμφδσλ γηα κηα ζεηξά εηψλ, θαζψο θαη κηαο πνιχ γεληθήο έζησ εηθφλαο ηεο επηκέξνπο δηάξζξσζεο ησλ. Χζηφζν, ζηα πιαίζηα ηεο εξγαζίαο απηήο κε ιχπε δηαπηζηψζακε πσο, ν κνλαδηθφο αμηφπηζηνο θνξέαο πνπ ζα καο παξείρε κηα νινθιεξσκέλε εηθφλα γηα ηα πιένλ πξφζθαηα ζηνηρεία, ε Δζληθή ηαηηζηηθή Τπεξεζία, δεκνζηεχεη ηα ζηνηρεία απηά κέρξη θαη γηα ην έηνο 2004 11. ηνηρεία δειαδή, ηα νπνία είλαη αξθεηά παιαηά, ψζηε λα κελ κπνξνχλ λα εμππεξεηήζνπλ ηθαλνπνηεηηθά ηηο αλάγθεο πνπ πξνθχπηνπλ γηα κηα επίθαηξε κειέηε. Μνλαδηθή αμηφπηζηε πεγή πξφζθαησλ ζηνηρείσλ παξακέλεη ν θξαηηθφο πξνυπνινγηζκφο, εληνχηνηο φκσο, κφλν γηα ηα κεγέζε πνπ αθνξνχλ ηηο θξαηηθέο επηρνξεγήζεηο. 10 Τξάπεδα ηεο Διιάδνο, ηαηηζηηθφ Γειηίν Οηθνλνκηθήο πγθπξίαο, Απξίιηνο 2008, http://www.bankofgreece.gr/bogekdoseis/sdos201004.pdf 11 ε ηειεθσληθή επηθνηλσλία (αξρέο Απξηιίνπ 2010) κε ηελ αξκφδηα πξντζηακέλε ηνπ ηκήκαηνο Δξεπλψλ Γεκφζηνπ Σνκέα ηεο ΔΤΔ, (ηει. 210 4852085), ελεκεξσζήθακε φηη ηα ζηνηρεία ησλ εηψλ 2005-2007 βξίζθνληαη ζην ζηάδην ηεο ηειηθήο επεμεξγαζίαο θαη ζα δεκνζηεπζνχλ εληφο ηνπ θαινθαηξηνχ ηνπ 2010. Χο αηηία ηεο θαζπζηέξεζεο αλαθέξζεθε ε αιιαγή ζηνλ ηξφπν ηαμηλφκεζεο ησλ εζφδσλ ησλ ΟΣΑ πνπ ηζρχεη απφ ην 2006. 9

Κπξηφηεξεο πεγέο ρξεκαηηθψλ πφξσλ ησλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ είλαη νη θξαηηθέο επηρνξεγήζεηο θαη ηα ίδηα έζνδα. Σα ηειεπηαία, φπσο είλαη ιρ. ηα αληαπνδνηηθά ηέιε, δηάθνξνη θφξνη, ηα δηθαηψκαηα θαη νη εηζθνξέο ζπκβάιινπλ απνθαζηζηηθά ζηελ νηθνλνκηθή απηνδπλακία ησλ Γήκσλ. ε φζνπο απφ απηνχο ηα έζνδα απηά ππεξβαίλνπλ ην 50% ησλ ζπλνιηθψλ ηνπο εζφδσλ, παξαηεξείηαη πςειφ πνζνζηφ απηνρξεκαηνδφηεζεο θπξίσο ησλ ιεηηνπξγηθψλ δαπαλψλ, αιιά θαη ππνινγίζηκνπ ηκήκαηνο ησλ επελδχζεσλ ηνπο. Η πεξίπησζε απηή φκσο αθνξά κηα κεηνςεθία ηνπ ζπλφινπ ησλ 914 Γήκσλ θαη 120 Κνηλνηήησλ ηεο ρψξαο, θαη άξα, νη επηρνξεγήζεηο 12 απνηεινχλ καθξάλ ην ζεκαληηθφ έζνδν ηνπο. ηνλ πξψην πίλαθα, θαηαγξάθνληαη ηα ζπλνιηθά έζνδα ησλ Ο.Σ.Α (ηαθηηθά θαη έθηαθηα) γηα ηελ πεληαεηία 2000-2004 ζε απφιπηνπο αξηζκνχο θαζψο θαη ε πνζνζηηαία κεηαβνιή ηνπο ζπγθξηηηθά κε ην ακέζσο πξνεγνχκελν έηνο. Πίλαθαο 1 Δηζπξαρζέληα ζπλνιηθά έζνδα Γήκσλ & Κνηλνηήησλ ΔΣΟ Δηζπξαρζέληα Μεηαβνιή 2000 3.989.871.000 24,05 % 2001 4.535.697.000 13,68 % 2002 4.803.659.000 5,90 % 2003 5.096.976.000 6,10 % 2004 5.816.371.000 14,11 % Πεγή: ηζηνζειίδα Δ..Τ.Δ, Ο δεχηεξνο πίλαθαο παξνπζηάδεη επίζεο ζπλνπηηθά ηε δηαρξνληθή εμέιημε ησλ Κεληξηθψλ Απηνηειψλ Πφξσλ 13 (εθεμήο ΚΑΠ) γηα ηνπο πξσηνβάζκηνπο Ο.Σ.Α ηεο ηειεπηαίαο 7εηηαο. Σα ζηνηρεία ηνπ πίλαθα απηνχ πξνέξρνληαη απφ ην 5 ν θεθάιαην ησλ 12 Οη επηρνξεγήζεηο δηαθξίλνληαη ζε: ηαθηηθέο ή έθηαθηεο, κε βάζε ηελ πεξηνδηθφηεηα θαη ηε ζεζκηθή ηνπο θαηνρχξσζε, γεληθέο ή εηδηθέο, αλάινγα κε ηνλ πξννξηζκφ ησλ ζρεηηθψλ εζφδσλ 13 Νφκνο 1828/1989 10

εηζεγεηηθψλ εθζέζεσλ ηνπ θξαηηθνχ πξνυπνινγηζκνχ πνπ πεξηιακβάλεη, πιελ άιισλ, ηα ζηνηρεία γηα ηνπο ΟΣΑ. Μνινλφηη νη ΚΑΠ δελ είλαη ε κνλαδηθή επηρνξήγεζε πνπ ιακβάλνπλ νη Γήκνη απφ ηνλ ηαθηηθφ πξνυπνινγηζκφ, ην ζηνηρείν απηφ επηιέρζεθε γηα 2 ιφγνπο. Ο πξψηνο ζπλίζηαηαη ζην φηη νη ΚΑΠ είλαη καθξάλ ν κεγαιχηεξνο πφξνο ζην ζχλνιν ησλ απνδφζεσλ ηνπ ηαθηηθνχ πξνυπνινγηζκνχ πξνο ηνπο ΟΣΑ. Ο δεχηεξνο, ζην φηη νη πεγέο ησλ ΚΑΠ (θνξνινγία εηζνδήκαηνο θπζηθψλ & λνκηθψλ πξνζψπσλ, ηέιε θπθινθνξίαο, θνξνινγία ηφθσλ θαηαζέζεσλ, θφξνη κεηαβίβαζεο αθηλήησλ & πινίσλ) ελδηαθέξνπλ ηδηαίηεξα ηελ αλάιπζε καο αθνχ απηέο απμνκεηψλνληαη αλάινγα κε ηε κεγέζπλζε ή ηε ζπξξίθλσζε ηνπ εζληθνχ πξντφληνο. ηελ ηειεπηαία ζηήιε ηνπ πίλαθα παξνπζηάδεηαη ην πνζνζηφ ησλ ΚΑΠ ζην ζχλνιν ηεο εηήζηαο ηαθηηθήο ρξεκαηνδφηεζεο. Πίλαθαο 2 Κεληξηθνί Απηνηειείο Πόξνη πξνο ηνπο Ο.Σ.Α Α βαζκνύ (ζε εθαη. επξώ) % επί ηνπ ζπλφινπ ηεο ΔΣΟ ΠΟΟ* ΔΣΗΙΑ ΜΔΣΑΒΟΛΗ ηαθηηθήο ρξεκαηνδφηεζεο 2004 1.790,00 13,0 % 83,31 % 2005 2.049,30 14,48 % 83,34 % 2006 2.166,90 5,73 % 86,14 % 2007 2.284,90 5,45 % 84,64 % 2008 2.481,20 8,59 % 83,63 % 2009 2.841,90 14,53 % 84,55 % 2010** 2.898,30 2,0 % 85,58 % Πεγή: ηζηνζειίδα Γ.Λ.Κ *ηα πνζά είλαη απφ ηνπο πξνυπνινγηζκνχο ηνπ ακέζσο επφκελνπ έηνπο **εθηίκεζε ηνλ επφκελν πίλαθα εκθαλίδεηαη ε πνζνζηηαία ζπκκεηνρή ησλ θξαηηθψλ επηρνξεγήζεσλ νπνηαζδήπνηε κνξθήο ζηα ζπλνιηθά έζνδα ησλ δήκσλ. Η εμάξηεζε απφ ην θξάηνο γίλεηαη νινθάλεξε, αθνχ ην ήκηζπ ζρεδφλ ησλ εηζπξάμεσλ ηνπο πξνέξρεηαη απφ ρξήκαηα ηνπ θξαηηθνχ πξνυπνινγηζκφ. 11

Πίλαθαο 3 πκκεηνρή θξαηηθήο επηρνξήγεζεο ζην ζύλνιν ησλ εζόδσλ ησλ δήκσλ (ζε ρηιηάδεο επξώ)* ΔΣΟ Δπηρνξεγήζεηο* πλνιηθά έζνδα % επί ηνπ ζπλφινπ ησλ εζφδσλ 2000 1.704.447 3.989.871 42,7 % 2001 2.185.065 4.535.693 48,1 % 2002 2.215.938 4.803.656 46,1 % 2003 2.257.091 5.096.974 44,2 % 2004 2.495.948 5.816.373 42,9 % * Δπηρνξεγήζεηο = άζξνηζκα ησλ κεγεζψλ ππφ θσδηθφ Δ1α ησλ ηαθηηθψλ εζφδσλ θαη Γ1δ ησλ έθηαθησλ εζφδσλ, απφ ηνπο πίλαθεο ηεο ΔΤΔ ε φηη αθνξά ηηο δαπάλεο, ε αχμεζε απηψλ νθείιεηαη σο επί ην πιείζηνλ ζηελ ζπλερή κεηαθνξά αξκνδηνηήησλ απφ ηελ θεληξηθή Γηνίθεζε ζηνπο νξγαληζκνχο ηεο Απηνδηνίθεζεο. Η παξαρψξεζε φκσο απηή αξκνδηνηήησλ φηαλ δελ ζπλνδεχεηαη απφ ηε κεηαθνξά ησλ αληίζηνηρσλ πφξσλ, παξά ηε ξεηή πιένλ ζπληαγκαηηθή θαηνρχξσζε 14, νδεγεί ηνπο ΟΣΑ ζε νηθνλνκηθή αζθπμία. Έλα κέξνο ηνπ κεγέζνπο ηνπ πξνβιήκαηνο απηνχ θαίλεηαη θαη ζηνλ 4 ν θαηά ζεηξά πίλαθα, ν νπνίνο παξνπζηάδεη ην πνιχ πςειφ πνζνζηφ ησλ θπξηφηεξσλ αλειαζηηθψλ δαπαλψλ ησλ δήκσλ, φπσο είλαη νη ακνηβέο ηνπ πξνζσπηθνχ θαη ησλ αηξεηψλ, νη πιεξσκέο γηα δφζεηο δαλείσλ, θαζψο θαη νη δαπάλεο γηα πιεξσκέο κηζζσκάησλ, θσηηζκνχ, χδξεπζεο, θιπ. (ρσξίο κάιηζηα απηέο λα είλαη νη κφλεο αλειαζηηθέο) γηα ην έηνο 2004. Σν απνηέιεζκα είλαη ε αδπλακία ησλ ηνπηθψλ αξρψλ λα δηαδξακαηίζνπλ έλαλ αλαπηπμηαθφ ξφιν, ιρ. κέζα απφ έξγα επελδχζεσλ θαη πξνκήζεηεο θεθαιαηνπρηθψλ αγαζψλ, αθνχ νη πφξνη πνπ πεξηζζεχνπλ κεηά ηελ αθαίξεζε ησλ αλειαζηηθψλ δαπαλψλ είλαη εμαηξεηηθά πεξηνξηζκέλνη. 14 Άξζξν 102, παξ. 5 12

Πίλαθαο 4 πκκεηνρή αλειαζηηθώλ δαπαλώλ ζην ζύλνιν ησλ εμόδσλ (2004) Δίδνο δαπαλώλ ΠΟΟ Γαπάλεο αηξεηψλ & εηδηθψλ θαηεγνξηψλ πξνζσπηθνχ Δλνίθηα, χδξεπζε, θσηηζκφο, θαζαξηφηεηα Απνδνρέο δεκνηηθψλ & θνηλνηηθψλ ππαιιήισλ, (ηαθηηθψλ εθηάθησλ) Δηζθνξέο θνηλσληθήο αζθάιηζεο ππαιιήισλ (ΣΤΓΚΤ, ΙΚΑ, θιπ.) Τπνρξεσηηθέο κεηαβηβάζεηο εηζνδήκαηνο ζε ηξίηνπο (ππεξεζηαθά ζπκβνχιηα, ζρνιηθέο επηηξνπέο, κέιε Γ. νξγαληζκψλ/καπη/παηδηθψλ ζηαζκψλ) % επί ηνπ ζπλόινπ ησλ 101.303.000 δαπαλώλ 1,95 % 159.741.000 3,08 % 1.295.460.000 24,98 % 186.863.000 3,60 % 490.320.000 9,45 % Υξενιχζηα - Σφθνη 166.504.000 3,21 % ΤΝΟΛΟ 2.400.191.000 46,27 % Πεγή: ΔΤΔ Η κέρξη ζήκεξα εκπεηξία, φπσο απηή πξνθχπηεη απφ ηε δηνηθεηηθή δηαίξεζε ηεο ρψξαο, ζπλεγνξεί ζην φηη ε ππεξπιεζψξα εμαηξεηηθά κηθξψλ ΟΣΑ ππήξμε θαζνξηζηηθφο παξάγσλ ηεο δηάξζξσζεο θαη ησλ ραξαθηεξηζηηθψλ ηνπ ζπζηήκαηνο ρξεκαηνδφηεζεο ησλ δήκσλ, ην νπνίν απέρεη ζεκαληηθά απφ απηά πνπ επηηάζζεη ε δεκνζηνλνκηθή ζεσξία θαη δηδάζθεη ε δηεζλήο εκπεηξία. Παξαθάησ γίλεηαη κηα ζχληνκε αλαθνξά ζην βαζκφ απνθέληξσζεο θαη ζηε δηάξζξσζε ησλ εζφδσλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ζε άιιεο ρψξεο ηεο ΔΔ, έηζη ψζηε λα θαηαγξαθνχλ εμαξρήο νη δηαθνξέο πνπ ππάξρνπλ κε ηα αληίζηνηρα ζπζηήκαηα ησλ άιισλ ρσξψλ. 13

3. ΤΓΚΡΙΣΙΚΗ ΑΝΑΛΤΗ ΔΤΡΧΠΑΨΚΧΝ Ο.Σ.Α Μεηαπνιεκηθά, νη πεξηζζφηεξεο δπηηθνεπξσπατθέο ρψξεο επαλαζρεδίαζαλ ηε δηνηθεηηθή ηνπο δνκή έηζη ψζηε λα ελσζνχλ ελφηεηεο ηνπ πξσηνβάζκηνπ επηπέδνπ ζε επξχηεξα ζχλνια. Η θεληξηθή ηδέα ήηαλ λα δηακνξθσζνχλ ελφηεηεο πνπ λα αλαθέξνληαη ζε εληαία ζχλνια θνηλνηήησλ. ε φιεο ηηο πεξηπηψζεηο ε θνηλφηεηα θαζνξίδεηαη δπλακηθά απφ ηα θνηλσληθά θαη δεκνγξαθηθά ραξαθηεξηζηηθά, απφ ηα ηζηνξηθά θαη εζηκηθά φξηα θαη απφ γεσγξαθηθνχ ηχπνπ πεξηνξηζκνχο. 15 Σν ίδην δηάζηεκα ζηελ Διιάδα, γίλακε κάξηπξεο ελφο ρανηηθνχ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο ηφζν ζην θέληξν φζν θαη ζηηο πεξηθέξεηεο ηεο ρψξαο κε πνιιαπιά θαη αιιεινζπγθξνπφκελα επίπεδα δηνίθεζεο (δήκαξρνη, λνκάξρεο, πεξηθεξεηάξρεο, πεξηθεξεηαθνί δηεπζπληέο ακηγψο θξαηηθψλ ππεξεζηψλ) κε ζχγρπζε, αζάθεηα, κε ζχγθξνπζε θαη επηθάιπςε αξκνδηνηήησλ, δηάρπζε ηεο επζχλεο αιιά θαη αβεβαηφηεηα ηνπ δηθαίνπ θαη ησλ δηαδηθαζηψλ. Η γεληθή επαχμεζε ηνπ ζπλνιηθνχ θφζηνπο δηνηθήζεσο ζπλεπάγεηαη, άκεζα ή έκκεζα, ηε δηεχξπλζε ησλ θνξνινγηθψλ επηβαξχλζεσλ ησλ πνιηηψλ. 16 Δηδηθφηεξα, ζε φηη αθνξά ην βαζκφ δεκνζηνλνκηθήο απνθέληξσζεο, πνπ είλαη θαη έλα απφ ηα δεηνχκελα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ηεο ρψξαο, ν πίλαθαο 5 παξέρεη ζηνηρεία γηα ην βαζκφ απνθέληξσζεο ζε ρψξεο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο (ζε 10 ηπραία επηιεγκέλεο απφ ην ζχλνιν ησλ ρσξψλ-κειψλ) απφ ηα νπνία πξνθχπηεη φηη ε Διιάδα βξίζθεηαη ζηελ ηειεπηαία ζέζε. 15 Ιλζηηηνύην Τνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Η πξφθιεζε ηεο λέαο κεηαξξχζκηζεο ηεο πξσηνβάζκηαο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Κ.Δ.Γ.Κ.Δ, 2008, ζει. 39. 16 Μαθξπδεκήηξεο Α., Γηνίθεζε θαη Κνηλσλία. Η Γεκφζηα Γηνίθεζε ζηελ Διιάδα, ζει. 217, εθδφζεηο Θεκέιην, 1999. 14

Πίλαθαο 5 Πνζνζηό θνξνινγηθώλ εζόδσλ ζην ζύλνιν ησλ εζόδσλ ηεο Σ.Α ζε 10 επξσπατθέο ρώξεο ΥΧΡΑ 2004 2005 Απζηξία 56.44% 55.27% Βέιγην 25.33% 25.50% Φηλιαλδία 63.51% 63.07% Γαιιία 58.74% 60.54% Γεξκαλία 72.27% 71.50% Διιάδα 14.78% 14.31% Ιηαιία 51.77% 50.70% Πνξηνγαιία 48.06% 49.52% Ιζπαλία 58.92% 60.40% νπεδία 77.50% 75.27% Πεγή: Ο.Ο..Α, Explaining the Sub-National tax-grants balance in OECD countries, ζει. 23, Working Paper N O 10, 2010. 17 Οη βαζηθέο πεγέο ρξεκαηνδφηεζεο ηεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο είλαη δηεζλψο νη θφξνη, ηα αληαπνδνηηθά ηέιε, ηα έζνδα απφ ηελ εθκεηάιιεπζε πεξηνπζίαο θαη νη θξαηηθέο επηρνξεγήζεηο. πσο θαίλεηαη ζηνλ πίλαθα 5, ηα θνξνινγηθά έζνδα απνηεινχλ ηε κεγαιχηεξε πεγή εζφδσλ γηα ηηο πεξηζζφηεξεο ρψξεο ηεο ΔΔ. ηε ρψξα καο ηα έζνδα απηά απνηεινχζαλ ην 2005 κφιηο ην 14,31% ησλ ζπλνιηθψλ ηνπο εζφδσλ. πσο είδακε ζηνλ Πίλαθα 3, ην κεγαιχηεξν κέξνο ησλ εζφδσλ είλαη νη θξαηηθέο επηρνξεγήζεηο. Γηα ην 2004 ην άζξνηζκα θξαηηθψλ επηρνξεγήζεσλ θαη θνξνινγηθψλ εζφδσλ αλέξρεηαη ζην 57,68% ηνπ ζπλφινπ ησλ εζφδσλ. Σα ππφινηπα πξνέξρνληαη απφ ηέιε, δηθαηψκαηα, επηβνιή πξνζηίκσλ, εθπνίεζε αθίλεηεο πεξηνπζίαο, δάλεηα, θ.α. Αλ ιεθζεί κάιηζηα ππφςε φηη ην γεγνλφο φηη πνιιά απφ ηα αλαθεξφκελα σο θνξνινγηθά έζνδα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δελ πξνέξρνληαη απφ απηνηειείο θφξνπο αιιά απφ θνξνινγηθά έζνδα ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο πνπ εθρσξνχληαη ζηελ ηνπηθή 17 http://www.oecd.org/dataoecd/2/47/44349057.pdf 15

απηνδηνίθεζε, ε ζπκκεηνρή ησλ πξαγκαηηθψλ ηνπηθψλ θφξσλ ζηα ζπλνιηθά έζνδα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο είλαη αθφκε κηθξφηεξε, αθνχ ηα θνξνινγηθά έζνδα πνπ εηζπξάηηεη ε πξψηε θαη απνδίδεη ζηνπο δήκνπο δελ απνηεινχλ νπζηαζηηθά γηα ηελ ηνπηθή απηνδηνίθεζε ίδηα πεγή εζφδσλ αιιά θξαηηθή νηθνλνκηθή ελίζρπζε. Σν ίδην ζπκπέξαζκα πξνθχπηεη θαη αλ παξαηεξήζνπκε ηε ζπκκεηνρή ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ζηε δηακφξθσζε ηνπ ΑΔΠ. Σν πνζνζηφ ζπκκεηνρήο ηεο πξσηνβάζκηαο απηνδηνίθεζεο 18 ζην ΑΔΠ ηεο ρψξαο αλήιζε ζην 2,7% 19 (6,4 δηο επξψ) γηα ην 2007, πνζνζηφ πνπ επίζεο κπνξεί λα ραξαθηεξηζηεί σο επίζεο εμαηξεηηθά ρακειφ ζπγθξηηηθά κε απηφ άιισλ επξσπατθψλ ρσξψλ. Πίλαθαο 6 Γαπάλεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο σο πξνο ην ΑΔΠ ην 2008 ΥΧΡΑ Γηζεθαηνκκύξηα επξώ % επί ηνπ ΑΔΠ Απζηξία 21,5 7,6 % Βέιγην 23,5 6,8 % Γεξκαλία 180,7 7,2 % Σζερία 16,9 11,4 % Γαιιία 220,6 11,3 % Διιάδα 6,4 2,7 % Οπγγαξία 12,1 11,4 % Ιηαιία 243,8 15,5 % Οιιαλδία 93,9 15,8% Πνισλία 51,2 14,1 % Πνξηνγαιία 10,2 6,2 % Ιζπαλία 243,7 22,4 % νπεδία 82,6 25,2 % Ηλσκέλν Βαζίιεην 242,3 13,3 % Πεγή: Σξάπεδα Dexia & πκβνχιην Δπξσπατθψλ Γήκσλ & Πεξηθεξεηψλ (CEMR) Δλεκεξσηηθφ Γειηίν γηα ηελ απηνδηνίθεζε ζηελ Δπξψπε 20, 21 (30-11-2009) 18 Καη γηα ηνπο 2 βαζκνχο απηνδηνίθεζεο ηεο ρψξαο, ρσξίο απηφ σζηφζν λα δηαθνξνπνηεί ην ζπκπέξαζκα καο 19 http://www.dexia.com/docs/2009/2009_news/20091130_factsheet_uk.pdf, ζει. 6. 20 http://www.dexia.com/docs/2009/2009_news/20091130_cemr_uk.pdf 16

εκαζία επίζεο γηα ηελ εθηίκεζε ηνπ βαζκνχ απνθέληξσζεο, δελ έρνπλ κφλν ηα έζνδα θαη νη δαπάλεο ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ζε ζρέζε κε ηα έζνδα θαη ηηο δαπάλεο ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο ή ηνπ ζπλνιηθνχ δεκφζηνπ ηνκέα αιιά θαη νξηζκέλνη άιινη παξάγνληεο, νη νπνίνη δελ επηδέρνληαη εχθνια πνζνηηθή κέηξεζε. Γηα παξάδεηγκα, ην γεγνλφο φηη ζε κηα ρψξα ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε πξαγκαηνπνηεί πςειφ πνζνζηφ δαπαλψλ δελ ζεκαίλεη θαη αλάγθε φηη ζηε ρψξα απηή ππάξρεη κεγάινο βαζκφο απνθέληξσζεο, γηαηί κπνξεί ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε λα κελ είλαη νπζηαζηηθά ππεχζπλε γηα ηνλ πξνγξακκαηηζκφ ησλ έξγσλ, αιιά λα ιεηηνπξγεί απιά σο θνξέαο εθηέιεζεο πνιηηηθψλ πνπ έρνπλ απνθαζηζζεί ζε άιιν επίπεδν δηνίθεζεο. ηελ πεξίπησζε απηή, αλ θαη ηα ζηνηρεία ζα δείρλνπλ απφ πξψηε άπνςε ζεκαληηθφ παξεκβαηηθφ ξφιν ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, ν ξφινο ηεο είλαη νπζηαζηηθά κεζνιαβεηηθφο, εθηειψληαο απιψο ή αλαζέηνληαο κε ηε ζεηξά ηεο ζε άιινπο ηελ εθηέιεζε απνθάζεσλ πνπ έρνπλ ιεθζεί ζε θάπνην αλψηεξν επίπεδν δηνίθεζεο. Κάηη αληίζηνηρν κπνξεί λα ηζρχεη θαη κε ηα έζνδα. Έηζη, ην γεγνλφο φηη ζε κηα ρψξα κπνξεί ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε λα έρεη ζεκαληηθά έζνδα, δελ ζεκαίλεη θαη αλάγθελ φηη ζηε ρψξα απηή ππάξρεη κεγάινο βαζκφο απνθέληξσζεο, γηαηί ηα έζνδα απηά κπνξεί λα πξνέξρνληαη απφ ηελ Κεληξηθή Γηνίθεζε γηα εθηέιεζε ζπγθεθξηκέλσλ έξγσλ επί ησλ νπνίσλ ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε δελ έρεη θακία απνθαζηζηηθή αξκνδηφηεηα. Δπίζεο, δελ έρεη κφλν ζεκαζία ην χςνο ησλ εζφδσλ πνπ δηαρεηξίδεηαη ε ηνπηθή απηνδηνίθεζε αιιά θπξίσο ν βαζκφο εμνπζίαο πνπ έρεη ζην λα παξεκβαίλεη θαη λα επεξεάδεη ηα έζνδα απηά. Η Δπξσπατθή εκπεηξία ζρεηηθά κε ηε θνξνινγηθή απνθέληξσζε είλαη πνιχ πινχζηα αιιά θαζφινπ εληαία. ε νξηζκέλα θξάηε παξαηεξείηαη αληηθαηάζηαζε θνξνινγηθψλ εζφδσλ κε επηρνξεγήζεηο (Φηιαλδία), ελψ ζε άιια επηρνξεγήζεσλ κε θφξνπο ηεο Σ.Α (Ιζπαλία). ε αξθεηέο πεξηπηψζεηο νη θνξνινγηθέο κεηαξξπζκίζεηο ζθνπεχνπλ ζηνλ πεξηνξηζκφ ηεο θνξνινγηθήο ειεπζεξίαο ησλ ΟΣΑ είηε κέζσ ηνπ παγψκαηνο ησλ απμήζεσλ (Γαλία, Ιηαιία), είηε κέζσ ηνπ πεξηνξηζκνχ ηεο θνξνινγηθήο βάζεο (Γαιιία, Γεξκαλία). Σέινο, ε κεηαθνξά αξκνδηνηήησλ απφ ην θεληξηθφ θξάηνο αληηκεησπίδεηαη ηηο πεξηζζφηεξεο θνξέο κε παξάιιειε κεηαθνξά θνξνινγηθψλ πφξσλ απφ ην θεληξηθφ θξάηνο πξνο ηελ Σ.Α. Οη πεξηζζφηεξεο Δπξσπατθέο Σ.Α ηζρπξίδνληαη φηη ην θφζηνο απφ ηελ κεηαθνξά ησλ αξκνδηνηήησλ είλαη κεγαιχηεξν απφ ηνπο αληίζηνηρνπο, 21 Οη πξσηνγελείο πεγέο αλαγξάθνληαη ζηε ζειίδα 17 ηνπ Γειηίνπ (sources). Σα ζηνηρεία γηα ηελ πεξίπησζε ηεο Διιάδαο αθνξνχλ κφλν Γήκνπο & Κνηλφηεηεο. 17

κεηαθεξφκελνπο απφ ηελ θεληξηθή δηνίθεζε, πφξνπο. Γελ εληνπίζηεθε πάλησο πεξίπησζε κεηαθνξάο αξκνδηφηεηαο ρσξίο κεηαθνξά πφξσλ απφ ην θεληξηθφ θξάηνο. 22 Η γεληθή εηθφλα απφ ηηο θνξνινγηθέο κεηαξξπζκίζεηο ησλ ηξηψλ ηειεπηαίσλ εηψλ ζηελ ΔΔ δελ είλαη ηδηαίηεξα ζεηηθή γηα ηελ Σ.Α. ηα πάγηα αηηήκαηα ηεο Δπξσπατθήο Σ.Α, γηα νηθνλνκηθή «απηνδπλακία», θνξνινγηθή εμνπζία θαη επάξθεηα πφξσλ θαη κέζσλ, έρνπλ πξνζηεζεί ζχγρξνλα αηηήκαηα φπσο ε απινπνίεζε ηνπ θνξνινγηθνχ ζπζηήκαηνο θαη ε πξνψζεζε ηεο πνηφηεηαο, φρη κφλν ζηηο πξνζθεξφκελεο ππεξεζίεο αιιά θαη ζην ζπλνιηθφ θχθιν βεβαίσζεο θαη είζπξαμεο ησλ θνξνινγηθψλ εζφδσλ. Η ζπδήηεζε απηή φπσο είλαη θπζηθφ μεθεχγεη απφ ηα ζηελά νηθνλνκηθά πιαίζηα θαη αγγίδεη ην ζχλνιν ηεο ιεηηνπξγίαο θαη νξγάλσζεο ησλ ΟΣΑ. 23 4. ΟΙ ΜΗΥΑΝΙΜΟΙ ΔΛΔΓΥΟΤ The whole art of government consists in the art of being honest Thomas Jefferson, 1774 4.α Γεληθά Ο έιεγρνο ησλ νηθνλνκηθψλ ησλ ΟΣΑ εξείδεηαη ζην άξζξν 98 ηνπ πληάγκαηνο θαζψο θαη ζην λέν άξζξν 102 5. Ο έιεγρνο ησλ νηθνλνκηθψλ ησλ ΟΣΑ ζηνρεχεη θαηά πξψην ιφγν ζηελ απνηξνπή ηεο παξάλνκεο εθξνήο δεκνζίνπ ρξήκαηνο. ην πιαίζην απηφ, ν έιεγρνο έρεη σο αληηθείκελν ηελ ηήξεζε ηεο ζρεηηθήο λνκνζεζίαο, θαζψο θαη ησλ γεληθψλ θαη εηδηθψλ θαλφλσλ πνπ δηέπνπλ ηα ινγηζηηθά θαη ηνλ πξνυπνινγηζκφ Καηά δεχηεξν ιφγν, ν έιεγρνο κπνξεί λα επεθηείλεηαη θαη ζηελ ιεγφκελε ρξεζηή δηαρείξηζε θαη απνδνηηθφηεηα. Ο έιεγρνο απηφο αμηνινγεί 22 Ιλζηηηνύην Τνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Φνξνινγηθή Απνθέληξσζε Σακείν πλνρήο, ζει. 45, Οκάδα Μειέηεο ππφ Γξ. Γθέθα Ρ., 2005. 23 Ιλζηηηνύην Τνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Φνξνινγηθή Απνθέληξσζε Σακείν πλνρήο, νπ.π,, ζει. 46 18

ηε δηνίθεζε θαη ηε δηαρείξηζε ηνπ ΟΣΑ κε ζηφρν ηε βειηίσζε ηεο πνηφηεηαο θαη ηεο απνηειεζκαηηθφηεηαο ηεο δηαρείξηζεο ησλ ΟΣΑ θαη ησλ ππεξεζηψλ πνπ παξέρεη. 24 Δίλαη γεγνλφο φηη νη κεραληζκνί δεκνζηνλνκηθνχ ειέγρνπ εζηηάδνληαη ηδίσο ζην ζθέινο ησλ δαπαλψλ θαη ιηγφηεξν ζε απηφ ησλ εζφδσλ. Χζηφζν, είλαη ζεκαληηθφ λα αλαθεξζεί ζπλνπηηθά έζησ ην πιέγκα απηνχ ηνπ ειέγρνπ, εθφζνλ έζνδα θαη έμνδα ζπληζηνχλ ηηο 2 φςεηο ηνπ ίδηνπ λνκίζκαηνο πνπ ζηελ πξνθεηκέλε πεξίπησζε είλαη ηα νηθνλνκηθά ησλ ΟΣΑ θαη πνπ ζεσξνχκε πσο είλαη ζεκαληηθφ κέξνο ζε νπνηαδήπνηε πξνζπάζεηα βειηίσζεο ηνπ πιαηζίνπ πνπ ηα δηέπεη. 4.β Διεγθηηθό πλέδξην Απφ 1-7-2005 ζε εθαξκνγή ηνπ λφκνπ 3202/2003 25, νη δήκνη κε πιεζπζκφ άλσ ησλ 5.000 θαηνίθσλ ππφθεηληαη ζε πξνιεπηηθφ έιεγρν ησλ δαπαλψλ ηνπο απφ ην Διεγθηηθφ πλέδξην ν νπνίνο ελεξγείηαη απφ ηνπο παξέδξνπο ηνπ Αλσηάηνπ Γηθαζηεξίνπ. Απφ ηνλ έιεγρν απηφ εμαηξνχληαη κφλν νξηζκέλεο δαπάλεο ησλ δήκσλ (πνπ παξνπζηάδνπλ πεξηνδηθφηεηα) φπσο είλαη ιρ. νη δαπάλεο κηζζνδνζίαο ησλ ππαιιήισλ, νη ελεξγνχκελεο θξαηήζεηο ππέξ ηξίησλ, νη πιεξσκέο κηζζσκάησλ, νη δαπάλεο θαηαλάισζεο ειεθηξηθνχ ξεχκαηνο, λεξνχ, θιπ. Ο πξνζπκβαηηθφο πξνιεπηηθφο έιεγρνο πξνβιέπεηαη απφ ην άξζξν 98,1,β ηνπ πληάγκαηνο, ζχκθσλα κε ην νπνίν ζηελ αξκνδηφηεηα ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ (Δ) αλήθεη «ν έιεγρνο ζπκβάζεσλ κεγάιεο νηθνλνκηθήο αμίαο ζηηο νπνίεο αληηζπκβαιιφκελνο είλαη ην Γεκφζην ή άιιν λνκηθφ πξφζσπν πνπ εμνκνηψλεηαη κε ην Γεκφζην απφ ηελ άπνςε απηή, φπσο λφκνο νξίδεη». Ο έιεγρνο ελεξγείηαη απφ Κιηκάθην πνπ απνηειείηαη απφ έλαλ χκβνπιν θαη δχν Παξέδξνπο ηνπ Δ. (ήκεξα ππάξρνπλ 3 θιηκάθηα ζην Δ, γηα ηα έξγα, ηηο πξνκήζεηεο θαη ηηο ππεξεζίεο αληίζηνηρα). ε φηη αθνξά ην δαλεηζκφ ησλ ΟΣΑ απφ πηζησηηθά ηδξχκαηα, ην Διεγθηηθφ πλέδξην δέρεηαη 26 φηη θαηά ηε δηαδηθαζία ζχλαςεο δαλείσλ νη ΟΣΑ δελ ππάγνληαη ζην 24 Ιλζηηηνχην Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Οη έιεγρνη ζηνπο Ο.Σ.Α: Πξνηάζεηο γηα ηνλ εμνξζνινγηζκφ θαη ηελ απνηειεζκαηηθφηεηα ηνπ ζπζηήκαηνο, ζει. 45, Μειέηε επηηξνπήο ππφ Καλειινπνχινπ Ν., 2006. 25 Άξζξν 23 26 219 θαη 220/2.11.2007 απνθάζεηο ηνπ VI ηκήκαηνο ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ. http://www.kedke.gr/uploads/elegktikosynedrio_daneiaota_231107.pdf 19

πεδίν εθαξκνγήο ηεο νδεγίαο 2004/18/ΔΚ νχηε ηνπ ππ αξηζκ. 60/2007 Π.Γ πνπ ελζσκαηψλεη ηελ παξαπάλσ νδεγία ζην εζσηεξηθφ δίθαην, δειαδή δελ απαηηείηαη γηα ηε ζχλαςε δαλείσλ ησλ ΟΣΑ δηεζλήο δηαγσληζκφο. Απηφ πνπ επηηάζζεη ε απφθαζε ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ είλαη φηη νη δεκφζηεο ζπκβάζεηο δαλείσλ κε πηζησηηθά ηδξχκαηα ππφθεηληαη ζηνλ πξνζπκβαηηθφ έιεγρν ηνπ. Διέγρεηαη «ηδίσο εάλ νη Γήκνη ηεξνχλ ηηο γεληθέο αξρέο ηεο Γηαθάλεηαο ήηνη ηεο αξρέο ηεο ίζεο κεηαρείξηζεο, ηεο απαγφξεπζεο ησλ δηαθξίζεσλ θαη ελ ηέιεη ηε δηαζθάιηζε, πξνο φθεινο φισλ ησλ ελδερφκελσλ αλαδφρσλ, επαξθνχο βαζκνχ δεκνζηφηεηαο». Γειαδή ην Διεγθηηθφ πλέδξην ελεξγεί ππνρξεσηηθά έιεγρν λνκηκφηεηαο, φπσο άιισζηε γίλεηαη ζε φιεο ηηο ζπκβάζεηο ππεξεζηψλ ηνπ δεκνζίνπ. 4.γ Γεληθό Λνγηζηήξην ηνπ Κξάηνπο Δθηφο απφ ην Διεγθηηθφ πλέδξην, αξκνδηφηεηεο ειέγρνπ ηεο ρξεζηήο δεκνζηνλνκηθήο δηαρείξηζεο ζηνπο πξσηνβάζκηνπο ΟΣΑ έρεη θαη ε Γεληθή Γηεχζπλζε Γεκνζηνλνκηθψλ Διέγρσλ ηνπ Γεληθνχ Λνγηζηεξίνπ ηνπ Κξάηνπο. χκθσλα, κε ηνλ Ν. 3492/2006 27, νη νηθνλνκηθνί επηζεσξεηέο ηνπ Τπνπξγείνπ Οηθνλνκηθψλ αζθνχλ έιεγρν ζηε δηαρείξηζε ηνπ πξνυπνινγηζκνχ ησλ δήκσλ πξνθεηκέλνπ λα δηαπηζησζεί ηδίσο εάλ ηα πνζά ηα νπνία ςεθίδνληαη ή ρνξεγνχληαη, δαπαλψληαη θαη ρξεζηκνπνηνχληαη γηα ηνπο ζθνπνχο γηα ηνπο νπνίνπο εγθξίζεθαλ ή ρνξεγήζεθαλ, γηα ηελ ηήξεζε ησλ ηζρπνπζψλ δηαηάμεσλ θαη ηε ιήςε ησλ απαξαίηεησλ κέηξσλ δηαζθάιηζεο ησλ εζφδσλ. Απφ άπνςε κεζνδνινγίαο, νη έιεγρνη πνπ ζεζπίδνληαη απφ ηελ ππεξεζία δεκνζηνλνκηθψλ ειέγρσλ ηνπ ΓΛΚ κπνξεί λα είλαη ηαθηηθνί ή έθηαθηνη. Οη ηαθηηθνί έιεγρνη είλαη δεηγκαηνιεπηηθνί θαη δηελεξγνχληαη κε βάζε εηήζην πξφγξακκα πνπ θαηαξηίδεηαη απφ ηε Γηεχζπλζε Πξνγξακκαηηζκνχ θαη Αμηνιφγεζεο Γεκνζηνλνκηθψλ Διέγρσλ ελψ νη έθηαθηνη δηελεξγνχληαη χζηεξα απφ εληνιή ηνπ Τπνπξγνχ ή ηνπ εμνπζηνδνηεκέλνπ απ απηφλ νξγάλνπ. 27 Άξζξν 2 1. 20

4.δ Δζσηεξηθόο Έιεγρνο θαη Οξθσηνί Λνγηζηέο H απνηειεζκαηηθφηεηα φκσο ηνπ ζπζηήκαηνο ησλ νηθνλνκηθψλ ειέγρσλ ζπλαξηάηαη θαη κε ηε ζέζε ηεο ηακεηαθήο ππεξεζίαο θαη ηνπ ηακία ησλ ΟΣΑ. ην πιαίζην απηφ, ε εηζαγσγή ηνπ δηπινγξαθηθνχ ζπζηήκαηνο (βι. θαη άξζξν 175 1 ηνπ λένπ ΓΚΚ) θαη ν ππνρξεσηηθφο πξνιεπηηθφο έιεγρνο είλαη ζεηηθά κέηξα γηα ηελ αληηκεηψπηζε ησλ φπνησλ θηλδχλσλ θαθνδηαρείξηζεο. Ο λφκνο πξνβιέπεη εηδηθή κνξθή θαηαζηαιηηθνχ ειέγρνπ ζε πεξίπησζε φπνπ ν ηακίαο ακθηζβεηεί ηε λνκηκφηεηα ελφο ρξεκαηηθνχ εληάικαηνο (ΥΔΠ). πγθεθξηκέλα, κε ηo άξζξν ηνπ Ν. 2307/1995 πνπ αληηθαηέζηεζε ην άξζξν 219 ηνπ Π.Γ 323/1989 πξνβιέπεηαη φηη: «Αλ ν ηακίαο ακθηζβεηεί ηε λνκηκφηεηα εληάικαηνο, γλσζηνπνηεί ζην δήκαξρν κε εηδηθή αλαθνξά ηνπο ιφγνπο ακθηζβήηεζεο. Αλ ν δήκαξρνο ή ν πξφεδξνο ηεο θνηλφηεηαο απνξξίςεη ηνπο ιφγνπο ακθηζβήηεζεο, ην έληαικα εμνθιείηαη. ηε ζπλέρεηα κε θξνληίδα ηνπ ηακία απνζηέιιεηαη καδί κε ηα δηθαηνινγεηηθά, ρσξίο θαζπζηέξεζε, ζηνλ Δπίηξνπν ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ ηνπ Ννκνχ ή ηεο Ννκαξρίαο γηα έιεγρν θαηά πξνηεξαηφηεηα». Σε ξχζκηζε απηή επαλαιακβάλεη θαη ν λένο ΓΚΚ ζην άξζξν 175 3. Με ηε δηάηαμε απηή θαζηεξψλεηαη εηδηθή αξκνδηφηεηα ηνπ αξκνδίνπ Δπηηξφπνπ ηνπ Διεγθηηθνχ πλεδξίνπ γηα θαηά πξνηεξαηφηεηα έιεγρν ρξεκαηηθνχ εληάικαηνο ζε πεξίπησζε ακθηζβήηεζεο ηεο λνκηκφηεηαο ηεο εληειιφκελεο κε απηφ δαπάλεο απφ ηνλ ηακία ηνπ δήκνπ ή ηεο θνηλφηεηαο θαη εμφθιεζεο ζηε ζπλέρεηα κε εληνιή ηνπ δεκάξρνπ ή ηνπ πξνέδξνπ ηεο θνηλφηεηαο, χζηεξα απφ ηελ απφξξηςε ησλ ιφγσλ ακθηζβήηεζεο πνπ πξφβαιε ν ηακίαο. Ο έιεγρνο πνπ αζθείηαη θαηά ηηο δηαηάμεηο απηέο απφ ηνλ Δπίηξνπν, ζπληζηά εηδηθή κνξθή θαηαζηαιηηθνχ ειέγρνπ, δεδνκέλνπ φηη ην ΥΔΠ έρεη εμνθιεζεί θαη δελ ππάξρεη ελεξγφο αμίσζε ηνπ δηθαηνχρνπ θαηά ηνπ ΟΣΑ. Ο δε ηζνινγηζκφο θαη ηα απνηειέζκαηα ρξήζεσο ησλ δήκσλ θαη θνηλνηήησλ ειέγρνληαη απφ νξθσηφ ειεγθηή-ινγηζηή πξηλ ηελ ππνβνιή ηνπο ζην δεκνηηθφ ζπκβνχιην. Η έθζεζή ηνπ ππνβάιιεηαη καδί κε ηνλ ηζνινγηζκφ ζην Δ.. (άξζξν.163ηνπ λένπ ΓΚΚ). 4.ε Γηνηθεηηθή Δπνπηεία Πεξηζζφηεξν γλσζηή κνξθή ειέγρνπ είλαη απηή πνπ αζθείηαη απφ ηελ Πεξηθέξεηα ζηα πιαίζηα ηεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο. Με ηνλ λέν ΓΚΚ εηζάγνληαη 21

νπζηαζηηθά δχν βαζκνί ειέγρνπ: έλαο ππεξεζηαθφο, απφ ηνλ Γεληθφ Γξακκαηέα ηεο Πεξηθέξεηαο, θαη ν δεχηεξνο απφ έλα κεηθηφ φξγαλν, πνπ πεξηβάιιεηαη κε εγγπήζεηο αληηπξνζσπεπηηθφηεηαο θαη αλεμαξηεζίαο, ηελ Δηδηθή Δπηηξνπή.. ην άξζξν 149 1 απαξηζκνχληαη νη πξάμεηο ησλ ΟΣΑ πνπ ππφθεηληαη ππνρξεσηηθά ζηνλ έιεγρν ηνπ Γ.Γ. Πξφθεηηαη γηα απνθάζεηο ησλ δεκνηηθψλ θαη θνηλνηηθψλ ζπκβνπιίσλ, ηεο δεκαξρηαθήο επηηξνπήο θαη ησλ νξγάλσλ δηνίθεζεο ησλ ηδξπκάησλ, ησλ δεκνηηθψλ θαη θνηλνηηθψλ λνκηθψλ πξνζψπσλ δεκνζίνπ δηθαίνπ θαη ησλ πλδέζκσλ, νη πεξηζζφηεξεο εθ ησλ νπνίσλ παξνπζηάδνπλ κεγάιν ελδηαθέξνλ γηα ηα νηθνλνκηθά ησλ ΟΣΑ θαη αθνξνχλ: α) ξπζκίζεηο θαλνληζηηθνχ πεξηερνκέλνπ, β) αλάζεζε έξγσλ, ππεξεζηψλ, κειεηψλ θαη πξνκεζεηψλ, γ) αγνξά θαη εθπνίεζε αθηλήησλ, δ) θήξπμε αλαγθαζηηθψλ απαιινηξηψζεσλ, ε) επηβνιή θφξσλ, ηειψλ δηθαησκάησλ, ζη) ηε ζχλαςε θάζε κνξθήο ζπκβάζεσλ πεξηιακβαλνκέλσλ θαη ησλ πξνγξακκαηηθψλ, δ)ηε ζχλαςε ζπκβάζεσλ θαηά ηηο δηαηάμεηο ησλ άξζξσλ 222 θαη 223, ε) ηε ζχλαςε δαλείσλ. Η απαξίζκεζε απηή ζηνρεχεη ζηελ ειάθξπλζε ησλ ππεξεζηψλ ηεο πεξηθέξεηαο, θαη ζηελ επηηάρπλζε ηεο δηαδηθαζίαο, πεξηνξίδνληαο, νξζά ηνλ ππνρξεσηηθφ έιεγρν ζηηο ζεκαληηθέο πξάμεηο ησλ ΟΣΑ. Με ην άξζξν 154 ηνπ λένπ ΓΚΚ εηζάγεηαη ξεηά ε ππνρξέσζε ζπκκφξθσζεο ησλ αξκνδίσλ νξγάλσλ ησλ ΟΣΑ, ρσξίο θαζπζηέξεζε, πξνο ηηο απνθάζεηο ηνπ ΓΓΠ θαη ηεο Δηδηθήο Δπηηξνπήο, αιιηψο δηαπξάηηνπλ ζνβαξή παξάβαζε θαζήθνληνο πνπ ειέγρεηαη πεηζαξρηθά. 28 4.ζη Άιια ειεγθηηθά ζώκαηα ηεο δηνίθεζεο Πέξα απφ ηνπο παξαπάλσ ειέγρνπο (πξνιεπηηθφο θαη θαηαζηαιηηθφο απφ ην Διεγθηηθφ πλέδξην, ΓΛΚ, Γεληθφ Γξακκαηέα Πεξηθέξεηαο, επηηξνπή ηνπ άξζξνπ 152) αζθείηαη ζσξεία ειέγρσλ ζηε δηνηθεηηθή θαη νηθνλνκηθή ιεηηνπξγία ησλ δήκσλ απφ άιινπο ειεγθηηθνχο κεραληζκνχο, πνπ έρνπλ γεληθή ή εηδηθή αξκνδηφηεηα ειέγρνπ ζηνπο ΟΣΑ, θαη επνκέλσο θαη θίλεζεο πεηζαξρηθψλ ή πνηληθψλ δηαδηθαζηψλ. Οη κεραληζκνί απηνί είλαη: 29 28 Ιλζηηηνχην Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Οη έιεγρνη ζηνπο Ο.Σ.Α: Πξνηάζεηο γηα ηνλ εμνξζνινγηζκφ θαη ηελ απνηειεζκαηηθφηεηα ηνπ ζπζηήκαηνο, νπ. π., ζει. 39. 29 Μαΐζηξνο Π., Κνπηζνύξε Γ., Γνύπηνο Ι., Σν λέν ζεζκηθφ πιαίζην ησλ Δπηρεηξήζεσλ ΟΣΑ. Δπνπηεία Έιεγρνη ζηνπο ΟΣΑ. Έμνδα Παξάζηαζεο Δηδηθή Άδεηα, ζει. 13, ΚΔΓΚΔ, 2008. http://www.kedke.gr/pdf/thesmikoplaisio_epixeirhseisota.pdf 22

Γεληθφο Δπηζεσξεηήο Γεκφζηαο Γηνίθεζεο πλήγνξνο ηνπ Πνιίηε.Δ.Δ.Γ.Γ ψκα Δπηζεσξεηψλ Γεκνζίσλ Έξγσλ Δηδηθή Τπεξεζία Δπηζεσξεηψλ Πεξηβάιινληνο ψκα Δπηζεψξεζεο Δξγαζίαο ψκα Δπηζεσξεηψλ Τπνπξγείνπ Τγείαο ψκα Δπηζεσξεηψλ Διεγθηψλ Τπνπξγείνπ Μεηαθνξψλ Τπεξεζία Δηδηθψλ Διέγρσλ (πξψελ ΓΟΔ) ψκα Δζσηεξηθψλ Τπνζέζεσλ ΔΛ.Α 4.δ Πνιηηηθόο Έιεγρνο, ΜΜΔ θαη κηα αλαδπόκελε κνξθή ειέγρνπ. Με ηνλ φξν πνιηηηθφ έιεγρν εδψ, δελ ελλννχληαη νη δηαδηθαζίεο θνηλνβνπιεπηηθνχ ειέγρνπ, φζν ν έιεγρνο πνπ αζθείηαη ζην έξγν ηεο δηνίθεζεο ελφο δήκνπ απφ ηηο δεκνηηθέο παξαηάμεηο ηεο κεηνςεθίαο. Έλαο έιεγρνο πνπ απνδεηθλχεηαη ζπρλά πνιχ πην απνηειεζκαηηθφο απ φηη νπνηνζδήπνηε άιινο, ιφγσ ηεο γλψζεο πνπ έρνπλ νη πεξηζζφηεξνη ζχκβνπινη πάλσ ζηα ζέκαηα απηνδηνίθεζεο αιιά θαη ιφγσ ηνπ αληαγσληζκνχ πνπ γελλάηαη κεηαμχ ησλ παξαηάμεσλ. Χο πνιηηηθφ έιεγρν ζα κπνξνχζακε λα ραξαθηεξίζνπκε επίζεο θαη ηνλ έιεγρν πνπ αζθείηαη απφ ηνλ θνκκαηηθφ κεραληζκφ ηνπ λνκνχ ή ηεο πφιεο 30 ηνπ δήκνπ. Δθφζνλ ηα κέζα καδηθήο ελεκέξσζεο ιεηηνπξγνχλ δεκνθξαηηθά, κπνξνχλ λα απνηειέζνπλ ην βήκα 31 γηα ηελ άζθεζε κηαο γφληκεο θξηηηθήο γηα ηε ιεηηνπξγία ηνπ δήκνπ θαη άξα λα απνηξέςνπλ θαηλφκελα θαθνδηνίθεζεο, παξαλνκίαο, θαηάρξεζεο εμνπζίαο θαη αλαπνηειεζκαηηθφηεηαο. Μπνξνχλ λα δξάζνπλ ειεγθηηθά απέλαληη ζηελ άζθεζε εμνπζίαο απφ ηνπο ΟΣΑ, απνθαιχπηνληαο ηπρφλ θαηαρξήζεηο θαη εμαζθαιίδνληαο ηε δηαθάλεηα, επηηεινχλ δειαδή ην ξφιν ελφο "θχιαθα". Θεσξνχκε ινηπφλ πσο είλαη θαη ηα ΜΜΔ κηα άηππε κνξθή ειέγρνπ. 30 Λρ. απφ ηε λνκαξρηαθή επηηξνπή ηνπ θφκκαηνο απφ ην νπνίν ζηεξίρζεθε ν δήκαξρνο. 31 Αθφκε θαη ζηελ επαξρία, ε δχλακε ηνπ ηνπηθνχ ηχπνπ θαη ησλ ηνπηθψλ ειεθηξνληθψλ κέζσλ είλαη ζεκαληηθή 23

Σν δηαδίθηπν απ ηελ άιιε, κνινλφηη δελ κπνξεί λα ραξαθηεξηζηεί σο κηα κνξθή ειέγρνπ ηεο εμνπζίαο (πφζν κάιινλ ηεο νηθνλνκηθήο δηαρείξηζεο ησλ ΟΣΑ), κπνξεί, φπσο θαη ηα παξαδνζηαθά ΜΜΔ, λα παξέρεη ελεκέξσζε ζρεηηθά κε ηνπηθά δεηήκαηα, αιιά θαη θάηη παξαπάλσ αθφκε. Να κεηαθέξεη ηε θσλή ησλ πνιηηψλ ζε άκεζν ρξφλν, θαη άξα λα ιεηηνπξγήζεη θαη σο επηθνηλσληαθφο δίαπινο. Αλ θαη δελ κπνξεί λα ζεσξεζεί, νχηε πξσηίζησο νχηε δεπηεξεπφλησο, σο κέζν ειέγρνπ ηεο ηνπηθήο εμνπζίαο, αθνχ δελ είλαη απηφο ν ξφινο ηνπ, νθείινπκε λα έρνπκε ππφςε φηη είλαη έλα εξγαιείν πνπ κπνξεί δπλεηηθά πάληα λα δηαδξακαηίδεη θαη απηφ ην ξφιν. 4.ε Γηαπηζηώζεηο Δχινγα ζα πεξίκελε θαλείο φηη ην ζχλνιν ησλ παξαπάλσ ειεγθηηθψλ κεραληζκψλ ζα ήηαλ επαξθέο γηα ηε δηαζθάιηζε ηεο λνκηκφηεηαο ηεο νηθνλνκηθήο δηαρείξηζεο ησλ ΟΣΑ. Χζηφζν, ε πξαγκαηηθφηεηα δελ θαίλεηαη λα επαιεζεχεη θάηη ηέηνην. Η ίδηα ε Δθηειεζηηθή Δπηηξνπή ηεο Παλειιήληαο Οκνζπνλδίαο Δξγαδνκέλσλ ζηνπο ΟΣΑ (ΠΟΔ - ΟΣΑ) ζε αλαθνίλσζε ηεο 32 ζρεηηθά κε ηελ κέρξη ηψξα εθαξκνγή ηνπ πξνιεπηηθνχ ειέγρνπ ζηνπο Γήκνπο απφ ην Διεγθηηθφ πλέδξην, ζχκθσλα κε ην άξζξν 23 ηνπ Ν. 3202/2003, ππνγξάκκηδε ην 2005 φηη ε εθαξκνγή ηνπ δηπινγξαθηθνχ ζπζηήκαηνο θαη ν πξνιεπηηθφο έιεγρνο ησλ δαπαλψλ, ζα κπνξνχζαλ λα ζπκβάιινπλ ζεηηθά ζ' απηή ηε δηαδηθαζία. κσο, ε θπβεξλεηηθή αλαβιεηηθφηεηα θαη νη επζχλεο ησλ αηξεηψλ ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, ησλ Σνπηθψλ Δλψζεσλ θαη ηεο Κ.Δ.Γ.Κ.Δ., νη νπνίνη δεηνχζαλ θάζε ηφζν παξάηαζε ηεο έλαξμεο εθαξκνγήο ηνπο, δεκηνχξγεζαλ ζνβαξά πξνβιήκαηα φζνλ αθνξά ηε λνκηκφηεηα πνιιψλ δαπαλψλ, αιιά θαη ζηε ζπληήξεζε θαη ελίζρπζε ελφο θιίκαηνο αλαμηνπηζηίαο ζηνπο ΟΣΑ. Η άπνςε φηη νη ειεγθηηθνί κεραληζκνί ζηελ Διιάδα αδπλαηνχλ 33 λα ζπλδξάκνπλ απνθαζηζηηθά ζηελ θαηαπνιέκεζε ηεο θαθνδηνίθεζεο, ηεο δηαθζνξάο θαη ησλ αδηαθαλψλ δηαδηθαζηψλ εληζρχεηαη επίζεο απφ ην γεγνλφο φηη ε ζπληξηπηηθή πιεηνςεθία ησλ Διιήλσλ απνδέρεηαη ηε δηαθζνξά σο έλα απφ ηα ζνβαξφηεξα πξνβιήκαηα ηεο ρψξαο. χκθσλα κε ηελ ηειεπηαία ηνπ Δπξσπατθήο Δπηηξνπήο (Δηδηθφ Δπξσβαξφκεηξν, Έθζεζε 325) 34 ην 98% ησλ ειιήλσλ πνιηηψλ δέρεηαη φηη ε δηαθζνξά 32 http://www.poeota.gr/anakoinoseis/1025.html 33 γηα ιφγνπο πνπ εθθεχγνπλ ηνπ πιαηζίνπ ηεο παξνχζαο εξγαζίαο. 34 Δπξσπατθή Δπηηξνπή, ηάζε ησλ Δπξσπαίσλ πνιηηψλ απέλαληη ζηε δηαθζνξά, Ννέκβξηνο 2009, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_325_en.pdf 24

είλαη έλα απφ ηα κείδνλα πξνβιήκαηα ηεο ρψξαο. Σν πνζνζηφ απηφ είλαη ην πςειφηεξν κεηαμχ ησλ 27 ρσξψλ κειψλ ηεο ΔΔ. Η ηνπηθή απηνδηνίθεζε δελ ζα κπνξνχζε θπζηθά λα εμαηξείηαη απ απηφ. Σν 96% ησλ ζπκπαηξησηψλ καο ζεσξεί φηη δηαθζνξά πθίζηαηαη, θαη κάιηζηα ζε ζεκαληηθφ βαζκφ, θαη ζηα πιαίζηα ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο 35. Θα κπνξνχζαλ βέβαηα λα αλαθεξζνχλ πνιιά σο πξνο ηελ αμηνπηζηία ηεο γλψκεο ηνπ θφζκνπ, ηελ ηάζε γηα ππεξβνιή, θιπ. Χζηφζν, είλαη ηφζν πςειφ ην πνζνζηφ πνπ δχζθνια ζα κπνξνχζε λα ηζρπξηζηεί θαλείο φηη ε άπνςε απηή απέρεη απφ ηελ πξαγκαηηθφηεηα. 5. ΓΑΝΔΙΜΟ & ΓΗΜΟΣΙΚΔ ΔΠΙΥΔΙΡΗΔΙ 5.α Γαλεηζκόο: ε πεξίπησζε ησλ 45 πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ ηνπ λνκνύ Θεζζαινλίθεο Η δηαρξνληθή αλεπάξθεηα ησλ εζφδσλ ησλ νξγαληζκψλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο γηα ηελ θάιπςε ησλ δαπαλψλ ηνπο, ε εκθάληζε εθηάθησλ αλαγθψλ, αιιά ελίνηε θαη ε πηεζηηθφηεηα εμεχξεζεο άκεζσλ ιχζεσλ ζε δηάθνξα ηνπηθά πξνβιήκαηα, νδήγεζε ηα ηειεπηαία ρξφληα αξθεηνχο απφ απηνχο ζηε ρξεκαηνδφηεζε κέζσ πηζησηηθψλ ηδξπκάησλ. Η ζρεηηθή ειαζηηθφηεηα ηνπ λνκνζεηηθνχ πιαηζίνπ πνπ θαζνξίδεηαη απφ ηα άξζξα 176-177 ηνπ δεκνηηθνχ θψδηθα αιιά θαη ε ζπρλή αληηκεηψπηζε ησλ αλαγθψλ κε πνιηηηθνχο θαη φρη ηερλνθξαηηθνχο φξνπο εθ κέξνπο ησλ δεκνηηθψλ αξρφλησλ, ζπλεηέιεζαλ επίζεο ζηελ ξαγδαία αχμεζε ηνπ δαλεηζκνχ ησλ δήκσλ ηα ηειεπηαία έηε. ηελ ελφηεηα απηή παξνπζηάδνληαη νξηζκέλα ζηνηρεία γηα ηηο δαλεηαθέο ππνρξεψζεηο ησλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ ηνπ λνκνχ Θεζζαινλίθεο ηα νπνία, ιφγσ ηνπ αξθεηά κεγάινπ πιήζνπο ησλ ΟΣΑ (43 ζπλνιηθά), αιιά θαη ησλ ραξαθηεξηζηηθψλ ηνπο - πνπ πεξηιακβάλνπλ απφ ακηγψο αζηηθνχο ΟΣΑ κεγάινπ κεγέζνπο (Θεζζαινλίθεο, Καιακαξηάο, Δπφζκνπ) έσο κηθξνχο νξεηλνχο ΟΣΑ (νρνχ, Αξέζνπζαο) ζεσξνχκε πσο κπνξνχλ λα ραξαθηεξηζζνχλ σο αληηπξνζσπεπηηθφ δείγκα γηα ην ζχλνιν ηεο ρψξαο. Γηα πξαθηηθνχο ιφγνπο, ν πίλαθαο 7 παξαηίζεηαη ζην παξάξηεκα ηεο εξγαζίαο. Μεζνδνινγηθά 35 Οπ. π. ζει. 16. 25

Σηα πιαίζηα ηεο πξαθηηθήο άζθεζεο ησλ ζπνπδαζηώλ ηεο ΔΣΓΓ, ν ππνθαηλόκελνο ηνπνζεηήζεθε ζηε Γηεύζπλζε Απηνδηνίθεζεο θαη Απνθέληξσζεο ηεο Πεξηθέξεηαο Κεληξηθήο Μαθεδνλίαο ππό ηελ επίβιεςε ηνπ θ. Φαηδερξηζηνδνύινπ Παλαγηώηε, πξντζηακέλνπ ηνπ ηκήκαηνο Απνθέληξσζεο. Σην δηάζηεκα απηό, κε ην ππ αξηζ. πξσηνθόιινπ 74004/9-12-2009 έγγξαθν ηνπ Υπνπξγείνπ Δζσηεξηθώλ, Απνθέληξσζεο θαη Ηιεθηξνληθήο Γηαθπβέξλεζεο (ηεο Γεληθήο Γηεύζπλζεο Τνπηθήο Απηνδηνίθεζεο/ Γηεύζπλζε Οηθνλνκηθώλ ΟΤΑ) δεηήζεθε από ηελ Γηεύζπλζε Απηνδηνίθεζεο ηνπ λνκνύ Θεζζαινλίθεο ε ζπιινγή ζηνηρείσλ γηα ηηο ηξέρνπζεο δαλεηαθέο ππνρξεώζεηο απ όινπο ηνπο πξσηνβάζκηνπο ΟΤΑ 36 θαη ε απνζηνιή ηνπο ζην Υπνπξγείν. Τν έγγξαθν ρξεώζεθε από ηνλ πξντζηάκελν ηεο Γηεύζπλζεο ζηνλ θ. Φαηδερξηζηνδνύινπ, κε ηε βνήζεηα θαη ηελ θαζνδήγεζε ηνπ νπνίνπ αλέιαβα ηελ ζπκπιήξσζε ελόο πίλαθα πνπ ζα ζπγθέληξσλε ηα δεηνύκελα ζηνηρεία. Καηόπηλ επηθνηλσλίαο κε ηνπο αξκόδηνπο ππαιιήινπο ησλ δήκσλ, νη 43 από ηνπο 45 δήκνπο ηνπ λνκνύ απέζηεηιαλ εγθαίξσο κέζσ ηειενκνηνηππίαο όια ηα ζηνηρεία πνπ δεηήζεθαλ, ηα νπνία ζηε ζπλέρεηα νκαδνπνηήζεθαλ κε ςεθηαθό ηξόπν (Excel) θαη δηαβηβάζηεθαλ κε ην ππ αξηζ. 35985, 35936, 35801/18-12-2009 37 έγγξαθν ηεο Πεξηθέξεηαο. Σηνλ πίλαθα 7 ηνπ παξαξηήκαηνο παξνπζηάδεηαη ειάρηζηα ηξνπνπνηεκέλνο γηα ηηο αλάγθεο ηεο παξνύζαο εξγαζίαο ν πίλαθαο δαλεηαθώλ ππνρξεώζεσλ ησλ 43 δήκσλ 38 όπσο απηόο δηαβηβάζηεθε ζην Υπνπξγείν Δζσηεξηθώλ θαζώο θαη ην ζρεηηθό δηαβηβαζηηθό έγγξαθν. Απφ ηελ εμέηαζε ησλ ζηνηρείσλ ηνπ πίλαθα 7 ηνπ παξαξηήκαηνο πξνθχπηνπλ ελδηαθέξνληα ζπκπεξάζκαηα ηα νπνία κπνξνχλ λα ζπλνςηζηνχλ ζηα εμήο. Οη 38 απφ ηνπο 43 δήκνπο 39 ηνπ λνκνχ Θεζζαινλίθεο (ή έζησ θάπνην λνκηθφ ηνπο πξφζσπν) έρνπλ ζπλάςεη ηνπιάρηζηνλ 1 ζχκβαζε δαλείνπ κε έλα ή θαη πεξηζζφηεξα πηζησηηθά ηδξχκαηα. Οη ΟΣΑ πνπ δελ έρνπλ θακία δαλεηαθή ππνρξέσζε είλαη νη Γήκνη Δγλαηίαο, Δπθαξπίαο, πθεψλ, Πεχθσλ θαη Μαδχηνπ. Χζηφζν, δελ είλαη γλσζηφ εάλ θαη απηνί νη 5 Γήκνη είραλ ζπλάςεη δάλεην θάπνηα ζηηγκή ζην παξειζφλ ην 36 θαη γηα ηηο Ννκαξρηαθέο Απηνδηνηθήζεηο, πλδέζκνπο ΟΣΑ, θιπ. ηα νπνία φκσο παξαιείπνληαη εδψ θαζφηη δελ αθνξνχλ ηελ αλάιπζε καο. 37 πζρεηηζκέλα πξσηφθνιια εηζεξρνκέλσλ 38 Απνπζηάδνπλ ηα ζηνηρεία ησλ Γήκσλ Βαζηιηθψλ θαη Κνπθαιίσλ 39 Πνζνζηφ 88,3% 26

νπνίν φκσο έρεη εμνθιεζεί, αθνχ ν πίλαθαο παξνπζηάδεη κφλν ηηο αλνηρηέο δαλεηαθέο ππνρξεψζεηο θαηά ην κήλα Γεθέκβξην ηνπ 2009. πλνιηθά, νη 38 δήκνη έρνπλ 248 ζπκβάζεηο δαλείσλ πνπ ηξέρνπλ ελψ ηα θεθάιαηα πνπ δαλείζηεθαλ αλέξρνληαη ζε 164.664.235,50 επξψ. πλεπψο ν κέζνο φξνο ηνπ θάζε δαλείνπ είλαη 663.968,69 επξψ. Δθ πξψηεο φςεσο θαίλεηαη πσο ην ζχλνιν ηνπ πνζνχ φισλ ησλ δαλείσλ, δειαδή ηα 164,6 εθαηνκκχξηα επξψ, δελ είλαη ηδηαίηεξα πςειφ, πνιχ δε πεξηζζφηεξν εάλ ιάβνπκε ππφςε θαη ην πνιχ κεγάιν κέγεζνο νξηζκέλσλ απφ ηνπο Γήκνπο απηνχο (Θεζζαινλίθεο, Καιακαξηάο, Δπφζκνπ). Δληνχηνηο, πθίζηαληαη κεγάιεο απνθιίζεηο ησλ κεγεζψλ απηψλ κεηαμχ ησλ ΟΣΑ. Ο κηθξφο ιρ. δήκνο ηεο Μπγδνλίαο (πιεζπζκνχ 7.191 θαηνίθσλ βάζεη ηεο απνγξαθήο ηνπ 2001) έρεη ιάβεη δάλεηα χςνπο ζρεδφλ 6 εθαηνκκπξίσλ επξψ, ελψ ν Γήκνο ηεο Καιακαξηάο ησλ 87.312 θαηνίθσλ (απνγξαθή 2001) δαλείζηεθε πνζά πνπ δελ μεπεξλνχλ ηα 3.735.275,62 επξψ. Δπίζεο, είλαη ζεκαληηθφ λα ζεκεησζεί φηη ε κεγάιε πιεηνςεθία ησλ δαλείσλ έρεη ζπλαθζεί γηα ηε ρξεκαηνδφηεζε ακηγψο επελδπηηθψλ ζθνπψλ, ελψ ηα δάλεηα γηα ηελ εμππεξέηεζε ιεηηνπξγηθψλ αλαγθψλ είλαη ζαθψο ιηγφηεξα θαη ζεκαληηθά κηθξφηεξνπ χςνπο. Υαξαθηεξηζηηθά, νη δήκνη ζχκθσλα πάληα κε ηα ζηνηρεία πνπ νη ίδηνη απέζηεηιαλ - έρνπλ ζπλάςεη δάλεηα γηα ηελ πινπνίεζε έξγσλ νδνπνηίαο (Θεξκατθνχ), ηελ εθπφλεζε κειεηψλ (Αγ. Γεσξγίνπ), ηελ αγνξά αθηλήησλ (Δπφζκνπ) θαη αγξνηεκαρίσλ (Θέξκεο), ηελ αλέγεξζε θηηξίσλ (Ππιαίαο) αιιά θαη γηα άιινπο ιφγνπο φπσο είλαη ε εμφθιεζε νθεηιψλ πξνκεζεπηψλ ηνπ δήκνπ (Ακπεινθήπσλ), ε απνπιεξσκή παιαηφηεξσλ δαλείσλ (Αμηνχ), γηα θαηαβνιή απνδεκηψζεσλ ζε απαιινηξηψζεηο (Νεάπνιεο), ε αγνξά απνξξηκκαηνθφξσλ (Δπαλνκήο), γηα αχμεζε κεηνρηθνχ θεθαιαίνπ θνηλσθεινχο δεκνηηθήο επηρείξεζεο (Ακπεινθήπσλ), θ.α. Σα πεξηζζφηεξα απφ ηα 248 δάλεηα ησλ δήκσλ έρνπλ ζπλαθζεί κε ην Σακείν Παξαθαηαζεθψλ θαη Γαλείσλ, ηνπ νπνίνπ ηηο ππεξεζίεο θαίλεηαη πσο εκπηζηεχνληαη νη πεξηζζφηεξνη ΟΣΑ. Σν επηηφθην δαλεηζκνχ απφ ην Σακείν Παξαθαηαζεθψλ ηα ηειεπηαία έηε αλέξρεηαη ζην 5,90% αλεμάξηεηα απφ ην ζθνπφ ηνπ δαλείνπ. Σα δάλεηα πνπ έρνπλ ζπλαθζεί κε ηδησηηθά πηζησηηθά ηδξχκαηα (ιρ. Eurobank, Πεηξαηψο, Marfin) έρνπλ σο επί ην πιείζηνλ θπκαηλφκελα επηηφθηα, ζπλδεδεκέλα κε ην επηηφθην ηεο δηαηξαπεδηθήο αγνξάο Euribor. Σέινο, θαίλεηαη πσο νξηζκέλνη δήκνη (Βεξηίζθνο) εμαθνινπζνχλ λα απνπιεξψλνπλ παιαηά δάλεηα (1999) κε πνιχ πςειφ επηηφθην (13%), 27

ελψ θάπνηνη άιινη (Θεξκατθνχ, Νεάπνιεο, Δπφζκνπ, Αμηνχ) αληηθαηέζηεζαλ ηα παιαηά δάλεηα πςεινχ επηηνθίνπ εμνθιψληαο ηα κε ηε ιήςε λέσλ δαλείσλ ρακειφηεξνπ επηηνθίνπ. 5.β Γεκνηηθέο Δπηρεηξήζεηο πσο αλαθέξεηαη ζην άξζξν 254 ΓΚΚ, ζθνπφο ησλ δεκνηηθψλ επηρεηξήζεσλ είλαη ζε γεληθέο γξακκέο, ε εθηέιεζε έξγσλ, ε παξαγσγή αγαζψλ ή παξνρή ππεξεζηψλ θαη ε αλάπηπμε δξαζηεξηνηήησλ γηα πξαγκαηνπνίεζε εζφδσλ. ε γεληθέο γξακκέο ν ΓΚΚ πηνζέηεζε (άξζξα 252-264) έλα νξγαλσηηθφ ζρήκα πνπ απνπεηξάζεθε λα ζπγθεληξψζεη ηηο ξπζκίζεηο παιαηφηεξσλ ζρεηηθψλ λνκνζεηεκάησλ (θπξίσο, Ν. 1416/84) θαη κέζσ κηαο ζρεηηθά επξείαο δηαηχπσζεο, λα δεκηνπξγήζεη έλα ηδηαίηεξα αλνηθηφ πεδίν ιεηηνπξγίαο, ην νπνίν φκσο επέηξεςε πνιιέο θαη ρξφληεο ζηξεβιψζεηο, θαζψο θαη πξνβιήκαηα, φπσο ε εκπεηξία θαηέδεημε. Χο ηέηνηεο ζηξεβιψζεηο ζα κπνξνχζαλ λα αλαθεξζνχλ, ε ίδξπζε (θαη ε επηβιαβήο νηθνλνκηθά δηαηήξεζε) κε βηψζηκσλ επηρεηξήζεσλ, ε εθ πιαγίνπ (πιελ παξάλνκε) ζπλερήο επηρνξήγεζε απφ ηνπο ΟΣΑ, ε ζπζηεκαηηθή πξφζιεςε πξνζσπηθνχ δίρσο αμηνινγηθή επηινγή θαη πξνγξακκαηηζκφ θιπ. χκθσλα κε ηα ζηνηρεία κηαο απνγξαθήο πνπ δηεμήγαγε ην 2004 ε Π.Δ.Σ.Α ΑΔ 40, ε νπνία θαη ηεξεί ην κεηξψν ησλ δεκνηηθψλ επηρεηξήζεσλ, θαηαγξάθεθαλ 1800 δεκνηηθέο επηρεηξήζεηο, δει. πεξίπνπ ην 96% ηνπ ζπλνιηθνχ αξηζκνχ ησλ εγγεγξακκέλσλ. ε παλειιαδηθφ επίπεδν αληηζηνηρνχλ 1,74 επηρεηξήζεηο αλά δήκν/θνηλφηεηα. Η γεληθή εηθφλα πνπ παξνπζίαζε ε νηθνλνκηθή θαηάζηαζε ησλ επηρεηξήζεσλ απηψλ ήηαλ ηδηαίηεξα απνζαξξπληηθή. Πνζνζηφ 22,4% ησλ επηρεηξήζεσλ ήηαλ αδξαλείο. Ο δηαρσξηζκφο ζε ελεξγέο θαη αδξαλείο επηρεηξήζεηο είλαη ηδηαίηεξα ζεκαληηθφο δεδνκέλνπ φηη πνιιέο επηρεηξήζεηο είραλ ηδξπζεί αιιά γηα δηαθφξνπο ιφγνπο δελ βξίζθνληαλ ζε ιεηηνπξγία. Χο αδξαλείο ραξαθηεξίδνληαη φζεο επηρεηξήζεηο δελ αζθνχλ νηθνλνκηθή δξαζηεξηφηεηα θαη δελ απαζρνινχλ πξνζσπηθφ. Παξαηεξνχληαη δχν θαηεγνξίεο αδξαλψλ επηρεηξήζεσλ, νη επηρεηξήζεηο νη νπνίεο δελ είραλ αζθήζεη θακία δξαζηεξηφηεηα απφ ηελ ίδξπζε ηνπο θαη νη επηρεηξήζεηο νη νπνίεο ιεηηνχξγεζαλ γηα νξηζκέλα ρξφληα θαη θαηφπηλ αδξάλεζαλ. ηε δεχηεξε θαηεγνξία 40 Π.Δ.Σ.Α ΑΔ, Γεληθά πκπεξάζκαηα ηεο απνγξαθήο ησλ δεκνηηθψλ επηρεηξήζεσλ, 2004. http://www.3049.syzefxis.gov.gr/peta_2006_06/dim_epixeiriseis.pdf 28

θαηαηάζζνληαη πνιιέο θνηλνηηθέο επηρεηξήζεηο νη νπνίεο πεξηέπεζαλ ζε αδξάλεηα χζηεξα απφ ηελ εθαξκνγή ηνπ λφκνπ Καπνδίζηξηα. Η Ήπεηξνο εκθάληζε ηε κεγαιχηεξε πνζνζηηαία αλαινγία αδξαλψλ επηρεηξήζεσλ θαζψο απνηεινχζαλ ην 40% ησλ πθηζηάκελσλ επηρεηξήζεσλ ηεο ζπγθεθξηκέλεο πεξηθέξεηαο. Απφ ηηο ελεξγέο επηρεηξήζεηο, νη θεξδνθφξεο απνηεινχλ ην 39,5% (449 επηρεηξήζεηο), νη δεκηνγφλεο ην 58,5% (663 επηρεηξήζεηο) ελψ ην ππφινηπν 2% (20 επηρεηξήζεηο) είραλ κεδεληθά θαζαξά απνηειέζκαηα, δειαδή δελ παξνπζίαδαλ νχηε θέξδε νχηε δεκηά. ε παλειιαδηθφ επίπεδν ν θχθινο εξγαζηψλ ησλ ελεξγψλ επηρεηξήζεσλ έθηαζε ηα 600.508.587,98, ηα άιια έζνδα εθκεηάιιεπζεο έθηαζαλ ηα 155.162.840,96 ελψ ηα ζπλνιηθά θαζαξά απνηειέζκαηα ήηαλ αξλεηηθά ζην χςνο ησλ -82.110.432,90. Σν δε πξνζσπηθφ ησλ επηρεηξήζεσλ θαη ησλ Ν.Π.Ι.Γ. ηεο Απηνδηνίθεζεο πνπ θαηαγξάθεθαλ αξηζκνχζε ηα 34.498 άηνκα. ην ζεκείν απηφ νθείινπκε λα δηεπθξηλίζνπκε φηη δελ θξίλνπκε θαηά θαλέλα ηξφπν ην έξγν ή ηελ απνηειεζκαηηθφηεηα απηψλ ησλ επηρεηξήζεσλ, εθφζνλ πνιιέο εμ απηψλ δελ ιεηηνπξγνχλ κε ηδησηηθννηθνλνκηθά θξηηήξηα, ελψ πηζαλφηαηα επηηεινχλ θαη ζνβαξφ θνηλσληθφ έξγν ην νπνίν επηπιένλ δελ κπνξεί λα απνηηκεζεί (ζπλήζσο) κε ρξεκαηηθνχο φξνπο. Λακβάλνπκε πξνο ην παξφλ σο δεδνκέλν ην γεγνλφο, πσο ε ιεηηνπξγία ηνπο ζπλδξάκεη επίζεο ζηελ άζρεκε νηθνλνκηθή θαηάζηαζε ησλ πεξηζζφηεξσλ πξσηνβάζκησλ ΟΣΑ. χκθσλα κε ηελ εηδηθή ζχκβνπιν ηεο Παλειιήληαο Οκνζπνλδίαο Δξγαδνκέλσλ ζηνπο ΟΣΑ (ΠΟΔ - ΟΣΑ) θαη κέινο ηεο επηηξνπήο ζχληαμεο ηνπ ηζρχνληνο ΓΚΚ, θ. Διέλεο Μαθξνπνχινπ 41, ν ζπλδπαζκφο ηεο έιιεηςεο ζηξαηεγηθήο ζε φηη αθνξά ηελ πνιηηηθή πξφζιεςεο θαη αμηνπνίεζεο πξνζσπηθνχ θαη ηεο απνπζίαο αλαπηπμηαθήο πξννπηηθήο είραλ κεηαηξέςεη νξηζκέλεο απφ ηηο δεκνηηθέο επηρεηξήζεηο ζε εζηία θαρεμίαο θαη νηθνλνκηθήο αηκνξξαγίαο γηα ηνπο ΟΣΑ. Οη ππφρξεεο θαη δεκηνγφλεο απηέο επηρεηξήζεηο ζπληεξνχληαλ ζηελ νπζία κε έθηαθηεο επηρνξεγήζεηο πνπ πεξλνχζαλ κέζα απφ ηνλ νηθείν Γήκν ή Κνηλφηεηα, απνζηεξψληαο ηνλ έηζη απφ ζεκαληηθνχο πφξνπο. Η δε πνιπδηάζπαζε ηνπο κε δξαζηεξηφηεηεο πνπ ζπρλά επηθαιχπηνληαλ θαζηζηνχζαλ ηε ιεηηνπξγία ηνπο αληηπαξαγσγηθή. 41 Ηκεξίδα ΠΟΔ-ΟΣΑ κε ζέκα Σν λέν ζεζκηθφ πιαίζην γηα ηηο δεκνηηθέο επηρεηξήζεηο Τπεξάζπηζε ησλ δηθαησκάησλ ησλ εξγαδνκέλσλ, Αζήλα, 6-2-2007, Η εηζήγεζε βξίζθεηαη ζηε ζειίδα http://www.poeota.gr/anakoinoseis/imerides/imerides.html ζε κνξθή ζπκπηεζκέλνπ αξρείνπ. 29