Προς Αθήνα 13 Μαϊου 2010 τον Υπουργό Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης κ. Ιωάννη Ραγκούση Βασ.Σοφίας 15, 10674 Αθήνα Θέμα : ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΥ "ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ" : Σχέση με το χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό - προγραμματισμό Κύριε Υπουργέ, Σε συνέχεια του Σχεδίου Νόμου για την "Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - πρόγραμμα "ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ" που δώσατε στην δημοσιότητα, θέλουμε να σας γνωρίσουμε τα εξής : 1. Γενικές διαπιστώσεις Η προτεινόμενη αναδιάρθρωση της διοίκησης απαιτεί, εκ των πραγμάτων, μελέτη και ανάλογη αλληλοπροσαρμογή με τους βασικούς νόμους 2742/99 "Χωροταξικός Σχεδιασμός και Αειφόρος Ανάπτυξη", ΦΕΚ 207/1999 και Ν.2508/97 "Βιώσιμη Οικιστική Ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της Χώρας" ΦΕΚ 124Α/97. Στόχοι και επιδιώξεις, για «συνολικό επανασχεδιασμό των επιπέδων διακυβέρνησης», είναι απαραίτητο να διατυπωθούν ευκρινώς ώστε δύσκολα να είναι δυνατόν να αμφισβητηθούν. Ωστόσο απαιτείται ιδιαίτερη προσοχή τόσο λόγω της κρίσιμης ώρας της μεταρρύθμισης και της ανάγκης άμεσης συνέχισης της λειτουργίας του συστήματος, όσο και των θεσμικών και λειτουργικών εκκρεμοτήτων σε σχέση με την ισχύουσα νομοθεσία και σημερινή πρακτική τα κύρια σημεία της οποίας αναπτύσσουμε παρακάτω στο κείμενό μας. Κατ αρχή και πάνω απ όλα είναι προφανές και μη αμφισβητήσιμο σ όλα τα επίπεδα και ιδιαίτερα στην Ευρωπαϊκή Ενωση (θεσμοί και προγράμματα), ότι ο σχεδιασμός και η λειτουργία των επιπέδων διακυβέρνησης (κεντρική επιτελική διοίκηση, αποκεντρωμένη αυτοδιοικητική περιφέρεια και ΟΤΑ) συνδέονται με την βιώσιμη ανάπτυξη του χώρου και ότι βιώσιμη ανάπτυξη δεν επιτυγχάνεται χωρίς την 1
σύνδεση της διοίκησης, της «ανάπτυξης ως και του σχεδιασμού και προγραμματισμού της» με το χωρικό σχεδιασμό. Χώρος, χρόνος, περιβάλλον, κοινωνία και κυβέρνηση συνδέονται αναπόσπαστα και αλληλοεπηρεάζονται. Κάναμε πολλά χρόνια να το παραδεχθούμε αλλά επιτέλους στο εθνικό επίπεδο διαθέτουμε και νομοθεσία και εκτεταμένη πρακτική, στο δε ευρωπαϊκό επίπεδο ο στόχος της εδαφικής συνοχής προωθήθηκε και σύντομα στο Δ ΚΠΣ θα οδηγήσει σε στενότερες απαιτήσεις χωρικού και πολεοδομικού σχεδιασμού (βλέπε κοινοτική πρωτοβουλία για τις πόλεις JESSICA, διασυνοριακά INTEREG κ.λ.π). Στο πλαίσιο αυτό είναι αναγκαία: η καθαρή τοποθέτηση σε σχέση με τη διασύνδεση αναπτυξιακού χωροταξικού σχεδιασμού (π.χ. η αναπτυξιακή αυτοδιοικητική περιφέρεια δεν μπορεί παρά να είναι και η χωρική ενότητα του Χωροταξικού Περιφερειακού Πλαισίου του Ν. 2742/99) η διευκρίνιση της κατανομής των αρμοδιοτήτων χωροταξίας-πολεοδομίας και περιβάλλοντος ανά χωρικό επίπεδο σχεδιασμού - έγκρισης - διαβούλευσηςεφαρμογής και παράλληλα του εντοπισμού των αρμοδιοτήτων που πρέπει να ασκούνται από το κράτος και αυτών που μεταβιβάζονται στην αυτοδιοίκηση Α και Β βαθμού. Το «πρόγραμμα Καλλικράτης» αποτελεί ευκαιρία για τον εξορθολογισμό του συστήματος χωρικού σχεδιασμού. 2. Αυτοδιοίκηση, Περιφερειακή Διοίκηση και χωροταξικός πολεοδομικός σχεδιασμός πριν το "Καλλικράτη" (Ν. 2508/97,Ν. 1337/83, Ν.Δ./17-7-23) Το θεσμικό πλαίσιο για τον χωροταξικό σχεδιασμό (Ν.2742/99) ορίζει τα θεσμικά εργαλεία που αναφέρονται στα Γενικά, Ειδικά και Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Οι αρμοδιότητες της στρατηγικής του σχεδιασμού ανήκουν στη Κεντρική Διοίκηση σε συνεργασία με τις Περιφέρειες και με γνωμοδότηση των Νομαρχιών. Το θεσμικό πλαίσιο για τον πολεοδομικό σχεδιασμό (Ν.2508/97) ορίζει δύο επίπεδα σχεδιασμού και αντίστοιχα εργαλεία ανά επίπεδο. Στο πρώτο επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού ανοίκουν τα Ρυθμιστικά Σχέδια και προγράμματα Προστασίας Περιβάλλοντος (Ρ.Σ.) των μεγάλων αστικών κέντρων της χώρας και τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ) ή Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής 2
Οργάνωσης Ανοικτής Πόλης (ΣΧΟΟΑΠ) για τους Καποδιστριακούς Δήμους ή Κοινότητες. Στο δεύτερο επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού αντιστοιχούν οι πολεοδομικές μελέτες συνοδευόμενες από την Πράξη Εφαρμογής τους, καθώς και οι πολεοδομικές μελέτες αναπλάσεων κ.λ.π, πολεοδομικές μελέτες διαφόρων τύπων παραγωγικών ζωνών(πάρκων) ή άλλες ειδικές πολεοδομικές μελέτες. Στο πρώτο επίπεδο οι αρμοδιότητες σήμερα έχουν ως εξής: Το "Ρ.Σ". αποτελεί αρμοδιότητα της Κεντρικής Διοίκησης για τις διαδικασίες εκπόνησης, κατάρτισης και έγκρισης με Π.Δ. μετά από πρόταση του Υπουργού ΥΠΕΚΑ. Η παρακολούθηση της εφαρμογής του και η εξασφάλιση υλοποίησης των κατευθύνσεων, προτάσεων ανατίθεται σε ειδικά προς τούτο ιδρυόμενο "Οργανισμό Εφαρμογής Ρυθμιστικού Σχεδίου" Το σημερινό περιφερειακό συμβούλιο και τα νομαρχιακά συμβούλια γνωμοδοτούν σε θέματα που ορίζει ο Ν.2508/97. Τα ΓΠΣ ή ΣΧΟΟΑΠ, σύμφωνα με το Ν.2508/97, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει περιλαμβάνουν το σύνολο της εδαφικής περιφέρειας του "Καποδιστριακού" ΟΤΑ. Την ευθύνη κατάρτισης και δημοσιοποίησης των μελετών ΓΠΣ / ΣΧΟΑΠ έχουν οι ΟΤΑ α βαθμού, ενώ στη διαδικασία γνωμοδότησης εμπλέκονται όλες οι ενδιαφερόμενες νομαρχιακές και περιφερειακές υπηρεσίες (ενίοτε και οι κεντρικές) και τοπικοί φορείς (ή και κεντρικά). Η εφαρμογή των ΓΠΣ/ΣΧΟΑΠ ανατίθεται είτε σε νέο ΝΠΔΔ, «Οργανισμός Εφαρμογής Πολεοδομικού Σχεδιασμού», που συστήνεται με απόφαση του οικείου Νομαρχιακού Συμβουλίου, είτε σε «πενταμελείς επιτροπές πολεοδομικού σχεδιασμού», που συστήνονται με τον ίδιο τρόπο. Στο β επίπεδο σχεδιασμού, Τα προβλήματα είναι σύνθετα. Ο Ν.2508/97 μετέφερε την αρμοδιότητα έγκρισης της ΠΜ στον οικείο Νομάρχη. Ωστόσο το Σ.τΕ. αποφάσισε οτι υπάρχει πρόβλημα διότι οι σχετικές αρμοδιότητες εισήγησης υπογραφής Π.Δ. δεν αφορούν στο επίπεδο της Αυτοδιοίκησης. Μετά τη Συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (αναθεώρηση και άρθρου 102 παρ.1), με την οποίαν παρέχεται ρητά η δυνατότητα ανάθεσης στους ΟΤΑ αρμοδιοτήτων της Κεντρικής Διοίκησης με το Ν.3044/2001 επιχειρήθηκε η εκ νέου εκχώρηση 3
άσκησης πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Αποτελεί εξαίρεση συγκεκριμένων ευαίσθητων χωρικών ενοτήτων. Π.Χ.: Απόφαση ΥΠΕΚΑ (ΥΠΕΧΩΔΕ) απαιτείται για εγκρίσεις σχεδίων σε παράκτιες ζώνες, προστατευόμενες περιοχές, αξιόλογους οικισμούς, τροποποιήσεις σε προστατευόμενες ή εκατέρωθεν βασικού οδικού δικτύου περιοχές. Εγκρίσεις σχεδίων έξω από προστατευόμενες και παράκτιες περιοχές, και τροποποιήσεις σε παράκτιες περιοχές, παραπέμπονται στο Γεν. Γραμματέα Περιφέρειας, ενώ οι λοιπές περιοχές εκχωρούνται στην αρμοδιότητα της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, στην οποία παραμένει επίσης η αρμοδιότητα εφαρμογής της ΠΜ. Ο Α βαθμός αυτοδιοίκησης ασκεί καθοριστικό ρόλο, ως φορέας επίσπευσης και πρωτίστως ως διαχειριστής των εισφορών σε γη και σε χρήμα. Η απόφαση 3651/2005 Ολ. Σ.τ.Ε. κ.ά., με επίκληση του άρθρου 24 του Συντάγματος θέτει εκτός εφαρμογής το Ν.3044/2001 και οδηγεί: - στην ακύρωση σειράς αποφάσεων, κεντρικής ή αποκεντρωμένης διοίκησης ή αυτοδιοίκησης (Σ.τ.Ε. τμήμα Ε 2265/2007, 2221/2007, 3276/2008 κ.λ.π.) - στον περαιτέρω κατακερματισμό έγκρισης των πολεοδομικών μελετών με Π.Δ/γτα, αποφάσεις ΥΠΕΚΑ (ΥΠΕΧΩΔΕ), αποφάσεις Περιφέρειας ή Νομαρχίας. Μ αυτό τον τρόπο η οργάνωση του χώρου της πόλης και των οικισμών, οι ρυμοτομικές γραμμές, οι χρήσεις, το είδος, ο τρόπος και τα μεγέθη της δόμησης αντιμετωπίζονται ως μη ώφειλαν σαν μεγέθη που είναι δυνατόν να αποσυνδέονται και να αυτονομούνται.. 3. Προτάσεις για το σχέδιο νόμου. Εκτιμάται ότι η διατύπωση των αρμοδιοτήτων στο σχέδιο νόμου και για τα τρία επίπεδα (Δήμος - Περιφέρεια - Αποκεντρωμένη Διοίκηση) δεν ανταποκρίνεται ικανοποιητικά στα απαιτούμενα από τις παραπάνω περιγραφείσες διαδικασίες του σχεδιασμού. Η διατύπωση, υπό την πίεση του χρόνου και των κατά περίπτωση αναγκών, κρίνεται άλλοτε ιδιαίτερα αναλυτική αλλά αποσπασματική και ασαφής, άλλοτε ελλιπής και θεωρούμε ότι θα προκαλέσει σύγχυση. Η πλήρης περιγραφή των υπό ανακατανομή αρμοδιοτήτων απαιτεί μεγαλύτερη επεξεργασία και προτείνεται να αποτελέσει προϊόν τεκμηριωμένης μελέτης από ειδικούς και όχι αποσπασματικών λύσεων. Προτείνεται η Πολιτεία να πάρει τον απαιτούμενο χρόνο παραπέμποντας την λεπτομερή εξειδίκευση των αρμοδιοτήτων σε Υπουργική Απόφαση εντός συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος, π.χ. 4 μήνες μετά την ψήφιση του Νόμου για τον "Καλλικράτη", και ο Νόμος να παραμείνει σε γενικές αρχές σε σχέση με τις 4
αρμοδιότητες, σύμφωνα με τις Συνταγματικές επιταγές, που διατηρούνται στο κράτος και αυτές που μεταβιβάζονται στην αυτοδιοίκηση Α και Β βαθμού. Στην προτεινόμενη Υπουργική Απόφαση η Πολιτεία με τη βοήθεια των αρμόδιων επιστημονικών φορέων. Θα πρέπει : - Να διευκρινήσει για κάθε επίπεδο και κατηγορία χωρικής και πολεοδομικής παρέμβασης, ποιά διοικητική μονάδα αρμόζει να έχει την ευθύνη λήψης απόφασης, με ποιά θεσμικά γνωμοδοτικά όργανα και με ποιές δυνατότητες παρέμβασης συναρμόδιων υπηρεσιών και φορέων. - Να εξετάσει τη λειτουργική οργάνωση, τα μέσα και τη γνώση που πρέπει να διαθέτει κάθε διοικητική μονάδα, ανάλογα με τις αρμοδιότητες που θα κληθεί να ασκήσει 4. Επίλογος Ο ΣΕΠΟΧ μπορεί να ενεργοποιηθεί στην κατεύθυνση αυτή. Υπάρχει ήδη εμπειρία που πρέπει να αποτελέσει οδηγό, γιατί περιθώρια επανάληψης των λαθών του παρελθόντος δεν υπάρχουν. Απαιτείται τέλος έγκαιρη μέριμνα στο «πρόγραμμα Καλλικράτης» για την πρόβλεψη μεταβατικών διατάξεων που αφορούν στις τρέχουσες μελέτες (βλ. έγγραφο ΣΕΠΟΧ 390/27.01. 2010) και την ενδιάμεση περίοδο για αυτό. Ο ΣΕΠΟΧ διατύπωσε σχετική γνωμοδότηση που σας επισυνάπτουμε και στο σημερινό μας έγγραφο. Με εκτίμηση Για τον ΣΕΠΟΧ Η Πρόεδρος Βιβή Μπάτσου Αρχιτέκτων Πολεοδόμος Συνημμένα : Εγγραφο ΣΕΠΟΧ, υπ αριθμ. 390/27.1.2010 Κοινοποίηση: ΥΠΕΚΑ Κοινοβουλευτικές Ομάδες 5