ΗΜΕΡΙΔΑ ΣΕΠΟΧ ΤΕΕ 31.05.2006 ΧΩΡΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΟΤΑ: Ο ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΓΠΣ- ΣΧΟΟΑΠ ΕΙΣΗΓΗΣΗ Συλλόγου Ελλήνων Πολεοδόμων και Χωροτακτών (ΣΕΠΟΧ) Εισηγητής: Κώστας ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ, Δρ Χωροτάκτης-πολεοδόμος, μέλος ΔΣ ΣΕΠΟΧ 1._Με τη δημοσίευση των νόμων 2508/97 (για τη βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών) και 2742/99 (για τον χωροταξικό σχεδιασμό και την αειφόρο ανάπτυξη) ολοκληρώθηκε σε μεγάλο βαθμό το θεσμικό πλαίσιο για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, 31 χρόνια από το Σύνταγμα του 1975 και 23 χρόνια από τον ιστορικό για πολλούς, οικιστικό νόμο 1337/83 του αείμνηστου Αντώνη Τρίτση με τον οποίο νόμο, καθυστερημένα, ενεργοποιήθηκε στη χώρα μας ο σχεδιασμός του χώρου. Το συνδυασμένο αυτό νέο θεσμικό πλαίσιο θέτει τις βάσεις και απαντά στις νέες συνθήκες σχεδιασμού σε σχέση με τις ευρωπαϊκές πολιτικές, την αποκέντρωση αλλά και στις σύγχρονες απαιτήσεις της αειφόρου ανάπτυξης. Προβλέπει ένα ιεραρχημένο σύστημα σχεδιασμού 3 τουλάχιστον διακεκριμένων επιπέδων: τον στρατηγικό χωροταξικό σχεδιασμό, εθνικής και περιφερειακής εμβέλειας, που περιλαμβάνει την κατάρτιση πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού (γενικό, ειδικά και περιφερειακά πλαίσια), τον τοπικό χωρικό και αναπτυξιακό σχεδιασμό διαδημοτικής και τοπικής εμβέλειας που περιλαμβάνει τα Ρυθμιστικά Σχέδια και τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια και ΣΧΟΟΑΠ στο επίπεδο του καποδιστριακού δήμου, και τον πολεοδομικό σχεδιασμό στο επίπεδο του οικισμού που περιλαμβάνει κυρίως, τις πολεοδομικές μελέτες επέκτασης-αναθεώρησης, τις πράξεις εφαρμογής και τις αναπλάσεις κρισίμων ή υποβαθμισμένων περιοχών. Με την είσοδο στη δεκαετία του 2000 που σηματοδοτούσε το νέο πνεύμα του αειφόρου σχεδιασμού, κυρίαρχο αίτημα των εμπλεκομένων (με το σχεδιασμό) φορέων ήταν η ενεργοποίηση του θεσμικού πλαισίου για την έγκυρη και έγκαιρη εκπόνηση, θεσμοθέτηση και εφαρμογή των προβλεπόμενων μελετών προς όφελος της ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος στη χώρα μας. Και αυτό γιατί 25 χρόνια μετά την ένταξη μας στην ΕΕ, και χωρίς να παραγνωρίζουμε την ιδιαιτερότητα της χώρας μας, θα περιμέναμε ο σχεδιασμός του χώρου και η διοικητική αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων του σχεδιασμού να είχαν προσαρμόσει τα βήματά τους στους ρυθμούς και το επίπεδο των εταίρων μας. Η πραγματικότητα όμως διαψεύδει τις προσδοκίες μας. Νηφάλια αποτίμηση της σημερινής κατάστασης, παρά τα πολύ σημαντικά βήματα της δεκαετίας του 80 και την ολοκλήρωση του θεσμικού πλαισίου τη δεκαετία του 90 όπως προαναφέραμε, τα πρακτικά αποτελέσματα από την εφαρμογή ή την μη εφαρμογή του είναι κατά κοινή ομολογία όχι ικανοποιητικά. Χωρίς να έχει υπάρξει ολοκληρωμένο χωροταξικό και αναπτυξιακό πλαίσιο, η μέχρι σήμερα εφαρμογή του σχεδιασμού έχει επικεντρωθεί στις ρυθμίσεις και παρεμβάσεις ΣΕΠΟΧ / ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΗΜΕΡΙΔΑΣ ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ / Κ.ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ / 30.05.06 1
επέκτασης και βελτίωσης-ανάπλασης του αστικού χώρου, χωρίς να έχει διασφαλιστεί προηγουμένως η συνολική οργάνωση και του λοιπού εξωαστικού χώρου, απαραίτητη προϋπόθεση για ισόρροπη ανάπτυξη με προστασία του περιβάλλοντος. Δεν έχει ακόμη προχωρήσει το ζήτημα της συμμετοχικής διαδικασίας των πολιτών στα θέματα του σχεδιασμού παρά τις διευρυμένες δυνατότητες που προβλέπονται από το νέο θεσμικό πλαίσιο. Όχι τόσο ως προς τη συμμετοχή των πολιτών στη διαμόρφωση των ρυθμίσεων για την περιοχή τους η οποία θα πρέπει να είναι μεγαλύτερη, όσο ως προς την αύξηση της εμπιστοσύνης τους σε ένα πιο συμμετοχικό σχεδιασμό αλλά και την αλλαγή αντιλήψεων και νοοτροπίας σχετικά με την αξιοποίηση της ατομικής ιδιοκτησίας (μέσα από το σχεδιασμό). Τόσο κατά τη σύνταξη όσο και κατά τα 9 χρόνια ισχύος του νέου αυτού θεσμικού πλαισίου έχει αναπτυχθεί ικανοποιητικός δημόσιος διάλογος και έχουν διατυπωθεί απόψεις και θέσεις διαφορετικές και από πολλές οπτικές γωνίες. Με την ημερίδα αυτή, ο ΣΕΠΟΧ παρέχει, όπως και άλλοι φορείς, το βήμα για να εκφραστούν και πάλι απόψεις για ένα θέμα που ενώ έχει δημόσια συζητηθεί αρκετά, όλοι θα συμφωνήσουμε, ότι ο διάλογος δεν έχει δώσει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Στόχος μας είναι η αποτίμηση της σημερινής κατάστασης, η σύνθεση των απόψεων και προτάσεων βελτίωσης, η συνεννόηση για την παραπέρα πορεία. 2._Απέναντι στο νέο θεσμικό πλαίσιο ο ΣΕΠΟΧ στάθηκε από την αρχή θετικά αλλά και κριτικά. Διατύπωσε και δημοσιοποίησε θέσεις οι οποίες αφορούν: - τη συνολική φιλοσοφία του σχεδιασμού στη χώρα μας, - τις προοπτικές και την εφικτότητα εφαρμογής των ρυθμίσεων του νέου θεσμικού πλαισίου, - το περιεχόμενο των μελετών, τις προδιαγραφές, τις διαδικασίες προώθησης του σχεδιασμού. Κυρίαρχη αρχικά θέση, ήταν και είναι και σήμερα, η συνολική και κατά ιεραρχημένα επίπεδα σχεδιασμού αντιμετώπιση των χωρικών προβλημάτων της ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος. Κυρίαρχη επίσης θέση, ήταν και είναι, η αναγκαιότητα θεμελίωσης και παγίωσης ενός αποκεντρωμένου διοικητικού συστήματος, δοκιμασμένου και αποδεκτού από την κοινωνία των πολιτών, σε αρμονική σχέση με τα ιεραρχημένα επίπεδα χωρικού σχεδιασμού της συνολικής ανάπτυξης. Κυρίαρχη θέση, ήταν και εξακολουθεί να είναι, η αναγκαιότητα της εφαρμογής του νέου θεσμικού πλαισίου, μέσα από σύγχρονα επιχειρησιακά προγράμματα, ώστε εκ του αποτελέσματος να κριθεί και να βελτιωθεί. Ειδικότερα για το θεσμικό πλαίσιο που συζητάμε, από το 1997 ο ΣΕΠΟΧ είχε επισημάνει και διατυπώσει θέσεις οι οποίες και σήμερα παραμένουν επίκαιρες: Ζητούσε τότε και ζητά και σήμερα: Άμεση εφαρμογή του Ν-2508 με την προβλεπόμενη αποκεντρωμένη διαδικασία, με την προϋπόθεση ότι το ΥΠΕΧΩΔΕ (θα επικέντρωνε/) θα επικεντρώσει τις δυνάμεις του στις απαιτούμενες συμπληρωματικές επεξεργασίες (εκτελεστικές πράξεις, εγκυκλίους, ΣΕΠΟΧ / ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΗΜΕΡΙΔΑΣ ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ / Κ.ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ / 30.05.06 2
τεχνικές προδιαγραφές) ώστε ο νόμος να αποκτήσει μεγαλύτερη σαφήνεια, αποτελεσματικότητα και επιχειρησιακή ετοιμότητα. Η αποκεντρωμένη διαδικασία χρειάζεται στήριξη με κεντρικό και περιφερειακό επιχειρησιακό σχεδιασμό, ορθά σχεδιασμένη διασπορά και έλεγχο των πόρων των ΚΠΣ, σε άμεση συνεργασία με τις περιφερειακές υπηρεσίες κατάλληλα στελεχωμένες. Με άλλα λόγια το ΥΠΕΧΩΔΕ επιβάλλεται, επιτέλους, να ασκήσει τον επιτελικό του ρόλο και οι Περιφέρειες τον δικό τους συντονιστικό. Επιπρόσθετα στη σημερινή συγκυρία, συνειδητοποιείται ολοένα και περισσότερο η ανάγκη ετοιμότητας της Διοίκησης ως προς την επικαιροποίηση του θεσμικού πλαισίου με την ενσωμάτωση στο εθνικό δίκαιο των περιβαλλοντικών οδηγιών της ΕΕ (με σημαντικότερη την οδηγία 2001/42 για τη Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση ορισμένων Σχεδίων και Προγραμμάτων). Ο ΣΕΠΟΧ έχει έγκαιρα εκφράσει τις θέσεις του για το σοβαρό αυτό ζήτημα: - Θεωρούμε ότι αφορά την ουσιαστική σχέση σχεδιασμού-προγραμματισμού με την πολιτικό-κοινωνική επιδίωξη της βιώσιμης ανάπτυξης. - Εκτιμούμε ότι, το ισχύον θεσμικό πλαίσιο αναδεικνύει την περιβαλλοντική διάσταση ως κύρια παράμετρο του σχεδιασμού και είναι αρκετά έτοιμο να αναλάβει την ενσωμάτωση με τρόπο ολοκληρωμένο χωρίς πρόσθετες αντιφατικές προσεγγίσεις. - Το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όμως, υπερβαίνει κατά πολύ τις γραφειοκρατικές διαδικασίες ενσωμάτωσης. Η σοβαρότητα του θέματος είναι τέτοια που απαιτεί πολύ σοβαρό διάλογο, και σ αυτή την κατεύθυνση έχουμε ζητήσει από τον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ να θέσει τα πλαίσια αυτού του διαλόγου. Θεωρούμε αναγκαία την έγκαιρη προετοιμασία με ανταλλαγή απόψεων, τουλάχιστον, όλων των φορέων του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξίας. Δεν πρέπει να παραλείψουμε να αναφερθούμε στο σημείο αυτό, χωρίς περιστροφές, ότι η επικείμενη νέα Συνταγματική Αναθεώρηση δεν θα πρέπει να ολοκληρωθεί χωρίς να έχουμε όλοι συμβάλλει και πετύχει την θεσμική θωράκιση της ουσιαστικής αποκέντρωσης των χωροταξικών και πολεοδομικών αρμοδιοτήτων. Απαιτείται ορθολογισμός και εξειδίκευση του θεσμικού πλαισίου, με καθορισμό αρμοδιοτήτων και μεταφορά εξουσιών και πόρων από το κέντρο στην περιφέρεια, με σαφείς ρόλους για όλα τα επίπεδα σχεδιασμού / προγραμματισμού. Ζητούμενο (και σε αυτήν την ημερίδα) είναι η διατύπωση, όσο γίνεται καθαρότερα των θέσεων του αρμόδιου για τον χωρικό σχεδιασμό Υπουργείου. Ζητούμενο είναι επίσης η υπέρβαση της στασιμότητας που χαρακτηρίζει τη σημερινή συγκυρία. Οι περισσότεροι φορείς οι οποίοι συμμετέχουν στην ημερίδα (ΤΕΕ, ΚΕΔΚΕ) έχουν ήδη εκφράσει την ανησυχία τους και έχουν διατυπώσει (και θα αναδιατυπώσουν) παρόμοια ερωτηματικά και προτάσεις. 3._ Ο ΣΕΠΟΧ, στο ίδιο πνεύμα, επιλέγοντας την παρουσίαση της αποκτηθείσας μελετητικής (και διοικητικής) εμπειρίας των μελών του έχει δύο βασικές επιδιώξεις: ΣΕΠΟΧ / ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΗΜΕΡΙΔΑΣ ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ / Κ.ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ / 30.05.06 3
Η πρώτη είναι να καταδειχθεί ο κομβικός ρόλος και η σημασία του τοπικού χωρικού και αναπτυξιακού σχεδίου του νέου δήμου (για πιο συντομία αναφερόμαστε στο τοπικό χωροταξικό σχέδιο), και η δεύτερη να προσδιοριστεί η εφικτότητα της εφαρμογής του σχεδιασμού στο επίπεδο αυτό. Αναλυτικότερα, η πρώτη και κεντρική επιδίωξη είναι : Να καταδειχθεί ο κομβικός ρόλος και η σημασία του τοπικού χωροταξικού σχεδίου για την παραπέρα αναπτυξιακή και βιώσιμη πορεία των δήμων αλλά και της ελληνικής οικονομίας. - Στο ιεραρχημένο σύστημα σχεδιασμού της χώρας, το τοπικό χωροταξικό του δήμου, είναι κομβικό προς τα πάνω και προς τα κάτω. Δέχεται κατευθύνσεις από τον υπερκείμενο στρατηγικό χωροταξικό σχεδιασμό και τον αναπτυξιακό προγραμματισμό, τις οποίες εξειδικεύει, και δίνει κατευθύνσεις στον υποκείμενο πολεοδομικό σχεδιασμό. - Είναι ακόμη κομβικό διότι (όπως προκύπτει από το νόμο και τις προδιαγραφές), η σύνθεση των χωρικών παραμέτρων που εξετάζει (αναπτυξιακή, περιβαλλοντική, οικιστική), και το επίπεδο χωρικής προσέγγισης επιτρέπει τη δημιουργία χωρικών πληροφοριών και συνακόλουθα κατευθύνσεων και ρυθμίσεων εξαιρετικά χρήσιμων για την οικονομική δραστηριότητα, τις επενδύσεις και την προστασία του περιβάλλοντος. Ειδικότερα, η κλίμακα προσέγγισης επιτρέπει τη δημιουργία χωρικών πληροφοριών από επιτόπιες αυτοψίες, επαρκούς βαθμού ακρίβειας, (οριοθέτηση, συγκρισιμότητα των μεταβλητών κλπ) οι οποίες κατάλληλα συνδυασμένες στο επίπεδο του δήμου, μπορούν διαχρονικά ενημερωνόμενες να αποτελέσουν πηγή πληροφοριών για τις επενδύσεις και το περιβάλλον. - Είναι τέλος κομβικό διότι ζωνοποιεί τον γεωγραφικό χώρο του δήμου σε οριοθετημένες περιοχές χρήσεων γης με συγκεκριμένους όρους δόμησης. Οριοθετεί τον εξωαστικό χώρο σε ζώνες όπου επιτρέπεται και σε ζώνες όπου αποθαρρύνεται ή/και απαγορεύεται η οικιστική ανάπτυξη, καθορίζει ζώνες καταλληλότητας παραγωγικών δραστηριοτήτων και ζώνες ειδικής προστασίας των περιβαλλοντικά ευαίσθητων περιοχών και της γεωργικής γης. Η ρύθμιση των χρήσεων γης σε διαλεκτική σχέση με τις ζώνες προστασίας αποτελεί αναγκαία και ικανή συνθήκη για την προστασία του περιβάλλοντος και είναι αποκλειστική αρμοδιότητα του χωροτάκτη. Το θέμα των ζωνών χρήσεων γης στον εξωαστικό χώρο, ένα εξαιρετικά σημαντικό ζήτημα, θα πρέπει να μας απασχολήσει σε όλες του τις πτυχές (κριτήρια, περιεχόμενο, όρια κορεσμού, κανονιστικός χαρακτήρας, επιπτώσεις) μέσα από ένα νέο και σημαντικό Π.Δ. Οφείλουμε επίσης να επισημάνουμε ότι η δημιουργία ενός χάρτη χρήσεων γης για τον ελλαδικό χώρο, είναι απαίτηση της ΕΕ, έχει συμπεριληφθεί στα προγράμματα των κομμάτων και έχει σε πολλές ευκαιρίες αποτελέσει αντικείμενο πολιτικών εξαγγελιών. Η δεύτερη κεντρική επιδίωξη της ημερίδας είναι : Να προσδιοριστεί με ρεαλιστικούς όρους η εφικτότητα θεσμοθέτησης και εφαρμογής των προτάσεων και ρυθμίσεων και η επιχειρησιακή συμβολή του τοπικού χωροταξικού σχεδίου και προγράμματος στην ανάπτυξη των δήμων και συνακόλουθα της χώρας. Ειδικότερα: - με εκτίμηση των δυνατοτήτων και περιορισμών, και των κρισίμων ορίων και των παραμέτρων της βιώσιμης ανάπτυξης του δήμου και, - με εκτίμηση του κόστους της ανάπτυξης και τον χρονικό προγραμματισμό των έργων ΣΕΠΟΧ / ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΗΜΕΡΙΔΑΣ ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ / Κ.ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ / 30.05.06 4
4._ Από το 2001 προκηρύχθηκαν και ανατέθηκαν 300 περίπου μελέτες ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, οι περισσότερες από τους δήμους, ενώ 53 περίπου από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα ΠΕΡιβάλλοντος του ΥΠΕΧΩΔΕ, (ΕΠΠΕΡ). Οι μελέτες αυτές προχώρησαν αποκεντρωμένα χωρίς κεντρικό επιτελικό και περιφερειακό συντονισμό πλην αυτών του ΕΠΠΕΡ. Θα σημειώσουμε την ιδιαίτερη συμβολή του τμήματος παρακολούθησης του ΕΠΠΕΡ στην προώθηση των μελετών που ανέθεσε. Επίσης θα σημειώσουμε το γεγονός ότι μερικές από τις μελέτες για τις οποίες συζητάμε έχουν φτάσει στο τελικό στάδιο έγκρισής τους από τον Περιφερειάρχη και συνακόλουθα προώθησης για θεσμοθέτηση. Οι μελέτες που έχουν προχωρήσει συνιστούν ήδη μια ώριμη βάση η οποία πρέπει να μελετηθεί και να αξιολογηθεί. Εξ ού και η πρωτοβουλία της Οργανωτικής Επιτροπής να δώσει το λόγο στους επιστήμονες συναδέλφους που τις εκπονούν. Μέσα από τη σύντομη παρουσίαση αντιπροσωπευτικών ως προς γεωγραφικά, χωρικά και οικιστικά χαρακτηριστικά περιπτώσεων, επιδιώκουμε να αναδειχθούν προβλήματα. Προβλήματα γενικά, αλλά και προβλήματα που οφείλονται σε ιδιαιτερότητες και απαιτούν ειδικούς χειρισμούς. Θεωρούμε ότι η παρουσίαση της εμπειρίας των συναδέλφων συνιστά αξιόπιστη μέθοδο εντοπισμού και διερεύνησης των προβλημάτων τα οποία : - είτε αφορούν τις αρμοδιότητες χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού της κεντρικής διοίκησης (επιτελικές-κατευθυντήριες) και της περιφερειακής διοίκησης (συντονιστικές), - είτε υπάρχουν στις διατάξεις του νόμου ή προκύπτουν από τα κενά του και απαιτούν περεταίρω επεξεργασία και εξειδίκευση-αποσαφήνιση, (για παράδειγμα η ανάγκη επεξεργασίας-εξειδίκευσης των σχέσεων υπερκειμένου-υποκειμένου επιπέδων σχεδιασμού), - είτε αφορούν το περιεχόμενο και τον βαθμό δέσμευσης των προτεινομένων ρυθμίσεων και απαιτούν περεταίρω νομοτεχνική επεξεργασία, - είτε αφορούν τέλος, το ίδιο το αντικείμενο του σχεδιασμού σε τοπικό επίπεδο, και την υποβοήθηση της μελετητικής διαδικασίας, και είναι αποτέλεσμα ανεπαρκούς εξειδίκευσης των εργαλείων εφαρμογής του νόμου και της έλλειψης συμπληρωματικών εγκυκλίων, προδιαγραφών κλπ 5._ Από την παρουσίαση της εμπειρίας και των προτάσεων των συναδέλφων, και τη συζήτηση που θα επακολουθήσει, θα αναζητήσουμε λύσεις για την υπέρβαση της σημερινής στασιμότητας που κύρια βασίζεται στην έλλειψη βούλησης για διατύπωση και εφαρμογή σαφούς πολιτικής για «το τι σχεδιασμό επιτέλους θέλουμε γι αυτή τη χώρα» Ευελπιστούμε ότι τα συμπεράσματα της ημερίδας θα προσδώσουν ουσία στο ερώτημα της παραπέρα πορείας του χωρικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού. Τέλος, η οργανωτική επιτροπή, συνεπικουρούμενη και από άλλους έγκριτους συναδέλφους, θα προχωρήσει στην ολοκληρωμένη διατύπωση των συμπερασμάτων και των προτάσεων της ημερίδας, τα οποία αναμένεται να καταδείξουν, πέραν της ανάγκης, και τρόπους άρσης των προβλημάτων και αδυναμιών με τελικό στόχο την προώθηση και υλοποίηση του σχεδιασμού στη χώρα μας. ΣΕΠΟΧ / ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΗΜΕΡΙΔΑΣ ΓΠΣ-ΣΧΟΟΑΠ / Κ.ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ / 30.05.06 5