ΙΟΡΘΩΤΙΚΟ: Ακυρώνει και αντικαθιστά το SEC(2011)1239 τελικό της 19ης Οκτωβρίου 2011 Αφορά όλες τις γλωσσικές εκδόσεις (εξώφυλλο)

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, SEC(2011) 1239 τελικό/2 ΙΟΡΘΩΤΙΚΟ: Ακυρώνει και αντικαθιστά το SEC(2011)1239 τελικό της 19ης Οκτωβρίου 2011 Αφορά όλες τις γλωσσικές εκδόσεις (εξώφυλλο) ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο [ ] ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Πιλοτική φάση της πρωτοβουλίας για οµόλογα έργων στην Ευρώπη 2020 Πρόταση ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ τροποποιητικός της απόφασης αριθ. 1639/2006/EΚ, σχετικά µε τη θέσπιση προγράµµατος-πλαισίου για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτοµία ( ) και του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 680/2007, για καθορισµό των γενικών κανόνων για τη χορήγηση κοινοτικής οικονοµικής συνδροµής στον τοµέα των διευρωπαϊκών δικτύων µεταφορών και ενέργειας {COM(2011) 659 τελικό} {SEC(2011) 1237 τελικό} EL EL

2 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το παρόν έγγραφο αποτελεί τη συνοπτική παρουσίαση της εκτίµησης επιπτώσεων όσον αφορά την πιλοτική φάση της πρωτοβουλίας για οµόλογα έργων στην Ευρώπη Σκοπός της πρωτοβουλίας είναι η δηµιουργία υποστηρικτικού µηχανισµού που θα επιτρέπει την πρόσβαση έργων υποδοµής σε χρηµατοδότηση από τις κεφαλαιαγορές ως συµπλήρωµα του παραδοσιακού τραπεζικού δανεισµού. Λαµβανόµενων υπόψη των τρεχόντων προβληµάτων χρηµατοδότησης των έργων και της ανάγκης να δοκιµαστεί η µελέτη και να διασφαλιστεί η αποδοχή µιας νέας πρωτοβουλίας, προτείνεται η έναρξη πιλοτικής φάσης για τους τοµείς των µεταφορών, της ενέργειας και των ΤΠΕ ήδη στο χρονικό διάστηµα Η πιλοτική φάση θα χρηµατοδοτηθεί µε την ανακατανοµή συνολικού ποσού 230 εκατοµµυρίων ευρώ από τις γραµµές του προϋπολογισµού των Ε -Μ, Ε -Ε και του προγράµµατος για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτοµία (ΠΑΚ-CIP). Η πιλοτική φάση θα συµβάλει στη βελτίωση της αποτελεσµατικότητας της πρωτοβουλίας αυτής στο πλαίσιο της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη» ( ΣΕ CEF), η οποία θα θέσει τη χρηµατοδότηση των ευρωπαϊκών υποδοµών σε συνεκτικότερη βάση κατά το χρονικό διάστηµα Η παρούσα εκτίµηση επιπτώσεων καλύπτει κυρίως την πιλοτική φάση. Για να εκπληρωθούν οι φιλόδοξοι στόχοι της στρατηγικής της Ευρώπης 2020 απαιτούνται σηµαντικές επενδύσεις. Παρά την οικονοµική στήριξη από τον κοινοτικό προϋπολογισµό µέσω επιχορηγήσεων από τη γραµµή του προϋπολογισµού των Ε, από τα διαρθρωτικά ταµεία και το Ταµείο Συνοχής, από το πρόγραµµα για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτοµία, καθώς από δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, πολλά Ε και άλλα έργα υποδοµής παραµένουν ηµιτελή για διάφορους λόγους. Η Επιτροπή έχει διαπιστώσει ότι η απουσία επενδύσεων αποτελεί σηµαντικό εµπόδιο για την υλοποίηση των στόχων 1. Η παρούσα πρωτοβουλία αποτελεί µέρος της στρατηγικής της Ευρώπης 2020, η οποία εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο την 17 η Ιουνίου 2010 και έχει σκοπό να µετατρέψει την Ευρώπη σε έξυπνη, βιώσιµη και χωρίς αποκλεισµούς οικονοµία που θα προσφέρει υψηλό επίπεδο απασχόλησης, παραγωγικότητας και κοινωνικής συνοχής µε βιώσιµο τρόπο. Προκειµένου να δώσει ώθηση στην ανάπτυξη και στην απασχόληση, η ΕΕ όρισε επτά εµβληµατικές πρωτοβουλίες, µεταξύ των οποίων το «Ψηφιακό θεµατολόγιο» και «Μια Ευρώπη που χρησιµοποιεί αποδοτικά τους πόρους». Αυτές οι πρωτοβουλίες σχετίζονται µε τα ιευρωπαϊκά ίκτυα ( Ε ) στους τοµείς των µεταφορών, της ενέργειας και των τηλεπικοινωνιών. Κατά το χρονικό διάστηµα το εν λόγω µέσο δεν πρέπει να περιορίζεται αποκλειστικά και µόνο στους τοµείς της ΣΕ µελλοντικά. Θα µπορούσε να είναι επιλέξιµα και έργα σε άλλους τοµείς υποδοµών, όπως κοινωνικοί τοµείς, ανανεώσιµες ενέργειες η ορισµένα διαστηµικά προγράµµατα, εφόσον πληρούν τα οικονοµικά και χρηµατοδοτικά προαπαιτούµενα. Συνεπώς, το µέσο αυτό πρέπει να είναι ανοικτό προς χρήση σε άλλα 1 Για παράδειγµα, βλέπε τη Λευκή Βίβλο για τις µεταφορές SEC (2011) 359, την ανακοίνωση Προτεραιότητες για την ενεργειακή υποδοµή για το 2020 και µετέπειτα Προσχέδιο για ενοποιηµένο ευρωπαϊκό ενεργειακό δίκτυο (COM(2010) 677), το Ψηφιακό θεµατολόγιο για την Ευρώπη COM(2010) 245 και τα Ευρωπαϊκά δίκτυα ευρυζωνικότητας: επένδυση στην ψηφιακά τροφοδοτούµενη ανάπτυξη COM(2010) 472. EL 1 EL

3 πλαίσια πολιτικής, περιλαµβανοµένων των διαρθρωτικών ταµείων και των ταµείων συνοχής, και των εξωτερικών πολιτικών. Η διαµόρφωση της πρότασης για τη ΣΕ δεν πρέπει να το αποκλείει αυτό. 2. ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Προκειµένου να υλοποιηθούν οι στόχοι πολιτικής της στρατηγικής της Ευρώπης 2020, η Ευρώπη έχει τεράστιες ανάγκες επενδύσεων σε υποδοµές στις µεταφορές, στην ενέργεια και στα δίκτυα ΤΠΕ, η δαπάνη των οποίων υπολογίζεται σε 1,5 έως 2 τρισεκατοµµύρια ευρώ. Φυσικά, υπάρχουν ουσιώδεις επενδυτικές ανάγκες και σε άλλους τοµείς υποδοµής, οι οποίες όµως δεν εξετάζονται περαιτέρω στην παρούσα φάση. Με άλλα λόγια, τα συνολικά ποσά θα µπορούσε εύκολα να φτάσουν σε ετήσια επίπεδα χρηµατοδότησης της τάξης των 200 δισεκατοµµυρίων ευρώ και άνω. Η απουσία επενδύσεων, ως σηµαντικό εµπόδιο για την υλοποίηση των στόχων που παρουσιάστηκαν ανωτέρω, είναι η αιτία για την καθυστέρηση ή στην εγκατάλειψη των έργων Ε. Άρα, το υπάρχον πρόβληµα ορίζεται κυρίως από τη φύση και την έκταση του κενού χρηµατοδότησης υποδοµών. Προς το παρόν, οι επενδύσεις υποδοµών του δηµόσιου τοµέα στην ΕΕ κατά µέσον όρο αντιστοιχούν περίπου στο 1% του ΑΕΠ, δηλαδή ανέρχονται σε 120 δισεκατοµµύρια ευρώ ετησίως, εκ των οποίων περίπου το 80% αφορά επενδύσεις στις µεταφορές και το µεγαλύτερο µέρος του υπολοίπου σε κοινωνικές υποδοµές, όπως σχολεία και νοσοκοµεία. Σε διαρκώς µεγαλύτερο βαθµό οι κυβερνήσεις έχουν ενθαρρύνει τον ιδιωτικό τοµέα να χρηµατοδοτήσει επενδύσεις υποδοµών είτε σε αµιγώς ιδιωτική βάση µέσω ιδιωτικοποιήσεων, µέσω παραχωρήσεων, είτε, πιο πρόσφατα, χρησιµοποιώντας ως βάση το µοντέλο των συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ). Αυτά τα ιδιωτικώς χρηµατοδοτούµενα έργα συνήθως αντλούν πόρους από ίδια κεφάλαια των χρηµατοδοτών ή άλλων επενδυτών και από τραπεζικά δάνεια. Ωστόσο, η αλλαγή βηµατισµού στις επενδύσεις που είναι απαραίτητες για την υλοποίηση των στόχων της Ευρώπης 2020 υπερβαίνει κατά πολύ τα «πεπατηµένα» και απαιτεί επανεξέταση της χρηµατοδότησης και παρέµβαση από την ΕΕ. Χωρίς την πρωτοβουλία αυτή (εκδοχή βάσης), η ΕΕ θα εξακολουθήσει να εφαρµόζει το τρέχον σύστηµα χρηµατοδότησης µέσω επιχορηγήσεων για επιµέρους έργα χωρίς καµία χρήση των λεγόµενων χρηµατοπιστωτικών µέσων στους τοµείς της ενέργειας και των ΤΠΕ. Στον τοµέα των µεταφορών, τα δύο υπάρχοντα χρηµατοπιστωτικά µέσα, ο µηχανισµός εγγύησης δανείων για Ε -Μ (Ε Μ-LGTT), ο οποίος στηρίζει τραπεζικά δάνεια για ορισµένα είδη έργων που σχετίζονται µε τις µεταφορές, και το ταµείο Marguerite, το οποίο δέχεται επενδύσεις ιδίων κεφαλαίων για έργα που σχετίζονται µε τις µεταφορές, την ενέργεια και το κλίµα, θα εξακολουθήσουν να λειτουργούν µέχρι τη λήξη τους. Ακολούθως η έλλειψη χρηµατοδότησης υποδοµών θα έχει δυσµενείς επιπτώσεις για όλες τις χώρες της ΕΕ εφόσον είναι χώρες διέλευσης ή βρίσκονται γεωγραφικά στην περιφέρεια. Οι θιγόµενες οµάδες περιλαµβάνουν πολίτες σε όλα τα κράτη µέλη, οι οποίοι επωφελούνται από την υποδοµή και τη χρηµατοδοτούν σε τελική ανάλυση είτε ως καταναλωτές είτε ως φορολογούµενοι, δηµοπρατούσες αρχές, οι οποίες ενδέχεται να µην έχουν στη διάθεσή τους αρκετές ανταγωνιστικές προσφορές χρηµατοδότησης, και κατασκευαστές έργων, οι οποίοι µπορεί να µην είναι σε θέση να εξασφαλίσουν χρηµατοδότηση για τα έργα τους προς το EL 2 EL

4 παρόν, πράγµα που επιδρά άµεσα στην απασχόληση. Αυτό θα επηρέαζε επίσης τους υπεργολάβους τους, περιλαµβανοµένων ενδεχοµένως και ΜΜΕ. 3. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ Το δικαίωµα δράσης της ΕΕ στον τοµέα της χρηµατοδότησης υποδοµών ορίζεται στα άρθρα 172 και 173 όπου προβλέπεται ότι, για την επίτευξη των σχετικών στόχων, η Ένωση ( ) µπορεί να υποστηρίζει έργα κοινού ενδιαφέροντος τα οποία υποστηρίζονται από κράτη µέλη. Η πρωτοβουλία για οµόλογα έργων της Ευρώπης 2020 είναι σύµφωνη µε την αρχή της επικουρικότητας εφόσον η επιλογή σχετικά µε κανονισµό της ΕΕ για τη χρηµατοδότηση έργων διευρωπαϊκών δικτύων µε οµόλογα έργων είναι η βέλτιστη για την εξασφάλιση αποτελεσµατικών και µη δαπανηρών µέσων προσέλκυσης σηµαντικού ύψους χρηµατοδοτήσεων από τον ιδιωτικό τοµέα. Αυτό θα είναι το πρώτο χρηµατοπιστωτικό µέσο της ΕΕ προς όφελος έργων υποδοµής σε αρκετούς τοµείς µε παρόµοιες χρηµατοδοτικές ανάγκες και, από τη φύση του, θα αποφέρει µεγαλύτερα οφέλη σε ό,τι αφορά την επίπτωση στην αγορά, τη συνοχή, τη διαχειριστική αποτελεσµατικότητα και την αξιοποίηση πόρων. Εστιάζοντας στη βελτιστοποίηση της χρήσης κεφαλαίων της ΕΕ, η πρωτοβουλία θα αποσκοπεί στη βελτίωση της αποτελεσµατικότητας της δράσης τόσο της ΕΕ όσο και των κρατών µελών σε αυτό το πλαίσιο κατανοµής αρµοδιοτήτων. Εφόσον οι κεφαλαιαγορές υπερβαίνουν τα εθνικά σύνορα, η αποτελεσµατικότητα απαιτεί να ισχύει το ίδιο και για το χρηµατοδοτικό µηχανισµό. Έτσι αποτρέπονται επίσης οι στρεβλώσεις στις χρηµατοπιστωτικές αγορές. Οι χώρες εκτός της ΕΕ έχουν δικές τους πολιτικές στήριξης της χρηµατοδότησης υποδοµών. Συνεπώς, µια ευρωπαϊκή πρωτοβουλία θα εξασφάλιζε σε διεθνές επίπεδο ίσους όρους για τα ευρωπαϊκά έργα που ζητούν χρηµατοδότηση. Εν συνόψει, η ΕΕ έχει τη δυνατότητα να επιτύχει το διττό στόχο της αύξησης της χρηµατοδότησης υποδοµών και της δηµιουργίας αγοράς οµολόγων υποδοµών καλύτερα σε επίπεδο ΕΕ και πιο ολοκληρωµένα από ό,τι τα κράτη µέλη. 4. ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΑΣ ΤΗΣ ΕΕ Ο γενικός διττός στόχος της πρωτοβουλίας είναι η τόνωση των επενδύσεων σε υποδοµές και η ανάδειξη των κεφαλαιαγορών ως νέας πηγής χρηµατοδότησης. Οι συγκεκριµένοι στόχοι της πιλοτικής φάσης της πρωτοβουλίας περιλαµβάνουν τη βελτίωση 3-6 έργων Ε -Μ, 1 έργου Ε -Ε και έως 1-3 έργων επικοινωνιών ευρείας ζώνης προκειµένου να τους δοθεί η δυνατότητα να έκδοσης οµολόγων. Το πλήθος έργων θα εξαρτηθεί από το µέγεθος της χρηµατοδότησης που απαιτείται για κάθε έργο, δηλαδή όσο υψηλότερο είναι αυτό το µέγεθος, τόσο περισσότερα κονδύλια από τον προϋπολογισµό της ΕΕ απαιτούνται για µία επιµέρους συναλλαγή. Η συµµετοχή του προϋπολογισµού της ΕΕ αναµένεται ότι θα προσελκύσει δεκαπενταπλάσιες έως εικοσαπλάσιες πρόσθετες επενδύσεις. Εφόσον το πεδίο εφαρµογής, ο προϋπολογισµός και η διάρκεια της πιλοτικής φάσης είναι κατ ανάγκην περιορισµένα, η εν λόγω φάση µπορεί να αποτελέσει µόνο ένα πρώτο βήµα προς τη δηµιουργία αγοράς οµολόγων για υποδοµές στην ΕΕ, λειτουργώντας ως καταλύτης για λύσεις που περιλαµβάνουν οµόλογα του ιδιωτικού τοµέα. Αυτοί οι στόχοι συνδυάζονται µε υφιστάµενες πολιτικές και στρατηγικές της ΕΕ, όπως η Ευρώπη 2020 καθώς και οι φιλόδοξοι στόχοι ενεργειακής και κλιµατικής πολιτικής, οι στόχοι EL 3 EL

5 « ». Η πρωτοβουλία, σε συνδυασµό µε άλλα χρηµατοπιστωτικά µέσα, αποτελεί σηµαντικό δοµικό στοιχείο για τη ιευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» ( ΣΕ) που προτείνεται για τους τοµείς των µεταφορών, της ενέργειας και των ΤΠΕ στο Πολυετές ηµοσιονοµικό Πλαίσιο (Π Π) ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Με βάση το µέτρο που χρησιµοποιείται για την αντιµετώπιση του υφιστάµενου χρηµατοδοτικού κενού και την επίτευξη των προσδιορισµένων στόχων στον τοµέα των υποδοµών, έχουν διερευνηθεί τρεις βασικές επιλογές: Επιλογή 1: Χρηµατοδότηση µέσω επιχορηγήσεων, χωρίς νέο χρηµατοπιστωτικό µέσο (εκδοχή βάσης). Αυτό θα συνεπαγόταν αποκλειστική εξάρτηση από τη χρήση επιχορηγήσεων προερχόµενων από δηµόσια κεφάλαια, συµπεριλαµβανοµένης της ΕΕ, µε τραπεζικά δάνεια ως της βασική πηγή χρηµατοδότησης από τον ιδιωτικό τοµέα. Στον τοµέα των µεταφορών, τα δύο υπάρχοντα χρηµατοπιστωτικά µέσα θα εξακολουθούσαν να υφίστανται κατά τη διάρκεια της πιλοτικής φάσης. Επιλογή 2: Ρυθµιστικά κίνητρα για χρηµατοδότηση επενδύσεων. Η ΕΕ ως σύνολο δεν διαθέτει µια πραγµατική αγορά οµολόγων έργων. Στον τοµέα της χρηµατοδότησης στην Ευρώπη κυριαρχούν κατά παράδοση οι τράπεζες, ενώ µια πραγµατικά ολοκληρωµένη και ρευστή αγορά οµολόγων ξεκίνησε µόλις µετά την εισαγωγή του κοινού νοµίσµατος. Εφόσον οι τράπεζες γνωρίζουν καλύτερα τον πελάτη και είναι σε θέση να αναλύουν καλύτερα τις προτάσεις για χρηµατοδότηση υποδοµών, έχουν τη δυνατότητα να αποδέχονται πιο ριψοκίνδυνες χρηµατοδοτικές δοµές από ό,τι οι επενδυτές οµολόγων. Συνεπώς, ένας τρόπος αντιµετώπισης του προβλήµατος της χρηµατοδότησης υποδοµών θα ήταν να απαιτούνται καλύτερα πακέτα τίτλων από τους χρηµατοδότες ή να καθίστανται οι επενδύσεις ελκυστικότερες για τους επενδυτές. Επιλογή 3: Η χρήση χρηµατοπιστωτικού µέσου. Το χρηµατοπιστωτικό µέσο θα είχε τη µορφή εγγύησης της ΕΤΕπ ή δανείου της ΕΤΕπ. Το πλεονέκτηµα είναι ότι δεν επιβάλλεται αλλά προκύπτει από τη ζήτηση στην αγορά. Εάν σχεδιαστεί σωστά, είναι εξαιρετικά ευέλικτο και µπορεί να αποκρίνεται έγκαιρα στις ανάγκες της αγοράς. Η πρωτοβουλία θα κάλυπτε προκαθορισµένες υποδοµές προτεραιότητας στους τοµείς των µεταφορών, της ενέργειας και των ΤΠΕ και θα συµπλήρωνε τις υπάρχουσες πηγές χρηµατοδότησης έργων µέσω τραπεζικών δανείων. Η πρωτοβουλία διακρίνει τις πιστώσεις έργων σε τίτλους ανώτερης εξασφάλισης και τίτλους µειωµένης εξασφάλισης, οι οποίοι µε τη σειρά τους υπερέχουν των ιδίων κεφαλαίων. Οι τίτλοι µειωµένης εξασφάλισης µπορούν να έχουν είτε τη µορφή δανείου µειωµένης εξασφάλισης που χορηγείται στην εταιρία εξαρχής, δηλαδή υπάρχει χρηµατοδότηση, είτε τη µορφή έκτακτου πιστωτικού ορίου, από το οποίο η εταιρία µπορεί να κάνει ανάληψη σε περίπτωση ανάγκης, δηλαδή δεν υπάρχει χρηµατοδότηση. Θα µπορούσε επίσης να προβλεφθεί ένα µείγµα τίτλων χρηµατοδότησης και µη χρηµατοδότησης, ανάλογα µε τα χαρακτηριστικά του έργου. Η παρουσία τίτλων µειωµένης εξασφάλισης βελτιώνει την κατατοµή επικινδυνότητας των προνοµιούχων πιστώσεων, πράγµα που καθιστά ελκυστικότερο το δανεισµό υψηλής προτεραιότητας για τους επενδυτές που επιτρέπουν την έκδοση των τίτλων ανώτερης εξασφάλισης υπό τη µορφή οµολόγου. Η επιθυµητή πιστοληπτική ποιότητα µπορεί γενικά να περιγραφεί ως έχουσα αξιολόγηση ΒΒΒ+ ή ανώτερη, πράγµα που είναι δυνατόν να απαιτεί EL 4 EL

6 τίτλους µειωµένης εξασφάλισης που φτάνουν έως και το 20% του δανεισµού υψηλής προτεραιότητας του έργου. Στόχος είναι να διευρυνθεί η βάση των επενδυτών για την χρηµατοδότηση έργων µέσω ιδιωτικού δανεισµού ώστε να συµπεριλάβει και τους επενδυτές οµολόγων. Ο µηχανισµός της πρωτοβουλίας θα βασιζόταν στον επιµερισµό κινδύνου µεταξύ ΕΤΕπ και της ΕΕ. Άλλες εναλλακτικές λύσεις που εξετάστηκαν αλλά απορρίφθηκαν σε αρχικό στάδιο και δεν αξιολογήθηκαν λεπτοµερώς περιλαµβάνουν τον άµεσο δανεισµό υψηλής προτεραιότητας από την ΕΕ και την ΕΤΕπ, την πλήρη εγγύηση εξυπηρέτησης του χρέους, ένα αποθεµατικό κεφάλαιο για ζηµίες και τη δηµιουργία µιας Ευρωπαϊκής Τράπεζας Υποδοµών ή Υπηρεσίας Εγγυήσεων. Οι λύσεις αυτές είτε δεν προάγουν τη χρηµατοδότηση από τις χρηµαταγορές είτε στρεβλώνουν τα κίνητρα των διάφορων εµπλεκοµένων. 6. ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Επιλογή 1: Η χρηµατοδότηση µέσω επιχορηγήσεων θα σήµαινε αποδοχή του ελλείµµατος επενδύσεων υποδοµών και πηγών χρηµατοδότησης, πράγµα που θα είχε αρνητική επίπτωση στη βιώσιµη ανάπτυξη στην Ευρώπη µακροπρόθεσµα. Κατά τα άλλα δεν θα επηρεαζόταν η κοινωνικοοικονοµική επίπτωση των κατασκευαζόµενων έργων. Οι υποδοµές που θα υλοποιούνταν πιθανότατα θα κατασκευάζονταν µε κόστος για την κοινωνία υψηλότερο από το απαιτούµενο. Υφίσταται ο κίνδυνος να θυσιάζονταν νευραλγικής σηµασίας υποδοµές της ΕΕ χάριν εθνικών προτεραιοτήτων. Επιλογή 2: Τα ρυθµιστικά κίνητρα ενδέχεται να οδηγήσουν σε αυξηµένη χρηµατοδότηση µέσω οµολόγων. Κατά τα άλλα δεν θα επηρεαζόταν η κοινωνικοοικονοµική επίπτωση των κατασκευαζόµενων έργων. Ωστόσο, το τελικό κόστος για τον φορολογούµενο πιθανόν να ήταν υψηλότερο, εφόσον µετακυλύεται η δαπάνη του πρόσθετου κεφαλαίου. Επιπροσθέτως, ενδέχεται και τα κόστη συµµόρφωσης στους επιλεγµένους τοµείς να είναι υψηλά και να δηµιουργήσουν στρεβλώσεις στην αγορά, αλλά αυτό είναι δύσκολο να αξιολογηθεί. Εν πάση περιπτώσει, δεν είναι πιθανή η ταχεία υλοποίηση αυτής της επιλογής. Επιλογή 3: Το χρηµατοπιστωτικό µέσο θα είχε τη µορφή έκτακτου πιστωτικού ορίου ή δανείου µειωµένης εξασφάλισης. Και πάλι, κατά τα άλλα, δεν θα επηρεαζόταν η κοινωνικοοικονοµική επίπτωση των κατασκευαζόµενων έργων αλλά το κόστος για τους φορολογουµένους αναµένεται υψηλότερο. Ο κατωτέρω πίνακας παρουσιάζει συνοπτική περιγραφή των διάφορων επιπτώσεων των επιλογών που εξετάστηκαν σε ό,τι αφορά άλλες οικονοµικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές επιπτώσεις. EL 5 EL

7 Επιλογή Κριτήρια Επιλογή 1: Χρηµατοδότηση µέσω επιχορηγήσεων Επιλογή 2: Ρυθµιστικά κίνητρα Επιλογή 3: Χρηµατοπιστωτικό µέσο + πιθανή ρύθµιση των κεφαλαιαγορών Επίτευξη στόχων: Ε Μερική Μερική Ναι Κεφαλαιαγορές Όχι Ίσως Ναι Επιπτώσεις των επιλογών Οικονοµικές επιπτώσεις Κοινωνικές επιπτώσεις - Καθίστανται δυνατά µόνο µικρά οφέλη ως προς την αποδοτικότητα - Συνεχής έλλειψη χρηµατοδότησης - Σχετική µείωση της δυνατότητας µακροπρόθεσµης ανάπτυξης και της ανταγωνιστικότητας στην ΕΕ - Υψηλότερο του απαιτουµένου κόστος υποδοµών για την κοινωνία - Χρηµατοδότηση έργων µέσω επιχορηγήσεων η οποία θα µπορούσε να χορηγηθεί στην αγορά - Πιθανή έλλειψη χρηµατοδότησης για µικρότερα έργα - Βασικές υποδοµές στην ΕΕ θα θυσιάζονταν χάριν εθνικών προτεραιοτήτων - Η δυσαναλογία διασυνοριακών έργων µειώνει τη συνοχή στην - Μηδενικό κόστος για τον προϋπολογισµό - Στρέβλωση της λήψης αποφάσεων που οδηγεί σε εσφαλµένη διάθεση κεφαλαίων 2 - απανηρότερα για τους χρηµατοδότες, τις δηµοπρατούσες αρχές και τους φορολογουµένους, και ως εκ τούτου µείωση των κατασκευαζόµενων υποδοµών - Μειωµένη δυνατότητα επέκτασης εξαιτίας των φραγµών που δηµιουργούν τα διαφορετικά ρυθµιστικά πλαίσια - υσανάλογα υψηλά κόστη συµµόρφωσης για τις ΜΜΕ - Οι χρηµατοδότες αναζητούν τα έργα µε τις υψηλότερες αποδόσεις λόγω υψηλότερου κόστους - Μη υλοποίηση µικρότερων έργων - Αυξηµένη δυσαναλογία διασυνοριακών έργων και µειωµένη συνοχή στην ΕΕ - Η υψηλότερη τελική χρηµατοδότηση προσελκύεται µε το χαµηλότερο κόστος - Προωθείται η υλοποίηση µεγάλων έργων υποδοµών µε εθνικά και διασυνοριακά οφέλη - ιασφαλίζεται µεγαλύτερη πρόσβαση στις υποδοµές µε εύλογο τίµηµα - ηµιουργούνται περισσότερο διαφοροποιηµένες δυνατότητες χρηµατοδότησης - Θετική επίδραση στην ανάπτυξη και στην ανταγωνιστικότητα στην ΕΕ - Κατευθυνόµενο από την αγορά - Τα συνταξιοδοτικά και ασφαλιστικά ταµεία εξασφαλίζουν υψηλότερη απόδοση για τους συµµετέχοντες σε συνταξιοδοτικά προγράµµατα, δηλαδή τους πολίτες - Υψηλότερη ακεραιότητα της αγοράς, η οποία οδηγεί σε καλύτερες υπηρεσίες, αυξηµένη εµπιστοσύνη µεταξύ επενδυτών και 2 Εξαιτίας του αυξηµένου κόστους χρηµατοδότησης, οι χρηµατοδότες είναι πιθανόν να αναζητούν συγκεκριµένα τα έργα µε τις υψηλότερες αποδόσεις, πράγµα που θα µπορούσε να οδηγήσει στη µη υλοποίηση µικρότερων, αλλά παρ όλα αυτά βιώσιµων, έργων σε συγκεκριµένους τοµείς, ενώ οι επενδυτές ενδεχοµένως θα επένδυαν σε έργα υποδοµών λόγω των ρυθµιστικών ωφεληµάτων και όχι λόγω της ποιότητας των υποκείµενων έργων, πράγµα που θα οδηγούσε σε εσφαλµένη διάθεση κεφαλαίων. EL 6 EL

8 Περιβαλλοντικές επιπτώσεις ΕΕ - Χωρίς συγκεκριµένη περιβαλλοντική επίπτωση - Αυξηµένα κόστη που οδηγούν στην κατασκευή λιγότερων υποδοµών µε µείωση των πιθανών (θετικών και αρνητικών) επιπτώσεων αυξηµένη συµµετοχή στις χρηµατοπιστωτικές αγορές - ηµιουργία περισσότερων θέσεων εργασίας χάρη στην προώθηση νέων υποδοµών και της οικονοµικής ανάπτυξης - Επιτάχυνση ή διασφάλιση χρηµατοδότησης για έργα µε περιβαλλοντικές επιπτώσεις τα οποία δεν θα πραγµατοποιούνταν αλλιώς - Υλοποίηση της στρατηγικής της Ευρώπης 2020 µε θετική περιβαλλοντική επίπτωση Στον ανωτέρω πίνακα εµφαίνεται ότι: Από οικονοµικής πλευράς, η επιλογή 3 φαίνεται γενικώς προτιµότερη. Όντως, ενώ επιτυγχάνει και τους δύο προσδιορισθέντες στόχους µε τα µικρότερα συνολικά κόστη, εάν τιµολογηθεί ορθά, δεν δηµιουργεί στρεβλώσεις στην αγορά και εξασφαλίζει µικρότερο διοικητικό φόρτο. Από κοινωνικής πλευράς, τόσο η επιλογή 2 όσο και η επιλογή 3 θα µπορούσαν να διευκολύνουν τις οικονοµικές οντότητες στην εξεύρεση κεφαλαίων, στην υλοποίηση των απαραίτητων υποδοµών, στην προαγωγή της ανάπτυξης και στη δηµιουργία περισσότερης απασχόλησης. Ωστόσο η επιλογή 3 είναι πιο επιθυµητή, εφόσον θα ωφελούσε τους θεσµικούς επενδυτές, όπως τα συνταξιοδοτικά και ασφαλιστικά ταµεία που επενδύουν σε χρηµατοπιστωτικά µέσα, να εξασφαλίσουν υψηλότερες αποδόσεις για τους συµµετέχοντες σε συνταξιοδοτικά προγράµµατα, δηλαδή τους πολίτες. Από περιβαλλοντικής πλευράς, οι γενικοί στόχοι της πρωτοβουλίας της ΕΕ σχετίζονται µόνο µε τη χρηµατοδότηση των έργων. Τα έργα αυτά καθαυτά είναι οι οντότητες που θα µπορούσαν να έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Ο συνοπτικός πίνακας που ακολουθεί παρουσιάζει τα πλεονεκτήµατα και µειονεκτήµατα των διάφορων επιλογών, µετρούµενα µε βάση τα κριτήρια της αποτελεσµατικότητάς τους στην επίτευξη των σχετικών στόχων και της αποτελεσµατικότητάς τους όσον αφορά την επίτευξη αυτών των επιλογών για δεδοµένο επίπεδο πόρων ή µε ελάχιστο κόστος. Κάθε εκδοχή αξιολογείται µεταξύ "---" (αρνητικότατο), 0 (ουδέτερο) και "+++" (θετικότατο). EL 7 EL

9 Κριτήρια Επιπτώσεις στους συµφεροντούχους Αποτελεσµατικότητα Αποδοτικότητα Επιλογή Στόχος 1: Τόνωση επενδύσεων σε υποδοµές, ιδίως τις σχετιζόµενες µε τα Ε Επιλογή 1: Επιχορηγήσεις Επιλογή 2: Ρυθµιστικά κίνητρα Επιλογή 3: Χρηµατοπιστωτικό µέσο Επιλογή 1: Επιχορηγήσεις Επιλογή 2: Ρυθµιστικά κίνητρα (--) κάποιος διαχειριστικός φόρτος για εταιρίες και επενδυτές, αλλά (0) χωρίς µεταβολή για τα κράτη µέλη σε περίπτωση που δεν απαιτείται πρόσθετη εποπτεία (-) χαµηλός διαχειριστικός φόρτος για εταιρίες και κράτη µέλη, αλλά (---) υψηλότερος για επενδυτές (--) απαιτεί εκπαίδευση των επενδυτών (+) καθιστά µερικώς εφικτή την υλοποίηση ορισµένων Ε (--) θα µπορούσε να δηµιουργήσει συγκρούσεις µεταξύ της ρύθµισης σε κάθε τοµέα και της απαίτησης για περισσότερα κεφάλαια (++) διευκολύνει την υλοποίηση των Ε (++) προωθεί την ενιαία αγορά (+++) τονώνει τον ανταγωνισµό µεταξύ τραπεζών και αγορών οµολογιών (---) εξαρτάται από άλλες προϋποθέσεις όπως η αποδοχή από την αγορά, οι πρακτικές προµήθειας, το ρυθµιστικό πλαίσιο και οι αβεβαιότητες κατά την αντίληψη των επενδυτών (0) δεν αυξάνει το κόστος για τον προϋπολογισµό (---) αυξάνει το κόστος σχεδόν για όλες τις κατηγορίες συµφεροντούχων (--) θα επηρέαζε όλα τα έργα και όλους τους χρηµατοδότες, όχι µόνο εκείνους που χρησιµοποιούν οµόλογα (+) θα τεθούν αυστηρά ανώτατα όρια για τις εισφορές από τον προϋπολογισµό (+++) αναµένεται χαµηλότερο επενδυτικό κόστος υποδοµών κατά τη διάρκεια ζωής του έργου Στόχος 2: Οι κεφαλαιαγορές οµολογιών καθίστανται νέα πηγή χρηµατοδότησης (---) δεν παρέχονται (---) (---) κίνητρα για επενδυτές και έργα Επιλογή 3: Χρηµατοπιστωτικό µέσο (0) δεν δηµιουργεί νέο επενδυτικό εργαλείο (+) είναι δυνατή η εξέλιξη κάποιων ιδιωτικών πρωτοβουλιών όπως ενέργειες σε θώκους αγοράς (++) διευρύνει την επιλογή χρηµατοδοτικών µέσων (--) απαιτούνται προώθηση και (+) ενδέχεται να καταστήσει τις κεφαλαιαγορές πηγή χρηµατοδότησης (+) ενδέχεται να προσελκύσει κάποιο ύψος χρηµατοδότησης (+++) προωθεί νέες πηγές χρηµατοδότησης και (++) ενδεχοµένως δηµιουργεί µια νέα (---) υψηλότερα κόστη χρηµατοδότησης (---) είναι ασαφές αν θα προσελκυστεί πρόσθετη χρηµατοδότηση, οπότε το πρόσθετο κόστος θα ήταν περιττό (++) αναµένεται χαµηλότερο κόστος χρηµατοδότησης (-) παραµένουν αβεβαιότητες όσον EL 8 EL

10 εκπαίδευση για καινοτοµικό µέσο της ΕΕ κατηγορία στοιχείων ενεργητικού (+++) προσελκύει το µεγαλύτερο µέρος των χρηµατοδοτήσεων (--) παράγοντες όπως ο έλεγχος ή η εποπτεία πιστωτών απαιτούν διάφορες προσεγγίσεις αφορά πρόσθετο κόστος όπως αξιολόγησης ή κατάταξης Η επιλογή 2 είναι η λιγότερο δαπανηρή κατά την άποψη της Επιτροπής, αλλά επιβάλλει κόστη σε όλους τους χρηµατοδότες έργων, µικρούς και µεγάλους, χωρίς σαφές όφελος. Εφόσον δεν υπάρχει κίνητρο προκειµένου να αλλάξουν συµπεριφορά οι τράπεζες και οι επενδυτές, ενδέχεται να µην πραγµατοποιηθεί η επιθυµητή ανάπτυξη των κεφαλαιαγορών. Αναµένεται ότι θα έχει µάλλον αρνητική επίπτωση στους συµφεροντούχους και πενιχρά αποτελέσµατα σε ότι αφορά την αποτελεσµατικότητα και την αποδοτικότητα σε σύγκριση µε άλλες επιλογές. Ως εκ τούτου, είναι η λιγότερο προτιµώµενη επιλογή. Η επιλογή 1 δεν δηµιουργεί κόστη αυτή καθαυτή για κανέναν συµφεροντούχο αλλά ούτε δηµιουργεί πρόσθετη χρηµατοδότηση από δάνεια ή από τις κεφαλαιαγορές. εν θα επηρέαζε καθόλου την αποτελεσµατικότητα και την αποδοτικότητα ως προς την επίτευξη των προσδιορισθέντων στόχων. Ως εκ τούτου, είναι η δεύτερη κατά σειρά µεταξύ πλέον/ελάχιστα προτιµώµενων επιλογών. Η προτιµώµενη επιλογή είναι η χρήση χρηµατοπιστωτικού µέσου η επιλογή 3 εφόσον παρέχει στους παράγοντες της αγοράς κίνητρα προκειµένου να προσαρµόσουν τη συµπεριφορά τους χωρίς να επιβάλλει αδιακρίτως ρυθµιστικά κόστη. Θεωρείται η αποτελεσµατικότερη λύση µε τη θετικότερη επίπτωση στους συµφεροντούχους και την πλέον απτή βελτίωση στη χρηµατοδότηση επενδύσεων. 7. ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ Η Επιτροπή µπορεί να δραστηριοποιείται προς την κατεύθυνση ενός ή περισσότερων χρηµατοπιστωτικών ιδρυµάτων µε δηµόσια αποστολή, τα οποία κανονικά θα παρελάµβαναν και θα αξιολογούσαν τις αιτήσεις παροχής στήριξης, τη χρηµατοοικονοµική δοµή του έργου, την οικονοµική του βιωσιµότητα, κ.λπ., σύµφωνα µε τους εσωτερικούς κανονισµούς και τις εσωτερικές διαδικασίες τους. Η πιλοτική φάση θα υλοποιηθεί συγκεκριµένα µε την ΕΤΕπ. Η διαχείριση των χρηµατοδοτικών δραστηριοτήτων της ΕΤΕπ θα γίνεται σύµφωνα µε τους κανόνες και τις διαδικασίες της ίδιας της ΕΤΕπ, περιλαµβανοµένων και κατάλληλων µέτρων έγκρισης, επιθεώρησης, ελέγχου και εποπτείας, για τα οποία θα υποβάλλονται περιοδικές εκθέσεις προς την Επιτροπή. Η Επιτροπή συλλέγει ήδη δεδοµένα για την αγορά οµολόγων της ΕΕ και ενδέχεται επίσης να ζητήσει στοιχεία από τις τράπεζες που διαθέτουν τα οµόλογα έργων. Αυτές οι πηγές, καθώς και συγκεκριµένοι δείκτες απόδοσης, θα βοηθήσουν την Επιτροπή να ανασκοπήσει την πιλοτική φάση πριν από το τέλος του 2013, προκειµένου να καταλήξει σε συµπεράσµατα για το µελλοντικό σχεδιασµό. Με τη µεσοπρόθεσµη ανασκόπηση της ΣΕ θα εκτιµηθεί κατά πόσον ο εισαγόµενος µηχανισµός (εξακολουθεί να) προσθέτει αξία και πρέπει να διατηρηθεί. EL 9 EL