ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ:

Transcript

1 ΤΟΠΟΣ 7/1994 ΑΡΘΡΑ: Π. ΓΕΤΙΜΗΣ και Γ. ΚΑΥΚΑΛΑΣ Αξιολόγηση Αναπτυξιακών Προγραμμάτων: μεθοδολογία και αξιακό πλαίσιο. Ε. ΑΝΔΡΙΚΟΠΟΥΛΟΥ Συγκρότηση και Προοπτικές της Περιφερειακής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Χ. ΚΟΚΚΩΣΗΣ Αξιολόγηση Προγραμμάτων: η περιβαλλοντική διάσταση. Δ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ Προβλήματα Σχεδιασμού και Υλοποίησης του Πρώτου ΚΠΣ στην Ελλάδα. Κ. ΜΕΛΑΧΡΟΙΝΟΣ Αξιολόγηση των Διαρθρωτικών Παρεμβάσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων: η περίπτωση του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης για την Ελλάδα. ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ: Α. ΜΠΟΥΓΑΣ Η Αξιολόγηση των Κοινοτικών Διαρθρωτικών Προγραμμάτων. Φ. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ Πλαίσιο και Μεθοδολογία Αξιολόγησης Περιφερειακού Επιχειρησιακού Προγράμματος. Σ. ΤΣΙΑΚΙΡΗΣ Οι Έλεγχοι Επιτυχίας των Πολιτικών Ρύθμισης και Ανάπτυξης του Χώρου: μία προσέγγιση στα μεθοδολογικά και λειτουργικά προβλήματα για τη διοίκηση και τους φορείς προγραμματισμού. Δ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ Ex-ante Αξιολόγηση και Τεχνικά Κριτήρια Επιλογής Έργων. Νέα Εργαλεία Σχεδιασμού για το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης

2 Χ. ΚΟΝΤΟΓΙΑΝΝΑΤΟΣ Εφαρμογή της Αξιολόγησης στα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης και οι Μορφές Παρέμβασης. Μ. ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΟΥ Καταγραφή Εμπειριών από την Εφαρμογή του Θεσμού της Αξιολόγησης στην Ελλάδα. ΘΕΜΑΤΑ ΕΡΕΥΝΑΣ: Ν. ΚΟΜΝΗΝΙΔΗΣ Ερωτηματολόγιο για την Αξιολόγηση. Ν. ΚΟΜΝΗΝΟΣ Ερευνητικό Πρόγραμμα Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης: «Θεσσαλονίκη Μητρόπολη των Βαλκανίων». Γ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΗΣ Μία Περιφερειακή Βιομηχανική Στρατηγική: το στρατηγικό σχέδιο ανάπτυξης της Μακεδονίας - Θράκης. ΒΙΒΛΙΟΚΡΙΣΙΕΣ: Δ. ΠΥΛΑΡΙΝΟΣ Μέθοδοι και Μεθοδολογίες της Αξιολόγησης Αναπτυξιακών Προγραμμάτων Βιβλιογραφική Ανασκόπηση. Συμπεράσματα και Προτάσεις για την Αξιολόγηση των ΠΕΠ. Λ. ΛΑΜΠΡΙΑΝΙΔΗΣ Νίκος Κομνηνός, Τεχνοπόλεις και Στρατηγικές Ανάπτυξης στην Ευρώπη. Αθήνα: Gutenberg, ΘΕΣΜΙΚΗ ΕΠΙΚΑΙΡΟΤΗΤΑ: A. ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ Δ. ΞΥΘΑΛΗ και Α. ΠΑΠΑΒΑΣΙΛΕΙΟΥ Οι Νέοι Κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων. 2

3 Α. ΠΑΠΑΒΑΣΙΛΕΙΟΥ Επιτροπή των Περιφερειών. B. ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ - ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΤΖΙΝΑ ΓΙΑΝΝΑΚΟΥΡΟΥ Η Χωροθέτηση και ο Περιβαλλοντικός Έλεγχος των Έργων και Δραστηριοτήτων μετά την Κοινή Υπουργική Απόφαση 69269/53387/ (ΦΕΚ 678 Β/90). ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΕΣ ΕΡΓΑΣΙΕΣ: Α. ΓΙΑΝΝΑΚΟΥ Residential Land Development and Urban Policy in Greece: the case of greater Thessaloniki. Χ. ΚΟΝΤΟΓΙΑΝΝΑΤΟΣ Siderurgie et industrialization en Greece. Π. ΚΟΣΜΟΠΟΥΛΟΣ Οι Δελφοί σαν Σ-Τόπος: Αντιληπτική Προσέγγιση του Χώρου. ΕΝΗΜΕΡΩΤΙΚΟ ΒΗΜΑ: Γ. ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ και Θ. ΠΕΛΑΓΙΔΗΣ Πορίσματα του Συνεδρίου: Συστήματα Διοίκησης Μητροπολιτικών Περιοχών. ΣΥΝΤΑΚΤΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Πρόσκληση Υποβολής Άρθρων. ΠΕΡΙΛΗΨΕΙΣ - ABSTRACTS 3

4 Αξιολόγηση Αναπτυξιακών Προγραμμάτων: μεθοδολογία και αξιακό πλαίσιο ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΓΕΤΙΜΗΣ 1 ΓΡΗΓΟΡΗΣ ΚΑΥΚΑΛΑΣ 2 1. Το ζήτημα της αξιολόγησης Την τελευταία δεκαετία τα θέματα της αξιολόγησης αποτέλεσαν αντικείμενο ενδιαφέροντος της συζήτησης σε αναφορά με την παρακολούθηση της υλοποίησης των Αναπτυξιακών Προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα Κοινοτικά Διαρθρωτικά Ταμεία. Τόσο στα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα, όσο και στο πρώτο και δεύτερο Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης (1ο Κ.Π.Σ , 2ο Κ.Π.Σ ) το αίτημα της αξιολόγησης τίθεται ως συστατικός όρος του προγραμματισμού και αφορά την εκ των προτέρων (ex ante), κατά τη διάρκεια (on going) και εκ των υστέρων (ex post) αξιολόγηση των δράσεων σε μακρό- και σε μικρο-οικονομικό επίπεδο. Τα βασικά περιεχόμενα που αποδίδονται στην αξιολόγηση αφορούν εκτιμήσεις της συνάφειας, της συνοχής και της συνέργιας των στόχων και μέτρων των προγραμμάτων, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των μέτρων, της πορείας υλοποίησης και των επιπτώσεων των μέτρων και τέλος της ωφελιμότητας και ολοκλήρωσης του προγραμματισμού. Είναι σαφές ότι οι παραπάνω κατηγορίες είναι σε μεγάλο βαθμό περιγραφικές και φορμαλιστικές έννοιες που μπορούν να πάρουν διαφορετικά περιεχόμενα, ανάλογα με τους στόχους του προγραμματισμού σε σχέση με την κοινωνικο-οικονομική πραγματικότητα στην οποία αναφέρεται. Δεδομένου δε, ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση χαρακτηρίζεται από σοβαρές γεωγραφικές και κοινωνικο-οικονομικές ανισότητες (π.χ., άνισους ρυθμούς ανάπτυξης, περιοχές σε κρίση, ανεργία κά) είναι αναγκαία η διερεύνηση περιεχομένων στην αξιολόγηση των προγραμμάτων, που να εμβαθύνει πέραν των φορμαλιστικών κατηγοριών σε ερωτήματα του τύπου πώς συγκροτείται το αξιολογικό πλαίσιο, σε σχέση με ποια κοινωνικο-οικονομικά συμφέροντα, εις όφελος ποίου εκτιμάται η αποτελεσματικότητα και ωφελιμότητα του προγράμματος. 1 Παναγιώτης Γετίμης, Καθηγητής Παντείου Πανεπιστημίου, Τμήμα Αστικής και Περιφερειακής Ανάπτυξης. 2 Γρηγόρης Καυκαλάς, Αναπληρωτής Καθηγητής, Α.Π.Θ., Τμήμα Αστικού και Περιφερειακού Σχεδιασμού.

5 Διαπιστώνεται βέβαια, ότι η συζήτηση σε θέματα αξιολόγησης έχει εστιαστεί μέχρι σήμερα στην καταλληλότητα χρησιμοποίησης τεχνικών και ποσοτικών μεθόδων που έχουν αναπτυχθεί ήδη σε διάφορους επιστημονικούς κλάδους, κυρίως στα οικονομικά, και αφορούν τα πολλαπλασιαστά αποτελέσματα, τους πίνακες εισροώνεκροών, την ανάλυση κόστους-οφέλους, τις ποσοτικές εκτιμήσεις αποδοτικότητας στόχων, κ.ά. Εκτός από τις εγγενείς δυσκολίες εφαρμογής τέτοιων ποσοτικών μεθόδων στην αξιολόγηση των προγραμμάτων (π.χ. έλλειψη στατιστικών στοιχείων σε περιφερειακό επίπεδο, αδυναμία ποσοτικοποίησης στόχων, γενικευμένες παραδοχές κ.ά.), θεωρούμε ιδιαίτερα κρίσιμο το γεγονός ότι δεν έχουν γίνει αντικείμενο σοβαρού επιστημονικού διαλόγου τα θέματα της αξιολόγησης, και έχουν περιοριστεί σε προβλήματα ορθολογικής διαχείρισης των χρηματοικονομικών πόρων, και σε ζητήματα επαρκούς διοικητικο-θεσμικής εποπτείας της υλοποίησης των προγραμμάτων. Είναι βέβαια χαρακτηριστικό ότι, σε επίπεδο διοίκησης τόσο στην Ευρωπαϊκή Ένωση όσο και στα κράτη-μέλη, δεν έχει αναπτυχθεί μέχρι σήμερα μία κοινώς αποδεκτή μεθοδολογία για την Αξιολόγηση των Αναπτυξιακών Προγραμμάτων, ενώ παραμένει πενιχρή ή επιστημονική συζήτηση πάνω σε αυτά τα θέματα. Πάντως, έχει πλέον συνειδητοποιηθεί ότι στον επιστημονικό διάλογο που είναι αναγκαίο να ανοίξει, θα πρέπει να συμβάλουν επιστήμονες από διάφορες ειδικότητες (οικονομολόγοι, πολιτικοί επιστήμονες, περιφερειολόγοι, κοινωνιολόγοι, γεωγράφοι κ.ά.) καθόσον τα θέματα του Προγραμματισμού και της Αξιολόγησης είναι ιδιαίτερα σύνθετα και προϋποθέτουν προσεγγίσεις από διάφορους επιστημονικούς κλάδους. Η αναζήτηση συστηματικών εννοιών και αναλυτικών κατηγοριών σχετικά με τα περιεχόμενα της αξιολόγησης του προγραμματισμού είναι επιτακτική, ιδιαίτερα στον βαθμό που έχει κυριαρχήσει μία μονόπλευρη αντίληψη για την αξιολόγηση, που τη θεωρεί ως πρόβλημα αποδοτικής διαχείρισης χρηματο-οικονομικών πόρων και ως πρόβλημα διοικητικής εποπτείας του προγραμματισμού από τις περιφερειακές, εθνικές ή κοινοτικές αρχές. Αυτή η κυρίαρχη λογική περισσότερο στις γενικότερες μακρο-οικονομικές επιλογές που δίνουν έμφαση στις νομισματικές διαστάσεις της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και λιγότερο στις πολιτικές διαστάσεις (Πολιτική Ένωση, μηχανισμοί και θεσμοί τυπικής αντιπροσώπευσης, ενίσχυση της συνοχής, κ.ά.). Ταυτόχρονα συμβαδίζει με τους μακρο-οικονομικούς στόχους της σύγκλισης που εστιάζονται στα θέματα μείωσης των δημοσίων ελλειμμάτων, του πληθωρισμού, της δημοσιονομικής πειθαρχίας και λιγότερο ή καθόλου με τα ζητήματα αναδιανομής και μείωσης των πολώσεων και ανισοτήτων. Εξάλλου και τα ζητήματα κοινωνικής

6 πολιτικής και αντιμετώπισης των οξύτατων προβλημάτων της ανεργίας (π.χ. Λευκή Βίβλος) τίθενται μόνο ως συμπληρωματικές αντισταθμιστικές πολιτικές στον ανταγωνισμό της Ενιαίας Αγοράς, και όχι ως βασικές συνιστώσες των πολιτικών που ασκούνται από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο της κυριαρχίας νεοφιλελεύθερων πολιτικών (σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο), παράλληλα με την κρίση των εθνικών πλαισίων άσκησης κοινωνικών πολιτικών (κρίση του κοινωνικού κράτους και του προγραμματισμού), είναι ανάγκη να επαναπροσδιοριστεί το περιεχόμενο του Αναπτυξιακού Προγραμματισμού και της Αξιολόγησης, και από ζήτημα αποδοτικότητας και διαχείρισης να επανατεθεί ως σχέση Πολιτικής και Οικονομίας στην εξελισσόμενη κοινωνικο-οικονομική πραγματικότητα της Νέας Ευρώπης. 2. Το μεθοδολογικό πλαίσιο Το 1985 δημοσιεύτηκε η Λευκή Βίβλος για τη δημιουργία της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Αγοράς. Πρόκειται για την πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις διαδικασίες που έπρεπε να ακολουθηθούν για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς. Το κείμενο αυτό αποτέλεσε τη βάση για την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη η οποία τέθηκε σε ισχύ από 1η Ιουλίου 1987 και προσδιόριζε τα βήματα για την επίτευξη του στόχου της Ενιαίας Αγοράς μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου Ο στόχος της Ενιαίας Αγοράς σημαίνει ότι τα εμπορεύματα, οι εργαζόμενοι και το κεφάλαιο κυκλοφορούν ελεύθερα και προσφέρονται με ίδιους όρους όπως σε μια εσωτερική αγορά. Παράλληλα αναπτύχθηκε ο προβληματισμός ότι μέσα σε μια ενιαία αγορά θα χειροτέρευε η θέση των λιγότερο αναπτυγμένων περιοχών της Κοινότητας. Αποτέλεσμα αυτών των σκέψεων και των πιέσεων που ασκήθηκαν στις σχετικές διαπραγματεύσεις για την υπογραφή της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης ήταν η μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων με τον Κανονισμό 2052/88. Τα Διαρθρωτικά Ταμεία της Κοινότητας, δηλαδή το Ταμείο \Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Κοινωνικό Ταμείο και το Τμήμα Προσανατολισμού του Γεωργικού Ταμείου, είναι τα μέσα άσκησης της Κοινοτικής Πολιτικής. Με τη μεταρρύθμιση του 1988 συμφωνήθηκε να διπλασιαστεί ο προϋπολογισμός τους κατά την περίοδο έτσι ώστε να φτάσει στο 25% του Κοινοτικού προϋπολογισμού και να αυξηθεί το μερίδιο των λιγότερο αναπτυγμένων περιφερειών, ιδιαίτερα της Νότιας Ευρώπης.

7 Στα πλαίσια της μεταρρύθμισης ξεκίνησε και ο θεσμός των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης. Τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης αποτελούν ένα ενδεικτικό αλλά δεσμευτικό προγραμματικό πλαίσιο για τον προσανατολισμό των Κοινοτικών παρεμβάσεων προσδιορίζοντας άξονες αναπτυξιακών προτεραιοτήτων. Τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης αποτελούν ταυτόχρονα ένα εταιρικό συμβόλαιο μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των ενδιαφερομένων Χωρών-Μελών για την από κοινού αντιμετώπιση των συμφωνημένων στόχων. Σύμφωνα με τους Κανονισμούς λειτουργίας των διαρθρωτικών ταμείων οι παρεμβάσεις θα πρέπει να υφίστανται συνεχή παρακολούθηση και αξιολόγηση ex ante και εχ ροδί. Τις λειτουργίες αυτές επιτελούν οι Ειδικές Επιτροπές Παρακολούθησης και οι Εξωτερικοί Αξιολογητές. Οι λόγοι για κάτι τέτοιο συνδέονται με την απαραίτητη διαφάνεια και οικονομική αποδοτικότητα καθώς και με τη συνακόλουθη πολιτική νομιμοποίηση των σημαντικών χρηματοδοτικών μεταβιβάσεων που συνεπάγονται οι παρεμβάσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων. Θα πρέπει να γίνει σαφές ότι ενώ υπάρχει σημαντική θεωρητική και πρακτική εμπειρία στην αξιολόγηση μεμονωμένων προγραμμάτων, η αξιολόγηση συνολικών προγραμματικών πλαισίων όπως είναι τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης αποτελούν μια νέα και ουσιαστικά ανεξερεύνητη περιοχή. Σε κάθε περίπτωση οι βασικές διαστάσεις της παρακολούθησης και αξιολόγησης των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης θα πρέπει να καλύπτουν τρία συμπληρωματικά επίπεδα. Το μακροοικονομικό πλαίσιο, τη γεωγραφική και τομεακή διάσταση και το μικρο-επίπεδο των επιμέρους προγραμμάτων. Όπως παρουσιάζεται στον Οδηγό για τη Μεταρρύθμιση των Κοινοτικών Διαρθρωτικών Ταμείων του 1988 το ζήτημα της αξιολόγησης περιλαμβάνει τρία επίπεδα: 1. Το μακρο-οικονομικό επίπεδο που μετρά την εξέλιξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής της Κοινότητας. 2. Το επίπεδο των ΚΠΣ. 3. Το μικροοικονομικό επίπεδο που συνδέεται με τις λειτουργικές παρεμβάσεις (προγράμματα, μεγάλα έργα, κλπ.).

8 Στο Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης το ζήτημα της αξιολόγησης τίθεται ως ex ante και ex post αξιολόγηση ως εξής: α) εκ των προτέρων (ex ante), πρόκειται για μια εκ των προτέρων εκτίμηση την οποία αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη με σκοπό: την εκτίμηση της συμφωνίας των παρεμβάσεων με το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης, την εκτίμηση του κατά πόσο υπάρχουν κατάλληλες δομές εκτέλεσης και διαχείρισης, την εκτίμηση της συνάρθρωσης των διαρθρωτικών παρεμβάσεων με άλλες κοινοτικές πολιτικές, του συνδυασμού των επιδοτήσεων και δανείων, καθώς και την οικονομικής τους σκοπιμότητα και βιωσιμότητα, β) εκ των υστέρων (ex post), η οποία αφορά: -κάθε παρέμβαση, -το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης και θα πραγματοποιείται βάσει μιας συνεχούς παρακολούθησης των ενεργειών και συγκέντρωσης των στατιστικών στοιχείων που αφορούν τους δείκτες οι οποίοι έχουν καθοριστεί. Στη συνέχεια οι νέοι κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων της Κοινότητας προβλέπουν μια αναθεωρημένη ρύθμιση η οποία υπογραμμίζει τη διάκριση μεταξύ των τριών σταδίων εξέτασης και εφαρμογής. Μας ενδιαφέρει να τονίσουμε τη διάκριση ανάμεσα στην εκ των προτέρων εκτίμηση, την παρακολούθηση και την εκ των υστέρων αξιολόγηση. Σχετικά στους νέους κανονισμούς αναφέρονται τα εξής: Εκτίμηση Η ανάγκη εκτίμησης (εκ των προτέρων) και αξιολόγησης (εκ των υστέρων) διέπονται από τη λογική της σχέσης κόστους/αποτελεσμα-τικότητας. Η αναθεωρημένη διάταξη θεσπίζει ότι η "ενίσχυση παρέχεται όταν η εκτίμηση αποδείξει τα κοινωνικο-οικονομικά οφέλη που θα προκύψουν μεσοπρόθεσμα εφόσον ληφθούν υπόψη οι συγκεντρωθέντες πόροι". Ο ίδιος ο κανονισμός πλαίσιο προβλέπει ότι τα κράτη εντάσσουν στα αναπτυξιακά σχέδια ειδικούς στόχους ποσοτικά προσδιορισμένους και κατανεμημένους στις προτεινόμενες ενέργειες.

9 Παρακολούθηση Με τη λογική της επικουρικότητας ενισχύεται ο ρόλος των επιτροπών παρακολούθησης οι οποίες θα είναι σε θέση πλέον να προσαρμόζουν τις λεπτομέρειες εφαρμογής της χρηματοδοτικής συνδρομής εφόσον διατηρείται το συνολικό ύψος της κοινοτικής συνδρομής και τα εναρμονισμένα όρια ανά στόχο. Αξιολόγηση Τέλος, η εκ των υστέρων αξιολόγηση θα διευκολυνθεί κατά πολύ από την εκ των προτέρων εκτίμηση καθώς θα αναφέρεται στον έλεγχο της ορθής υλοποίησης των στόχων και να κρίνει την ενδεχόμενη απόκλιση από αυτούς. Επίπεδα αξιολόγησης: μακρο-οικονομικό, γεωγραφικό και τομεακά, μικροοικονομικό Μακρο-οικονομικό Στο επίπεδο αυτό η οικονομία θεωρείται σαν ένα γενικό σύστημα ισορροπίας το οποίο θα πρέπει να εξομοιωθεί σε κάποια μορφή μοντέλου ώστε να μπορούν να εκτιμηθούν οι έμμεσες και άμεσες επιπτώσεις των παρεμβάσεων. Διάφορες μορφές μοντέλων εισροών-εκροών ή μακροοικονομικής ισορροπίας χρησιμοποιούνται για τον σκοπό αυτό. Γεωγραφικό και Τομεακά Εδώ μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά περίπτωση μοντέλα κατάλληλα για το μακρόκαι το μικρο-επίπεδο της ανάλυσης. Μέθοδοι κόστους-οφέλους και εισροών-εκροών εντάσσονται στα βασικά εργαλεία της εκτίμησης των περιφερειακών και τομεακών επιπτώσεων των προγραμματικών παρεμβάσεων. Μικρο-οικονομικό Στο μικρο-επίπεδο η κυριότερη μέθοδος είναι η ανάλυση κόστους-οφέλους και θα πρέπει να εφαρμοστεί σε ένα μεγάλο αριθμό συγκεκριμένων προγραμμάτων στα πλαίσια ενός ευρύτερου προγράμματος όπως είναι τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης προκειμένου να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις τους. Εύλογο είναι να στηρίζεται κανείς σε

10 δειγματοληπτικές μεθόδους καθώς είναι μάλλον αδύνατο να γίνουν αναλύσεις κόστους-οφέλους για το σύνολο των έργων ενός ΚΠΣ. Οι δυνατότητες και οι αδυναμίες των μεθόδων θα πρέπει βέβαια να συνεκτιμηθούν αλλά παραμένει το γεγονός ότι μπορούν σε κάθε περίπτωση και με δεδομένα περιθώρια να δώσουν προσεγγιστικές εκτιμήσεις για τις επιπτώσεις των προγραμματικών παρεμβάσεων. Συνοπτικά θα πρέπει να πούμε ότι οι μέθοδοι αξιολόγησης θα πρέπει να απαντήσουν σε ένα κεντρικό ερώτημα. Πώς θα ήταν η κατάσταση χωρίς τις παρεμβάσεις και πώς έχει διαμορφωθεί λόγω των παρεμβάσεων. Γίνεται αμέσως κατανοητό ότι πρόκειται για ένα εξαιρετικά δύσκολο ερώτημα το οποίο συνδέεται με την αρχή της προσθετικότητας μέσω του προγράμματος. Παράλληλα, θα πρέπει να γίνουν φανερά τα οφέλη από την εφαρμογή του προγράμματος στα τρία επίπεδα: της Κοινότητας, της χωράς και της περιφέρειας. Η προγραμματική προσπάθεια αφορά την ποσοτική μεγέθυνση και την ποιοτική αναβάθμιση των παραγωγικών δυνατοτήτων έτσι ώστε να παράγονται περισσότερα προϊόντα και να βελτιώνεται το επίπεδο ζωής. Αυτό αντανακλάται στο συνολικό ρυθμό ανάπτυξης του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος το οποίο αποτελεί και τον κεντρικό δείκτη αξιολόγησης της προγραμματικής προσπάθειας. Παράλληλα αυτό σημαίνει ότι η προγραμματική προσπάθεια πρέπει να κατευθύνεται στη βελτίωση της αξιοποίησης των ενδιαμέσων εισροών-εκροών της παραγωγικής διαδικασίας και όχι στην ενίσχυση της τελικής ζήτησης. Για χώρες όπως η Ελλάδα με σημαντικά διαρθρωτικά προβλήματα η αξιοποίηση της προγραμματικής προσπάθειας έχει μεγάλη ποσοτική και ποιοτική σημασία στο σύνολο της οικονομίας. Για παράδειγμα, το σύνολο της προβλεπόμενης δαπάνης για το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης (ΚΠΣ) , εάν περιληφθούν και οι στόχοι 3, 4 και 5α, είναι 14,4 BECU εκ των οποίων η Κοινοτική συμμετοχή ανέρχεται σε 7,2 BECU, η Εθνική Δημόσια δαπάνη σε 5,8 BECU και η Εθνική Ιδιωτική δαπάνη σε 1,3 BECU. Σε ετήσια βάση το μέγεθος της προγραμματικής προσπάθειας μέσω του ΚΠΣ κινείται στα 2,8 BECU εκ των οποίων τα 1,4 αποτελούν Κοινοτικές εισροές ενώ τα υπόλοιπα 1,4 καταβάλλονται από τη χώρα. Το συνολικό ποσό αντιστοιχεί σε μεγέθη της τάξης του 10% του εγχώριου προϊόντος. Τέτοια μεγάλα προγράμματα πρέπει σαφώς να αντιμετωπίζονται με μεγάλη προσοχή ώστε να μπορούν να εκτιμηθούν τα σημεία που απαιτούν διόρθωση και να ελέγχονται οι αποκλίσεις από τους στόχους καθώς η σημασία μιας έστω και μικρής βελτίωσης στην αύξηση τους εγχώριου προϊόντος είναι κρίσιμη προκειμένου να μειωθεί η απόσταση του κατά κεφαλή ΑΕΠ μεταξύ Ελλάδας και Κοινότητας.

11 Δείκτες, κριτήρια και μέσα εφαρμογής Οι τρεις βασικές κατηγορίες παραμέτρων που εμπλέκονται στην διαδικασία της αξιολόγησης είναι τα στοιχεία, οι δείκτες και τα μοντέλα. Αρχίζοντας από το τελευταίο θα πρέπει το μοντέλο να μπορεί να είναι σε θέση να παράγει αποτελέσματα για μια μελλοντική κατάσταση με ή χωρίς την παρεμβολή της προγραμματικής προσπάθειας ώστε να μπορούν να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις της. Αυτή η απαίτηση δεν είναι καθόλου εύκολο να ικανοποιηθεί και η καταλληλότητα των διαθέσιμων μοντέλων θα πρέπει να εξεταστεί προσεκτικά ως προς τα περιθώρια των προσεγγιστικών εκτιμήσεων σε σχέση με την κλίμακα, το είδος και τη χρονική εμβέλεια του προγράμματος. Οι δείκτες θα πρέπει να αναφέρονται στις επιπτώσεις και τα αναμενόμενα αποτελέσματα του προγράμματος. Οι δείκτες αναφέρονται σε ζητήματα όπως η απασχόληση, το εισόδημα, οι υποδομές, κλπ. αλλά βεβαίως θα πρέπει ρητά να επιλεγούν και να καταγραφούν οι σημερινές επιδόσεις και να υποδειχθούν οι επιθυμητές μεταβολές ώστε να υπάρχει αντικείμενο αξιολόγησης. Η ποσοτικοποίηση των στόχων όσον αφορά τους δείκτες στην αρχική φάση του σχεδιασμού και της ex ante αξιολόγησης του προγράμματος αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση της αξιολόγησης. Τέλος, όσον αφορά τα απαραίτητα στοιχεία που θα τροφοδοτήσουν το μοντέλο και θα επιτρέψουν τον υπολογισμό των δεικτών θα πρέπει να υπάρχει σαφής εκτίμηση για τη δυνατότητα συλλογής και επεξεργασίας τους έτσι ώστε να επιλέγονται οι εφικτές λύσεις και να μην αποτελεί η έλλειψη στοιχείων δικαιολογία η οποία να κρύβει την αδυναμία ουσιαστικής αξιολόγησης. Τα κριτήρια με βάση τα οποία επιλέγονται οι περιοχές και οι τομείς παρέμβασης, τα μέτρα και ενέργειες που θεωρείται ότι προωθούν την επίτευξη των στόχων, και τέλος τα μέσα που ενεργοποιούνται για την υλοποίηση τους, συνθέτουν το πεδίο αξιολόγησης ενός Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης. Εάν καταγράψουμε τα παραπάνω ως συνιστώσες του ΚΠΣ και ειδικότερα στον βαθμό που μας ενδιαφέρει ιδιαίτερα ως παρεμβάσεις σε μια Περιφέρεια καταλήγουμε σε ένα συνοπτικό πίνακα παρεμβάσεων.

12 Ο πίνακας δείχνει ακριβώς τους στόχους και τους άξονες του ΚΠΣ που επηρεάζουν την περιφέρεια σε σχέση με τα μέσα που διατίθενται για την εφαρμογή τους από τις Κοινοτικές και τις Εθνικές αρχές (Ταμεία, Δάνεια, κλπ.). Το αποτέλεσμα είναι ένας πίνακας δύο διαστάσεων (με περίπου 10X10=100 θέσεις) ο οποίος περιλαμβάνει δράσεις σε επιμέρους τομείς. Θα πρέπει ακόμα να διευκρινιστεί ότι εδώ καταγράφονται όλες οι ενέργειες που αναφέρονται στην περιφέρεια και όχι μόνο οι ενέργειες του Περιφερειακού Λειτουργικού Προγράμματος. Το τελευταίο αναλύεται σε επόμενο πίνακα ο οποίος περιλαμβάνει τους επιμέρους τομείς ενταγμένους σε άξονες και υπο-προγράμματα. Το τελικό αποτέλεσμα είναι ένας μεγαλύτερος πίνακας όπου αν υποθέσουμε 20 τουλάχιστον σχετικά ομοιογενείς τομείς δράσης (κάτι που είναι μάλλον μετριοπαθές) έχουμε 10X10X20=2000 θέσεις οι οποίες περιλαμβάνουν ομαδοποιημένα τα αναλυτικά έργα του ΚΠΣ. Για το σύνολο του ΚΠΣ θα πρέπει να προστεθεί ίσως και μια ακόμα διάσταση, αυτή των διαφορετικών περιφερειών η οποία ανεβάζει το σύνολο των προς εξέταση θέσεων, εφόσον έχουμε 13 ΠΛΠ, στις Γίνεται έτσι κατανοητό ότι η αξιολόγηση έχει να λύσει ένα ιδιαίτερα πολύπλοκο ζήτημα για το οποίο απαιτείται αυστηρός συντονισμός και συμφωνία ως προς το είδος των δεικτών, των στοιχείων και των μοντέλων που θα χρησιμοποιηθούν. 3. Οι βασικές τεχνικές αξιολόγησης Περιφερειακός πολλαπλασιαστής Η κεντρική ιδέα του περιφερειακού πολλαπλασιαστή είναι η εκτίμηση της ευαισθησίας των εκροών ενός παραγωγικού συστήματος στην μοναδιαία αύξηση της επενδυτικής δαπάνης σε κάθε τομέα. Το κλειδί στην προσέγγιση είναι ο υπολογισμός ενός διαφορετικού πολλαπλασιαστή για κάθε τομέα σε κάθε περιφέρεια γιατί αποτελεί έναν ευαίσθητο δείκτη αυτών ακριβώς των διαφορών έτσι ώστε να είναι απόλυτα ακατάλληλη η εφαρμογής ενός γενικευμένου πολλαπλασιαστή σε επίπεδο εθνικής οικονομίας. Πρόκειται όμως για μια εξαιρετικά επίπονη διαδικασία η οποία θα ήταν επιπλέον ευαίσθητη στις μεταβολές πολλών παραμέτρων και ιδιαίτερα στις διαπεριφερειακές και διατομεακές ανταλλαγές. Στην πράξη η μέθοδος αυτή έχει οδηγήσει σε προσπάθειες εκτίμησης των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων ενός προγράμματος στο εγχώριο προϊόν, κάτι που απαιτεί εξαιρετικά λεπτομερειακή πληροφορία για όλες τις σχετικές παραμέτρους.

13 Περιφερειακός πίνακας εισροών-εκροών Η ανάλυση εισροών-εκροών αποτελεί ένα εξαιρετικά ευαίσθητο εργαλείο εκτίμησης των αποτελεσμάτων μιας επένδυσης σε ένα τομέα όταν όμως μπορεί να εφαρμοστεί. Στο στατιστικό επίπεδο των περιφερειών, NUTS II, και με δεδομένη τη διαφορά των τομέων παρέμβασης ενός ΚΠΣ από την στατιστική ταξινόμηση των κλάδων όπου ενδέχεται να υπάρχουν καταγραμμένα στοιχεία, είναι μάλλον απίθανο να μπορεί να εκτιμηθεί με ικανοποιητική ακρίβεια ένας πίνακας εισροώνεκροών. Συμπληρωματικά μπορεί να αναφερθεί και ο πίνακας ισορροπίας υλικών ροών ο οποίος επιτρέπει τον έλεγχο ανισορροπιών στη διάθεση υλικών πόρων αλλά πάσχει εκτός από τις ίδιες δυσκολίες στην εξεύρεση στοιχείων και από την αδυναμία να εκτιμηθεί το πόσο καλή ή κακή είναι η χρήση αυτών των πόρων ανεξάρτητα από τις ανισορροπίες στη διάθεση τους. Ανάλυση χρηματοδοτικών ροών και ανάλυση κόστους-οφέλους Πρόκειται για αρκετά τυποποιημένα μοντέλα τα οποία μπορούν να εφαρμοστούν στην αξιολόγηση συγκεκριμένων επενδυτικών προγραμμάτων. Καθώς αφορούν κυρίως εκτιμήσεις στο μικρο-οικονομικό επίπεδο δεν είναι ιδιαίτερα προσαρμόσιμα στις μεσο-οικονομικού χαρακτήρα ανάγκες των περιφερειακών και τομεακών πλευρών ενός ΚΠΣ. Ωστόσο μια συνεπής εφαρμογή τους στα έργα ενός ΚΠΣ έτσι ώστε να μπορούν να εκτιμηθούν η προστιθέμενη αξία και η κατανομή των κερδών από την υλοποίηση τους αποτελεί αναμφίβολα βασική πρώτη ύλη στα χέρια της αξιολόγησης. Ειδικά για την ανάλυση κόστους-οφέλους θα πρέπει να τονιστεί ότι η εφαρμογής της θέτει τεχνικές απαιτήσεις οι οποίες θα πρέπει να αντιμετωπιστούν με ενιαίο τρόπο στα πλαίσια ενός ΚΠΣ και να μην αποκεντρωθούν σε κάθε επιμέρους εφαρμογή της μεθόδου. Οι επόμενες τρεις μέθοδοι παρουσιάζουν ορισμένα πλεονεκτήματα εφαρμογής παρά το γεγονός ότι αποτελούν κατά βάθος περιγραφικές μεθόδους σύνθεσης ποσοτικών και ποιοτικών στοιχείων χωρίς ψηλές προδιαγραφές επιστημονικής ακρίβειας και συνέπειας. Το γεγονός είναι ότι παραλλαγές τους χρησιμοποιούνται από τους αξιολογητές σύνθετων προγραμμάτων καθώς επιτρέπουν την υποκατάσταση των απαραίτητων στοιχείων από εκτιμήσεις.

14 Πίνακες επίτευξης στόχων Πρόκειται για ένα είδος καταγραφής της βαθμολογίας κάθε θέσης του πίνακα από την άποψη της προσέγγισης ή απομάκρυνσης από τον στόχο που έχει τεθεί. Αυτού του είδους η εκτίμηση εκφράζεται με κάποιους αριθμητικούς συντελεστές έτσι ώστε να μπορούν να δοθούν συγκεκριμένες τιμές σε κάθε θέση. Όταν στη συνέχεια αθροιστούν οι τιμές του πίνακα, ανάλογα με το μέρος του προγράμματος που αξιολογείται, προκύπτει μια συνολική βαθμολογία σε σχέση με την επίτευξη των στόχων. Μπορούν έτσι να συγκριθούν εναλλακτικοί συνδυασμοί επιλογών στο ίδιο πρόγραμμα, διαφορετικά προγράμματα ή διαφορετικές χρονικές τομές στην πορεία ενός προγράμματος. Όπως γίνεται εύκολα κατανοητό, το σημαντικότερο μειονέκτημα της μεθόδου είναι η ευκολία παρεμβολής αυθαίρετων βαθμολογικών κλιμάκων και εισαγωγής βαρών και συντελεστών με ad hoc συλλογισμούς. Ενδεχόμενα, αν οι αυθαίρετες εκτιμήσεις εφαρμοστούν με ενιαίο τρόπο να διευκολύνονται οι συγκρίσεις παρά το γεγονός ότι παραμένει το πρόβλημα του ουσιαστικού περιεχομένου της αξιολόγησης. Πίνακες απεικόνισης αποτελεσμάτων και επιπτώσεων Οι πίνακες αυτοί αποτελούν ένα είδος πίνακα επίτευξης στόχων αλλά χωρίς τις προσπάθειες βαθμολόγησης και ιεραρχίας. Έτσι πρόκειται κατά βάθος για ένα πίνακα πληροφόρησης σχετικά με τις έμμεσες και άμεσες εκροές που συνδέονται με κάθε θέση του πίνακα. Από την άποψη αυτή αποτελούν χρήσιμα πληροφοριακά εργαλεία τα οποία μπορούν να χρησιμοποιηθούν στην αξιολόγηση καθώς επιτρέπουν να καταγραφούν με τον ίδιο τρόπο τόσο οι επιθυμητοί αρχικοί στόχοι όσο και οι πραγματικές πρόοδοι στην προσπάθεια υλοποίησης τους έτσι ώστε να προκύπτουν στο τέλος με "μια ματιά" οι αποκλίσεις και οι διαφορές. Εκτίμηση αποδοτικότητας δαπανών Πρόκειται για μια αναλυτική καταγραφή η οποία συνδέει το αναμενόμενο και το πραγματοποιηθέν προϊόν με την ποσότητα της δαπάνης. Σαν τέτοια είναι ιδιαίτερα χρήσιμη για συγκρίσεις εφόσον γίνει δυνατό να εξασφαλιστεί η ομοιογένεια των διαφόρων ομάδων στόχων και ενεργειών. Η απαραίτητη επένδυση για κάθε νέα θέση εργασίας σε κάθε τομέα ή περιφέρεια είναι ένα παράδειγμα της εκτίμησης της αποδοτικότητας των δαπανών. Ένα άλλο θα μπορούσε να είναι η δαπάνη για κάθε χιλιόμετρο κατασκευής δρόμου, κλπ. Η σύγκριση των προγραμματικών προσπαθειών ανάμεσα σε τομείς ή περιφέρειες θα μπορούσε να επιτρέψει τον

15 επαναπροσδιορισμό των επιλογών ή την ενίσχυση της αποδοτικότητας εφόσον συνδεθεί με ένα ανώτερο επίπεδο προτιμήσεων σαν και αυτό που εκφράζεται από τους σύνθετους δείκτες κάθε στόχου ή άξονα του ΚΠΣ ή ακόμα και της ομάδας των συνολικών δεικτών του προγράμματος όπως θα μπορούσε να είναι για παράδειγμα ή εισοδηματική σύγκλιση ή ο περιορισμός της ανεργίας στο Εθνικό ή το Κοινοτικό επίπεδο. 4. Συμπεράσματα για το αξιακό πλαίσιο Μετά τη συνοπτική αναδρομή στο μεθοδολογικό πλαίσιο και τις τεχνικές της αξιολόγησης των αναπτυξιακών προγραμμάτων διατυπώνονται ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με τα θέματα της Αξιολόγησης και του Προγραμματισμού που θεωρούμε ότι μπορεί να συμβάλουν στον επιστημονικό διάλογο. 1. Καταρχήν η έννοια της "Αξιολόγησης" παραπέμπει σε ζητήματα αξιακού πλαισίου, που σχετίζονται με μία σειρά ερωτημάτων του τύπου ποιος θέτει αυτό το αξιακό πλαίσιο, πώς προκύπτουν και σε ποιον αναφέρονται τα οφέλη του αναπτυξιακού Προγραμματισμού; Για παράδειγμα μπορούμε να θεωρήσουμε ότι διαφορετικά συμφέροντα μπορεί να εκπροσωπεί η ευρωπαϊκή γραφειοκρατία και η γραφειοκρατία σε επίπεδο εθνικών ή περιφερειακών αρχών. Επίσης οι διάφορες ομάδες κοινωνικο-οικονομικών συμφερόντων (ιδιωτικός δημόσιος τομέας), με τις διαφορετικές δυνατότητες παρέμβασης που διαθέτουν στους μηχανισμούς λήψης των αποφάσεων, εισπράττουν με διαφορετικό τρόπο τα οφέλη και τα κόστη των αναπτυξιακών προγραμμάτων. Τονίζοντας ιδιαίτερα τον πολιτικό χαρακτήρα της αξιολόγησης, και γενικότερα τις πολιτικο-αξιολογικές διαστάσεις του Αναπτυξιακού Προγραμματισμού, δε σημαίνει ότι δεν μπορούμε να αναπτύξουμε ένα κοινώς αποδεκτό min πλαίσιο αξιών, με βάση το οποίο θα πρέπει να κρίνεται, δηλαδή να αξιολογείται η προγραμματική παρέμβαση. Όμως εδώ θα πρέπει να τεθούν τα βασικά ερωτήματα, δηλαδή κάτω από ποιες προϋποθέσεις μπορεί να διαμορφωθεί το αξιακό πλαίσιο, πως συγκεκριμενοποιείται η έννοια του δημοσίου κοινοτικού συμφέροντος που υποτίθεται ότι εξυπηρετεί ο προγραμματισμός και κάτω από ποιες διαδικασίες εκπροσώπησης συντίθεται το πλαίσιο αρχών και κριτηρίων αξιολόγησης των προγραμματικών δράσεων; Τα ερωτήματα αυτά βεβαίως δεν μπορούν να απαντηθούν απλά με τις συγκεχυμένες έννοιες της "προσθετικότητας" και "επικουρικότητας" των κοινοτικών πολιτικών σε σχέση με τις εθνικές πολιτικές, στο βαθμό που η διαπλοκή των συμφερόντων και οι μηχανισμοί επιρροής οικονομικών και πολιτικών κέντρων

16 υπερβαίνει τη συμβατική διάκριση ανάμεσα σε εθνικές και κοινοτικές αρχές (κέντρο, περιφέρεια). 2. Οι μέχρι σήμερα πρακτικές Προγραμματισμού και Αξιολόγησης σε κοινοτικό επίπεδο (ΜΟΠ, 1ο και 2ο ΚΠΣ, Κοινοτικές Πρωτοβουλίες), αντλούν, ακόμη και αν δεν αναφέρονται ρητά, από δύο κύρια θεωρητικά ρεύματα που έχουν σφραγίσει το πεδίο θεωριών του Προγραμματισμού. Πρόκειται για το κανονιστικό ρεύμα (normative theory) και το θετικό ή θετικιστικό οεύμα (positive theory). Το πρώτο, που βασίζεται στην ιδεαλιστική κατεύθυνση, θεωρεί ότι ο προγραμματισμός στηρίζεται σε κάποιες αξίες (π.χ. αξία της απόλυτης ορθολογικότητας), και ότι ένα Υποκείμενο (π.χ. η Ευρωπαϊκή Ένωση ή οι Εθνικές Αρχές) έχοντας πλήρη γνώση των συνθηκών παραγωγής και αναπαραγωγής μπορεί να θέτει γενικές/καθολικές αξίες (π.χ. δημόσιο συμφέρον) επιτυγχάνοντας μέσω της προγραμματικής παρέμβασης τις άριστες λύσεις. Αντίστοιχα το πλαίσιο αξιολόγησης ελέγχεται ως προς την εγκυρότητα του όχι σε σχέση με την πραγματικότητα αλλά σε σχέση με τις γενικές αξίες που θέτει. Το δεύτερο ρεύμα, που βασίζεται στη θετικιστική κατεύθυνση, στηρίζεται στην αρχή της ορθολογικότητας της σχέσης στόχωνμέσων, θεωρώντας ότι υπάρχουν αντικειμενικοί περιορισμοί στις δυνατότητες προγραμματικής παρέμβασης. Έτσι διαχωρίζοντας τους στόχους από τα μέσα, το ζητούμενο είναι η εξεύρεση των καταλληλότερων εργαλείων επίτευξης των σκοπών, που θεωρούνται ως δεδομένοι και εκτός του πεδίου του προγραμματισμού. Η συνέπεια αυτής της προσέγγισης για την αξιολόγηση είναι η αποκλειστική έμφαση στις μεθόδους και τις τεχνικές εκείνες που πρέπει να χρησιμοποιηθούν ώστε εμπειρικά να ελεχθεί η σχέση μέσων-σκοπών. Η προσέγγιση αυτή διεκδικεί έτσι την "αντικειμενικότητα" των κριτηρίων αξιολόγησης, τα οποία δικαιώνονται στην βάση της τυπικής/ φορμαλιστικής λογικής. Πρέπει να τονίσουμε ότι και οι δύο αυτές θεωρητικές προσεγγίσεις αφήνουν σημαντικά ερωτήματα αναπάντητα. Η κανονιστική προσέγγιση δεν απαντά στο ερώτημα πώς το προγραμματικό Υποκείμενο μπορεί να έχει πλήρη γνώση της πραγματικότητας, όταν είναι γνωστό ότι αναφερόμαστε σε μια αγορά, στην οποία οι κυριότεροι πόροι ελέγχονται από ιδιώτες και ο προγραμματισμός μόνο ως διορθωτικό πλαίσιο ρυθμίσεων μπορεί να λειτουργήσει. Εξάλλου δεν απαντά και σε ερωτήματα του τύπου, πώς διαμορφώνεται το πλαίσιο αξιολόγησης σε σχέση με τα διαφορετικά και συχνά αντιμαχόμενα συμφέροντα. Η θετικιστική προσέγγιση, αντίθετα αφαιρεί από τα αξιακά πλαίσια και περιορίζει τις υποθέσεις της σε εκείνα τα ζητήματα που επιδέχονται εμπειρικής παρατήρησης και ποσοτικής μέτρησης. Με αυτόν τον τρόπο όμως παρακάμπτεται το πλαίσιο αξιολόγησης και περιορίζεται σε ένα εργαλειακό έλεγχο της σχέσης σκοπών-μέσων. Μπορούμε βάσιμα να υποστηρίξουμε ότι η σχετικά περιορισμένη συζήτηση για την αξιολόγηση των Αναπτυξιακών

17 Προγραμμάτων στρέφεται περισσότερο προς την κατεύθυνση του δεύτερου ρεύματος (θετικισμός) (π.χ. αναζήτηση κατάλληλων ποσοτικών δεικτών ελέγχου της αποδοτικότητας των προγραμμάτων, της σχέσης στόχων-μέσων κ.ά) χωρίς να λείπουν όμως κατά διαστήματα και αναφορές στην κανονιστική κατεύθυνση (π.χ. ιδεολογία για την "απόλυτη ορθολογικότητα" των αρχών της σύγκλισης, κ.ά όπως τίθενται σε επίπεδο Επιτροπής Ευρωπαϊκής Ένωσης). 3. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η συζήτηση για την "αξιολόγηση" δε θα πρέπει να υποκαταστήσει τα γενικότερα θέματα του Προγραμματισμού, που νοείται εδώ ως διαδικασία παρέμβασης στις κοινωνικές σχέσεις από το πολιτικό στοιχείο, στο οποίο συντίθενται και διαμεσολαβούνται διαφοροποιημένα κοινωνικοοικονομικά συμφέροντα. Υπάρχει ο κίνδυνος, εφόσον απομονώνουμε τη συζήτηση της αξιολόγησης από τους όρους συγκρότησης του Προγραμματισμού σε κοινωνίες αγοράς, να υποβαθμίσουμε αυτές τις διαστάσεις και να περιοριστούμε στην καταλληλότητα των μεθόδων/τεχνικών ελέγχου και εκτίμησης της υλοποίησης των Προγραμμάτων. Ακόμη και αν θεωρήσουμε ότι η προβληματική της ex-ante (εκ των προτέρων) αξιολόγησης απαντά ως ένα βαθμό στα ερωτήματα που θέσαμε, δεν πρέπει να θεωρηθεί επαρκής, (βλ. Ιο και 2ο Κ.Π.Σ., στα οποία θεωρείται βασικός όρος του προγραμματισμού η εκτίμηση των κατάλληλων δομών εκτέλεσης και διαχείρισης, η εκτίμηση της συνάρθρωσης και συνάφειας των παρεμβάσεων με άλλες πολιτικές, κοινοτικές, εθνικές κ.ά). Ο προβληματισμός αυτός είναι περιορισμένος διότι δεν απαντά σε κρίσιμα ερωτήματα όπως, τι αφήνει απέξω ο προγραμματισμός, δηλαδή ποια πεδία της αγοράς παραμένουν αρρύθμιστα, ποιες είναι οι κοινωνικές προϋποθέσεις στην κάθε ιστορική εποχή που συγκροτείται το προγραμματικό και το αξιολογικό πλαίσιο, πώς επιδρούν τα διαφορετικά συμφέροντα στην ιεράρχηση των προγραμματικών στόχων, πώς αναδιατάσσονται οι μηχανισμοί επιρροής σε διάφορα επίπεδα (περιφερειακό, εθνικό, ευρωπαϊκό, διεθνές) και πώς κατανέμονται τα διαφορετικά οφέλη και τα κόστη στις κοινωνικές ομάδες. 4. Η τελευταία παρατήρηση αφορά το διαφορετικό περιεχόμενο που αποδίδεται στις έννοιες της Αξιολόγησης και του Προγραμματισμού στα διαφορετικά κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι διαφορές αυτές σχετίζονται με το βαθμό ανάπτυξης της κοινωνίας, και ειδικότερα με τους θεσμούς προγραμματισμού, τις διαδικασίες εκπροσώπησης και θεσμικούς μηχανισμούς δημοσίου ελέγχου των προγραμματικών δράσεων. Έτσι για παράδειγμα με διαφορετικούς όρους τίθεται το ζήτημα της αξιολόγησης των αναπτυξιακών προγραμμάτων στις χώρες με παράδοση σε ανεπτυγμένους θεσμικούς μηχανισμούς προγραμματισμού (π.χ. Αγγλία, Γερμανία) και με διαφορετικούς όρους τίθεται το ζήτημα σε χώρες που ιστορικά δεν έχουν συγκροτήσει ικανοποιητικά συστήματα προγραμματισμού (π.χ. Ελλάδα, Πορτογαλία

18 κ.ά). Ειδικότερα κρίσιμο είναι αυτό το ζήτημα στην Ελλάδα, όπου ουσιαστικά προβλήματα παραμένουν άλυτα, γεγονός που εμποδίζει τον εκσυγχρονισμό της προγραμματικής διαδικασίας. Αναφέρουμε ενδεικτικά το αυταρχικό και συγκεντρωτικό σύστημα διοίκησης, τις παραδοσιακές δομές και προνομιακές προσβάσεις ορισμένων οικονομικών συμφερόντων στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα, την έλλειψη θεσμών συμμετοχής και δημοκρατικού προγραμματισμού, την έλλειψη διαφανούς πλαισίου του πολιτικού διαλόγου, την έλλειψη διαδικασιών διαπραγμάτευσης των διαφορετικών συμφερόντων. Η επίλυση αυτών των προβλημάτων αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση προκειμένου να αποκτήσουν ουσιαστικό νόημα οι διαδικασίες αξιολόγησης των Αναπτυξιακών Προγραμμάτων και να ενισχυθούν οι γνήσια μεταρρυθμιστικές και εκσυγχρονιστικές δυνάμεις που απαιτούνται για την ισότιμη και δημιουργική ενσωμάτωση της χώρας στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι. Βιβλιογραφία Begg, Ι., Mayes, D., Shipmen, Α. and Levitt, Μ. (1992): Μια Νέα Στρατηγική για τη Κοινωνική και Οικονομική Συνοχή μετά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Μελετών, Σειρά "Έρευνα και Τεκμηρίωση" και "Περιφερειακή Πολιτική και Μεταφορές", τευχ. 19, 1992, Λουξεμβούργο. Bjorklund, A. (1989): "Evaluation of Labor Market Policy in Sweden", in OECD (Hrsg.): Evaluating Labour Market and Social Programmes - The State of a Compex Art. Paris, pp.: Bruche, G. and Reissert, B. (1985): Die Ginanzierung der Arbeitsmarktpolitik System, Effektivifkt, Reformansatze. Frankfurt (usw.): Campus. Commission of the European Communities, (1990): Proceeeding of the Seminar on Evaluation and Community Support Framework Brussels, 2 July Commission of the European Communities, (1992): The Evaluation of Structural Interventions Co-financed by the European Communitiy in the Objective 1 Regions. Directorate General XVI Regional Policies, Report of a seminar held in Brussels March Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (1990): Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης για την Προώθηση της Αναπτυξιακής και Διαρθρωτικής Προσαρμογής των Αναπτυξιακά Καθυστερημένων Περιφερειών (Στόχος 1) Ελλάδα. Βρυξέλλες- Λουξεμβούργο. Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Γ. Δ. XVI (1990): Η Αξιολόγηση των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων. Διεθνές Σεμινάριο, Τόμος Α'. Βρυξέλλες, Σεπτεμβρίου 1990.

19 Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (1992): ΕΥΡΩΠΗ 2000, Προοπτικές Ανάπτυξης του Κοινοτικού Εδάφους. Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής. Βρυξέλλες -Λουξεμβούργο. Diamond, D. and Spence, N. (1983): Regional Policy Evaluation: a methodological review and the Scottish example. Gower Publishing Company. Franzmeyer, F. Hrubesch, P., Seibel, B., Weise, Chr.and Schweiger, Ι., (1991): Οι επιπτώσεις των Κοινοτικών Πολιτικών στην Περιφέρεια. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Μελετών, Σειρά: "Ερευνα και Τεκμηρίωση" και "Περιφερειακή Πολιτική και Μεταφορές", Τεύχος 17, Λουξεμβούργο, Hellstern, G. M. und Wollmann, H. (1984): Evaluierung und Erfolgskontrolle in Kommunalpolitik und-verwaltung. Basel, Boston, Stuttgart: Birkhauser Verlag. Hasan, A. (1991): "Evaluation of Employment, Training and Social Programmes: and overview of issues", in OECD (Hrsg.): Evaluating Labour Market and Social Programmes - The State of a Compex Art. Paris, pp.: Lichfield, N., Kettle, P. and Whitbread, M. (1975): Evaluation in the Planning Process. U.K.: Pergamon Press Ltd. Nam, Ch. W., and Reuter, J. and Galli, M. A. (1991): Οι Συνέπειες του 1992 και της Συναφούς Νομοθεσίας για τις Λιγότερο Ευνοημένες Περιφέρειες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Μελετών, Σειρά "Ερευνα και Τεκμηρίωση", και "Περιφερειακή Πολιτική και Μεταφορές", Τεύχος 18. Λουξεμβούργο. Oliveira das Neves, A. (1993): Evaluation of vocational training in a regional context. A synthesis report. CEDEFOP - European Centre for the Development of Vocational Training. Berlin. Patton, Q. M. (1986): Utilization-Focused Evaluation. London: Sage. Patton, Q. M. (1987): Creative Evaluation. London: Sage. Plaskovitis, E. (1993): "On-going evaluation of the Integrated Mediteranean Programmes: the Greek experience" in P. Getimis and G. Kafkalas (eds): Urban and Regional Development in the New Europe. Athens: Topos Special Series, pp.: Πυλαρινός, Δ. (1993): Μέθοδοι και Μεθοδολογίες της Αξιολόγησης Προγραμμάτων, Βιβλιογραφική Αναακόπιση. Έκθεση για το Πρόγραμμα Κατάρτισης "Αξιολόγηση Αναπτυξιακών Προγραμμάτων", ΑΠΘ/ΕΚΤ, SchellhaaB, H. M. (1991): "Evaluation Strategies and Methods with Regard to Labour Market Programmes: A German Perspective", in OECD (Hrsg.): Evaluating Labour Market and Social Programmes - The State of a Compex Art. Paris, pp.:

20 Συγκρότηση και Προοπτικές της Περιφερειακής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 1 ΕΛΕΝΗ ΑΝΔΡΙΚΟΠΟΥΛΟΥ 1 Η δεκαετία του '80 ήταν για πολλές χώρες μια περίοδος αναδιάρθρωσης των περιφερειακών τους πολιτικών. Η περιφερειακή πολιτική δεν έχει σήμερα τα χαρακτηριστικά μιας αποκλειστικά κρατικής πολιτικής που ασκείται κεντρικά από τις εθνικές κυβερνήσεις και επικεντρώνεται στο πρόβλημα της μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων και της αναβάθμισης των λιγότερο αναπτυγμένων περιοχών. Συμπληρώνεται ή και υποκαθίσταται από δύο νέες τάσεις που έχουν εμφανιστεί και αναπτύσσονται σε δύο νέα πεδία πολιτικής: τις νέες "τοπικές" πολιτικές που ασκούνται αποκεντρωμένα από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές και επιδιώκουν την ανάπτυξη του ενδογενούς δυναμικού μιας συγκεκριμένης περιοχής (τάση αποκέντρωσης σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο) και μια κοινοτική πολιτική "οικονομικής και κοινωνικής συνοχής" που ασκείται στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και αποσκοπεί, όπως και η προηγούμενη εθνικήκεντρική περιφερειακή πολιτική, στη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των περιφερειών της Κοινότητας (τάση ολοκλήρωσης σε υπέρ-εθνικό επίπεδο). - Ο μετασχηματισμός αυτός συνδέεται με την οικονομική συγκυρία που ακολούθησε την κρίση των αρχών της δεκαετίας του '70, και συγκεκριμένα με δύο φαινόμενα που επηρέασαν ριζικά τις συνθήκες λειτουργίας της περιφερειακής πολιτικής: την αλλαγή στη μορφή των περιφερειακών προβλημάτων που οφείλεται στην υποχώρηση του προηγούμενου τρόπου ανάπτυξης (αναδιάρθρωση των τοπικών παραγωγικών δομών), και την αλλαγή στον χαρακτήρα της κρατικής παρέμβασης που οφείλεται σε μια ευρύτερη αλλαγή στο ρόλο και τις λειτουργίες του κράτους (υποχώρηση και ανασύνταξη των κρατικών πολιτικών). Η μεταβολή του ρόλου του εθνικού κράτους και η αντικατάσταση των κεϋνσιακού τύπου πολιτικών από νεοφιλελεύθερες πολιτικές απελευθέρωσης της αγοράς και περιορισμού του ρόλου και της έκτασης της κρατικής παρέμβασης στην οικονομία. 1 Ελένη Ανδρικοπούλου, Επικουρ. Καθηγήτρια, ΑΠΘ