Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση / 1

Transcript

1 Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση / 1 Η θεσμική εξέλιξη της ΕΕ και διαδικασίες λήψης αποφάσεων: από την Ευρώπη των έξι στην Ευρώπη πολλών ταχυτήτων Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe, Routledge (κεφάλαιο 4 The European Commission as a Regulator, σελ ). Fabbrini, Sergio (2014), After the Euro Crisis A New Paradigm on the Integration of Europe, ARENA Working Paper, 5/2014, April,

2 Από την κυβέρνηση στη διακυβέρνηση (Rosenau:1992, Rhodes : 1997, Jessop :2003) Όρος προερχόμενος από την αγγλοσαξονική οικονομική βιβλιογραφία (corporate governance, δεκαετία 70) Η κλασσική κοινωνιολογική προσέγγιση του πεδίου διακυβέρνησης: το Κράτος, οι αγορές και τα δίκτυα (δεκαετία 80). Η μείωση της κρατικής παρέμβασης και η αυξανόμενη ευθύνη των μη κρατικών φορέων στη δημόσια λήψη αποφάσεων και τη χάραξη πολιτικής και η αυξανόμενη σημασία συνεργασίας μεταξύ κρατών, διεθνών και μηκυβερνητικών οργανισμών σε διεθνές επίπεδο εδραίωσε την έννοια της διακυβέρνησης ως ένα συνεργατικό τρόπο παραγωγής κοινών αγαθών. Ο όρος εισάγεται στην πολιτική επιστήμη και στις σπουδές δημόσιας διοίκησης (δεκαετία 90). Μέσα του 1990, χρήση του όρου στις ευρωπαϊκές σπουδές. 2

3 Κυβέρνηση - Διακυβέρνηση Κυβέρνηση Μορφή κυβέρνησης με την στενή έννοια του όρου (στατική, ως θεσμός) διαχωρισμός εξουσιών, η κεντρικότητα του Κράτους Πολιτικο-διοικητική ελίτ, ομοιογενή και συγκεντρωτική Κρατικό μονοπώλιο η κατασκευή του κανονιστικού πλαισίου της Δημόσιας Πολιτικής Κλασσική έννομη τάξη (ιεραρχική) (νομική κυριαρχία, ευρωπαϊκό δίκαιο ως παραλλαγή του διεθνούς δημοσίου δικαίου) Συνθήκη της Λισαβόνας Διακυβέρνηση Τρόποι διεύθυνσης και συντονισμού - κυβέρνησης με την ευρεία έννοια του όρου (λιγότερο στατική) Μορφές πολυεπίπεδου και πολύ-δρώντων συντονισμού και διαπραγμάτευσης βασισμένες στα συμφέροντα των δρώντων Η κοινωνία των πολιτών ικανότητα των δημόσιων φορέων να καθορίσουν μια κοινή λογική, να κινητοποιήσει εμπειρογνώμονες από διαφορετικά υπόβαθρα και να αναπτύξουν μορφές λογοδοσίας και νομιμότητας των αποφάσεων Νέοι μέθοδοι κυβέρνησης (δυναμική): καλές πρακτικές, ήπιο δίκαιο, peer review τεχνικές κτλ. (Esmark:2011). 3

4 Οι Συνθήκες Ι Συνθήκη της Ρώμης (ΕΟΚ, ΕΚΑΕ)/1957: μοντέλο οικονομικής και εμπορικής συνεργασίας. 4 Ελευθερίες. Πολιτικό όραμα για μια όλο και στενότερη Ένωση (προίμιο). Η κεντρική θέση των κανόνων του ανταγωνισμού στην Συνθήκη της Ρώμης (άρθρα 3f, 85-94). Στόχος η προοδευτική ανάπτυξη μιας κοινής αγοράς (καταρχήν ελευθ. Κυκλοφορία προϊόντων) στη βάση κάποιων κοινών κανόνων για ανταγωνισμό και φορολογία), κοινό δασμολόγιο έναντι τρίτων χωρών (1968) και άρα και αρμονική ανάπτυξη των εθνικών οικονομιών (αρ. 128). Κοινή γεωργική πολιτική. Η Συνθήκη της Ρώμης επιτάσσει ότι οι Ευρωπαϊκές ρυθμιστικές αρχές δεν ζητούν ούτε δέχονται υποδείξεις από καμία κυβέρνηση ή από οποιονδήποτε άλλο οργανισμό κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους. Ευρωπαϊκή Ενιαία Πράξη/1986: ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς με την προοδευτική άρση μη δασμολογικών εμποδίων (αποκλίσεις στους τεχνικούς κανόνες, διοικητικές απαιτήσεις ή τα πρότυπα υγείας, υποτιμήσεις νομισμάτων, φορολογικές διαφορές), και τη γενίκευση της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης. Επέκταση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο, την ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (διαδικασία συνεργασίας) και την επέκταση της κοινοτικής αρμοδιότητας. Εισάγει τον στόχο της εσωτερικής αγοράς μέχρι το Από την ΕΕΠ και μετά: Η υπερεθνική διάσταση του ρυθμιστικού κράτους. Η εξάπλωση των ευρωπαϊκών αρμοδιοτήτων (για τις ανάγκες ενοποίησης της αγοράς): μετά τον ανταγωνισμό, ανάπτυξη άλλων πολιτικών όπως η προστασία του καταναλωτή, η ασφάλεια των προϊόντων, η προστασία του περιβάλλοντος, η υγεία και η ασφάλεια στην εργασία, τα ίσα δικαιώματα ανδρών και γυναικών στην εργασία, ρύθμιση των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών)... 4

5 Η ρυθμιστική ανάπτυξη στην Ευρώπη Οι μέθοδοι ανάπτυξης της ενιαίας αγοράς i. Εναρμόνιση τεχνικών προτύπων (ex ante harmonization of national regulations), μέχρι την υπόθεση Cassis de Dijon 120/1978 ii. Αμοιβαία αναγνώριση (έμμεση εναρμόνιση, ex post, market-driven harmonization, άρθρ. 34 ΣΛΕΕ): δεν οδηγεί σε μεταφορά ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων, εισάγει τον ανταγωνισμό μεταξύ των εθνικών ρυθμιστικών αρχών, και άρα την εκτίμηση του κόστους και των πλεονεκτημάτων των διαφόρων εθνικών ρυθμιστικών προσεγγίσεων. Μετά την ΕΕΠ σε αυτή τη βάση έγινε η ανάπτυξη του δευτερογενούς δικαίου της εσωτερικής αγοράς. Δεκαετία του 1980: Η εποχή των ιδιωτικοποιήσεων και της απορρύθμισης. Στην Ευρώπη, η λαϊκή αποδοχή της αγοράς ως κινητήρα της προόδου είναι ένα πιο πρόσφατο φαινόμενο σε σχέση με την αμερικάνικη προσέγγιση. Πρόκειται για έναν συνδυασμό απορρύθμισης σε εθνικό επίπεδο και εκ νέου ρύθμισης σε ευρωπαϊκό επίπεδο (deregulation & re-regulation # laisser-faire, Majone:1996). Ανάθεση σημαντικών αρμοδιοτήτων χάραξης της πολιτικής σε ανεξάρτητους (εξωκυβερνητικούς) θεσμούς (statutory regulation): Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκές αρχές. 5

6 Φιλίππα Χατζησταύρου 19/10/2016 Οι Συνθήκες ΙΙ Συνθήκη του Μάαστριχτ/1993: Πρόγραμμα Ευρώπη 1992 ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς: ελεύθερη κυκλοφορία προϊόντων, κεφαλαίων. Προς απελευθέρωση των υπηρεσιών (δεκαετία 90). Ελευθερή κυκλοφορία προσώπων από το 1995 (Σένγκεν, 1985). 3 πυλώνες (EK/ΕΕ, θεσμοποίηση συνεργασίων σε 2 και 3 πυλώνα). Νέες κοινοτικές αρμοδιότητες. ΟΝΕ (οιονεί 4 πυλώνας), ενίσχυση της πολιτικής διάστασης ( ευρ. Υπηκοότητα, εκλέγειν/εκλέγεσθαι σε δημοτ. Ή περιφερ. εκλογές), ενίσχυση του Ευρ. Κοινοβουλίου -συναπόφαση Η ενδυνάμωση του ρόλου της ΕΚΤ Η αυξανόμενη ανεξαρτησία των εθνικών κεντρικών τραπεζών Το εξαιρετικό καθεστώς που χορηγεί η Συνθήκη του Μάαστριχτ στην ΕΚΤ: η Τράπεζα είναι σε θέση να εκδίδει κανονισμούς (πχ σχετικά με τη χρηματοπιστωτική εποπτεία) που γίνονται ευρωπαϊκοί και εισάγονται στις εθνικές έννομες τάξεις, χωρίς τη συμμετοχή ευρωπαίων νομοθετών ή εθνικών κοινοβουλίων. Συνθήκη του Άμστερνταμ/1997: αύξηση αρμοδιοτήτων της ΕΕ με τη δημιουργία μιας κοινοτικής πολιτικής για την απασχόληση, την μερική κοινοτικοποίηση του 3 πυλώνα (και Σένγκεν), εισαγωγή της ενισχυμένης συνεργασίας, επέκταση της συναπόφασης και της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία Συνθήκη της Νίκαιας/2001: επίλυση θεσμικών θεμάτων που συνδέονται με τη διεύρυνση τα οποία δεν είχαν επιλυθεί το 1997: σύνθεση της Επιτροπής, στάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο, επέκταση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία. Απλοποίηση της χρήσης της διαδικασίας ενισχυμένης συνεργασίας. Συνθήκη της Λισαβώνας/2007: ΕΕ αντί ΕΚ. Θεσμική και πολιτική ενίσχυση (Προεδρία Ευρ. Συμβουλίου, Ύπατη Εκπρόσωπος της ΕΕ και Αντιπρ. / Επίτροπος Εξωτ. Σχέσεων της Επιτροπής, νέο σύστημα ψηφοφορίας, ρόλος εθν. Κοινοβουλίων), δεσμευτική η Χάρτα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, πρωτοβουλία των πολιτών. Eνίσχυση του εκτελεστικού ρόλου της Επιτροπής (εκτελεστικές πράξεις) με την εισαγωγή των κατ εξουσιοδότηση πράξεων με τις οποίες η Επιτροπή εξειδικεύει το περιεχόμενο της βασικής νομοθεσίας, δικαίωμα αποχώρησης. 6

7 Από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ στη Συνθήκη της Λισαβόνας: οι αλλαγές στην ειδική πλειοψηφία λόγω διευρύνσεων Η Ειδική πλειοψηφία ανάλογα με το μέγεθος και πληθυσμό των κρατών μελών: Συνθήκη του Μάαστριχτ: 62% των μελών του Συμβουλίου (τουλάχιστον 10 ΚΜ) 3 ΚΜ Συνθήκη του Άμστερνταμ: - Συνθήκη της Νίκαιας: 72,2/74 % των μελών του Συμβουλίου (τουλάχιστον 13/14 ΚΜ) και 62% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ 4 ΚΜ Συνταγματική Συνθήκη: 55% των μελών του Συμβουλίου (τουλάχιστον 15 ΚΜ) και 65% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ 4 ΚΜ Συνθήκη της Λισαβόνας: 55% των μελών του Συμβουλίου (τουλάχιστον 15 ΚΜ) και 65% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ Εφαρμογή από τη 1 η Νοεμβρίου ΚΜ 7

8 Ευρωπαϊκοί τρόποι διακυβέρνησης (διαδικασίες, εργαλεία, στρατηγικές ) Η συνήθης νομοθετική διαδικασία Οργανισμοί της ΕΕ (Agencies) Η επιτροπολογία (scientific experts, πάνω από 250 επιτροπές) Η νέα επιτροπολογία μετά την Λισαβόνα (οι κατ εξουσιοδότηση και οι εκτελεστικές πράξεις) Ομάδες συμφερόντων, Lobbies Οι εμπειρογνώμονες των συμβουλευτικών groups ( ανεξάρτητοι εξωτερικοί experts) Η προπαρασκευαστική φάση διαβούλευσης με οικονομικούς και κοινωνικούς δρώντες Η περιφερειακή συνεργασία : ERDF, ESF, EAGF (χρηματοδοτικά εργαλεία) Επιτροπή των Περιφερειών, Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, Τριμερής Κοινωνική Σύνοδος κορυφής Ο Ευρωπαίος διαμεσολαβητής (κώδικας καλής διοικητικής συμπεριφοράς) 8

9 Η ΕΕ και η δυσκολία μοντελοποίησης Εγγενής δυσκολία εξήγησης και ερμηνείας του πρωτότυπου της εμπειρικής διαδικασίας της ευρ. ενοποίησης: διακυβερνητικά και υπερεθνικά χαρακτηριστικά. Η προσέγγιση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης (Marks & Hooghe:1996 ). Κριτική (προσέγγιση, η ομιχλώδης έννοια του επιπέδου, το πρόβλημα της κυριαρχίας). Consortio/condominio, (Schmitter:1996) Consortio: «a form of collective action where national authorities of fixed number and identity agree to cooperate in the performance of functional tasks that are variable, dispersed and overlapping. The segments retain their territorial identities and accept positions within a common hierarchy of authority but pool their capacities to act autonomously in domains they can no longer control at their own level of aggregation» Condominio: «a complex regional arrangement based on a variation in both the territorial and functional constituencies» (asymmetrical authority overlap, Haas). 9

10 Διαφοροποιημένη ενοποίηση Το κοινοτικό κεκτημένο: νομικό corpus της ΕΕ και νομολογιακό corpus του ΔΕΚ. Το πολιτικό και θεσμικό θεμέλιο της ΕΕ. Η αρχή της ευελιξίας (flexibility): υποδοχή και διαχείριση διαφορετικών κοινωνικοοικονομικών και πολιτικών συμφερόντων των κρατών μελών στο πλαίσιο μιας διευρυνόμενης Ευρωπαϊκής Ένωσης στη μορφή εξαίρεσης ή μεταβατικής κατάστασης (χρόνος, χώρος πολιτικής, τομέας/περιοχή πολιτικής). Διαφοροποιημένη ενοποίηση (differentiated integration): μοντέλο στρατηγικών ένταξης που προσπαθούν να συμβιβάσουν την ετερογένεια εντός της ΕΕ και επιτρέπουν διαφορετικές ομάδες κρατών μελών να ακολουθήσουν μια σειρά από δημόσιες πολιτικές με διαφορετικές διαδικαστικές και θεσμικές ρυθμίσεις (Stubb : 1996). Από μια δυεπίπεδη νομική δομή - εθνική και υπερεθνική τάξη - κινούμαστε προς ένα πολυδιάστατο νομικό χώρο με διαφορετικά πεδία εφαρμογής, βάθος και βαθμό νομικής αυτονομίας (multi-speed), με χρήση νέων θέσμων (multi-tier) ανάλογα με τον τομέα πολιτικής, αλλά και στόχους/αποτελέσματα (Χατζησταύρου : 2014). Μορφές : (1) Ανοιχτές (open-ended) συμφωνίες opt-out ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών, (2) διακυβερνητικές συνεργασίες εντός ή εκτός θεσμικού πλαισίου της ΕΕ, (3) ενισχυμένη συνεργασία εντός θεσμικού πλαισίου, 4) Συνεργασία εκτός ΕΕ στη βάση του διεθνούς δικαίου 10

11 Ευρωπαϊκός Κοινός Αεροπορικός Χώρος: ΕΕ+ 8 εκτός ΕΕ Κράτη ΕΟΧ:EE+3 πρώην ΕΖΕΣ Κοινότητα Ενέργειας: EE+ 8 εκτός ΕΕ Κράτη Οικονομική Διακυβέρνηση Ευρωζώνη 18ΚΜ: Δεν είναι ένα γκρουπ avant garde, ούτε Ευρωζώνη μια σταθερή 18ΚΜ ομάδα μελών (no fixed-boundary division). Σένγκεν: ΕΕ 23ΚΜ + 4 εκτός ΕΕ Κράτη {Κοινότητα μεταφορών: ΕΕ + Δυτ. Βαλκάνια Υπό διαπραγμάτευση} Ευρ. Ενωση (EE) 28ΚΜ 11

12 Η τρέχουσα συζήτηση... Είναι δυνατή η βαθύτερη ολοκλήρωση εντός της Ευρωζώνης (κοινοί κανόνες και πολιτικές για την ευρωζώνη) χωρίς διάκριση των μη συμμετεχουσών χωρών. Τι αντίκτυπο θα έχει στις χώρες εκτός Ευρωζώνης; Τι είδους διαβεβαιώσεις μπορούν να δοθούν σε μη συμμετέχουσες χώρες και τι μπορεί να γίνει, όταν δεν μπορούν να αποφευχθούν διασυνοριακές επιπτώσεις από τη λειτουργία των μηχανισμών της αγοράς; Προσωρινή αναστολή των θεμελιωδών ελευθεριών: κυκλοφορία προσώπων. Ορισμένα κράτη μέλη είναι υπέρ των εγγυήσεων με τη μορφή των περιορισμών στη διακίνηση και την πρόσβαση στην κοινωνική ασφάλιση. Μπορούν να δοθούν υπό όρους και προσωρινές εγγυήσεις στα κράτη μέλη, εγκαθιδρύοντας ένα είδος «προσωρινής διαφοροποίησης» που μπορεί να λειτουργήσει ως βαλβίδα ανακούφισης; Ή, θα δημιουργούν μόνιμες πηγές τριβής και διχόνοιας; Εφαρμόζοντας ένα φρένο σε βαθύτερη ολοκλήρωση: δημοκρατική νομιμότητα και μεγαλύτερη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων. Συχνά υποστηρίζεται ότι η ΕΕ πάσχει από δημοκρατικό έλλειμμα που τροφοδοτεί τη δυσφορία των πολιτών της. Η μεγαλύτερη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων μπορεί να κατευνάσει τις ανησυχίες των πολιτών; Ποιος είναι ο πιθανός αντίκτυπος της μεγαλύτερης συμμετοχής των εθνικών κοινοβουλίων στην αποτελεσματικότητα λήψης αποφάσεων της ΕΕ; 12

13 Δείκτες διακυβέρνησης Worldwide Governance indicators (6) (Παγκόσμια Τράπεζα) : o Voice and Accountability o Political Stability and Absence of Violence o Government Effectiveness o Regulatory Quality o Rule of Law o Control of Corruption Indicators used: quality of public services, the civil service and policy formulation and implementation, degree of independence of the civil service from political pressures, credibility of government's commitment to policies. 13