Η ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΥΖΗΤΗΣΗ

Transcript

1 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ΑΝΑΖΗΤΩΝΤΑΣ ΤΟ ΝΕΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ * 1 Η ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΥΖΗΤΗΣΗ για το κράτος πρόνοιας, που διεξάγεται τα τελευταία χρόνια, έχει να επιδείξει μια εκπλη κτική ομοφωνία. Όλοι συμφωνούν για την κρίση του. Οι νεοφιλε λεύθεροι για να πανηγυρίσουν τη νίκη της αγοράς πάνω στο κρά τος. Οι παραδοσιακοί σοσιαλιστές για να εξηγήσουν την αποτυχία του σοσιαλιστικού μετασχηματισμού και του κοινωνικού εξισωτισμού. Οι τεχνοκράτες για να υπογραμμίσουν τη στενότητα των πόρων στην ικανοποίηση των κοινωνικών αναγκών. Τελικά, τα ιδεολογικά και πολιτικά προτάγματα όλων αυτών των αντιλήψε ων δείχνουν να αντιμάχονται την επιστημονική και νηφάλια ερμη νεία του φαινομένου. Εμείς, αντίθετα, στο παρόν κείμενο, διαπιστώνουμε ότι η υπό θεση της κρίσης δεν ευσταθεί. Θεωρούμε ότι το κοινωνικό κράτος και η κοινωνική πολιτική βρίσκονται σε μια πορεία αλλαγής και μεταμόρφωσης. Μεταμόρφωσης που επιβάλλεται από τα νέα οικο νομικά, κοινωνικά και δημογραφικά δεδομένα. Η «κρίση» επομέ νως είναι μια «κρίση» ανάπτυξης και αλλαγής και όχι μια κρίση αποτυχίας και κατάρρευσης. Η υπόθεση της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους φαίνεται περισσότερο αξιόπιστη και επιστημονικά θεμελιώσιμη, αμέσως μό λις αποσυνδέσουμε το κοινωνικό κράτος από το αίτημα του κοινω νικού, δηλ. σοσιαλιστικού, μετασχηματισμού. Διότι το τελευταίο εξακολουθεί να παραπέμπει στις σχέσεις ιδιοκτησίας, συνεπώς και της πρωτογενούς διανομής του κοινωνικού προϊόντος. Αντίθετα, η ουσία του κοινωνικού κράτους εστιάζεται στην αναδιανομή του ει σοδήματος, θεωρώντας ως δεδομένο το μηχανισμό συσσώρευσης του κοινωνικού συστήματος. * 1Αναδημοσίευση με μικρές τροποποιήσεις από το Θ. Σακελλαρόπουλος (επιμ.) Η Μεταρρύθμιση του Κοινωνικού Κράτους, τόμ. Α, εκδ. Κριτική, Αθήνα 1999, σ.σ

2 26 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ Έτσι, η αναδιανομή πόρων σε κοινωνικές κατευθύνσεις που επι χειρεί το κοινωνικό κράτος δεν αναιρεί το πεδίο αναφοράς του, δη λαδή το καπιταλιστικό σύστημα. Απλώς εξελίσσεται παράλληλα με αυτό σε εξάρτηση με τις νέες κοινωνικές ανάγκες που προκύ πτουν. Τελικός σκοπός παραμένει ο ίδιος, δηλαδή η διατήρηση της κοινωνικής συνοχής, διά μέσου του προσανατολισμού της κοι νωνικής προστασίας στην ασφάλιση έναντι των νέων κινδύνων που γεννά συνεχώς η Οικονομία της Αγοράς. Τοποθετώντας σε αυτό το επίπεδο αφαίρεσης το πρόβλημα, η ανάλυση και συνεπώς και η πρόβλεψη για το μέλλον του κοινωνι κού κράτους αποδεικνύεται επιστημονικά πιο αξιόπιστη και κοινω νικά πιο αισιόδοξη ΤΟ ΚΛΑΣΙΚΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ ΑΠΟ ΤΗΝ ΠΛΗΘΩΡΑ ΤΩΝ ΟΡΙΣΜΩΝ και των προσεγγίσεων, η ολιστι κή ερμηνεία του R. Titmuss, ο οποίος θεωρεί την κοινωνική πολιτική αναπόσπαστο μέρος της κοινωνίας, που εξελίσσεται σε στενότατη σχέση με τα άλλα κοινωνικά πεδία, φαίνεται να ερμηνεύει σωστό τερα και σε συνθετική βάση το φαινόμενο του κοινωνικού κράτους (Titmuss, 1974, Esping-Andersen, 1987). Υπάρχουν βεβαίως και άλλοι ορισμοί, πιο περιγραφικοί της κοινωνικής πολιτικής. Η παραδοσιακή προσέγγιση, λόγου χάρη συνηθίζει να απαριθμεί μια σειρά πολιτικών ή υπηρεσιών, όπως την υγεία, την ασφάλιση, την πρόνοια, τη στεγαστική και εκπαιδευτική πολιτική, τις εργασιακές σχέσεις για να περιγράψει το αντικείμενο (Ginsburg, 1979, Hill - Bramley, George - Wilding, Galper, 1975). Η θεωρητική αλλά και πολιτική σχολή της Κοινωνικής Διοίκη σης (Social administration), που αναπτύχθηκε στη Βρετανία και αντλεί από την αγγλοσαξονική παράδοση, υπογραμμίζει το ρόλο των θεσμών και των Οργανισμών που παρέχουν κοινωνικές υπη ρεσίες. Κοινωνική πολιτική επομένως, σύμφωνα με αυτή τη Σχο λή, αποτελεί η διοίκηση της πρόνοιας και των κρατικών υπηρε σιών που αντιμετωπίζουν τα συγκεκριμένα κοινωνικά προβλήμα τα (Lowe, 1993, Townsend, 1976, Hill

3 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 27 -Bramley, 1986). Σύμ φωνα με τον R. Mishra, αυτή η προσέγγιση επικεντρώνεται στα συγκεκριμένα προβλήματα της Βρετανίας, παραδέχεται τις θεσπι σμένες κρατικές πολιτικές και αγνοεί τις άλλες, δεν προχωρεί σε επιστημονική σύνθεση και γενικά διακρίνεται για τον έντονο εμπει ρισμό της (Mishra, 1981). Μια άλλη ομάδα συγγραφέων, εκκινώντας από τη λειτουργία και τους στόχους των προνοιακών δραστηριοτήτων, αντιλαμβάνε ται την κοινωνική πολιτική ως κάτι πολύ ευρύτερο. Ως ένα σχέδιο για τη διαχείριση και αλλαγή της κοινωνίας, για την επίτευξη κοινωνικών στόχων. Σύμφωνα με αυτή την οπτική, οι κοινωνικές υπηρεσίες εμπλέκονται στις κοινωνικές και πολιτικές συγκρούσεις, την οικονομία και την πολιτική. Στόχος αυτής της κοινωνικής πο λιτικής είναι η ισότητα, η ευημερία, η ασφάλεια των πολιτών. Η κριτική που ασκείται σε έναν τέτοιο διασταλτικό ορισμό της κοινω νικής πολιτικής είναι ο προσδιορισμός της έννοιας της κοινωνικής ανάγκης και των κοινωνικών προβλημάτων. Ποια είναι η έκταση τους; Ποιος προσδιορίζει τη φύση τους; (Townsend, 1976, Lowe, 1993, Mohan, 1987, Gough, 1979, George - Page, 1995). Τέλος, μια άλλη ομάδα συγγραφέων επιχειρεί να ορίσει την κοινωνική πολιτική σε αντιπαράθεση με άλλες κρατικές πολιτικές και το κράτος πρόνοιας σε σύγκριση με άλλες μορφές κράτους. Στα πλαίσια αυτά, τονίζονται ο υποχρεωτικός και συλλογικός χα ρακτήρας της κοινωνικής παρέμβασης, η ύπαρξη της οικονομίας της αγοράς και της πολιτικής δημοκρατίας κ.λπ. (Goodin, 1988, Mishra, 1986). Στο βιβλίο του για την παγκόσμια διάσταση της κοινω νικής ευημερίας, ο Midgley διατυπώνει ένα συνθετικό ορισμό για την κοινωνική πολιτική. Η τελευταία έχει τέσσερις κατευθύνσεις δράσης: α) την περιγραφή των κοινωνικών συνθηκών και των κοι νωνικών προγραμμάτων, β) την ανάλυση και εξήγηση των αιτιακών παραγόντων που επηρεάζουν τις κοινωνικές συνθήκες και τις κοινωνικές παροχές, γ) τη διατύπωση μιας θεωρητικής βάσης για παρέμβαση και έλεγχο της αποτελεσματικότητας των κοινωνι κών μέτρων και δ) την προώθηση της κοινωνικής ευημερίας με εφαρμοσμένες πολιτικές. Η κοινωνική ευημερία,

4 28 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ δε, ορίζεται ως η κατάσταση όπου «τα κοινωνικά προβλήματα διευθετούνται, οι αν θρώπινες ανάγκες καλύπτονται και οι κοινωνικές ευκαιρίες μεγι στοποιούνται» (1997). Τα επιστημολογικά και μεθοδολογικά προβλήματα όλων αυ τών των προσεγγίσεων είναι βέβαιο ότι θα συνεχίσουν να απασχο λούν την επιστημονική συζήτηση. Το ίδιο βέβαιο είναι επίσης ότι οι διαφορετικές οπτικές και ερμηνείες θα εξακολουθούν να δημι ουργούν σύγχυση στους στόχους και τις επιμέρους πολιτικές. Πα ρακολουθώντας ωστόσο ιστορικά την εξέλιξη και εμφάνιση των κοινωνικών πολιτικών, αποκλείοντας τις επείσακτες ερμηνείες από χώρους όπως η κοινωνιολογία, η πολιτική οικονομία, η πολιτική επιστήμη κ.λπ. και περιορίζοντας το βαθμό αφαίρεσης και ανάλυ σης του φαινομένου σε λιγότερο φιλόδοξα επίπεδα, ο ρόλος της κοινωνικής πολιτικής και του κοινωνικού κράτους μπορεί εύκολα να αποκαλυφθεί και να προσδιοριστεί. Τέσσερα είναι τα στοιχεία που χαρακτηρίζουν και μπορούν να περιγράψουν την έννοια της μοντέρνας κοινωνικής πολιτικής. Οι κοινωνικοί κίνδυνοι, η οικονομία της Αγοράς, η συλλογική αλλη λεγγύη και η αναδιανομή του εισοδήματος. Τα δύο πρώτα συνι στούν τους όρους συγκρότησης, τα δύο επόμενα τη βαθύτερη ουσία της. Ιστορική και λογική αφετηρία ανάλυσης της κοινωνικής πολιτι κής και του κοινωνικού κράτους είναι η έννοια των κοινωνικών κινδύνων που προκύπτουν για τους εργαζόμενους στην Οικονομία της Αγοράς. Αρρώστια, θάνατος, αναπηρία, γηρατειά, ανεργία αποτέλεσαν τους πρώτους κινδύνους από τους οποίους οι εργαζό μενοι θέλησαν να προστατευτούν. Στέγαση, τεκνοποίηση, εκπαί δευση, φτώχεια, αποκλεισμός, εξάρτηση κ.λπ. αναδείχτηκαν σε μεταγενέστερες απειλές για την απρόσκοπτη αναπαραγωγή των εργαζομένων και των πολιτών στις μοντέρνες καπιταλιστικές κοι νωνίες. Η κάλυψη αυτών των κινδύνων συγκρότησε βαθμιαία το πεδίο της κοινωνικής πολιτικής. Κοινωνική ασφάλιση, πολιτικές κατά της ανεργίας, πρόνοια, εκπαιδευτική και στεγαστική πολιτι κή, περίθαλψη και υγεία διαμορφώνουν σήμερα το πλέγμα της κοινωνικοπολιτικής παρέμβασης του κράτους. Χαρακτηριστική

5 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 29 εί ναι η χρονολογική σειρά εμφάνισης κοινωνικών πολιτικών στο πα ράδειγμα της Γερμανίας: 1883 ασφάλιση υγείας, 1884 ασφάλιση κατά ατυχημάτων, 1889 συντάξεις, 1927 ασφάλιση κατά της ανεργίας, 1995/6 νόμος για περίθαλψη και πρόνοια. Η εμπειρία και άλλων χωρών επιβεβαιώνει ότι οι κοινωνικοί κίνδυνοι είναι μια έννοια ιστορική και εξελισσόμενη. Συνδέθηκε και εξακολουθεί να συνδέεται κυρίως, αλλά όχι αποκλειστικά, με το πρότυπο οργάνωσης της οικονομίας. Η κίνηση και εξέλιξη της καπιταλιστικής οικονομίας αφήνει ανοικτό το ενδεχόμενο διεύρυν σης και διαφοροποίησης των κοινωνικών κινδύνων, επομένως και μεγαλύτερης παρέμβασης της κοινωνικής πολιτικής στο μέλλον (Langendonck 1997). Το δεύτερο στοιχείο της έννοιας της κοινωνικής πολιτικής ανα φέρεται στους όρους συγκρότησης της, που είναι η Οικονομία της Αγοράς και το καπιταλιστικό σύστημα. Η εκβιομηχάνιση και ο αστικός εκσυγχρονισμός μετέτρεψαν την εργατική δύναμη σε ε μπόρευμα, που υποτάχθηκε στο νόμο ζήτησης και προσφοράς και στις διακυμάνσεις της αγοράς εργασίας. Ο εργαζόμενος αποκόπη κε έτσι από τις παραδοσιακές πηγές επιβίωσής του που του εξα σφάλιζε η αγροτική κοινότητα. Παράλληλα, στερήθηκε και εκείνο το δίχτυ ασφάλειας, για να αντιμετωπίζει τους κοινωνικούς κινδύ νους, που του παρείχε κυρίως η οικογένεια, αλλά και η τοπική κοινότητα, η συντεχνία ή η εκκλησία. Η παρέμβαση ενός εξωοικονομικού παράγοντα όπως το κράτος, ως η ενσάρκωση της ιδέας της χαμένης κοινότητας, έγινε αναγκαία προκειμένου να αποκατα σταθεί μια νέα συλλογικότητα και αλληλεγγύη που θα προστάτευε τον εργαζόμενο από τις τυφλές και αδυσώπητες δυνάμεις της αγο ράς. Κοινωνική αλληλεγγύη και συλλογικότητα επομένως αποτε λούν το τρίτο στοιχείο που περιγράφει τη βαθύτερη ουσία και το σκοπό του σύγχρονου κοινωνικού κράτους. Αλληλεγγύη, συλλογικότητα και κοινωνική δικαιοσύνη εκφράζουν την αξιολογική διά σταση της κοινωνικής πολιτικής. Αξιολογική, με την έννοια του προτάγματος της κοινωνικής συνοχής αλλά και της πολιτικής πρά ξης για την επίτευξή της. Αυτή η διπλή συλλογικότητα που περι λαμβάνει σκοπό και μέσα, αναδεικνύει το πολιτικό πεδίο και την πολιτική σύγκρουση σε

6 30 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ κρίσιμους παράγοντες διαμόρφωσης και ανάπτυξης κοινωνικής πολιτικής. Η τελευταία ενσωματώνει, εκφράζει ή νομιμοποιεί θεσμούς όπως το κράτος, τα πολιτικά κόμ ματα, τα συνδικάτα, οργανώσεις πολιτών κ.λπ. Η κοινωνική αλ ληλεγγύη επομένως στη μοντέρνα κοινωνική πολιτική θεσμοποιεί ται. Και όπως όλοι οι θεσμοί, διαπερνάται από την κοινωνική και πολιτική δυναμική που αναπτύσσουν οι κοινωνικές ομάδες. Επο μένως, πρόκειται για μια αλληλεγγύη όχι σταθερή, γραμμική και στατική, αλλά ρέουσα και κινητική, που μεταβάλλει ένταση, μορ φές και εύρος ανάλογα με την ιστορική συγκυρία και τον κοινωνι κό ανταγωνισμό. Η αλλαγή και μεταβολή των μορφών της κοι νωνικής αλληλεγγύης και πολιτικής εκφράζει συνεπώς βαθύτερα ρεύματα και αλλαγές του κοινωνικονομικού γίγνεσθαι (Schulin, 1988). Η αναδιανομή αποτελεί το περιεχόμενο της κοινωνικής πολιτι κής (τέταρτο χαρακτηριστικό). Πρόκειται για αναδιανομή πόρων που συντελείται διά μέσου του κρατικού προϋπολογισμού ή μεταξύ των τάξεων με την εγγύηση του κράτους. Αυτή η αναδιανεμητική διαδικασία παρουσιάζεται ως μια δευτερογενής διανομή εισοδήμα τος που επιτελεί το κράτος με πολιτικά και κοινωνικά κριτήρια. Η πρωτογενής διανομή του κοινωνικού προϊόντος συντελείται από την αγορά, η οποία ανταμείβει τους συντελεστές παραγωγής με οικονομικά κριτήρια, δηλαδή σύμφωνα με τη συμβολή τους στην παραγωγή του τελικού προϊόντος. Η αναδιανομή του εισοδήματος που επωμίζεται το κοινωνικό κράτος έχει ως στόχο την προστασία των εργαζόμενων από τους κοινωνικούς κινδύνους που αναφέραμε, καλύπτοντας τις κοινωνικές τους ανάγκες και μετριάζοντας τις κοι νωνικές ανισότητες που δημιουργεί η διανομή της αγοράς. Η ανα διανεμητική διαδικασία είναι μια συνεχής διαδικασία που ιστορικά και στην εξέλιξή της συγκρότησε τα κοινωνικά δικαιώματα. Δεν έχει σχέση με διορθωτικές παρεμβάσεις του κράτους στην οικονομία που χαρακτηρίζονται από μοναδικότητα ή τη συγκυρία. Η μοντέρνα λοιπόν κοινωνική πολιτική προϋποθέτει την Οικο νομία της Αγοράς και εμφανίζεται με αυτήν. Η αναζήτηση των απαρχών της, όπως επιχειρούν ορισμένοι συγγραφείς, στις προβιο μηχανικές κοινωνίες (Swaan, 1988, Ewald, 1986)

7 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 31 αγνοεί την ιστορικότητα του φαινομένου, στερείται κοινωνιολογικής τεκμη ρίωσης και, τελικά, της διαφεύγει η ουσία που έγκειται στον ανα διανεμητικό της ρόλο και την κοινωνική αλληλεγγύη, δηλαδή φαι νόμενα κατ εξοχήν σύγχρονα. Η αναμφισβήτητη ύπαρξη κοινωνι κής φροντίδας στις αγροτικές κοινωνίες, είτε με τη μορφή της εκ κλησιαστικής ή κοσμικής φιλανθρωπίας, είτε ως τμήμα της συντε χνιακής οργάνωσης, είτε, τέλος και κυρίως, ως συστατικό στοι χείο αναπαραγωγής της πατριαρχικής οικογένειας και της αγροτι κής κοινότητας, δεν πρέπει ούτε να συγχέεται ούτε να ταυτίζεται με τη σύγχρονη κοινωνική αλληλεγγύη. Η τελευταία έχει «διαταξικό» χαρακτήρα, με την έννοια της αλληλεγγύης των τάξεων που απαιτούν η ύπαρξη κοινωνικής συνοχής και οι ανάγκες αναπαρα γωγής του καπιταλιστικού συστήματος. Οι όροι κοινωνικός συμβιβασμός ή κοινωνική συναίνεση ή κοι νωνικό συμβόλαιο εκφράζουν ακριβώς αυτήν την οργανική σχέση της σύγχρονης κοινωνικής προστασίας με τον ταξικό ανταγωνισμό. Με εξαίρεση ίσως τις ύστερες φάσεις των αναπτυγμένων εμπο ρευματικών κοινωνιών της αρχαιότητας, όταν η κοινωνική πόλω ση είχε προχωρήσει αρκετά (π.χ. Ρώμη), φαινόμενα κρατικής κοινωνικής αλληλεγγύης και αναδιανομής του κοινωνικού προϊ όντος είναι άγνωστα στους προβιομηχανικούς κοινωνικούς σχη ματισμούς. Συμπερασματικά, διαπιστώνουμε ότι το κοινωνικό κράτος είναι ένα ιστορικό φαινόμενο που συνδέθηκε με την ύστερη φάση του κα πιταλιστικού συστήματος, δηλαδή την περίοδο από τα τέλη του 19ου έως και τα τέλη του 20ού αιώνα. Στη γενικότητά του αποτέ λεσε ένα συνοδευτικό φαινόμενο του κρατικού παρεμβατισμού στην οικονομία, καθώς τροποποίησε ουσιαστικά τους όρους αξιοποίησης του κεφαλαίου μέσα από τον επηρεασμό της αναπαραγωγής της μι σθωτής εργασίας. Στην πολιτικοοικονομική του λειτουργία το κράτος πρόνοιας προστάτευσε τους μισθωτούς από την εξαθλίωση και την απαξίωση, συμβάλλοντας στη διατήρηση εφεδρικών και ειδι κευμένων δυνάμεων εργασίας για τη διευρυμένη αναπαραγωγή του κεφαλαίου. Στην κοινωνικοπολιτική του λειτουργία, δημιούργησε τις συνθήκες για

8 32 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ κοινωνική συνοχή, σταθερότητα και νομιμοποίηση του συστήματος, όρους που απειλούσε συνεχώς η άναρχη και αυ θόρμητη δράση των δυνάμεων της αγοράς και του ανταγωνισμού (Offe, 1984, O Connor, 1973, Cough, 1979). Κοινωνικό κράτος και κοινωνική πολιτική εμφανίζονται έτσι ως άρνηση της Αγοράς, ως πεδία όπου αναιρείται η βασική ιδιότητα που έχει ο εργαζόμενος μισθωτός σε ένα καπιταλιστικό σύστημα, δηλαδή αυτήν του εμπορεύματος. Πολλοί συγγραφείς θεωρούν την αποεμπορευματοποίηση της εργασίας ως τη βαθύτερη ουσία και το βασικό κριτήριο διάκρισης της κοινωνικής πολιτικής (Esping-Andersen, 1990). Για τις αιτίες γέννησης του κοινωνικού κράτους οι επιστημονικές προσεγγίσεις διαφέρουν. Και σε αυτό το σημείο η επιστημονική μεθο δολογία και το επίπεδο αφαίρεσης της ανάλυσης οδηγούν σε διαφορε τικές διαπιστώσεις. Την επί μακρόν κυριαρχούσα άποψη μαρξιστικής (Cough, 1979, Ginsberg, 1979, Offe, 1984) ή σοσιαλδημοκρατικής (Esping-Andersen, 1985, Korpi, 1983, Stephens, 1979) έμπνευ σης, ότι το κράτος πρόνοιας είναι αποτέλεσμα της ταξικής πάλης των εργαζομένων, των κομμάτων και των συνδικάτων τους, ήλθαν να αμφισβητήσουν μεταγενέστερες έρευνες που υποστήριζαν το ρόλο των πολιτικών ελίτ, της αστικής τάξης, ακόμη και συντηρητικών κομμά των (Rimlinger, 1971). Αυτές οι δυνάμεις, παρατηρώντας ότι η κοι νωνική συνοχή και συναίνεση μπορούσε να διαταραχτεί εάν οι ομάδες των εργαζομένων που βρίσκονταν εκτός της αγοράς στερούνταν των μέσων αναπαραγωγής τους, εμπνεύστηκαν και υλοποίησαν πολιτικές που θα εξασφάλιζαν την ισορροπία και τη νομιμοποίηση του συστή ματος (Α. Giddens, 1994). Τέλος, άλλες έρευνες υποστήριξαν ότι το κράτος πρόνοιας είναι δημιούργημα και προωθήθηκε από τις με σαίες τάξεις. Η ανασφάλεια των τελευταίων, κυρίως την επομένη πολέμων ή κρίσεων, οδήγησε στην υποστήριξη κοινωνικών προγραμ μάτων από το κράτος, που αγκάλιασαν ευρύτερα κοινωνικά στρώμα τα (Baldwin, 1990, Goodin-Le Grand, 1987). Αυτές τις ταξικές κοινωνιολογικές αναλύσεις ήλθαν να εμπλου τίσουν και άλλες διαπιστώσεις που συνέδεαν την εμφάνιση της κοι νωνικής πολιτικής με ευρύτερες κοινωνικές,

9 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 33 οικονομικές και πολι τικές διαδικασίες. Ο Galbraith στο Νέο βιομηχανικό κράτος τονί ζει το ρόλο της στην εκβιομηχάνιση και στη δημιουργία ζήτησης που τροφοδότησε την οικονομική ανάπτυξη. (Galbraith, 1969). Φανκσιοναλίστες κοινωνιολόγοι συνδέουν την εμφάνιση των κοινω νικών θεσμών με την εκβιομηχάνιση και την αστικοποίηση (Wilensky-Lebeaux, 1965, Rimlinger, 1971). Η Γαλλική Σχολή της Ρύθμισης, που αναλύει τα καθεστώτα συσσώρευσης, υπογραμ μίζει το ρόλο του μισθού (Boyer, 1988, Lipietz, 1990). Τα πολι τικά δικαιώματα προβάλλει ο T. Marshall (1965), τις πολιτικές και διοικητικές δομές ο Ashford (1986), τα θεσμικά και πολιτικά πρότυπα και την πολιτική ιστορία των κρατών η Τ. Skocpol (1995). Ακόμη και ως μέσον εθνικής και εδαφι κής ολοκλήρωσης λειτούργησε ο σχηματισμός κοινωνικού κρά τους, όπως στο παράδειγμα του Καναδά (Banting, 1995). Τέ λος, οι θεωρίες του εκσυγχρονισμού τονίζουν τη σημασία παραγό ντων όπως η αστικοποίηση, η ανάπτυξη, η εκβιομηχάνιση, η συμ μετοχή και ο κοινοβουλευτισμός στην εμφάνιση των κοινωνικών θεσμών (Flora-Alber, 1981, Hill, 1996). Τα πορίσματα αυτών των ερευνών οδηγούν στη διαπίστωση ότι κοινωνική πολιτική και κοινωνικό κράτος είναι σύνθετα φαινόμε να. Μονοσήμαντες ερμηνείες δεν αποκαλύπτουν τον πλούτο και το πολυδιάστατο του ιστορικού φαινομένου. Η ταξική σύγκρουση δεν εξηγεί το ρόλο και των άλλων κοινωνικών ομάδων, ενώ η αναφο ρά σε γενικότερες διαδικασίες, όπως για παράδειγμα της ανάπτυξης, αγνοεί τις άμεσες αιτιώδεις συνάφειες γέννησης των θεσμών και ισοπεδώ νει τις ιδιομορφίες των επιμέρους περιπτώσεων. Ωστόσο, η πολυ μορφία της ιστορικής πορείας και της εμφάνισης του κοινωνικού κράτους δεν ακυρώνει το διαρκή και εμφανή σκοπό της λειτουρ γίας του. Ότι δηλαδή η κοινωνική πολιτική συγκροτήθηκε ως ξεχωριστό πεδίο κρατικής παρέμβασης για την προστασία των ασθε νέστερων από τις τυφλές δυνάμεις της Οικονομίας της Αγοράς, όταν oι παραδοσιακές πηγές υποστήριξής τους (οικογένεια, κοινό τητα κ.λπ.) άρχισαν να χάνουν τη σημασία τους. Η απόπειρα ομαδοποίησης και γενίκευσης της εμπειρίας του κράτους πρόνοιας, οδήγησε στη διατύπωση ιδεοτύπων,

10 34 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ δηλαδή μοντέλων στα οποία εντάσσονται οι ειδικότερες περιπτώσεις. Βα σικό κριτήριο αυτής της μοντελοποίησης είναι η σχέση μεταξύ Αγοράς, οικογένειας και κράτους στην παροχή υπηρεσιών κοινωνι κής φροντίδας και προστασίας. Ο Titmuss στην κλασική του κατάταξη διακρίνει τριών ειδών τύπους: Τον υπολειμματικό (residual), το βιομηχανικό (industrial achievement-performance) και το θεσμικό-αναδιανεμητικό (institutional-redistributive). Σύμφωνα με το πρώτο μοντέλο, το κράτος παρεμβαίνει και ασκεί κοινωνική πολιτική, μόνον όταν η αγορά και η οικογένεια αποτυγχάνουν να καλύψουν τις ανάγκες του ατόμου. Η βασική ιδέα πίσω από αυτή την αντίληψη εκφράζε ται με την επιταγή ότι αντικείμενο του κοινωνικού κράτους είναι να διδάξει τους ανθρώπους πώς να επιβιώνουν χωρίς τη βοήθειά του. Το δεύτερο μοντέλο συνδέει την κοινωνική πολιτική με την Οικονομία της Αγοράς και τονίζει το λειτουργικό-επιβοηθητικό της χαρακτήρα. Υποστηρίζει ότι οι κοινωνικές ανάγκες πρέπει να καλύπτονται με βάση την εργασία και την απόδοση. Τα προσόντα παίζουν σημαντικό ρόλο, όπως επίσης και τα κίνητρα προς εργα σία. Από τις κοινωνικές πολιτικές αναγνωρίζονται μόνον η εκπαι δευτική πολιτική και η κοινωνική ασφάλιση. Τέλος, στο θεσμικό-αναδιανεμητικό μοντέλο, η κοινωνική πολιτική καλύπτει με καθο λικό τρόπο συνολικές κοινωνικές ανάγκες των ατόμων έξω από τους μηχανισμούς της αγοράς. Το κοινωνικό κράτος εμφανίζεται ως θεσμός με συνολική κοινωνική λειτουργία, που μεταφέρει ση μαντικούς πόρους μέσω της αναδιανομής του κοινωνικού προϊόντος στους κοινωνικά αδύνατους. Αυτοπροσδιορίζεται ως θεσμός της κοινωνικής αλλαγής που αποσκοπεί στην επίτευξη ισότητας των ατόμων (Titmuss, 1974). Από τις μεταγενέστερες ομαδοποιήσεις των καθεστώτων (regimes) κοινωνικής πολιτικής, ευρύτερη αποδοχή στην επιστήμη βρήκε η μοντελοποίηση του Esping-Andersen. Ο τελευταίος αναζήτησε και τελικά διατύπωσε μια προσέγγιση λιγότερο εμπει ρική, αλλά με εμπειρική θεμελίωση, που έχει ως άξονα το βαθμό αποεμπορευματοποίησης της εργατικής δύναμης. Στον καπιταλισμό, υποστηρίζει, η εργασία αποτελεί εμπόρευμα που αγοράζεται και πουλιέται στην αγορά, όπως κάθε άλλο εμπό-

11 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 35 ρευμα. Ο εργα ζόμενος οφείλει να επιζήσει από την πώληση του εμπορεύματός του. Αυτό είναι και το μοναδικό του εισόδημα. Η εισαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης, των παροχών, των οικογενειακών επιδομά των κ.λπ., ωστόσο, μειώνει το βαθμό εμπορευματοποίησης της ερ γασίας. Οι πολίτες και οι εργαζόμενοι δεν εξαρτούν την επιβίωσή τους αποκλειστικά από την αγορά. Με βάση αυτή τη διάκριση, ο Esping-Andersen εντόπισε τρία μοντέλα κράτους πρόνοιας. Το φι λελεύθερο, το συντηρητικόκορπορατιστικό και το σοσιαλδημοκρα τικό (1990). Το φιλελεύθερο μοντέλο αντλεί από την εμπειρία των ΗΠΑ, Καναδά, Ν. Ζηλανδίας, Βρετανίας, Ιρλανδίας και Αυστραλίας. Αυτό το καθεστώς πρόνοιας ευνοεί την αγορά σε βάρος των κεν τρικών ρυθμίσεων και της κεντρικής αναδιανομής. Είναι η περί πτωση όπου η κατάσταση αποεμπορευματοποίησης είναι η λιγότε ρο αναπτυγμένη, καθώς το κράτος επιδοτεί τις παροχές μέσω της αγοράς, κατόπιν ελέγχου του εισοδήματος. Οι μεταβιβαστικές πληρωμές είναι περιορισμένες, το ίδιο και τα προγράμματα κοινω νικής ασφάλισης. Η κοινωνική παρέμβαση συμβάλλει στην αναπα ραγωγή της πόλωσης του πλούτου, αλλά και των κοινωνικών ανι σοτήτων, καθώς η ισότητα που εξασφαλίζει είναι ισότητα προς τα κάτω. Το συντηρητικό-κορπορατιστικό μοντέλο συναντάται σε χώρες όπως η Γερμανία, η Γαλλία, η Ιαπωνία κ.λπ. Το δικαίωμα στην κοινωνική προστασία και τις κοινωνικές παροχές εκπηγάζει από τη δυνατότητα απασχόλησης του ατόμου και παρέχεται στη βάση της ανταποδοτικότητας. Το κράτος υποκαθιστά την αγορά στην παρο χή αυτών των υπηρεσιών. Ο ιδιωτικός τομέας της κοινωνικής προστασίας, όπως η ιδιωτική ασφάλιση, είναι περιορισμένος. Η αναδιανομή πόρων επιτελείται μέσα στο στενό κύκλο των εργαζο μένων και της οικογένειας. Η σημασία της τελευταίας, ως δικαιού χου παροχών, είναι μεγάλη. Το συντηρητικό μοντέλο ευνοεί και λειτουργεί υπέρ ατόμων που έχουν επαγγελματική και κοινωνική θέση, ενώ αποκλείει τους μη εργαζόμενους. Γι αυτό και ο αναδιανεμητικός ρόλος του κράτους είναι περιορισμένος. Στο σοσιαλδημοκρατικό μοντέλο, τέλος, επικρατεί η αρχή της πλήρους αποεμπορευματοποίησης των κοινωνικών πα-

12 36 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ ροχών. Ο κεντρικός αναδιανεμητικός μηχανισμός πόρων του κράτους είναι καθοριστικός. Επικρατεί καθολική κάλυψη των αναγκών, ενώ η πλήρης απασχόληση και η ισότητα αποτελούν μόνιμους στόχους της κοινωνικής πολιτικής. Η αρχή της καθολικότητας των παρο χών συνδέεται με την ιδιότητα του πολίτη και όχι με τη θέση της εργασίας ή την ανάγκη. Σε αυτό το προνοιακό καθεστώς ανήκουν χώρες όπως η Σουηδία, η Νορβηγία, η Αυστρία, η Δανία κ.λπ. Αποκαλείται σοσιαλδημοκρατικό ή και σκανδιναβικό μοντέλο διότι εφαρμόστηκε από σοσιαλδημοκρατικά κόμματα, κυρίως στις σκαν διναβικές χώρες και αποτέλεσε για πολλές δεκαετίες το εναλλα κτικό σχέδιο της σοσιαλδημοκρατίας έναντι του καπιταλισμού και του υπαρκτού σοσιαλισμού. Η τυπολογία των καθεστώτων πρόνοιας βεβαίως έχει στατικό χαρακτήρα, καθώς περιγράφει την ιστορική πραγματικότητα μιας ορισμένης περιόδου. Δεν συνεξετάζει τις επιμέρους ιδιομορφίες των στοιχείων της ομάδας και δεν εξαντλεί τις υπάρχουσες περιπτώσεις. Συγγραφείς όπως οι Mishra (1984), Wilensky και Lebeaux (1965) Furniss και Tilton (1977), Fr. Castels (1989) επιχείρησαν δικές τους τυπολογικές διακρίσεις. Άλλοι συγγραφείς ομαδοποιούν, π.χ., τις χώρες της Άπω Ανατολής, Ιαπωνία, Ν. Κορέα, Ταϊβάν, Χονγκ-Κονγκ κ.ά. σ ένα κομφουκιανό μοντέλο πρόνοιας που συνδυάζει το συντηρητικό κορπορατισμό, χωρίς όμως τη συμμετοχή των εργα ζομένων, την επικουρικότητα χωρίς την εκκλησία, την αλληλεγγύη χωρίς την ισότητα και το Laisser-faire χωρίς το φιλελευθερισμό (Jones, 1993). Τέλος, πολλοί υποστηρίζουν την ύπαρξη ενός νοτιο-ευρωπαϊκού μοντέλου πρόνοιας, όπου η κοινωνική φροντίδα ασκείται κυρίως από την οικογένεια, ενώ η κεντρική αναδιανομή εξαντλείται κυρίως στην παροχή συντάξεων (Ferrera, 1996). Η εξελικτική εμφάνιση και συγκρότηση του κοινωνικού κράτους έγινε αντικείμενο περιοδολόγησης και ιστορικής αξιολόγησης κατά διαφορετικό τρόπο. Η πλέον συνήθης διακρίνει τέσσερα στάδια ανά πτυξης. Το πρώτο στάδιο, του πειραματισμού, όπως αποκαλείται, εκτείνεται μεταξύ 1870 και

13 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Στη διάρκειά του προωθούνται νομοθετικές ρυθμίσεις με σκοπό τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης, εκπαίδευσης, υγείας. Σημαντικό ρόλο παίζει η καθιέρωση της κοινωνικής ασφάλισης. Ο πειραματισμός αφορά το είδος των κοινω νικών προγραμμάτων, τις αρχές, τους δικαιούχους κ.λπ. Το δεύτερο στάδιο, το στάδιο της σταθεροποίησης, επεκτείνεται έως το Σταθεροποιούνται και γίνονται αποδεκτές οι αρχές και προγράμμα τα της προηγούμενης περιόδου. Επεκτείνονται σε άλλα κράτη, ενώ εμφανής είναι η απουσία νέων ιδεών και προγραμμάτων. Η κρίση του αφήνει λίγα περιθώρια για διαφωνίες και πειραματι σμούς. Οι υπάρχουσες δομές κοινωνικής πολιτικής επεκτείνονται και σταθεροποιούνται. Το τρίτο στάδιο, της επέκτασης, εκτείνεται μέχρι και τα μέσα της δεκαετίας 70. Αποτελεί την κλασική ή χρυσή πε ρίοδο του κοινωνικού κράτους. Η οικονομική ανάπτυξη επέτρεψε την αύξηση των κοινωνικών δαπανών και μέσω αυτών την επέκταση των κοινωνικών προγραμμάτων και υπηρεσιών. Η πλήρης απα σχόληση, η αύξηση και γενίκευση των κοινωνικών παροχών, η κοι νωνική συναίνεση και ο θετικός ρόλος των συνδικάτων δημιούργη σαν τη χρυσή εποχή του κράτους πρόνοιας (Pierson, 1997). Το τέ ταρτο στάδιο, της κρίσης, συμπίπτει με τη γενικότερη οικονομική και κοινωνική κρίση που εξελίσσεται έως τις ημέρες μας (Mishra, 1984). Το κοινωνικό κράτος, οι πολιτικές του, οι πηγές χρηματο δότησης και οι στόχοι του αμφισβητούνται. Τα παραδοσιακά στη ρίγματά του, το κράτος, τα συνδικάτα, η οικογένεια βρίσκονται και αυτά σε κρίση. Μια περίοδος αναμόρφωσης εξελίσσεται με κύριο αίτημα την περικοπή των δαπανών, τη μείωση του κόστους των προ γραμμάτων, τη συρρίκνωση των παροχών. Οι πολιτικές σκληρής λιτότητας που επιβάλλει το νεοφιλελεύθερο σχέδιο στις ΗΠΑ και τη Μ. Βρετανία τη δεκαετία του 80, σχετικοποιούνται τη δεκαετία του 90 και αναζητούνται περισσότερο ρεαλιστικές λύσεις. Αυτό το στάδιο κρίσης και αναμόρφωσης του συστήματος κοινωνικής πολιτι κής βιώνουμε σήμερα (Heclo, 1981, Lowe, 1993, Alber, 1988).

14 38 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ 1.2. Η ΚΡΙΤΙΚΗ ΣΤΟ ΚΡΑΤΟΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΚΑΙ Η ΚΡΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΚΡΙΤΙΚΗΣ Η ΑΜΦΙΣΒΗΤΗΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ προήλθε από όλες τις πλευρές. Τα σημαντικότερα επιχειρήματα, κωδικοποιημένα από τη διεθνή βιβλιογραφία, είναι τα επόμενα (Βούλγαρης, 1994, Wilding, 1986): α) Το κράτος αποδείχτηκε αναποτελεσματικό διότι δεν κατόρ θωσε να εξαλείψει τη φτώχεια και τις κοινωνικές ανισότητες. β) Το κοινωνικό κράτος και οι κοινωνικές υπηρεσίες λειτούργησαν τελικά υπέρ των μεσαίων τάξεων και όχι των φτωχών, αυτών δηλαδή που έχουν ανάγκη. γ) Τα κοινωνικά προγράμματα κατέληξαν σε μέτρα κοινωνικού ελέγχου και όχι κοινωνικής ένταξης. δ) Η έλλειψη ανταγωνισμού και κινήτρων οδήγησε το κόστος των κοινωνικών υπηρεσιών και προγραμμάτων σε δυσβάστακτα ύψη και σπατάλη πόρων. ε) Η υψηλή φορολογία για τη χρηματοδότηση των παροχών άμβλυνε τα κίνητρα για επενδύσεις, εργασία και οικονομική ανάπτυξη. ζ) Τα πελατειακά δίκτυα των κυβερνήσεων και οι ομάδες συμ φερόντων γύρω από το κοινωνικό κράτος αυξήθηκαν, δεν μειώθηκαν. η) Τα ρατσιστικά και πατριαρχικά πρότυπα κοινωνικών σχέσε ων ενισχύθηκαν. θ) Η ελευθερία επιλογών περιορίζεται καθώς ενισχύονται η γραφειοκρατία, ο συγκεντρωτισμός και ο επαγγελματισμός των στελεχών της κοινωνικής διοίκησης. ι) Τέλος, το κοινωνικό κράτος περιορίζει την υπευθυνότητα του ατόμου και αυξάνει την εξάρτησή του. Η κριτική στο κλασικό κράτος πρόνοιας οδήγησε στην προβολή εναλλακτικών μοντέλων ή κατευθύνσεων αλλαγής της κοινωνικής πολιτικής. Τα ιδεολογικά και τα πολιτικά κίνητρα είναι εμφανέ στατα σε αυτές τις προτάσεις, όπως επίσης και η έλλειψη ή αγνόη ση βασικών κοινωνικοπολιτικών αρχών.

15 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 39 Αντλώντας από τη νεοφιλελεύθερη παράδοση των Hayek και Friedman καθώς και την εμπειρία των συντηρητικών κυβερνήσεων στις ΗΠΑ και Μ. Βρετανία, διαμορφώθηκε ένα ολόκληρο ρεύμα που πρότεινε την ιδιωτικοποίηση των κοινωνικών υπηρεσιών, ως συνοδευτικό μέτρο των ιδιωτικοποιήσεων ολόκληρου του κρατικού τομέα της οικονομίας. Τα άτομα και τα νοικοκυριά, σύμφωνα με αυτή την αντίληψη, οφείλουν να αγοράζουν τις κοινωνικές υπηρεσίες από την αγορά ακριβώς όπως και τα υπόλοιπα προϊόντα. Ο ρόλος του κράτους πρέπει να είναι ο ελάχιστος δυνατός. Ανταγωνισμός, αρνητικός φόρος εισοδήματος, μείωση επιδομάτων ανεργίας, είναι μερικές από τις συνοδευτικές προτάσεις. Η κοινωνική προστασία μπορεί να εξασφαλιστεί μέσα από ένα δίκτυο ασφάλειας που θα βασίζεται στη φιλανθρωπική πρωτοβουλία και την οικογένεια. (Minford, 1991, Johnson, 1991, Barry, 1991, Davis, 1991). Τα επιχειρήματα αυτής της αντίληψης επικεντρώθηκαν στην κα λύτερη διαχείριση, μεγαλύτερη οικονομική αποδοτικότητα, φθηνό τερες και καλύτερες υπηρεσίες που παρέχει η ιδιωτική πρωτοβου λία. Η πραγματικότητα βεβαίως εξελίχτηκε διαφορετικά. Στις ΗΠΑ του Ρέιγκαν, οι ιδιωτικοί οργανισμοί κοινωνικών υπηρεσιών δέθηκαν πιο στενά με το κράτος και τον κρατικό προϋπολογισμό, απέτυχαν να μειώσουν το κόστος τους, ο ανταγωνισμός δεν αναπτύ χθηκε και δημιουργήθηκαν μονοπώλια που άρχισαν να ασκούν πο λιτική επιρροή (Smith- Lipsky, 1993, Gilbert και Gilbert, 1989). Στον αντίποδα του νεοφιλελεύθερου υπολειμματικού σχεδίου βρίσκεται η υπεράσπιση του κλασικού κράτους πρόνοιας, κύριοι εκ φραστές του οποίου αναδείχτηκαν οι Titmuss (Titmuss, 1974, 1976, Abel-Smith και Titmuss, 1987) και Marshall (Marshall, 1965). Η αντίληψη αυτή προβάλλει το ρόλο του κοινωνικού κρά τους στη διαδικασία της κοινωνικής αλλαγής και του σοσιαλιστι κού μετασχηματισμού. Θεωρεί ότι ο ρόλος του κράτους πρόνοιας αποσκοπεί στην καταπολέμηση των ανισοτήτων που γεννά η οικο νομική ανάπτυξη και στην επίτευξη μιας κοινωνίας ισότητας, αλ ληλεγγύης και ευημερίας. Υποστηρίζει ότι η αγορά δεν μπορεί να λύσει το ζήτημα της φτώχειας και της ανισότητας. Αυτά τα δύο προβλήματα

16 40 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ είναι κοι νωνικά, και υπάρχει ανάγκη κεντρικής παρέμβασης του κράτους μέσω των μηχανισμών αναδιανομής εισοδήματος που διαθέτει. Η παροχή των κοινωνικών υπηρεσιών πρέπει να είναι καθολική, διό τι η εφαρμογή της αρχής της επιλεκτικότητας αποκλείει και στιγ ματίζει τα άτομα, ενώ οι προσφερόμενες υπηρεσίες είναι χαμηλής ποιότητας και δεν συμβάλλουν στη γεφύρωση των ανισοτήτων. Η προσπάθεια συγκερασμού των δύο προηγούμενων προτάσεων οδήγησε σε μια πληθώρα διατυπώσεων και αντιλήψεων που εκ φράστηκαν ως ρεύμα του προνοιακού πλουραλισμού. Το ρεύμα αυ τό δεν είναι ενιαίο, χρησιμοποιεί με επιλεκτικό τρόπο τις αρχές και τα μοντέλα της κοινωνικής πολιτικής, ενώ αναφέρεται έντονα στις εθνικές, πολιτιστικές, θρησκευτικές, ιδεολογικές παραδόσεις κάθε χώρας. Ο προνοιακός πλουραλισμός ή η μικτή οικονομία της πρόνοιας υποδηλώνει τη μετάβαση από το κράτος πρόνοιας στην κοινωνία πρόνοιας. Αυτή η στρατηγική αμφισβητεί τον κεντρικό ρόλο του κράτους στην παροχή κοινωνικής φροντίδας και τάσσεται υπέρ της μείωσής του με παράλληλη αύξηση του ανεπίσημου, του εθελοντι κού ή και του ιδιωτικού τομέα παροχής κοινωνικών υπηρεσιών. Οι ερμηνείες του προνοιακού πλουραλισμού είναι πολλές. Στην εθελοντική του εκδοχή τονίζεται η σημασία των εθελοντι κών κοινωνικών πρωτοβουλιών με τη μορφή των ομάδων αλληλο βοήθειας, αυτοβοήθειας, ομάδες παροχής εισοδήματος και απα σχόλησης κ.ά. Η έμφαση στον ανεπίσημο τομέα αναφέρεται στην παροχή υπηρεσιών από την οικογένεια, τους φίλους, τους συγγε νείς. Η κριτική σε αυτές τις προσεγγίσεις, κυρίως όσον αφορά το περιορισμένο της δράσης τους, την εξάρτηση της χρηματοδότησης από το κράτος κ.λπ., οδήγησε σε μια άλλη πλουραλιστική στρατη γική όπου προβλέπεται η αρμονική συνύπαρξη του επίσημου και ανεπίσημου, του θεσμικού και εθελοντικού τομέα μεταξύ τους. Σε αυτά τα μοντέλα προβλέπεται ο πλουραλισμός στις παροχές, η αποκέντρωση των υπηρεσιών, η συμμετοχή των ενδιαφερομένων και ο συντονιστικός ρόλος του κράτους (Walker, 1987, Himel-strand, 1986, Rein, 1989, Rein-Rainwater, 1987, Στασινόπου λου, 1993, Evers-Wintersberger, 1991, Evers-Sveltik 1993).

17 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 41 Η κριτική που ασκήθηκε στο πλουραλιστικό ρεύμα ήταν έντονη. Εκτός από τη συγγένεια του με τις νεοσυντηρητικές αντιλήψεις, κατηγορείται ότι συγκαλύπτει προθέσεις ιδιωτικοποίησης και εμ πορευματοποίησης της κοινωνικής πολιτικής, αντίστοιχου περιορι σμού του ρόλου του κράτους και μετατόπισης της ευθύνης της φροντίδας στα άτομα (Hill, 1996). Ο θετικός πυρήνας του προ νοιακού πλουραλισμού, δηλαδή η αποκέντρωση των υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο, η συμμετοχή των πολιτών, καθώς και η προληπτι κή του στρατηγική συναντούν μεγαλύτερη αποδοχή και επιδοκιμα σία, εφόσον συναρτώνται με τη διατήρηση της χρηματοδοτικής πα ρουσίας του κράτους (Hadley-Hatch, 1981, Στασινόπουλου, 1996). Το τελευταίο εγγυώνται οι στόχοι της κοινωνικής ισότη τας και ασφάλισης αλλά και της οικονομικής ανάπτυξης. Πρόβλη μα ουσιαστικό παραμένει, ωστόσο, ο ακριβής ρόλος του μίγματος, δηλαδή η συμμετοχή του κάθε τομέα και η εξασφάλιση της επιζη τούμενης ισορροπίας (Mishra, 1996). Παράλληλα με αυτά τα μοντέλα κοινωνικής πολιτικής αναπτύ χθηκαν ορισμένες νέες αρχές που προτείνονται για εφαρμογή, όπως η επιλεκτικότητα και η επικέντρωση των παροχών, τα εισο δηματικά κριτήρια, η μικτή χρηματοδότηση, οι αυστηρότερες ρυθ μίσεις παροχών, η έμφαση σε ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, η εισαγωγή αρχών δημόσιας διαχείρισης κ.λπ. Αυτές οι αρχές δεν εκφράζουν συνολικότερες αντιλήψεις και στρατηγικές στην κοινωνι κή πολιτική. Μπορούν επομένως να εφαρμοστούν σε πολλές περι πτώσεις με θετικά αποτελέσματα. Η γενίκευση και καθολική απο δοχή τους, ωστόσο, θα απέβαινε τροποποιητική ή ακυρωτική τού δεδομένου τύπου κοινωνικής πολιτικής που θα τις υιοθετούσε (Commission, 1995). Η κριτική της κριτικής του κλασικού κράτους πρόνοιας και η υπόδειξη εναλλακτικών δρόμων δεν είναι εύκολη. Διότι τα επιχει ρήματα αναπτύσσονται σε πολλαπλά και παράλληλα επίπεδα αφαίρεσης. Ιδεολογία και πολιτική, συμφέροντα και ηθική, φιλο σοφία και οικονομία αναμιγνύονται με τη νηφάλια επιστημονική ανάλυση και τροποποιούν ή ακυρώνουν τις διαπιστώσεις της. Πριν επομένως προχωρήσουμε στη διατύπωση των δικών μας απόψεων, είναι χρήσιμο να παραθέσουμε τα αποτελέσματα της επιστήμης, σχετικά με την ορθότητα της

18 42 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ κριτικής που ασκείται στο κράτος πρόνοιας. Είναι πραγματικά το κοινωνικό κράτος υπαίτιο για την αύξηση της κοινωνικής ανισότητας, την επιβράδυνση της ανάπτυ ξης, την κακή οικονομική κατάσταση; Οι εμπειρικές έρευνες και οι επιστημονικές αναλύσεις, αποδει κνύουν ότι μεγάλο μέρος αυτής της κριτικής δεν επαληθεύεται. Πολλοί συγγραφείς συγκλίνουν στη διαπίστωση ότι οι κοινωνικές ανισότητες στις μεταπολεμικές δυτικές δημοκρατίες μάλλον μειώ θηκαν παρά οξύνθηκαν. Και τούτο τουλάχιστον μέχρι το Για την αύξηση των ανισοτήτων μετά το 1985 που πράγματι επι βεβαιώνεται, την ευθύνη έχουν συντηρητικές κυβερνήσεις. Διότι μειώνοντας τις παροχές και μεταβιβαστικές πληρωμές, αύξησαν παρά μείωσαν την κοινωνική ψαλίδα των εισοδημάτων (Krauss, 1985, O Higgins, 1985, Atkinson, 1994, 1995[β], Gardiner, 1993). Το ίδιο ισχύει και για τη φτώχεια. Ο J. Patterson (1994) έδειξε ότι το ποσοστό φτώχειας έπεσε στις ΗΠΑ από το 21% το 1962 στο 11% στις αρχές της δεκαετίας του 70, χάρις στην υψη λή οικονομική ανάπτυξη αλλά και τα προγράμματα καταπολέμη σης της φτώχειας των Τζόνσον και Νίξον. Ο J. Schultz (1995), ειδικός στα θέματα κοινωνικής ασφάλισης, διαπίστωσε επίσης ότι τα συνταξιοδοτικά προγράμματα μείωσαν το ποσοστό των φτω χών ανάμεσα στους ηλικιωμένους των ΗΠΑ. Τέλος, στην Μ. Βρετανία το 30,4% των οικογενειών θα ήταν κάτω από τα όρια της φτώχειας χωρίς τα προγράμματα κοινωνικής ασφάλισης και βοήθειας (George-Wilding, 1984). Αλλά και η κατηγορία για την κρίση νομιμοποίησης του κρά τους πρόνοιας φαίνεται να μην αντέχει στην επιστημονική κριτική. Αντιπαραθέσεις, συγκρούσεις και αντιρρήσεις για τις κοινωνικές πολιτικές δεν οδήγησαν στη συγκρότηση μαζικών κινημάτων αμ φισβήτησης. Αντίθετα, η λαϊκή υποστήριξη σε συγκεκριμένα προ γράμματα κοινωνικής παρέμβασης είναι εμφανής. Ειδικά οι χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης τάσσονται σε συντριπτική πλειοψη φία υπέρ της διατήρησης του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου, όπως έδειξαν οι σφυγμομετρήσεις αλλά και τα δημοψηφίσματα σε ορισμένες από αυτές. (Sullivan, 1992, Pierson, 1991).

19 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 43 Εμπειρικές έρευνες διαψεύδουν και τη διαπίστωση ότι η κοινω νική πολιτική επιβαρύνει και είναι αντίθετη με την οικονομική επί δοση και ανάπτυξη. Η συρρίκνωση της οικονομίας της Μ. Βρετανίας τις δεκαετίες 60 και 70 αποδόθηκε από ορισμένους συγγραφείς στην απορρό φηση πόρων του ιδιωτικού τομέα για κοινωνικά προγράμματα (Bacon-Eltis, 1976). Αυτή η υπόθεση υιοθετήθηκε γρήγορα από τους πολιτικούς και επιχειρηματικούς κύκλους. Θεωρήθηκε ότι η οικονομική καθυστέρηση της Μ. Βρετανίας έναντι των άλλων ευ ρωπαϊκών χωρών έχει αιτία το εκτεταμένο κοινωνικό κράτος. Έτσι, η οικονομική πολιτική προσανατολίστηκε στη μείωση των κοινωνικών υπηρεσιών και παροχών, ως μοναδική λύση για το ξε πέρασμα των κακών επιδόσεων της αγγλικής οικονομίας. Απο σιωπήθηκε, ωστόσο, το γεγονός ότι άλλες ευρωπαϊκές χώρες όπως η Γερμανία, η Ολλανδία, η Σουηδία, η Αυστρία, αν και διέθεταν πιο ολοκληρωμένα και πολυέξοδα συστήματα κοινωνικών παροχών, εμφάνιζαν μεγαλύτερους ρυθμούς ανάπτυξης σε σχέση με τη Βρετανία (Olsson, 1993). Μια σειρά μελετών για τη Σουηδία, Γερμανία, ΗΠΑ απέδειξαν ότι τα οικονομικά προβλήματα που παρουσιάστηκαν, μικρή ή κα θόλου σχέση έχουν με τις κοινωνικές δαπάνες. Οι πραγματικές αι τίες των δυσκολιών εντοπίστηκαν σε οικονομικά φαινόμενα όπως η παγκοσμιοποίηση, οι συναλλαγματικές διαταραχές (Σουηδία), η αποβιομηχανοποίηση και ο παγκόσμιος ανταγωνισμός (ΗΠΑ) ή το γεγονός της επανένωσης στην περίπτωση της Γερμανίας (Stefenss, 1996, Wilson, 1993, Marmor κ.ά., 1990). Συγκρίσεις σε 19 βιομηχανικά κράτη δεν αποδεικνύουν ότι οι υψηλές κοινωνικές δαπάνες εμποδίζουν την οικονομική ανάπτυξη, ή ότι οι υψηλοί ρυθμοί της τελευταίας προϋποθέτουν περιορισμό του κοινωνικού κράτους. Η κακή οικονομική επίδοση μιας οικονο μίας συνδέεται με παράγοντες που βρίσκονται έξω από το πεδίο της κοινωνικής πολιτικής (Marmor, 1990, Midgley, 1997). Σε παρόμοια συμπεράσματα καταλήγουν και έρευνες για τη σχέση της κοινωνικής πολιτικής με ειδικούς τομείς της οικονομίας όπως η αποταμίευση, τα κίνητρα προς εργασία και

20 44 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ η ευελιξία στην αγορά εργασίας. Εμπειρικές μελέτες δεν μπόρεσαν να βεβαιώσουν ότι οι πόροι που απορροφώνται από τις κοινωνικές ασφαλίσεις μειώνουν την αποταμίευση, επομένως και την επένδυση σε μια χώρα (Barrow, 1978, Lesnoy-Leimer, 1979, Koskela-Wiren, 1983). Από την άλλη, τα κοινωνικά προγράμματα και οι παροχές λειτούργησαν ως αντικίνητρο προς εργασία μόνο για τους ανειδί κευτους, πτωχούς και κακοπληρωμένους. Η παραμονή των τελευ ταίων στην παγίδα της φτώχειας (poverty trap) δεν μπορεί να ανατραπεί παρά μόνο με δουλειές που πληρώνονται πολύ περισσότερο από ό,τι προσφέρουν τα κοινωνικά επιδόματα. Εφόσον προ σφερθούν αυτές οι θέσεις εργασίας, οι έρευνες διαπιστώνουν ότι οι δικαιούχοι των κοινωνικών επιδομάτων είναι πρόθυμοι να εργα στούν (Jencks, 1992, Rank, 1994, Burtless, 1994). Τέλος, η θέση ότι τα κοινωνικά προγράμματα, οι παροχές, οι απαγορεύσεις απολύσεων, οι υψηλοί μισθοί και οι κοινωνικές ει σφορές κ.ά. υπονομεύουν την αγορά εργασίας, μειώνουν την ευελι ξία της και συντελούν στην ανεργία, δεν τεκμηριώνεται επαρκώς. Η διεθνής έρευνα της Pebecca Blank (1994) και των συνεργατών της σε μια σειρά χωρών έδειξε ότι η κοινωνική πολιτική μπορεί να επηρεάζει την αγορά εργασίας, δεν έχει όμως αρνητικές και μεγά λες επιπτώσεις στην ευελιξία της. Στα ίδια συμπεράσματα κατέληξαν και μια σειρά μελέτες διε θνών Οργανισμών, όπως του ΟΟΣΑ (OECD, 1988), της Ευρω παϊκής Επιτροπής (Commission, 1995), όπως και άλλων ερευνη τών (Atkinson, 1995, Baily κ.ά., 1993), ότι δηλαδή ανάπτυξη και κοινωνική πολιτική δεν αποτελούν έννοιες ασύμβατες μεταξύ τους. Το κράτος πρόνοιας δεν πρέπει να θεωρείται εχθρικό στην οικονομική ανάπτυξη, αλλά υποβοηθητικό και ενισχυτικό της. Διότι δραστηριοποιείται εκεί όπου οι ιδιωτικές αγορές αποτυγχά νουν ή δεν δραστηριοποιούνται αποδοτικά. Η εκπαίδευση, οι υπη ρεσίες υγείας, οι περιφερειακές πολιτικές, η προστασία των ηλι κιωμένων κ.ά. συμβάλλουν άμεσα στην οικονομική μεγέθυνση (George-Wilding, 1984) με την ανάπτυξη ανθρώπινου κεφαλαίου (Abel-Smith, Leiserson, 1978) το σχηματισμό κοινωνικού κεφα λαίου (Putnam κ.ά., 1993) και διασφάλιση της κοινωνικής συνο χής (Titmuss, 1971) είτε, τέλος,

21 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 45 ενισχύοντας την κατανάλωση και τη ζήτηση (Schultz, 1995) και δημιουργώντας απασχόληση (Kolberg, 1991). Όλες αυτές oι έρευνες αποδεικνύουν ότι η κρίση του κράτους πρόνοιας δεν τεκμηριώνεται επαρκώς με εμπειρικά στοιχεία. Αντί θετα, οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η εμφάνισή του ενίσχυσε και υποβοήθησε τη διαδικασία της οικονομικής ανάπτυξης. Θα πρέπει βεβαίως να ληφθεί υπόψη εδώ ότι οι περισσότερες εμπειρικές έρευ νες έγιναν στη βάση της παραδοχής ότι η οικονομική ανάπτυξη ταυτίζεται με τις επενδύσεις στη βιομηχανία, το μοντέρνο τομέα της οικονομίας, καθώς και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Κινούνται δηλαδή στην ιστορική πραγματικότητα της χρυσής επο χής του κοινωνικού κράτους μέχρι και τη δεκαετία του 80. Μόλις αλλάξουμε πεδίο αναφοράς και θέσουμε ως βάση ανάλυσης τη μεταβιομηχανική κοινωνία όπου ο τομέας των υπηρεσιών και η αυτοαπασχόληση κατέχουν πρωτεύουσα σημασία, τότε η ισχύς των παραπάνω συμπερασμάτων πρέπει να σχετικοποιηθεί ΟΙ ΒΑΘΥΤΑΤΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ-ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΕΣ ΑΛΛΑΓΕΣ ΠΟΥ ΕΠΙΒΑΛΛΟΥΝ ΤΗΝ ΑΝΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΕΦΟΣΟΝ ΛΟΙΠΟΝ ΔΙΑΠΙΣΤΩΝΕΤΑΙ ΟΤΙ η κριτική για το κράτος πρόνοι ας δεν επαληθεύεται ή επαληθευόταν μερικώς, η υπόθεση της κρί σης δεν ευσταθεί. Αυτό που πραγματικά συμβαίνει είναι μια διαδι κασία αμφισβήτησης των μορφών της κοινωνικής πολιτικής που προκαλούνται από τις βαθύτατες αλλαγές που συντελούνται στην οικονομία, την κοινωνία και τη δημογραφία. Το κράτος πρόνοιας επομένως βρίσκεται σε μια διαδικασία αναμόρφωσης και αλλαγής. Βασικοί όροι και παράμετροι που συνετέλεσαν πριν από δεκαετίες στη διαμόρφωσή του άρχισαν να εκλείπουν ή να διαφοροποιούνται. Το περιβάλλον του κλασικού κοινωνικού κράτους προσδιορίστη κε από την εθνική αγορά και την πλήρη απασχόληση, το φορντικό μοντέλο εργασίας, το ισχυρό συνδικαλιστικό κίνημα και τον κεϋνσιανό παρεμβατισμό, την ευνοϊκή δημο-

22 46 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ γραφική πυραμίδα και τη μονοπυρηνική οικογένεια. Η κλασική κοινωνική προστασία απέ βλεπε ουσιαστικά στην προστασία της εθνικής εργασίας. Αυτή εξα σφαλιζόταν στα πλαίσια μιας εθνικής οικονομίας με ευρύτατα περι θώρια άσκησης εθνικής μακροοικονομικής πολιτικής (μισθοί, εισο δήματα, συντάξεις κ.λπ.) από τις εθνικές κυβερνήσεις. Στα πλαί σια αυτά μπορούσε να επιτευχθεί η πλήρης απασχόληση που, με τη σειρά της, χρηματοδοτούσε τις κοινωνικές πολιτικές. Το φορ ντικό μοντέλο εργασίας και η μαζική παραγωγή δημιουργούσαν έναν «ενιαίο» τύπο εργαζόμενου με τις ίδιες ανάγκες, συμπεριφο ρές, συνήθειες, υποχρεώσεις και δικαιώματα. Η τυποποίηση αυτή διευκόλυνε τη συλλογική τους αντιμετώπιση και κάλυψη. Παράλ ληλα, η δημογραφική εξέλιξη προσέθετε συνεχώς νέους εργαζόμενους στην αγορά εργασίας που πλήρωναν εισφορές και φόρους, ενώ η ύπαρξη της μονοπυρηνικής οικογένειας με τους δύο εργαζόμενους γονείς μείωνε το κόστος της ασκούμενης οικογενειακής πολιτικής. Τέλος, το παρεμβατικό κράτος κεϋνσιανής έμπνευσης και το ισχυ ρό συνδικαλιστικό κίνημα εγγυούνταν και προωθούσαν παραπέρα αυτές τις κοινωνικές πολιτικές. Από τα μέσα της δεκαετίας του 70 άρχισαν να εμφανίζονται μια σειρά αλλαγές στο κοινωνικοοικονομικό περιβάλλον, που εν τάθηκαν και οξύνθηκαν τη δεκαετία του 90. Πρόκειται για αλ λαγές που συνδέονται με το εργασιακό και παραγωγικό μοντέλο, τη διεθνοποίηση της οικονομίας, την ανεργία, τη δημοσιονομική κρίση, τη δημογραφική γήρανση και την αλλαγή της δομής της οι κογένειας. Τα νέα αυτά δεδομένα άλλαξαν και αλλάζουν τους όρους άσκησης της κοινωνικής πολιτικής: α) Οι μετασχηματισμοί στον κόσμο της εργασίας Μεγάλες μεταβολές συντελούνται στον κόσμο της εργασίας. Η εξέ λιξη της τεχνολογίας και η αλλαγή του παραγωγικού μοντέλου προκαλούν την εξαφάνιση χιλιάδων θέσεων εργασίας. Οι νέες που δημιουργούνται αντιπροσωπεύουν ένα πολύ μικρό ποσοστό των πρώτων. Η τεράστια αύξηση της παραγωγικότητας επιτελείται από ένα συνεχώς συρρικνούμενο εργατικό δυναμικό. Γινόμαστε μάρτυρες μιας ανάπτυξης χωρίς τη

23 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 47 δημιουργία αντίστοιχων θέσεων εργασίας (jobless growth). To εργατικό δυναμικό χωρίζεται πλέον σε δυο ομάδες: Την ομάδα υψηλής εξειδίκευσης, με γνώσεις και δεξιότητες, και τους εργαζόμενους των παλαιών τεχνολογιών, οι οποίοι διώ χνονται από την παραγωγική αλυσίδα και περιθωριοποιούνται. Σε κλαδικό επίπεδο υποχωρεί η σημασία της βιομηχανίας και της μισθωτής σχέσης και τη θέση τους παίρνουν οι υπηρεσίες και η αυτοαπασχόληση. Το 1992, οι υπηρεσίες παρήγαγαν το 62% του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι νέες θέσεις εργασίας εμφανί ζονται ακριβώς σε αυτούς τους τομείς, ενώ μειώνονται οι θέσεις απασχόλησης στη βιομηχανία. Οι νέες υπηρεσίες αφορούν τους μοντέρνους τομείς της υψηλής τεχνολογίας, τη μικροηλεκτρονική, τον τουρισμό, τις υπηρεσίες υγείας, περίθαλψης κ.λπ. Αφ ετέρου, το φορντικό μοντέλο παραγωγής με τη μαζική πα ραγωγή, την αλυσίδα συναρμολόγησης, την παραγωγή τυποποιη μένων προϊόντων, τη σύνδεση αμοιβής και παραγωγικότητας και τους σταθερούς μισθούς, αντικαθίσταται από ένα νέο μεταφορντικό σύστημα, κύρια στοιχεία του οποίου είναι οι ευέλικτες μορφές πα ραγωγής και εργασίας, η συνεχής καινοτομία και προσαρμογή στις ανάγκες της αγοράς, η εναλλαγή των ατόμων στις θέσεις ερ γασίας, η υψηλή και συνεχής εξειδίκευση κ.λπ. (Piore-Sabel, 1989, Rifkin, 1995, Γκορζ, 1986, ILO, 1981, Allen, 1992). Παράλληλα, κερδίζουν έδαφος οι άτυπες μορφές εργασίας και απασχόλησης που αντικαθιστούν συνεχώς τους εργαζόμενους με κανονική σύμβαση εργασίας. Μερική απασχόληση, προσωρινή απασχόληση, αυτοαπασχόληση, παράλληλη απασχόληση της ερ γασίας, οικιακή εργασία είναι μερικές τέτοιες μορφές. Η γραμμική εξέλιξη των επαγγελμάτων του 20ού αιώνα δίνει βαθμιαία τη θέ ση της σε επαγγέλματα που χαρακτηρίζονται από ποικιλία, μετα βλητότητα, αστάθεια, προσωρινότητα και εναλλαγή. Η ειδίκευση, επανειδίκευση, συνεχής κατάρτιση, διά βίου εκπαίδευση και προσαρμογή των προσόντων των εργαζομένων στις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς εργασίας αποκτούν προτεραιότητα.

24 48 ΘΕOΔΩΡΟΣ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ Η πρόκληση αυτών των μεταβολών στο κοινωνικό κράτος δεν έχει να κάνει μόνο με το θέμα της μείωσης της χρηματοδότησης από την απώλεια ασφαλιστικών εισφορών. Συνδέεται κυρίως με τις παραδοσιακές μορφές στήριξης του εισοδήματος (π.χ. επιδόμα τα ανεργίας), οι οποίες δεν εξασφαλίζουν πλέον στους εργαζόμε νους την προοπτική επανένταξης στον παραγωγικό ιστό. Η νέα κοινωνική πολιτική πρέπει να ασφαλίσει και να προστατεύσει τις άτυπες μορφές εργασίας, και διά μέσου της συνεχούς ειδίκευσης, επανειδίκευσης κ.λπ., να προετοιμάζει τους ανέργους, αποκλεισμέ νους για να αναλάβουν παραγωγικές δραστηριότητες. Τέλος, με επενδύσεις στην εκπαίδευση πρέπει να προσφέρει στις επιχειρήσεις την υψηλή εξειδίκευση του εργατικού δυναμικού που απαιτεί ο παγκόσμιος ανταγωνισμός. β) Η διεθνοποίηση της οικονομίας Από τα μέσα της δεκαετίας του 70, ο διεθνής ανταγωνισμός με ταξύ χωρών και επιχειρήσεων έχει οξυνθεί. Η αυξημένη ανταλλα γή αγαθών και υπηρεσιών τη δεκαετία του 70, η έντονη κινητικό τητα στις αγορές χρήματος, κεφαλαίων και αγοράς εργασίας τη δεκαετία του 80, τέλος, η δημιουργία της ενιαίας Ευρωπαϊκής Αγοράς τη δεκαετία του 90 και άλλων περιφερειακών ολοκληρώ σεων όπως η NAFTA, οδήγησαν στην εμφάνιση του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης ή περιφερειοποίησης, όπως προτιμούν να την αποκαλούν άλλοι. Από πολλούς ερευνητές εκφράζονται φόβοι ότι η διεθνοποίηση των οικονομιών υποσκάπτει τα θεμέλια του κοινωνικού κράτους και ότι διεθνοποίηση και κοινωνική πολιτική είναι πράγματα ασύμβατα μεταξύ τους. Συνέπεια τούτου είναι ότι ο ρόλος του εθνικού κράτους στη διαμόρφωση μακροοικονομικών ισορροπιών, στην προστασία της εθνικής εργασίας, στην απρόσκο πτη φορολόγηση για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής πολιτικής θα μειώνεται συνεχώς. Οι μεγαλύτεροι φόβοι συνδέονται με τη διαπίστωση ότι σε ένα διεθνοποιημένο περιβάλλον τα κεφάλαια και οι επενδύσεις προσανατολίζονται στις χώρες με το φθηνότερο κό στος εργασίας, με αποτέλεσμα οι αναπτυγμένες χώρες να χάνουν θέσεις εργασίας σε όφελος των λιγότερο αναπτυγμένων (Kalb κ.ά., 1996).

25 ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ 49 Πρόσφατα δημοσιεύματα δεν φαίνονται ωστόσο να συμμερίζο νται αυτούς τους φόβους. Πρώτον, παρ ότι το παγκόσμιο εμπόριο έχει αυξηθεί ουσιαστικά τα τελευταία χρόνια, ο φόβος της παγκο σμιοποίησης θεωρείται υπερβολικός, π.χ. το 90% της επένδυσης και της κατανάλωσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση καλύπτεται από την ευρωπαϊκή παραγωγή (Dutch Ministry, 1997). Η διαδικα σία παγκοσμιοποίησης επομένως, όσον αφορά το εμπόριο, δεν εί ναι αυτών των διαστάσεων που της αποδίδεται, συνεπώς επηρεάζει λιγότερο τις κοινωνικές σχέσεις από ό,τι νομίζεται. Δεύτερον, από την άλλη, η ιδέα ότι το ύψος των ευρωπαϊκών ημερομισθίων «κα θορίζεται με βάση τα ημερομίσθια στο Πεκίνο» αποτελεί παρανόη ση για τη σχέση που υπάρχει μεταξύ ημερομισθίων και παραγωγικότητας. Το κρίσιμο είναι όχι οι διαφορές των χωρών στα ημερομίσθια, αλλά το μέσο εργατικό κόστος ανά μονάδα προϊόντος. Δεν είναι οι διαφορές των ημερομισθίων που καθορίζουν τις επενδυτι κές επιλογές αλλά οι διαφορές παραγωγικότητας. Οι επενδύσεις επηρεάζονται εκτός του κόστους εργασίας από τα επιτόκια, τις υποδομές, τη νομισματική σταθερότητα, την ύπαρξη ειδικευμένου προσωπικού κ.λπ. Χάρη στη μεγέθυνση και την εντοπιότητα του τομέα των υπη ρεσιών, το ποσοστό του εμπορίου στο ΑΕΠ των χωρών του ΟΟΣΑ αυξήθηκε ελαφρά τα τελευταία 25 χρόνια. Ο συρρικνούμενος βιο μηχανικός τομέας ωστόσο ανοίγει όλο και περισσότερο στους ανει δίκευτους και κακοπληρωμένους εργαζόμενους. Αυτοί είναι και οι χαμένοι της παγκοσμιοποίησης. Οι ειδικευμένοι και με υψηλά προσόντα είναι οι νικητές, καθώς όχι μόνο διασφαλίζουν τις θέσεις τους, αλλά αμείβονται και καλύτερα χάρη στο διεθνές εμπόριο. Τρίτον, oι διεθνείς χρηματοοικονομικές πιέσεις δεν επηρεάζουν ομοίως όλες τις χώρες. Τούτο συμβαίνει μόνον όταν υπάρχουν δη μοσιονομικά ελλείμματα που δεν μπορούν να καλυφθούν από αύ ξηση της φορολογίας και ως εκ τούτου τα κράτη αυτά καταφεύ γουν σε διεθνή δανεισμό. Επομένως, η χρηματοδότηση των κοι νωνικών δαπανών δεν εξαρτάται από τις διεθνείς χρηματοοικονο μικές αγορές, αλλά από την εσωτερική κατάσταση των δημοσίων οικονομικών. Χώρες όπως η Δανία, η