ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑΣ, ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ Π Ο Λ Ι Τ Ι Κ Η. Σημειώσεις. Καθηγητής Δημήτρης Οικονόμου

Transcript

1 ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑΣ, ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ Χ Ω Ρ Ο Τ Α Ξ Ι Κ Η Π Ο Λ Ι Τ Ι Κ Η Σημειώσεις Καθηγητής Βόλος 2009

2 ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑΣ, ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ Σημειώσεις Εαρινό εξάμηνο, Ακαδημαϊκό έτος Καθηγητής Βόλος 2009

3 Περιεχόμενα 1 ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ Κατηγορίες χώρου Κατηγοριοποίηση λειτουργιών Κατηγορίες χαρτογραφικής απεικόνισης Χωρική ολοκλήρωση και χωρικές ανισότητες Η έννοια της περιφέρειας Κατηγορίες και μορφές σχεδιασμού ΑΙΤΙΑΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΤΗΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΗΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΔΥΝΑΜΙΚΗΣ Το σύστημα των παραγόντων που διαμορφώνουν τις χωρικές δομές Η κρατική παρέμβαση στη χωροταξική οργάνωση και η χωροταξική πολιτική Η συνθετότητα της παρέμβασης του κράτους στο χωροταξικό επίπεδο Τα μέσα υλοποίησης της χωροταξικής πολιτικής Η ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΟ ΔΙΕΘΝΗ ΧΩΡΟ Εισαγωγή Η περίπτωση της Αγγλίας Η περίπτωση της Γαλλίας Η περίπτωση της Γερμανίας Γενικά χαρακτηριστικά των χωροταξικών πολιτικών Περίγραμμα της ιστορικής εξέλιξης της χωροταξικής πολιτικής στην Ελλάδα (θεσμικό πλαίσιο και αρμόδιοι φορείς) ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ. ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΚΑΙ ΣΥΝΔΕΣΗ ΜΕ ΑΛΛΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ Μη-χωρικές πολιτικές που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις Χωροταξία και άλλες πολιτικές με χωρική διάσταση Περιφερειακή πολιτική o1

4 4.2.2 Πολιτική διοικητικής-χωρικής οργάνωσης Πολιτική περιβάλλοντος και χωροταξία Πολεοδομική πολιτική Περιεχόμενο και συνιστώσες της χωροταξικής πολιτικής Πολιτική οικιστικής ανάπτυξης (χωροταξική διάσταση) Πολιτική οικιστικού δικτύου Ρύθμιση της χωρικής οργάνωσης των παραγωγικών δραστηριοτήτων Πολιτική χρήσεων γης Ρύθμισης της δόμησης και των χρήσεων γης στην ύπαιθρο Η ρύθμιση της δόμησης και των χρήσεων γης την υπαίθρου στην Ελλάδα Γενική νομοθεσία περί εκτός σχεδίου δόμησης Συνέπειες από τη νόμιμη εκτός σχεδίου δόμηση Επιπτώσεις από την εκτός σχεδίου δόμησης συνολικά (νόμιμης και αυθαίρετης) Το σύστημα των χωροταξικων σχεδιων και το ελληνικο συστημα χωρικου σχεδιασμου Ο αναπτυξιακός προγραμματισμός ως πλαίσιο του χωρικού σχεδιασμού Στρατηγικός χωροταξικός προγραμματισμός και σχεδιασμός Χωρικός σχεδιασμός μικρής κλίμακας: φυσικός σχεδιασμός τη υπαίθρου, πολεοδομία Σχεδιασμός της υπαίθρου o2

5 1 ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ 1.1 Κατηγορίες χώρου Ο παρακάτω πίνακας συνοψίζει το περιεχόμενο ορισμένων κατηγοριών χώρου. Πόλεις Αγροτικοί οικισμοί Αστικός χώρος Οικιστικός χώρος Αστικό δίκτυο = αστικό σύστημα Οικιστικό δίκτυο Υπαιθρος (διπλή χρήση) =εξωοικι σιτκός χώρος =εξωαστι κός χώρος Περαστικός χώρος Αγροτικός χώρος Γεωργική γη Δόμηση εκτός σχεδίου Αυθαίρετη δόμηση Οικισμοί άνω των κατ. (διοικ. ορισμός) Οικισμοί που δεν είναι πόλεις (διοικ. ορισμός) Το σύνολο των εκτάσεων που καταλαμβάνουν οι πόλεις Το σύνολο των εκτάσεων που καταλαμβάνουν οι οικισμοί Το σύνολο των πόλεων, μαζί με τις αλληλεπιδράσεις τους (η διαφορά με τον αστικό χώρο είναι η έννοια του δικτύου δεν παραπέμπει στις εκτάσεις (=εμβαδά) που καταλαμβάνουν οι πόλεις, αλλά τις αντιμετωπίζει ως σημεία που συγκροτούν ένα σύστημα (δηλαδή υιοθετεί μια μακροσκοπική οπτική) Το σύνολο των οικισμών, μαζί με τις αλληλεπιδράσεις τους Το τμήμα του χώρου που είναι έξω από τις πόλεις και τους οικισμούς (στενή έννοια) Το τμήμα του χώρου που είναι έξω από τις πόλεις (ευρεία έννοια) Το υποσύνολο της υπαίθρου που βρίσκεται γύρω από τις πόλεις και, συχνά, υφίσταται πιέσεις αστικοποίησης ύπαιθρος με την ευρεία έννοια (εξωαστικός χώρος+αγροτικοί οικισμοί) Το τμήμα της υπαίθρου που καλλιεργείται Η οικοδόμηση έξω από τα όρια των σχεδίων πόλεων και των οικισμών Η δόμηση χωρίς άδεια ή καθ' υπέρβαση της άδειας Σε σχέση με τις κατηγορίες χώρου (αλλά και σε άλλες περιπτώσεις) πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ γεωγραφικών και διοικητικών ορισμών. Οι γεωγραφικοί (ανθρωπογεωγραφικοί, οικονομικο-γεωγραφικοί, κλπ) ορισμοί, αναφέρονται στις πραγματικές χωρικές δομές, δηλαδή στην μορφή που παίρνουν τα εξεταζόμενα o3

6 φαινόμενα στον πραγματικό χώρο. Οι διοικητικοί ορισμοί, αντίθετα, παραπέμπουν στον επίσημο ορισμό των φαινομένων, ο οποίος δεν συμπίπτει πάντα με τον ανθρωπογεωγραφικό. Η απόκλιση αυτή οφείλεται, συνήθως, ότι οι διοικητικοί ορισμοί πρέπει να είναι επιχειρησιακοί, κάτι που σημαίνει ότι πρέπει να βασίζονται σε ποσοτικά κριτήρια, να χρησιμοποιούν στοιχεία που είναι ευρέως διαθέσιμα (πχ. απογραφικά), και να μην απαιτούν μεγάλο χρόνο και πολύπλοκες διαδικασίες για την εφαρμογή τους. Για παράδειγμα, ο οικιστικός χώρος από ανθρωπογεωγραφική άποψη είναι το τμήμα της επικράτειας που έχει αστικοποιηθεί, δηλαδή που έχει χάσει το χαρακτήρα της υπαίθρου και καταλαμβάνεται (σε σημαντικό ποσοστό) από κτίσματα, δίκτυα, και οργανωμένους κοινόχρηστους χώρους. Αντίστοιχα, ο οικισμός είναι ένα συνεχές τμήμα χώρου που ανταποκρίνεται στα χαρακτηριστικά αυτά. Αντίθετα, από διοικητική άποψη οικισμός είναι το τμήμα του χώρου που βρίσκεται στο εσωτερικό του επίσημου (θεσμοθετημένου) ορίου του οικισμού. Οι δύο ορισμοί δεν αναφέρονται πάντα στο ίδιο φαινόμενο, γιατί ενδέχεται να έχει αστικοποιηθεί κάποιο τμήμα του χώρου που βρίσκεται έξω από το επίσημο όριο, και αντίθετα να μην έχει αστικοποιηθεί κάποιο τμήμα του χώρου που βρίσκεται μέσα στο επίσημο όριο. αστικοποιημένος χώρος μη αστικοποιημένος χώρος όριο οικισμού ή πόλης Ανάλογες αναντιστοιχίες μεταξύ γεωγραφικών και διοικητικών ορισμών παρατηρούνται συχνά, και για αυτό πρέπει να αποσαφηνίζουμε, όταν δεν προκύπτει από τα συμφραζόμενα, σε τις είδους ορισμό αναφερόμαστε. 1.2 Κατηγοριοποίηση λειτουργιών Μια βασική διάκριση που έχει σημασία για την οργάνωση του χώρου και τα οικιστικά δίκτυα είναι αυτή μεταξύ κεντρικών και ειδικών λειτουργιών. Οι κεντρικές λειτουργίες κατανέμονται στο χώρο σύμφωνα με τη λογική που περιγράφεται στη «θεωρία των κεντρικών τόπων» (ανάλυση σε βάθος του θέματος o4

7 γίνεται στο μάθημα της Αστικής Οικονομικής): κατανομή που τείνει να ακολουθεί γεωμετρικές κανονικότητες (εξάγωνα ), να καλύπτει ομοιογενώς το χώρο με ένα πλέγμα σημείων (που πρακτικά αντιστοιχούν σε οικισμούς/πόλεις) που περιλαμβάνουν αυτές τις λειτουργίες, και να οργανώνεται σε διάφορα επίπεδα με βάση τη σπανιότητα και το μέγεθος της περιοχής εξυπηρέτησης κάθε λειτουργίας (1. στην περίπτωση λειτουργιών οικονομικού χαρακτήρα η περιοχή εξυπηρέτησης αντιστοιχεί σε αγορές, 2. όσο πιο σπάνια και με μεγαλύτερη περιοχή εξυπηρέτησης έχει κάθε τέτοια λειτουργία, τόσο πιο αραιό είναι το πλέγμα). Παλαιότερα, όταν δεν είχαν αναπτυχθεί η βιομηχανία και ο τουρισμός, οι κεντρικές λειτουργίες αποτελούσαν μεγαλύτερο ποσοστό της συνολικής οικονομίας ενώ μεγάλο ποσοστό του πληθυσμού κατοικούσε στον αγροτικό χώρο, οπότε οι πόλεις ήταν κυρίως εστίες κεντρικών λειτουργιών (υπηρεσιών και εμπορίου, κυρίως) για την εξυπηρέτηση του πλειοψηφούντος αγροτικού πληθυσμού στον γύρω χώρο. Σήμερα οι προϋποθέσεις αυτές δεν ισχύουν, και έτσι οι κεντρικές λειτουργίες παίζουν μικρότερο ρόλο ως παράγοντες οργάνωσης του χώρου και ως «περιεχόμενο» των πόλεων (χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν έχουν πλέον τη σημασία τους). Οι ειδικές λειτουργίες χωροθετούνται συναρτήσει της προϋπάρχουσας κατανομής στο χώρο συγκεκριμένων συγκριτικών πλεονεκτημάτων και πόρων (πχ. μια παραλία για τις τουριστικές μονάδες, ένα κοίτασμα σιδηρομεταλλεύματος για ένα ορυχείο ή παλαιότερο για μια σιδηροβιομηχανία). Δεδομένου ότι τα ενλόγω συγκριτικά πλεονεκτήματα/πόροι είναι κατ αρχήν χωροθετημένα με τυχαίο (μη συστηματικό) τρόπο Λ Τ Ε Κεντρική λειτουργία 1ου επιπέδου Κεντρική λειτουργία 2ου επιπέδου Κεντρική λειτουργία 3ου επιπέδου 1 Ε Τ Κεντρική λειτουργία 1ου επιπέδου Κεντρική λειτουργία 2ου επιπέδου Κεντρική λειτουργία 3ου επιπέδου Ειδική λειτουργία Χ τύπου Ειδική λειτουργία Ψ τύπου Λ o5

8 στο χώρο, οι ειδικές λειτουργίες χωροθετούνται επίσης με τρόπο που δεν αντιστοιχεί σε συγκεκριμένα και σαφή γεωμετρικά σχήμα (όπως στις κεντρικές). Ως συνέπεια, το χωρικό σχήμα που προκύπτει είναι επίσης μη-κανονικό, σε αντίθεση με αυτό των κεντρικών λειτουργιών. Στο διάγραμμα γίνεται σαφές πως λειτουργούν στο χώρο οι κεντρικές και οι ειδικές λειτουργίες. Στα αριστερά απεικονίζεται ένα κλασικό οικιστικό δίκτυο που διαμορφώνεται από κεντρικές λειτουργίες. Οι οικισμοί ανήκουν σαφώς σε κάποια κατηγορία συναρτήσει του επιπέδου των λειτουργιών που περιλαμβάνουν (οικισμός που περιλαμβάνει μια λειτουργία ανωτέρου επιπέδου περιλαμβάνει και όλες όσες είναι χαμηλότερου πχ. οικισμός της 2 ης κατηγορίας, περιλαμβάνει λειτουργίες 2 ου επιπέδου και 3 ου επιπέδου). Η κατανομή στο χώρο χαρακτηρίζεται από γεωμετρική κανονικότητα, και το οικιστικό δίκτυο έχει καθαρά ιεραρχική (δενδροειδή) δομή. Η εμφάνιση ειδικών λειτουργιών διαταράσσει τις προηγούμενες κανονικότητες. Ορισμένοι οικισμοί αποκτούν πρόσθετες λειτουργίες, όπως οι Τ και Ε που αποκτούν την ειδική λειτουργία Χ. Σημειωτέον ότι η λειτουργία αυτή έχει το ίδιος «βάρος» και στους δύο αυτούς οικισμούς, παρά το ότι αυτοί ανήκουν σε διαφορετική κατηγορία με κριτήριο τις κεντρικές λειτουργίες (3 η και 2 η, αντίστοιχα). Επιπλέον, δημιουργείται και ένας τελείως νέος οικισμός, που περιλαμβάνει την ειδική λειτουργία Λ, σε νέα θέση εκτός των κορυφών των εξαγώνων. Οι εξελίξεις αυτές αλλοιώνουν και τη γεωμετρική κανονικότητα όσον αφορά την κατανομή των οικισμών στο χώρο και την σαφή ιεράρχηση του οικιστικού δικτύου. Ως προς το τελευταίο ζήτημα, είναι προφανές ότι οι οικισμοί Τ, Ε και Λ δεν ανήκουν με σαφήνεια σε κάποια από τις κατηγορίες 1, 2 ή 3, αφού έχουν πιο σύνθετους ρόλους από αυτούς που αντιστοιχούν στις κατηγορίες αυτές, ενώ ειδικότερα ο Λ δεν «πλησιάζει» καν σε κάποια από τις τρεις κατηγορίες αλλά βρίσκεται τελείως εκτός της λογικής τους. 1.3 Κατηγορίες χαρτογραφικής απεικόνισης Κάθε χάρτης αποτελεί μια απεικόνιση της πραγματικότητας, που εξ ορισμού εμπεριέχει αφαίρεση, δηλ. δεν περιλαμβάνει το σύνολο αλλά ένα μέρος των στοιχείων της πραγματικότητας. Με κριτήριο τον τρόπο με τον οποίο γίνεται η απεικόνιση/αφαίρεση και τη συνακόλουθη ακρίβεια (πιστότητα απεικόνισης της πραγματικότητας), οι χάρτες διακρίνονται στις εξής κατηγορίες: o6

9 Κατηγορία χάρτη Τοπογραφ ικοί χάρτες Κτηματολ ογικοί χάρτες Τοπολογικ οί χάρτες Ακρίβεια χάρτη Τα στοιχεία του χώρου που απεικονίζονται στο χάρτη προσδιορίζονται με βάση τοπογραφικές συντεταγμένες (με τιμές χ και ψ σε ένα σύστημα ορθογωνικών αξόνων αναφοράς). Ως συνέπεια, κάθε σημείο του χάρτη αντιστοιχεί σε ένα συγκεκριμένο και εντοπίσιμο σημείο του πραγματικού χώρου (και, δυνητικά, ισχύει και το αντίστροφο). Η σχέση μεταξύ των σημείων του χάρτη και των σημείων του πραγματικού χώρου είναι χαλαρή. Δεν υπάρχει ακριβής αμφιμονοσήμαντη αντιστοίχιση μεταξύ τους, αλλά είναι δυνατόν να εντοπισθούν σχέσεις του τύπου «μέσα/έξω», «δεξιά/αριστερά» κλπ. Πχ. «το σημείο α του χάρτη βρίσκεται μέσα (ή έξω) από τα όρια της πόλης β», ή «ο δρόμος γ ενώνει τις πόλεις δ και έ». Περιεχόμενο Συνήθως περιλαμβάνονται βασικά γεωγραφικά χαρακτηριστικά (πχ. υψομετρικές καμπύλες, ρέματα, ακτογραμμές κλπ.). Ανάλογα με τη χρήση του χάρτη, συμπεριλαμβάνονται και ανθρωπογενή χαρακτηριστικά όπως οι δρόμοι, τα κτίσματα, ενδεχομένως η κάλυψη του εδάφους κλπ. Περιλαμβάνονται πάντα τα όρια των ιδιοκτησιών (γηπέδων 1 ). Κατά τα άλλα, ισχύει ότι και για τους τοπογραφικούς χάρτες Το περιεχόμενο των τοπολογικών χαρτών εξαρτάται από τη χρήση τους. Δύο μείζονες κατηγορίες τοπολογικών χαρτών είναι οι διαγραμματικοί χάρτες και οι θεματικοί χάρτες. Στους διαγραμματικούς χάρτες η απεικόνιση της πραγματικότητας γίνεται με πολύ μεγάλη αφαίρεση, με τη χρήση συμβόλων, και ποτέ υπό κλίμακα. Στους θεματικούς χάρτες απεικονίζονται διάφορα χωρικά φαινόμενα (πχ. η χωρική κατανομή μιας δραστηριότητας) με συνδυασμό τοπογραφικής και τοπολογικής ακρίβειας Η επίδραση της χαρτογραφικής κλίμακα στην απεικόνιση των πραγματικών αντικειμένων του χώρου. Χαρτογραφική κλίμακα Πραγματικό πλάτος δρόμου Πλάτος δρόμου υπό κλίμακα. 1: μ. 5 χιλιοστά 1: μ. 1 χιλιοστό 1: μ. 0,05 χιλιοστά 1 Τα γήπεδα διακρίνονται σε οικόπεδα, όταν βρίσκονται στο εσωτερικό πόλεων και λοιπών οικισμών, και σε αγροτεμάχια, όταν βρίσκονται έξω από τις πόλεις και τους οικισμούς (ύπαιθρος με τη στενή έννοια του όρου). o7

10 1:2000 1: : Διαφορά μεταξύ «μελέτης» και «θεσμοθετημένου σχεδίου»: η μελέτη αποτελεί μια διαδικασία που επιτελείται από μια ομάδα μελέτης (που μπορεί να αποτελείται είτε από ιδιώτες μελετητές είτε από υπαλλήλους δημοσίων φορέων). Το προϊόν μιας μελέτης (πχ. μια «πρόταση») δεν είναι άμεσα εφαρμόσιμο. Για να καταστεί τέτοιο, δηλ. για να αποκτήσει «δεσμευτικότητα» έναντι κάποιων, θα πρέπει οι προτάσεις της μελέτης να αποκτήσουν επίσημο χαρακτήρα μέσω μιας διαδικασίας θεσμοθέτησης, δηλ. επίσημης έγκρισης. Η έννοια του «υποβάθρου»: το υπόβαθρο αποτελεί το χάρτη-αφετηρία μιας διαδικασίας νέου σχεδιασμού, περιλαμβάνοντας δυνητικά τόσο στοιχεία της υπάρχουσας χωρικής οργάνωσης, όσο και στοιχεία θεσμικά. Κατά τη διαδικασία εκπόνησης μιας μελέτης προστίθενται στο υπόβαθρο νέα στοιχεία, είτε αναλυτικού χαρακτήρα είτε προτασιακού. 1.4 Χωρική ολοκλήρωση και χωρικές ανισότητες Η έννοια της «χωρικής ολοκλήρωσης» λειτουργεί σε διάφορα επίπεδα. Περιοχή χωρικής ολοκλήρωσης μιας μεμονωμένης οικονομικής (ή μη οικονομικής) μονάδας είναι η περιοχή μέσα στην οποία είναι χωροθετημένα τα βασικά στοιχεία (εισροές, εκροές ) και το σύνολο των σχέσεων που είναι αναγκαία για την πλήρη (ολοκληρωμένη) λειτουργία της μονάδας αυτής. Το είδος των στοιχείων και σχέσεων που έχουν σημασία διαφοροποιείται συναρτήσει των ειδικών χαρακτηριστικών κάθε μονάδας/δραστηριότητας. Διαφοροποίηση παρατηρείται, επίσης, και στην κλίμακα και το χαρακτήρα της περιοχής ολοκλήρωσης ανάλογα με τη δραστηριότητα. Το πάνω σχήμα της επόμενης σελίδας δίνει μια διαγραμματική εικόνα τριών τύπων χωρικής ολοκλήρωσης. Χωρίς αυτό να είναι απόλυτο, σημαντικό ποσοστό των βιομηχανικών μονάδων ολοκληρώνεται σε περιφερειακή κλίμακα, ενώ οι τουριστικές μονάδες παρουσιάζουν περιοχές ολοκλήρωσης που χαρακτηρίζονται από γεωγραφική ασυνέχεια (ενμέρει τοπική και εν μέρει διεθνής ολοκλήρωση). Μονάδες που ανήκουν στο λιανικό εμπόριο, καθώς και μονάδες μη-οικονομικών λειτουργιών όπως η κατοικία, κατά κανόνα χαρακτηρίζονται από τοπική ολοκλήρωση. o8

11 Η έννοια της περιοχής ολοκλήρωσης μπορεί να επεκταθεί από την ολοκλήρωση μιας μεμονωμένης μονάδας στην περιοχή ολοκλήρωσης ενός ολόκληρου κλάδου ή λειτουργίας (πχ. ολοκλήρωση του κλάδου της υφαντουργίας): στην περίπτωση αυτή, η περιοχή ολοκλήρωσης είναι το άθροισμα των περιοχών ολοκλήρωσης των επιμέρους μονάδων του κλάδου. Κατ αναλογίαν προς την περίπτωση ενός οικονομικού φαινομένου (μονάδας, κλάδου ) η έννοια της χωρικής ολοκλήρωσης μπορεί να εφαρμοστεί και σε άλλου τύπου φαινόμενα. Πχ. η περιοχή χωρικής ολοκλήρωσης μιας κοινωνικής/πληθυσμιακής ομάδας (η περιοχή, ή το σύνολο των επιμέρους περιοχών, όπου κατοικούν τα μέλη της ομάδας αυτής). Μια ιδιαίτερη σημαντική περίπτωση για τη χωροταξία είναι η έννοια της περιοχής ολοκλήρωσης ενός οικιστικού δικτύου (κατ αναλογία, επίσης, της έννοιας της ολοκλήρωσης ενός κλάδου): η περιοχή που περιλαμβάνει το σύνολο των πόλεων/οικισμών που έχουν μεταξύ τους σημαντικές αλληλεξαρτήσεις. o9

12 3 4 Α 2 Β Γ o10

13 Μια περαιτέρω χρήση της έννοιας της ολοκλήρωσης μπορεί να γίνει με αντιστροφή της οπτικής γωνίας, από το φαινόμενο στην περιοχή. Αναφερόμαστε έτσι στη χωρική ολοκλήρωση μιας περιοχής: ενός νομού ή μιας περιφέρειας ή άλλης χωρικής ενότητας. Σε ένα πρώτο επίπεδο, η έννοια της ολοκλήρωσης μιας περιοχής συνδέεται με την ολοκλήρωση των επιμέρους συστημάτων (ή φαινομένων) που την αποτελούν. Μια περιοχή είναι ολοκληρωμένη χωρικά (από άποψη εσωτερικής ολοκλήρωσης) όταν: είναι (σε αρκετό βαθμό) η περιοχή ολοκλήρωσης της οικονομικής της βάσης (δηλ. των κύριων παραγωγικών κλάδων στους οποίους ανήκουν οι οικονομικές μονάδες που χωροθετούνται στην περιοχή) αποτελεί (σε αρκετό βαθμό) την περιοχή ολοκλήρωσης άλλων (μη οικονομικών) χωρικών συστημάτων και ιδίως του αστικού δικτύου (δηλ. οι πόλεις της περιοχής να αλληλεπιδρούν περισσότερο μεταξύ τους παρά τον εκτός της περιοχής χώρο). δεν υπάρχουν σημαντικά τμήματά της που είναι αποκομμένα από την υπόλοιπη περιοχή (δεν έχουν σχέσεις με αυτήν). Η ολοκλήρωση μιας περιοχής επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό την καταλληλότητά της ως χωρικής ενότητας άσκησης πολιτικών, και κυρίως χωροταξικής και αναπτυξιακής. Όταν ο βαθμός της εσωτερικής ολοκλήρωσης είναι πολύ μικρός, η περιοχή χαρακτηρίζεται από έλλειψη εσωτερικής ενότητας και από εξάρτηση από τον ευρύτερο χώρο. Ως συνέπεια, δεν είναι δυνατόν να ασκηθεί αποτελεσματική χωροταξική πολιτική ή αναπτυξιακή πολιτική στην περιοχή, επειδή σημαντικά στοιχεία που επηρεάζουν την εξέλιξη των βασικών συστημάτων (οικιστικών, οικονομικών κλπ.) της περιοχής βρίσκονται έξω από αυτήν και, άρα, από την εμβέλεια του χωροταξικού ή αναπτυξιακού σχεδίου της. Στην περίπτωση αυτή θα πρέπει να «μετακινηθεί» ο σχεδιασμός σε ανώτερο γεωγραφικό επίπεδο, στο οποίο ενδέχεται να υπάρχει μεγαλύτερη ολοκλήρωση. Οι έννοιες αυτές γίνονται σαφέστερες στο μεσαίο και το κάτω σχήμα της προηγούμενης σελίδας. Στο μεσαίο σχήμα, η περιοχή 2 παρουσιάζει ελάχιστη εσωτερική χωρική ολοκλήρωση (αλλά θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι έχει ένα είδος «εξωτερικής ολοκλήρωσης»). Ενας σχεδιασμός που θα περιοριστεί στο εσωτερικό της δεν θα μπορεί να «ελέγξει» κανένα από τα υποσυστήματά της («κόκκινος» κλάδος και «μπλε» κλάδος) γιατί όλα συνδέονται με τον ευρύτερο χώρο και, συνεπώς, καθορίζονται από τις εξελίξεις σε αυτόν. Σε αρκετό βαθμό αυτό ισχύει και για την περιοχή 1, και σαφώς και για την 3. Μόνο η περιοχή 4 παρουσιάζει αρκετή εσωτερική ολοκλήρωση, και συνεπώς αποτελεί κατάλληλη γεωγραφική ενότητα για την εφαρμογή σχεδιασμού. Αν, αντίθετα, ο σχεδιασμός γίνει συνολικά και για τις τέσσερις περιοχές με τη συγκρότηση μιας ευρύτερης περιοχής 1234 (κάτω σχήμα), η τελευταία παρουσιάζει υψηλή εσωτερική ολοκλήρωση. Το παράδειγμα αυτό δείχνει, εξάλλου, το πόσο η έννοια της ολοκλήρωσης είναι συνδεδεμένη με τη γεωγραφική κλίμακα. Ενώ οι τοπικής κλίμακας περιοχές 3 και 2 (πχ. νομοί) παρουσιάζουν ελάχιστη εσωτερική ολοκλήρωση, όταν η περιοχή ορίζεται σε υψηλότερο επίπεδο (πχ. περιφερειακό) η ολοκλήρωση γίνεται υψηλή. Το χαρακτηριστικό o11

14 αυτό σημαίνει ότι η επιλογή του κατάλληλου γεωγραφικού επίπεδο για την εφαρμογή του σχεδιασμού έχει καθοριστική σημασία. Ωστόσο, και η πολύ μεγάλη εσωτερική ολοκλήρωση μπορεί να έχει παρενέργειες. Συνεπάγεται αυτάρκεια, αλλά και έλλειψη εξωτερικών σχέσεων. Το τελευταίο σημαίνει ότι η περιοχή δεν είναι ενσωματωμένη στον ευρύτερο χώρο (=χαμηλή εξωτερική ολοκλήρωση), και επίσης ότι οι επιχειρήσεις της απευθύνονται μόνο στην εσωτερική αγορά της. Εφόσον δεν απευθύνονται σε ευρύτερες αγορές, έχουν μικρότερες ευκαιρίες για τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας, κάτι που μπορεί να οδηγεί σε χαμηλή παραγωγικότητα, και κατ επέκταση σε χαμηλό βιοτικό επίπεδο στην περιοχή. Η ενσωμάτωση στον ευρύτερο χώρο προϋποθέτει, έτσι, κάποιο βαθμό εξωτερικών διασυνδέσεων (εισαγωγές και εξαγωγές ), με βάση τα συγκριτικά πλεονεκτήματα. Επομένως, το optimum είναι μια ισορροπία μεταξύ εσωτερικής και εξωτερικής ολοκλήρωσης, και όχι ακραίες εκδοχές στη μια ή την άλλη κατεύθυνση. Εσω τερικ ή ολοκ λήρ ωση Μεγάλη Μικρή ( έλλειψη ενότητας, κατακερμ ατισμός) Εξωτερικές σχέσεις (εξωτερική ολοκλήρωση) Πολλές ( Εξωστρέφεια) Λίγες ( Εσωστρέφεια) Ελλειψη οικονομιών κλίμακας και μη αξιοποίηση συγκριτικών πλεονεκτημάτων Ισορροπία εσωτερικής και εξωτερικής ολοκλήρωσης (ενσωμάτωσης), συνδυασμός οικονομιών κλίμακας και συγκέντρωσης Εξάρτηση, έλλειψη διακλαδικών σχέσεων και οικονομιών συγκέντρωσης Η έννοια των χωρικών ανισοτήτων είναι διαφορετική από αυτή της χωρικής ολοκλήρωσης. Αναφέρεται στην ύπαρξη, στο εσωτερικό μιας περιοχής, διαφοροποιήσεων που έχουν αρνητικές επιπτώσεις (όχι απλώς διαφοροποιήσεων: αν αυτές δεν έχουν αρνητικές συνέπειες τότε αναφερόμαστε σε ανομοιογένεια και όχι σε ανισότητες). Τέτοιες ανισότητες μπορούν να αφορούν οικονομικά μεγέθη (πχ. κατά κεφαλήν εισόδημα, ανεργία) ή τα χαρακτηριστικά του ίδιου του χώρου (πχ. κατανομή πλουτοπαραγωγικών πόρων, ύπαρξη υποδομών, ύπαρξη δυναμικών πόλεων κοκ.). Δεν υπάρχει άμεση συνάρτηση μεταξύ χωρικής ολοκλήρωσης και χωρικών ανισοτήτων, είναι δηλ. δυνατοί όλοι οι συνδυασμοί μεταξύ τους. Μπορεί να συνυπάρχουν εσωτερική ολοκλήρωση και ανισότητες, όταν οι σχέσεις μεταξύ των στοιχείων που μεταξύ τους o12

15 ολοκληρώνονται είναι ασύμμετρες (έλλειψη ισορροπίας). Για παράδειγμα, οι πόλεις μιας περιοχής μπορεί να παρουσιάζουν υψηλή αλληλεξάρτηση μεταξύ τους χωρίς σοβαρές εξωτερικές σχέσεις, αλλά η αλληλεξάρτηση αυτή να είναι άνιση, δηλ. να χαρακτηρίζονται μόνο από ιεραρχικές σχέσεις και όχι από συμπληρωματικότητες. Η «ιδανική» περίπτωση είναι ο συνδυασμός ισορροπίας μεταξύ εσωτερικής και εξωτερικής ολοκλήρωσης και η έλλειψη έντονων χωρικών ανισοτήτων. Η περίπτωση αυτή αντιστοιχεί, σε γενικές γραμμές, σε αυτό που ονομάζεται συχνά χωρική συνοχή και αποτελεί κατά τα τελευταία χρόνια ένα από τα κεντρικά στοιχεία της προβληματικής του χωροταξικού σχεδιασμού (βλ. και κεφ. 3). Χωρική συνοχή = ισορροπία εσωτερικής και εξωτερικής ολοκλήρωση + έλλειψη σημαντικών χωρικών ανισοτήτων. Σημειώνεται, τέλος, ότι όπως και σε άλλα ζητήματα, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ της χωρικής συνοχής ως κατάστασης (χαρακτηριστικό της υφιστάμενης χωροταξικής οργάνωσης) και της χωρικής συνοχής ως στόχου πολιτικής (μετάβαση από μια κατάσταση έλλειψης συνοχής σε μια κατάσταση συνοχής, μέσω της εφαρμογής της πολιτικής). 1.5 Η έννοια της περιφέρειας Ο όρος «περιοχή» είναι γενικής χρήσεως και υποδηλώνει μια χωρική ενότητα ανεξαρτήτως κλίμακας ή άλλων χαρακτηριστικών. Ένας όρος με πιο σαφές περιεχόμενο είναι η περιφέρεια, αλλά ακόμα και στην περίπτωση αυτή υπάρχουν διαφορετικά επίπεδα ορισμού της: Ομοιογενής περιφέρεια είναι μια περιοχή σχετικά μεγάλου μεγέθους που δεν έχει σημαντικές εσωτερικές διαφοροποιήσεις (είτε με την έννοια των ανισοτήτων είτε με την έννοια διαφοροποιήσεων άλλου είδους). Μια εκδοχή της ομοιογένειας είναι η πολιτιστική ομοιογένεια, κάτι που είναι συναφές με την ύπαρξη της αίσθησης κοινής ταυτότητας στον πληθυσμό της περιφέρειας. Λειτουργική περιφέρεια είναι μια περιοχή αρκετά μεγάλου μεγέθους ούτως ώστε τα βασικά χωρικά συστήματα που συναποτελούν την οργάνωση του χώρου, και ιδίως το αστικό δίκτυο, να χαρακτηρίζονται από επαρκή εσωτερική ολοκλήρωση, και επιπλέον μια από τις πόλεις να βρίσκεται ιεραρχικά πάνω από τις υπόλοιπες και να αποτελεί για αυτές το κέντρο αναφοράς τους (πόλο). Για το λόγο αυτό η λειτουργική περιφέρεια ονομάζεται συχνά και πολωμένη. o13

16 Περιφέρεια προγραμματισμού: χωρική ενότητα που αποτελεί την περιοχή αναφοράς (μελέτης και εφαρμογής) ενός αναπτυξιακού προγράμματος ή ενός χωροταξικού σχεδίου. Διοικητική Περιφέρεια 2 : χωρική ενότητα που έχει διοικητική υπόσταση, δηλ. διαθέτει θεσμοθετημένα όργανα διοίκησης ή αυτοδιοίκησης με αρμοδιότητα για το σύνολο της ενότητας αυτής. Οι τρεις πρώτες από τις παραπάνω έννοιες της περιφέρειας, και ιδίως οι δύο πρώτες, δεν συμπίπτουν πάντα με τις διοικητικές Περιφέρειες. Για το λόγο αυτό, έννοιες όπως «περιφερειακή ανάπτυξη», ή «περιφερειακή συνοχή» δεν παραπέμπουν εξ ορισμού στις διοικητικές Περιφέρειες, αλλά και σε άλλα είδη περιφερειών και κυρίως στις λειτουργικές. Προφανώς, βέβαια, η ιδανική περίπτωση για το σχεδιασμό παρατηρείται όταν η περιοχή την οποία καλύπτει (δηλ. η περιφέρεια προγραμματισμού) είναι ταυτόχρονα λειτουργική περιφέρεια (άρα διαθέτει ολοκλήρωση και είναι κατάλληλη ως ενότητα σχεδιασμού) και διοικητική Περιφέρεια (άρα διαθέτει όργανα που μπορεί να αναλάβουν την εφαρμογή του σχεδιασμού για το σύνολο της περιοχής). Η ομοιογένεια έχει σχετικά μικρότερη σημασία. Σημειώνεται, επίσης, ότι δεν υπάρχει αυτόματη σχέση μεταξύ μεγέθους της περιφέρειας και ύπαρξης ή μη λειτουργικού χαρακτήρα. Στην πράξη, ωστόσο, σε δεδομένες ιστορικές περιόδους και για ευρύτερους χώρου με παρόμοια κοινωνικο-οικονομικά χαρακτηριστικά, οι λειτουργικές περιφέρειες τείνουν να έχουν σχετικά παρεμφερές μέγεθος, κυρίως από άποψη πληθυσμού 3 και ενμέρει από άποψη γεωγραφικής κλίμακας. Στις αναπτυγμένες χώρες της σύγχρονης Ευρώπης, οι λειτουργικές περιφέρειες τοποθετούνται στο πληθυσμιακό επίπεδο των 2-3 εκατομμυρίων κατοίκων Κατηγορίες και μορφές σχεδιασμού Οι όροι σχεδιασμός και προγραμματισμός παραπέμπουν στη διαδικασία προσδιορισμού των αναγκαίων παρεμβάσεων σε κάποιο πεδίο της πραγματικότητας στο πλαίσιο της επιδίωξης συγκεκριμένων στόχων για την αλλαγή της. Ενίοτε ο όρος «προγραμματισμός» χρησιμοποιείται σε συνάρτηση με την ανάπτυξη (αναπτυξιακός προγραμματισμός, οικονομικός προγραμματισμός) ενώ ο όρος «σχεδιασμός» σε συνάρτηση με το χώρο (χωροταξικός σχεδιασμός, πολεοδομικός σχεδιασμός), αλλά αυτό δεν είναι απόλυτο και συχνά χρησιμοποιούνται χωρίς ιδιαίτερη διάκριση μεταξύ τους. Αλλωστε, υπάρχουν και 2 Συνήθως αναφέρεται ως «Περιφέρεια» με κεφαλαίο. 3 Ο οποίος πρέπει να σταθμίζεται και με το εισοδηματικό επίπεδο, γιατί αυτό διαφοροποιεί το μέγεθος της αγοράς που προκύπτει. 4 Οι μητροπολιτικές περιφέρεις μπορεί να είναι μεγαλύτερες. o14

17 σχεδιασμοί α-χωρικοί (πχ. ο «σχεδιασμός της εκπαιδευτικής πολιτικής»). Η σύγχυση αυτή επιτείνεται από το ότι δεν υπάρχει πλήρης αντιστοιχία μεταξύ της ελληνικής και αγγλικής ορολογίας (την οποία χρησιμοποιεί η πλειονότητα της διεθνούς βιβλιογραφίας). Μια ενδεικτική αντιστοίχιση των όρων στις δύο γλώσσες έχει ως εξής: Σχεδιασμός Planning Σχέδιο Plan Προγραμματισμός Πρόγραμμα Programme Σύνθεση Design Σε συνάρτηση με το χωρικό σχεδιασμό, μια σημαντική διάκριση είναι αυτή μεταξύ στρατηγικού (χωρικού) σχεδιασμού και φυσικού σχεδιασμού. Ο δεύτερος παραπέμπει σε παρεμβάσεις που τροποποιούν την υλική ή φυσική (physical) μορφή και οργάνωση του χώρου, και συνήθως αυτό γίνεται με λεπτομερειακές παρεμβάσεις σε περιοχές μικρής σχετικά κλίμακας και βραχυχρόνιου ορίζοντα. Ο στρατηγικός σχεδιασμός αναφέρεται όχι στην υλική μορφή του χώρου αλλά στις βαθύτερες δομές και δυνάμεις που διαμορφώνουν την υλική μορφή του, και συνήθως ασκείται σε μεγαλύτερες γεωγραφικές κλίμακες και με μέσο- ή μακρο- χρόνιο ορίζοντα. Ο φυσικός σχεδιασμός συνδέεται συνήθως με την πολεοδομία, αλλά αυτό δεν είναι απόλυτο αφού υπάρχουν και στρατηγικές μορφές πολεοδομίας. Χρήσιμο είναι, τέλος, να αναφερθεί ότι υπάρχει κάποια γενική αντιστοιχία μεταξύ χαρακτήρα του σχεδιασμού και χαρτογραφικής κλίμακας, ως εξής: Χαρακτήρας σχεδιασμού Συνήθεις χαρτογραφικές κλίμακες Στρατηγικός Εθνικό και άνω επίπεδο 1: και άνω σχεδιασμός Περιφερειακό επίπεδο 1: : Φυσικός σχεδιασμός 1:2000-1: Σύνθεση Αστική 1:500-1:1.000 Αρχιτεκτονική 1:50-1:200 o15

18 2 ΑΙΤΙΑΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΤΗΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΗΣ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΔΥΝΑΜΙΚΗΣ 2.1 Το σύστημα των παραγόντων που διαμορφώνουν τις χωρικές δομές Η χωροταξία είναι ένα υποσύνολο της κρατικής παρέμβασης στο χώρο. Το πεδίο εφαρμογής της, η χωροταξική οργάνωση, είναι αντίστοιχα ένα υποσύνολο των χωρικών δομών και φαινομένων. Σε μια πολύ γενική διατύπωση, στόχος της χωροταξίας, σε τελική ανάλυση, είναι η παραγωγή, τροποποίηση ή ρύθμιση της χωροταξικής οργάνωσης (σημείωση: αναλυτικότερα για τους στόχους και το περιεχόμενο της χωροταξίας, βλ. το κεφ. 3). Η χωροταξική οργάνωση, ωστόσο, δεν προκύπτει μόνο από την παρέμβαση του κράτους, αλλά από ένα ευρύτερο σύνολο παραγόντων που αλληλεπιδρούν μεταξύ τους και με το χώρο και συνολικά συγκροτούν ένα σύστημα. Για την ακρίβεια, ο χώρος εξελίσσεται ούτως ή άλλως, ανεξαρτήτως της ύπαρξης ή μη κρατικής παρέμβασης, επειδή χαρακτηρίζεται από μια δική του δυναμική. Η δυναμική του χώρου έχει δύο πηγές: Τις φυσικές διαδικασίες και δυνάμεις που λειτουργούν στο περιβάλλον και το γεωγραφικό χώρο (πχ. γεωλογικά φαινόμενα, οικολογικοί κύκλοι ). Τις επιλογές των ατόμων που χρησιμοποιούν το χώρο για να ικανοποιήσουν τις ανάγκες τους, επιλογές που στις σημερινές κοινωνίες γίνονται, κυρίως, στο πλαίσιο της αγοράς και υπόκεινται στους κανόνες της λειτουργίας της, αλλά ενίοτε παίρνουν και τη μορφή πρακτικών χρήσης του χώρου εκτός της αγοράς. Ατομικές ανάγκες Αγορά Κρατική παρέμβασ η Χωρική δομή Φυσικές διαδικασίες o16

19 Στο παρελθόν η διαμόρφωση του χώρου γινόταν σε μεγάλο βαθμό μέσω της αλληλεπίδρασης των δύο παραπάνω παραγόντων. Οι παραδοσιακοί οικισμοί των Κυκλάδων, πχ, είναι το προϊόν της προσπάθειας των κατοίκων να επιλύσουν τις στεγαστικές τους ανάγκες, στο πλαίσιο των δυνατοτήτων που τους έθετε το φυσικό περιβάλλον (πχ. κυρίαρχοι άνεμοι, διαθέσιμα υλικά, μορφή του εδάφους κλπ.). Ανάλογη είναι η προέλευση ανθρωπογενών τοπίων όπως πχ. οι αναβαθμίδες στον Μεσογειακό χώρο, ή οι μεγάλες πεδιάδες που προέκυψαν από την αποψίλωση των δασών στη Βόρεια Ευρώπη πρόκειται για μια μορφή χωροταξίας από τα κάτω, που προέρχεται δηλαδή από τη συσσώρευση ενός μεγάλου αριθμού ατομικών επιλογών και πράξεων, χωρίς την ύπαρξη μιας κεντρικής παρέμβασης. Η παρέμβαση από την πλευρά κάποιας δημόσιας αρχής (Κράτους, κοινότητας ) αποτελεί τον τρίτο μηχανισμό διαμόρφωσης χώρου. Τέτοιου τύπου παρεμβάσεις στη χωρική οργάνωση, που αποτελούν εκφράσεις μιας αντίστοιχης δημόσιας πολιτικής, υπήρχαν και στο παρελθόν (συνήθως πολεοδομικού χαρακτήρα πολλές αρχαίες πόλεις κατασκευάστηκαν εξ αρχής μέσω σχεδιασμού, όπως πχ. η Κωνσταντινούπολη αλλά μερικές φορές και σε επίπεδο που σήμερα θα αποκαλούσαμε χωροταξικό πχ. η κατασκευή και διαχείριση μεγάλων αρδευτικών δικτύων σε μεγάλο τμήμα της αρχαίας Μεσοποταμίας, ή οι διεθνείς δρόμοι της ρωμαϊκής εποχής). Η γενικευμένη κρατική παρέμβαση στο χώρο αποτελεί ωστόσο, σχετικά πρόσφατο φαινόμενο, που οι απαρχές του τοποθετούνται περίπου στα μέσα του 19ου αιώνα, ενώ ειδικότερα στο χωροταξικό επίπεδο το φαινόμενο απέκτησε μονιμότητα και επαρκή εμβέλεια κατά τη μεταπολεμική περίοδο. Η αύξηση του ρόλου της δημόσιας παρέμβασης σε συνδυασμό με τις μεγαλύτερες τεχνικές δυνατότητες μείωσαν, στην ίδια περίοδο, τη σημασία των φυσικών παραγόντων και διαδικασιών, χωρίς όμως να τους καταργήσουν (όπως γίνεται φανερό και από την όξυνση των περιβαλλοντικών προβλημάτων). Είναι προφανές ότι οι μηχανισμοί αυτοί δεν είναι τελείως ανεξάρτητοι. Ιδιαίτερα όσον αφορά την αγορά, αυτή ποτέ δεν είναι τελείως αυτορρυθμιζόμενη, και πάντα λειτουργεί στο πλαίσιο κάποιων κρατικών ρυθμίσεων. Με δεδομένο αυτό το σημείο, πάντως, μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ του ρόλου των τριών παραπάνω μηχανισμών στη διαμόρφωση του χώρου. Αυτό που πρέπει να είναι σαφές είναι ότι το τελικό αποτέλεσμα στην οργάνωση του χώρου είναι το προϊόν της συνισταμένης και των τριών μηχανισμών. Ιδιαίτερη σημασία έχει να μην αποδίδεται στην κρατική παρέμβαση, δηλ. στις πολιτικές, αποκλειστικότητα ή έστω πρωτεύων ρόλος στη διαμόρφωση του τελικού αποτελέσματος. Όχι μόνο η κρατική παρέμβαση συνυπάρχει με τους άλλους μηχανισμούς, αλλά συχνά δεν είναι καν ο πιο σημαντικός μεταξύ τους. o17

20 2.2 Η κρατική παρέμβαση στη χωροταξική οργάνωση και η χωροταξική πολιτική Η συνθετότητα της παρέμβασης του κράτους στο χωροταξικό επίπεδο Κάθε πολιτική (policy) προωθεί κάποιους στόχους, υλοποιείται μέσω διαφόρων μέτρων και προκαλεί κάποιες επιπτώσεις. Το σύνολο στόχων-μέτρων-επιπτώσεων συγκροτεί μια πολιτική. Ωστόσο, αυτό που καθορίζει το χαρακτήρα μιας πολιτικής είναι, κατ αρχήν οι στόχοι της και το πεδίο της πραγματικότητας στο οποίο αναφέρονται. Πχ. η εκπαιδευτική πολιτική είναι τέτοια επειδή αποβλέπει σε στόχους που ορίζονται στο πεδίο της εκπαίδευσης. Αντίθετα, τα μέσα και οι επιπτώσεις, αν και αποτελούν συστατικά στοιχεία των πολιτικών δεν καθορίζουν το χαρακτήρα τους καθαυτό. Τα μεν μέσα μιας πολιτικής συνήθως προέρχονται από ένα ευρύ φάσμα που δεν περιορίζεται στο ίδιο το πεδίο εφαρμογής της (πχ. στην περίπτωση της εκπαιδευτικής πολιτικής, τα μέσα που χρησιμοποιεί είναι εκπαιδευτικά αλλά και δημοσιονομικά, θεσμικά, κατασκευαστικά, κλπ.) Αντίστοιχα, οι επιπτώσεις μιας πολιτικής επίσης δεν εξαντλούνται πάντα στην υλοποίηση των στόχων της. Πρώτον, συχνά οι στόχοι αυτοί δεν εκπληρώνονται. Δεύτερον, συχνά οι επιπτώσεις μιας πολιτικής επεκτείνονται και σε πεδία της πραγματικότητας που δεν έχουν σχέση με τους αρχικούς στόχους, κάτι που συμβαίνει είτε σκόπιμα είτε, συνηθέστερα, χωρίς αυτό να επιδιωχθεί συνειδητά (παρενέργειες). Στην περίπτωση της χωροταξικής οργάνωσης, τα παραπάνω σημαίνουν ότι η κρατική παρέμβαση σε αυτήν δεν συνίσταται μόνο στη χωροταξική πολιτική δηλ. στην πολιτική που θέτει ρητούς χωροταξικούς στόχους, αλλά και σε άλλες πολιτικές που χωρίς να έχουν τέτοιους στόχους επηρεάζουν με παρενέργειές τους τη χωροταξική οργάνωση. Τέτοιες πολιτικές μπορεί να είναι είτε οι λοιπές χωρικές πολιτικές, είτε διάφορες πολιτικές α- χωρικού χαρακτήρα. Χωροταξική πολιτική Λοιπές χωρικές πολιτικές με χωροταξικές επιπτώσεις Α-χωρικές πολιτικές με χωροταξικές επιπτώσεις Χωρική δομή Η αναγκαιότητα μιας τέτοιας ευρύτερης προσέγγισης απορρέει κατ αρχήν από τα γενικότερα χαρακτηριστικά των δημόσιων πολιτικών (δυνατότητα αθέλητων επιπτώσεων και παρενεργειών), αλλά είναι ακόμα περισσότερο έντονη στην περίπτωση της ελληνικής χωροταξικής πολιτικής, λόγω της υπανάπτυξης της τελευταίας. Οσο λιγότερο αναπτυγμένη είναι μια πολιτική, πράγματι, τόσο «παραχωρεί έδαφος» με αποτέλεσμα οι πραγματικές εξελίξεις στο πεδίο εφαρμογής της να προκύπτουν ως παρενέργειες άλλων πολιτικών (εννοείται, στο μέτρο που αυτές προσδιορίζονται από την κρατική παρέμβαση o18

21 υπενθυμίζουμε όσα αναφέρθηκαν παραπάνω, σχετικά με την ύπαρξη και άλλων παραγόντων που προσδιορίζουν τις εξελίξεις σε κάποιο πεδίο της πραγματικότητας). Μια προφανής συνέπεια είναι ότι οι εξελίξεις που προκύπτουν με αυτόν τον τρόπο δεν είναι ελεγχόμενες (αφού δεν αντιστοιχούν σε προγραμματισμένους εκ των προτέρων στόχους χωροταξικού χαρακτήρα) και μόνο συμπτωματικά θα ικανοποιούν τους χωροταξικούς στόχους. Πέρα από τις περιπλοκές που προκύπτουν από την παραπάνω κατάσταση, η διερεύνηση και κατανόηση μιας πολιτικής δυσκολεύεται επίσης από το ότι οι στόχοι της δεν είναι πάντα σαφείς, ρητή ή συμβατοί μεταξύ τους. Ακόμα, δηλαδή, και όταν η διερεύνηση επικεντρώνεται σε μια συγκεκριμένη πολιτική (και όχι σε όλες τις πολιτικές που επιδρούν σε κάποιο πεδίο), οι στόχοι της δεν είναι πάντα διατυπωμένη με τρόπο τέτοιο που να τους καθιστούν διαφανείς και εύκολα διαπιστώσιμους. Προβλήματα ασάφειας, μη διατύπωσης ή αντιφάσεων των στόχων υπάρχουν για μια σειρά από λόγους: Τεχνικές ανεπάρκειες των αρμόδιων δημόσιων φορέων: Η διατύπωση ρητών και σαφών στόχων προϋποθέτει ένα σχετικά υψηλό επίπεδο αναλυτικής και επιτελικής ικανότητας στους φορείς. Η άσκηση μέτρων πολιτικής, χωρίς σαφή κατανόηση της σύνδεσής τους με στόχους, υπό την επίδραση απλά της παράδοσης, της συνήθειας ή της ακαμψίας κάποιων παλαιότερα αποφασισμένων διαδικασιών αποτελεί συνηθισμένο φαινόμενο. Πολιτικές δυσκολίες ρητής διατύπωσης των στόχων: Ενίοτε, ορισμένοι στόχοι είναι πολιτικά δύσκολο να διατυπωθούν ρητά, ιδιαίτερα όταν θίγουν συμφέροντα ομάδων με ισχυρή θέση στο πολιτικό σύστημα ή εκλογικό σύστημα. Στις περιπτώσεις αυτές, η λήψη μέτρων που προωθούν στόχους που δεν δημοσιοποιούνται και παραμένουν αδιαφανείς, αποτελεί έναν τρόπο υπέρβασης του προβλήματος. Δυνατή είναι και η αντίστροφη κατάσταση: διατύπωση ρητορικών στόχων, που είναι δημοφιλείς αλλά χρησιμοποιούνται ιδεολογικά, χωρίς να προωθούνται πραγματικά με τη λήψη αντίστοιχων μέτρων. Αντικειμενικές δυσκολίες που προκύπτουν στην περίπτωση πεδίων με πολύπλοκη εσωτερική δομή, που οδηγούν σε πραγματικές αντιφάσεις και δυσκολίες ιεράρχησης μεταξύ διαφορετικών στόχων. Και τα τρία παραπάνω προβλήματα είναι ιδιαίτερα έντονα στην περίπτωση της χωροταξικής πολιτικής. Πέρα από τις γενικότερες αδυναμίες της ελληνικής διοίκησης, το γεγονός ότι η χωροταξική πολιτική στην Ελλάδα είναι υπανάπτυκτη οξύνει ακόμα περισσότερα τα προβλήματα επαρκούς τεχνικής επεξεργασίας της. Η άρθρωση της χωροταξικής πολιτικής με τα συμφέροντα που συνδέονται με την αξιοποίηση της ιδιοκτησίας στη γη, και με δεδομένη τη μεγάλη διάδοση της τελευταίας στην Ελλάδα, σημαίνει ότι τα περισσότερα μέτρα ορθολογικοποίησης της χωροταξικής οργάνωσης θίγουν διαμορφωμένα συμφέροντα συνεπώς, προσκρούουν σε αντιστάσεις, με αποτέλεσμα η συσκότιση τέτοιων στόχων να αποτελεί ενίοτε ένα είδος άμυνας για τη o19

22 μείωση των αντιστάσεων 5. Τέλος, το γεγονός ότι η χωροταξική οργάνωση επηρεάζει πολύ μεγάλο τμήμα της ευρύτερης πραγματικότητας, σημαίνει ότι η πιθανότητα αντιφάσεων είναι ιδιαίτερα υψηλή υπενθυμίζουμε όσα έχουν αναφερθεί παραπάνω σχετικά με την ταυτόχρονη επιδίωξη ανάπτυξης, χωρικής και κοινωνικής συνοχής, και προστασίας του περιβάλλοντος, επιδιώξεις που προφανώς δεν είναι αυτόματα συμβατές. Ενα πρόσθετο χαρακτηριστικό που πρέπει να αναφερθεί τέλος, και μερικώς συνδέεται με το τελευταίο σημείο παραπάνω, είναι ότι η ίδια η χωροταξική πολιτική δεν είναι ομοιογενής, αλλά αποτελείται από έναν αριθμό επιμέρους πολιτικών (βλ. κεφ. 4). Η πολλαπλότητα αυτή συνδέεται με τη συνθετότητα του ζητήματος της χωροταξικής οργάνωσης και δυναμικής. Επιπλέον, λόγω της στενής αλληλεπίδρασης μεταξύ της χωροταξικής οργάνωσης και των λοιπών επιπέδων οργάνωσης του χώρου, ορισμένες από αυτές τις επιμέρους πολιτικές ανήκουν ταυτόχρονα στη χωροταξική και σε άλλες χωρικές πολιτικές Τα μέσα υλοποίησης της χωροταξικής πολιτικής Τόσο η χωροταξική πολιτική, όσο και οι μη χωροταξικές πολιτικές με χωροταξικές επιπτώσεις, υλοποιούνται μέσω συγκεκριμένων μέσων εφαρμογής. Τα μέσα αυτά χωρίζονται στις εξής κατηγορίες: Κανονιστικές διατάξεις ή ρυθμίσεις. Η έννοια αυτή παραπέμπει σε διατάξεις οι οποίες θέτουν κανόνες υποχρεωτικού χαρακτήρα που ισχύουν άμεσα (με την έκδοση της διάταξης) και αφορούν τους ιδιώτες, και το δημόσιο όταν αυτό λειτουργεί ως ιδιώτης, πχ. ως ιδιοκτήτης γης πχ. η θέσπιση ενός συντελεστή δόμηση αποτελεί κανονιστική ρύθμιση. Σε μεγάλο ποσοστό, οι κανονιστικές διατάξεις στο χωρικό σχεδιασμό αφορούν την ιδιοκτησία της γης και τα δικαιώματα και υποχρεώσεις που συνδέονται με αυτήν (περίπτωση των όρων δόμησης και των θεσμοθετούμενων χρήσεων γης), αλλά υπάρχουν και κανονιστικές διατάξεις για άλλα ζητήματα (πχ. αυτές που συνδέονται με περιβαλλοντικά ζητήματα, ή με υγειονομικά ζητήματα). Ως αυτοτελή μέτρα πολιτικής (δηλαδή όταν δεν εντάσσονται σε γενικότερα σχέδια βλέπε παρακάτω) οι κανονιστικές διατάξεις έχουν είτε γενικό χαρακτήρα (έχουν ως πεδίο εφαρμογής το σύνολο της επικράτειας, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τη γενική νομοθεσία περί εκτός σχεδίου δόμησης στην Ελλάδα) είτε τοπικό χαρακτήρα (αφορούν συγκεκριμένες περιοχές, όπως πχ. οι διατάξεις για τη μορφή των κτηρίων σε έναν παραδοσιακό οικισμό). Σχέδια. Σχεδιαστικά εργαλεία που καλύπτουν συγκεκριμένες χωρικές ενότητες, διαφόρων μεγεθών και βασίζονται σε χαρτογραφικά υπόβαθρα επάνω στα οποία απεικονίζονται μέτρα πολιτικής χωρικού χαρακτήρα. Σε μεγάλες κλίμακες (πχ. 1:2.000, 5 Το κύκλωμα της αυθαίρετης δόμησης και η αντιφατική στάση του κράτους απέναντί της αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα του προβλήματος. o20

23 1:1.00 κλπ.) συχνά έχουν κτηματολογική ακρίβεια. Σε μικρότερες κλίμακες μπορεί να μην υπάρχει κτηματολογική ακρίβεια όσον αφορά την απεικόνιση των μέτρων πολιτικής, αλλά ένα ποσοστό τουλάχιστον των στοιχείων του σχεδίου (και κυρίως του υποβάθρου του) προσδιορίζεται με συγκεκριμένες και σχετικά ακριβείς γεωγραφικές συντεταγμένες, έχουν δηλ. τοπογραφική ακρίβεια, ενώ τα υπόλοιπα στοιχεία έχουν τοπολογική ακρίβεια. Τα σχέδια αποτελούν σύνθετα εργαλεία πολιτικής, που συμπεριλαμβάνουν και άλλα από τα αναφερόμενα εργαλεία στο παρόν κεφάλαιο μέσα υλοποίησης της πολιτικής (πχ. κανονιστικές διατάξεις, σχεδιασμό δημόσιων έργων κλπ.) 6. Οδηγίες, Κατευθύνσεις και Πλαίσια. Πρόκειται για εργαλεία πολιτικής που είτε έχουν μορφή κειμένου είτε συνδυάζουν κείμενο και χαρτογραφικό υλικό διαγραμματικού, συνήθως, χαρακτήρα, και δίνουν κατευθύνσεις για υποκείμενες μορφές σχεδιασμού (συνήθως για τα σχέδια, αλλά ενίοτε και για μεμονωμένα έργα). Πχ. μια «οδηγία για τον παράκτιο χώρο» δίνει κατευθύνσεις για τα πολεοδομικά ή χωροταξικά σχέδια που εκπονούνται σε παράκτιες περιοχές. Κατ αρχήν οι οδηγίες δεν είναι κανονιστικά εργαλεία, ακριβώς επειδή δεν ισχύουν άμεσα αλλά προϋποθέτουν την υποκείμενη μορφή σχεδιασμού που, για τα ζητήματα που αυτό χρειάζεται, θα προσδώσουν κανονιστικό χαρακτήρα. Με δεδομένο αυτό το ρόλο, πάντως, οι οδηγίες μπορούν να έχουν ή ενδεικτικό ή υποχρεωτικό χαρακτήρα. Η δεύτερη εκδοχή αφορά, κυρίως, ορισμένες κατευθύνσεις για τη διοίκηση. Για παράδειγμα, η «οδηγία για τον παράκτιο χώρο» που προαναφέραμε μπορεί να περιλαμβάνει κατευθύνσεις του εξής είδους: «μέσα σε τρία χρόνια οι αρμόδιες υπηρεσίες πρέπει να καθορίσουν τη γραμμή αιγιαλού σε όλους τους παραλιακούς δήμους με πληθυσμό άνω των κατοίκων» (κατεύθυνση υποχρεωτική για τον πολεοδομικό σχεδιασμό), ή «στον παράκτιο χώρο δεν επιτρέπεται να κατασκευάζονται δρόμοι παράλληλοι προς την ακτή σε απόσταση μικρότερη των 500 μ. από αυτήν» (κατεύθυνση υποχρεωτική για τα δημόσια έργα). Σημειακές αδειοδοτήσεις και εγκρίσεις. Πρόκειται για επίσημες πράξεις της διοίκησης (που εκδίδονται βάσει κάποιου γενικότερου θεσμικού πλαισίου που προβλέπει τη σχετική αρμοδιότητα), και αφορούν μεμονωμένα έργα που χωροθετούνται σε συγκεκριμένα σημεία του χώρου. Πχ. οικοδομική άδεια για κάποιο κτήριο ή έγκριση περιβαλλοντικών όρων για κάποια επένδυση. Δημόσια έργα. Τα δημόσια έργα αποτελούν συγκεκριμένες παρεμβάσεις που χρηματοδοτούνται με δημόσιο (ή και με δημόσιο) χρήμα. Τα κλασικά δημόσια έργα είχαν 6 Στο σημείο αυτό είναι σκόπιμο να γίνει υπενθύμιση της διαφοράς μεταξύ των εννοιών «(θεσμοθετημένο) σχέδιο» και «μελέτη» αφενός (η μελέτη αποτελεί την προεργασία που οδηγεί, ενδεχομένως, στη θεσμοθέτηση ενός σχεδίου. Για να έχει επίσημο χαρακτήρα και την όποια δεσμευτικότητα απορρέει, ένα σχέδιο (ή ένα πλαίσιο, μια οδηγία κλπ.) πρέπει να θεσμοθετηθούν, δηλαδή να περάσουν από μια συγκεκριμένη διαδικασία εγκρίσεων από τις δημόσιες αρχές, η οποία ορίζεται από ένα γενικότερο νομοθετικό πλαίσιο. o21

24 κατασκευαστικό χαρακτήρα («έργα πολιτικού μηχανικού») και αφορούσαν κυρίως υποδομές (τεχνική υποδομή, κυρίως με χαρακτήρα δικτύου: δρόμοι, ενέργεια κλπ., κοινωνικός εξοπλισμός: υποδομές του αστικού χώρου πέρα από τα δίκτυα), αλλά σταδιακά άρχισαν να χρησιμοποιούνται οι λεγόμενες «ήπιες παρεμβάσεις», δηλαδή έργα που δεν έχουν φυσική (physical: υλική) υπόσταση, όπως πχ. τα προγράμματα κατάρτισης. Τα δημόσια έργα μπορεί να απορρέουν από σχέδια και προγράμματα (και στην περίπτωση αυτή εντάσσονται σε μια ορθολογική διαδικασία σχεδιασμούπρογραμματισμού), αλλά επίσης είναι δυνατόν να επιλέγονται αυτόνομα, χωρίς να εντάσσονται σε προγραμματικό πλαίσιο («αποσπασματικά» έργα). Οικονομικά εργαλεία. Μηχανισμοί που έχουν οικονομική βάση, όπως τα κίνητρα (και τα αντικίνητρα). Τα κίνητρα προσπαθούν να προσανατολίσουν αλλά δεν προκαθορίζουν άκαμπτα (όπως τα κανονιστικά πλαίσια) τις ατομικές επιλογές που γίνονται με βάση τους κανόνες της αγοράς. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το σύστημα κινήτρων προς τις ιδιωτικές επενδύσεις με στόχο την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης. Αλλοι οικονομικοί μηχανισμοί είναι οι φόροι, τα τέλη (διαφορά από τους φόρους: ανταποδοτικός χαρακτήρας), οι αντισταθμιστικοί μηχανισμοί κλπ. Διαχειριστικοί μηχανισμοί. Πρόκειται για συστήματα όπως η παρακολούθηση (monitoring), οι έλεγχοι (πρόληψη, καταστολή), κλπ. Διαπραγμάτευση, συμμετοχικοί μηχανισμοί. Πρόκειται για διαδικασίες που εστιάζονται στη συμμετοχή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων όσο το δυνατόν μεγαλύτερου μέρους αυτών που εμπλέκονται τελικά στη διαδικασία οργάνωσης του χώρου (και δεν περιορίζονται, επομένως, στους δημόσιους φορείς). Μια βασική πτυχή των μέσων υλοποίησης των πολιτικών είναι ο τρόπος θεσμοθέτησής τους (βλ. πιο πάνω τη διαφορά μεταξύ μελέτης και θεσμοθετημένου σχεδίου). Ο τρόπος θεσμοθέτησης ή η έλλειψή της συνδέονται με μια σειρά παρεπόμενα, όπως η δεσμευτικότητα, και ο δικαστικός έλεγχος, κυρίως μέσω του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) που κατά τα τελευταία χρόνια έχει μετατραπεί σε σημαντικό παράγοντα διαμόρφωσης των χωρικών πολιτικών. Ο παρακάτω πίνακας δίνει μια συνοπτική εικόνα των κύριων τρόπων θεσμοθέτησης των πολιτικών στην Ελλάδα o22

25 Θεσμική μορφή Διεθνής/ διακρατική σύμβαση Οδηγία της ΕΕ Οργανο έγκρισης Ad hoc ή διεθνής οργανισμό ς Ευρωπαϊκή Επιτροπή Δυνατότητα δεσμευτικότητας για: Περιθώριο παρέμβασης ΣτΕ Όχι άμεση. Κανονικά, προϋποθέτει πάντα εθνική νομοθετική ρύθμιση. Όχι άμεση (κανονιστική) εκτός ειδικών περιπτώσεων που προβλέπονται από Συνθήκες ΕΕ. Στις άλλες περιπτώσεις, προϋποθέτει εθνική νομοθετική ρύθμιση (που το κράτος-μέλος υποχρεούται να εκδώσει μέσα σε κάποια χρονικά όρια) Δημόσιο Δημόσιο Νόμος Βουλή Αμεση Δημόσιο και ιδιώτες ΠΔ (Προεδρικό Διάταγμα) ΚΥΑ (Κοινή Υπουργική Απόφαση) Υπουργός (-οί) + Πρόεδρος Δημοκρατίας Υπουργοί ΥΑ (Υπουργική απόφαση) Υπουργός Υπουργική Υπουργός Αμεση εγκύκλιος Αμεση, αλλά πρέπει να Δημόσιο εκδίδεται κατ εξουσιοδότηση και ιδιώτες νόμου-πλαισίου. Αμεση, αλλά πρέπει να Δημόσιο εκδίδεται κατ εξουσιοδότηση και ιδιώτες νόμου-πλαισίου Δημόσιο (μερικώς) Το ΣτΕ μερικές φορές έχει νομολογήσει απευθείας με αναφορά στις διεθνείς συνθήκες Το ΣτΕ δεν υπεισέρχεται άμεσα. Υπάρχει δυνατότητα προσφυγής στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, αν το κράτος-μέλος δεν εκδώσει εγκαίρως την αναγκαία εθνική νομοθετική ρύθμιση Εκ των υστέρων έλεγχος συνταγματικότητας από ΣτΕ, αν γίνει προσφυγή εναντίον πράξης της διοίκησης που έγινε κατ εφαρμογή του νόμου Το ΣτΕ κάνει εκ των προτέρων (πριν την υπογραφή από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) έλεγχο συνταγματικότητας Το ΣτΕ κάνει εκ των υστέρων έλεγχο συνταγματικότητας (μετά από προσφυγή έχοντος έννομο συμφέρον) o23

26 3 Η ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΟ ΔΙΕΘΝΗ ΧΩΡΟ 3.1 Εισαγωγή Το ακριβές περιεχόμενο των όρων χωροταξία και χωροταξική πολιτική δεν είναι απόλυτα προσδιορισμένο, ούτε στην Ελλάδα ούτε στο εξωτερικό. Σε τελική ανάλυση, η κατάσταση αυτή είναι συνέπεια της πολύ πρόσφατης ανάπτυξης της χωροταξίας ως συνειδητής κρατικής πολιτικής: στο μεσοπόλεμο (κυρίως τη δεκαετία του 30) ή, ακόμα, στη μεταπολεμική περίοδο (δεκαετία του 50). Η αντίθεση με, πχ., την πολεοδομία., η εμφάνιση της οποίας έγινε πριν από κάποιες χιλιετίες, είναι προφανής, αφού οι πολεοδομίες των επιμέρους χωρών παρουσιάζουν σημαντικά κοινά στοιχεία και, επίσης, μια ομογενοποίηση της ορολογίας. Η «νεότητα» της χωροταξίας, αντίθετα, δεν επέτρεψε την απαλοιφή των ιδιαζόντων χαρακτηριστικών των χωροταξικών πολιτικών των επιμέρους χωρών, τα οποία αντανακλούν τα διαφορετικά χαρακτηριστικά του πολιτικού συστήματος και της πολιτικής κουλτούρας, της διοικητικής οργάνωσης και της νομική παράδοσης, αλλά και των συγκεκριμένων προβλημάτων που ανέλαβαν να αντιμετωπίσουν οι πολιτικές αυτές (όπου υπήρξαν). Συνέπεια είναι ότι η χωροταξία τείνει να προσδιορίζεται με εμπειρικό τρόπο, και σε συνάρτηση, συνήθως, με τα δεδομένα κάθε χώρας. Σε μια πολύ πρώτη προσέγγιση, πάντως, μπορεί να θεωρηθεί ότι η χωροταξία αντιστοιχεί στο σύνολο των μορφών ρύθμισης του χώρου που καταλαμβάνουν το «πεδίο» από τις παρυφές του πολεοδομικού φυσικού σχεδιασμού ως τις παρυφές της οικονομικής περιφερειακής πολιτικής. Οι μορφές αυτές είναι ανομοιογενείς, αλλά χαρακτηρίζονται από ορισμένες κοινές παραμέτρους: σχετικά μεγάλη κλίμακα της περιοχής αναφοράς (οπωσδήποτε μεγαλύτερη της μεμονωμένης πόλης), χωρική (σε αντιδιαστολή προς την τομεακή-οικονομική) προσέγγιση. Συχνά, αλλά όχι πάντα, στις παραμέτρους αυτές πρέπει να προστεθεί και ο επιτελικός χαρακτήρας, καθώς και μια τάση προς ρυθμίσεις κατευθυντήριου και τοπολογικού μάλλον παρά κανονιστικού και χωροθετικά απόλυτα ακριβούς τύπου. Σχεδόν σε όλες τις σχετικά αναπτυγμένες χώρες υπάρχει κάποια μορφή χωρικής ρύθμισης που τοποθετείται στο παραπάνω πεδίο πολιτικής, συνήθως όμως η μορφή αυτή δεν καλύπτει το σύνολο του πεδίου. Το τμήμα του πεδίου που καλύπτεται διαφοροποιείται o24

27 συναρτήσει τόσο των γεωγραφικών-εθνικών ιδιαιτεροτήτων, όπως αυτές που προανέφερα, όσο και της χρονικής περιόδου και της μεταβολής των χωρικών προβλημάτων και των πολιτικών σε παγκόσμια κλίμακα. Η πολλαπλότητα αυτή αντανακλάται και στα διαφορετικά ονόματα που δίνεται σε αυτή τη μορφή χωρικής ρύθμισης. Το γαλλικό aménagement du territoire στη Γαλλία είναι διαφορετικό από το γερμανικό Raumordnung και από το αγγλοσαξονικό regional planning, αν και συχνά η μετάφραση και των τριών στα ελληνικά θα ήταν «χωροταξία». Η πολυσημία υπάρχει και προς την άλλη κατεύθυνση, δηλ. ο ίδιος όρος μπορεί να έχει διαφορετικές έννοιες. Το regional planning παραπέμπει σε διαφορετικά περιεχόμενα, μεταξύ πχ. ΗΠΑ και Μ. Βρετανίας. Στην πρώτη ο όρος χρησιμοποιήθηκε κατά το μεσοπόλεμο για να περιγράψει τα μεγάλα ομοσπονδιακά προγράμματα που αναπτύχθηκαν κατά τη δεκαετία του 1930, στο πλαίσιο του new deal, για να συμβάλλουν στην αντιμετώπιση των τεράστιων προβλημάτων που δημιούργησε στις εσωτερικές αγροτικές πολιτείες η παγκόσμια οικονομική ύφεση. Τα προγράμματα αυτά είχαν αναπτυξιακούς-οικονομικούς στόχους (αντιμετώπιση της πολύ μεγάλης ανεργίας και της κατακόρυφης πτώσης του γεωργικού εισοδήματος), αλλά χρησιμοποίησαν ένα και μέτρα πολιτικής που δεν ήταν μόνο οικονομικά (επιδοτήσεις των αγροτικών τιμών αλλά και κατασκευή δημόσιων έργων και κυρίως οδικών και γεωργικών υποδομών καθώς και διαχείριση των υδατικών πόρων) και είχαν χωρικό προσδιορισμό καλύπτοντας μεγάλες αλλά συγκεκριμένες χωρικές ενότητες. Η πολιτική αυτή στις ΗΠΑ «ξεχάστηκε» μετά την ανάκαμψη της οικονομίας, αλλά επανεμφανίστηκε μερικώς κατά τη δεκαετία του 90 ως πρακτική με παρόμοιο περιεχόμενο αλλά με τελείως νέο όνομα: growth management. 3.2 Η περίπτωση της Αγγλίας Στην Αγγλία, υπήρχε κατά την προπολεμική περίοδο ένα ήδη αναπτυγμένο, συγκριτικά με άλλες χώρες στην ίδια περίοδο, σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού (με αντικείμενο το σχεδιασμό του εσωτερικού χώρου πόλεων και οικισμών). Ωστόσο, κατά τα τελευταία χρόνια πριν από το Β Παγκόσμιο Πόλεμο άρχισαν να εμφανίζονται προβλήματα με χωρική διάσταση τα οποία ήταν διαφορετικά από αυτά που αποτελούσαν το παραδοσιακό αντικείμενο του πολεοδομικού σχεδιασμού. Από τη μια πλευρά, πρόκειται για την οξύτητα με την οποία τέθηκε το πρόβλημα της γεωγραφικά διαφοροποιημένης ανεργίας και βιομηχανικής παρακμής, δηλ. το ότι μερικές παραδοσιακές βιομηχανικές περιοχές άρχισαν να πλήττονται από έντονη ύφεση (κλείσιμο επιχειρήσεων) που οδήγησε και σε πολύ μεγάλη απώλεια θέσεων εργασίας.. Από την άλλη πλευρά, η επιτάχυνση της αστικοποίησης και μητροπολιτικοποίησης είχε ως συνέπεια την αυξανόμενη πίεση στην ύπαιθρο, με τη μορφή είτε της οικιστικής επέκτασης είτε της διασποράς νέων δραστηριοτήτων αστικού χαρακτήρα στον αγροτικό χώρο. Ο τρόπος αντιμετώπισης των προβλημάτων αυτών (που δεν ήταν ταυτόσημα, αλλά είχαν και κάποια κοινή αφετηρία: τις εξελίξεις του μοντέλου ανάπτυξης) χαρακτηρίσθηκε στη o25