ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΜΠΣ: ΚΡΑΤΟΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ Διπλωματική εργασία με θέμα: To δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και η υποχρέωση της διοίκησης για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων (άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ.) Μέλη τριμελούς επιτροπής: Καθηγητής Χ. Χρυσανθάκης (επιβλέπων), Καθηγητής Γ. Σωτηρέλης, Αναπλ. Καθηγητής Γ. Τασόπουλος ΣΠΟΥΔΑΣΤΡΙΑ: ΜΑΡΙΑ ΛΕΒΕΝΤΟΠΟΥΛΟΥ (Α.Μ.: 29446) ΑΘΗΝΑ 2011

2 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

3 Εισαγωγή 1-3 Κεφάλαιο 1 Η θεμελίωση του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία 1.1 H συνταγματική κατοχύρωση στην ελληνική έννομη τάξη Η σημασία του δικαιώματος στο πλαίσιο της δημοκρατικής αρχής και της αρχής του κράτους δικαίου Η πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία ως πτυχή του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης Κεφάλαιο 2 Η παροχή πληροφοριών ως υποχρέωση της Διοίκησης (άρθ. 10 παρ. 3 Συντ.): το θεσμικό πλαίσιο και η νομολογία 2.1 Συνταγματική και νομοθετική κατοχύρωση Η νομολογία και η διασφάλιση της αποτελεσματικής άσκησης του δικαιώματος Κεφάλαιο 3 Η πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα: η εξέλιξη του θεσμικού πλαισίου 3.1 Η νομολογιακή αναγνώριση του δικαιώματος και η ρύθμιση της πρόσβασης μέχρι το H πρώτη νομοθετική κατοχύρωση: το άρθρο 16 του ν. 1599/ Το άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας: τα νέα στοιχεία του δικαιώματος Οι ειδικές διατάξεις και το δικαίωμα περαιτέρω χρήσης των πληροφοριών του δημόσιου τομέα Κεφάλαιο 4 Οι γενικές ρυθμίσεις για την πρόσβαση στα έγγραφα: άρθρο

4 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας 4.1 Οι φορείς του δικαιώματος και η προϋπόθεση του εύλογου ενδιαφέροντος Το αντικείμενο του δικαιώματος: η έννοια των διοικητικών εγγράφων και τα ιδιωτικά έγγραφα Η διαδικασία άσκησης του δικαιώματος Οι απόλυτες και οι σχετικές απαγορεύσεις πρόσβασης Κεφάλαιο 5 Η πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία και η προστασία των προσωπικών δεδομένων στη 5.1 Η συρροή των διατάξεων του άρθ. 5 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και του ν. 2472/ Η αντιμετώπιση του ζητήματος της συρροής των διατάξεων στη νομολογία Δικαίωμα πρόσβασης και προστασία προσωπικών δεδομένων: η αναζήτηση της πρακτικής αρμονίας Κεφάλαιο 6 Η ευρωπαϊκή διάσταση της πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία: η νομολογία του ΕΔΔΑ και η Σύμβαση πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης 6.1 Η νομολογία του ΕΔΔΑ και η αναγνώριση ενός γενικού δικαιώματος πρόσβασης από το Συμβούλιο της Ευρώπης Η Σύμβαση Πλαίσιο για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα Η Σύμβαση-πλαίσιο και η κατοχύρωση του δικαιώματος στην ελληνική έννομη τάξη Επίλογος-Συμπεράσματα Βιβλιογραφία

5 Συντομογραφίες ΑΠΔΠΧ : Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα απόφ.: απόφαση γνωμ.: γνωμοδότηση ΔιΔικ: Διοικητική Δίκη (περιοδικό) Δ: Δίκη (περιοδικό) ΔΕΚ: Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΔιοικΜετ: Διοικητική Μεταρρύθμιση (περιοδικό) ΔΣΑΠΔ : Διεθνές Σύμφωνο Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων ΔτΑ: Δικαιώματα του Ανθρώπου (περιοδικό) ΕΔΔΔ: Επιθεώρηση Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου (περιοδικό) ΕΔΔΑ: Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ΕλλΔνη: Ελληνική Δικαιοσύνη (περιοδικό) ΕΣΔΑ: Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ΕφΔΔ: Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου (περιοδικό) ΕφημΔΔ: Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου (περιοδικό) ΚΔΔ: Κώδικας Διοικητικής διαδικασίας ΚΠολΔ: Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας ΝοΒ: Νομικό Βήμα (περιοδικό) ΝΣΚ: Νομικό Συμβούλιο του Κράτους ΟΔΔΑ: Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ΠΚ: Ποινικός Κώδικας ΠοινΔικ: Ποινική Δικαιοσύνη (περιοδικό) Συντ. : Σύνταγμα ΣτΕ: Συμβούλιο της Επικρατείας ΣτΠ: Συνήγορος του Πολίτη ΤοΣ: Το Σύνταγμα (περιοδικό) ΧΘΔΕΕ: Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης

6 Εισαγωγή Οι πληροφορίες του δημόσιου τομέα, τα δεδομένα κάθε μορφής που έχουν στη διάθεσή τους οι δημόσιες αρχές αναφορικά με ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος ή με προσωπικές υποθέσεις των διοικουμένων 1, συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με τη διοικητική λειτουργία και τη λήψη αποφάσεων και αφορούν όλες τις όψεις μίας σύγχρονης κοινωνίας (οικονομία, επιστήμη, έρευνα, πολιτισμός, περιβάλλον κλπ.). Η αξία του δημόσιου πληροφοριακού υλικού λόγω του όγκου και της ποικιλίας του ενισχύεται σημαντικά από την ανάπτυξη σύγχρονων τεχνολογιών στο χώρο της πληροφορικής, οι οποίες διευκολύνουν την επεξεργασία (σώρευση, συσχέτιση, οργάνωση κλπ.), τη μετάδοση, αλλά και την παραγωγή νέων πληροφοριών (π.χ. στατιστικά δεδομένα). Τα ανωτέρω χαρακτηριστικά (όγκος, ποικιλία, αξιοποίηση σύγχρονων τεχνολογιών) και κυρίως η σύνδεση με την άσκηση δημόσιας εξουσίας καθιστούν τη δημόσια πληροφορία μία πολύτιμη πηγή πληροφόρησης, ένα έννομο αγαθό με πολλαπλή σημασία που λειτουργεί ως: μοχλός για τη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη των αποφάσεων και τον έλεγχο της δημόσιας εξουσίας, αναγκαία προϋπόθεση για την προάσπιση ατομικών δικαιωμάτων/συμφερόντων αλλά και δικαιωμάτων που συνδέονται με την προστασία των κοινωνικού συνόλου, και κινητήριος δύναμη για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας καθενός στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή. Υπό το πρίσμα αυτό η ελεύθερη πρόσβαση στις πληροφορίες του δημόσιου τομέα έχει αυτοτελή αξία -δεν είναι απλώς ενδιάμεσο στάδιο για την αποτελεσματική υπεράσπιση των έννομων συμφερόντων των πολιτών- και αποτελεί συστατικό στοιχείο μιας σύγχρονης δημοκρατικής έννομης τάξης. Συνδέεται άρρηκτα με θεμελιώδεις πολιτειακές αρχές, όπως η δημοκρατική αρχή και η αρχή του κράτους δικαίου, καθώς αφενός συμβάλλει στην πραγμάτωση της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας αφετέρου έχει εγγυητικό ρόλο για την τήρηση της αρχής του κράτους δικαίου (βλ. κεφ. 1.2). Το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία, στο οποίο περιλαμβάνεται η πρόσβαση στα έγγραφα και η παροχή πληροφόρησης εκ μέρους της διοίκησης είτε στο πλαίσιο δημοσιοποίησης κατόπιν κρατικής πρωτοβουλίας είτε κατόπιν αίτησης των ενδιαφερομένων, αντιδιαστέλλεται προς την παραδοσιακή «εσωστρεφή» διαχείριση των διοικητικών στοιχείων και τη μυστικότητα της διοικητικής δράσης. 1 Πρβλ. Δαγτόγλου 2005 τ. Α, 529: πληροφορία είναι κάθε αντικείμενο γνώσης. 1

7 Συνδέεται με ένα πρότυπο διοίκησης που χαρακτηρίζεται από τη λογοδοσία, την ανοιχτή επικοινωνία με τους πολίτες και την ενίσχυση της νομιμοποίησης σε κάθε διαδικασία λήψης αποφάσεων, είτε αφορά μεμονωμένο άτομο είτε το κοινωνικό σύνολο. Κατοχυρώνεται για πρώτη φορά στα τέλη του 18 ου αιώνα στη Σουηδία (1766), αλλά παραμένει ουσιαστικά στην αφάνεια μέχρι το δεύτερο ήμισυ του 20 ου αιώνα, οπότε αρχίζει να αναγνωρίζεται με αργούς ρυθμούς (Φινλανδία 1951, ΗΠΑ 1967, Νορβηγία/Δανία 1970, Γαλλία/ Ολλανδία 1978, Αυστραλία/Καναδάς/Νέα Ζηλανδία 1982). Έως το 1990 είχε υιοθετηθεί από ελάχιστες χώρες σε όλον τον κόσμο (δεκατρείς-13). Ωστόσο, υπό την πίεση των κοινωνικών αιτημάτων για διαφάνεια της κρατικής δράσης, ανοιχτή διακυβέρνηση, αποτελεσματικότητα και ενεργό συμμετοχή του πολίτη στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, σήμερα απολαμβάνει νομοθετική -και σε αρκετές περιπτώσεις συνταγματική- κατοχύρωση σε περισσότερες από ογδόντα (80) χώρες σε όλο τον κόσμο 2. Παράλληλα, αναγνωρίζεται σε διεθνές και ευρωπαϊκό επίπεδο ως συνιστώσα του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης, περιλαμβάνεται στο Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρ ), ο οποίος έχει πλέον δεσμευτική ισχύ, και κατοχυρώνεται στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης στη Σύμβαση πλαίσιο για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα (2009). Η διεθνής τάση ενίσχυσης του δικαιώματος από τη δεκαετία του 90 κ.ε. δεν αποτυπώνεται ωστόσο μόνο στον αυξανόμενο αριθμό των χωρών, των διακυβερνητικών θεσμών και των συστημάτων προστασίας δικαιωμάτων που το υιοθετούν, αλλά και στη διευρυμένη θεμελίωση και τη συστηματική οριοθέτηση του. Η αποδέσμευση από την προϋπόθεση (έννομου) συμφέροντος για την άσκησή του, η ρητή απαρίθμηση των περιορισμών, η διαμόρφωση ενός γενικού πλαισίου στάθμισης σε περίπτωση σύγκρουσης με άλλα έννομα αγαθά, η οριοθέτησή του έναντι του δικαιώματος προστασίας προσωπικών δεδομένων, με το οποίο υφίσταται μία σχέση «έντασης», η αναγνώριση δημόσιου συμφέροντος από τη δημοσιοποίηση πληροφοριών -ακόμη και σε μεμονωμένα άτομα, αλλά και η παράλληλη υποχρέωση του κράτους για ενεργητική πληροφοριακή δράση (συστηματική δημοσιοποίηση πληροφοριών, κατάρτιση καταλόγων διαθέσιμου πληροφοριακού υλικού ανά δημόσια αρχή κλπ.), είναι ορισμένα από τα σύγχρονα χαρακτηριστικά του δικαιώματος. Τα εν λόγω χαρακτηριστικά εντάσσονται κατά κανόνα στο πλαίσιο της 2 Βλ. Mendel 2009, 25. Επίσης Vleugels 2010: συστηματική καταγραφή της σχετικής νομοθεσίας διεθνώς, σε εθνικό και υπο-εθνικό επίπεδο με τη χρήση διαφόρων κριτηρίων. Πρβλ. αναλυτικότερη έρευνα Banisar 2006, 6 όπου γίνεται λόγος για την κατοχύρωσή του σε 70 περίπου χώρες. 2

8 διαμόρφωσης ενός συνεκτικού θεσμικού πλαισίου που θα είναι «ορατό» στους ενδιαφερόμενους, δεδομένου ότι μόνον ένα σαφώς οριοθετημένο θεσμικό πλαίσιο μπορεί να αποτελέσει ουσιαστικό αντίβαρο έναντι της μυστικότητας της διοικητικής δράσης 3. Αντικείμενο της παρούσας εργασίας είναι η διερεύνηση του δικαιώματος στην ελληνική έννομη τάξη με «αφετηρία» τη συνταγματική κατοχύρωση της υποχρέωσης της διοίκησης για παροχή πληροφοριών/χορήγηση εγγράφων κατόπιν αιτήματος (άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ.) σε συνδυασμό με το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρ. 5 Α Συντ.). Κύριοι άξονες της συστηματικής προσέγγισης που θα επιχειρηθεί είναι η ανάδειξη της συνταγματικής θεμελίωσης του και η ανάλυση των επιμέρους στοιχείων του (φορείς, αποδέκτες, αντικείμενο, περιορισμοί, διαδικασία άσκησης), σύμφωνα με το ισχύον θεσμικό πλαίσιο αλλά και τις ερμηνευτικές προσεγγίσεις της σχετικής νομολογίας. Ιδιαίτερη έμφαση θα δοθεί στα ζητήματα που εγείρουν η διττή συνταγματική διάσταση της υποχρέωσης της διοίκησης (παροχή πληροφοριών/χορήγηση εγγράφων) σε συνδυασμό με το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρ. 5 Α Συντ.) βλ. κεφ. 2, οι επιλογές του νομοθέτη για την κατοχύρωση του γενικού δικαιώματος πρόσβασης (άρθρ. 16 ν. 1599/1986, άρθρ. 5 ν. 2690/1999- ΚΔΔ) έναντι ειδικότερων δικαιωμάτων πρόσβασης (π.χ. περιβαλλοντική πληροφόρηση, περαιτέρω χρήση), αλλά και η συρροή διαφόρων νομοθετημάτων με κοινό εν μέρει- ρυθμιστικό αντικείμενο βλ. κεφ. 3, 4,5. Ειδική αναφορά θα γίνει στην εξέλιξη της νομολογίας του ΕΔΔΑ αναφορικά με την πρόσβαση σε πληροφορίες του δημόσιου τομέα και στη Σύμβαση πλαίσιο για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα (2009) του Συμβουλίου της Ευρώπης (βλ. κεφ. 6.), καθώς είναι η πρώτη φορά που το εν λόγω δικαίωμα αποτυπώνεται σε ένα δεσμευτικό κείμενο ευρωπαϊκής-και δυνάμει παγκόσμιας- εμβέλειας. Η εν λόγω Σύμβαση, η οποία αντανακλά σε μεγάλο βαθμό την εξέλιξη του δικαιώματος σε ευρωπαϊκό (κοινοτικό/εθνικό) επίπεδο, δεν έχει υπογραφεί από τη χώρα μας ούτε έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ. Ωστόσο έχει ιδιαίτερη σημασία για την ελληνική έννομη τάξη, καθώς υπενθυμίζει την ανάγκη διαμόρφωσης ενός σαφούς θεσμικού πλαισίου που θα οριοθετεί το δικαίωμα και θα δημιουργεί τις προϋποθέσεις για την αποτελεσματική άσκησή του. 3 Πρβλ. Merino 2006, 106 για την υποχώρηση της διοικητικής μυστικότητας, η οποία όμως δεν συνοδεύεται από ένα «ευανάγνωστο» θεσμικό πλαίσιο (Le recul sensible du secret administrative ne s accompagne pas d une lisibilité juridique du droit d accès). 3

9 Κεφάλαιο 1 Η θεμελίωση του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία Το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία στην ελληνική έννομη τάξη απορρέει από τη συνταγματική υποχρέωση της διοίκησης για χορήγηση εγγράφων και παροχή πληροφοριών κατόπιν αιτήματος (άρθρο 10 παρ. 3 Συντ.), σε συνδυασμό με το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρο 5Α Συντ.). Η ιδιαίτερη σημασία του εν λόγω δικαιώματος καταδεικνύεται με την αναγωγή του στις θεμελιώδεις πολιτειακές αρχές της λαϊκής κυριαρχίας (δημοκρατική αρχή) και του κράτους δικαίου, αλλά και με την ανάδειξη του σε διεθνές επίπεδο- ως αναπόσπαστο στοιχείο του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης. 1.1 H συνταγματική κατοχύρωση στην ελληνική έννομη τάξη Tο δικαίωμα γνώσης των πληροφοριών που διαθέτει ο δημόσιος τομέας ή με μία συνοπτικότερη διατύπωση- το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία 4 δεν φαίνεται να κατοχυρώνεται αυτοτελώς στο ισχύον Σύνταγμα. Ωστόσο, μπορεί να θεωρηθεί ως θεμελιώδες δικαίωμα 5 καθώς απορρέει άμεσα από το άρθρο 10 παρ. 3 Συντ. (παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων εκ μέρους της διοίκησης, κατόπιν αίτησης) σε συνδυασμό με το άρθρο 5 Α Συντ. (δικαίωμα στην πληροφόρηση 6 /δικαίωμα συμμετοχής στην Κοινωνία της πληροφορίας 7 ), το άρθρ Ο όρος δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία δεν χρησιμοποιείται συχνά στην ελληνική βιβλιογραφία, καθώς εξετάζεται -κατά κανόνα- το νομοθετικά κατοχυρωμένο δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα. Βλ ωστόσο Λαζαράκος 2006 (ομώνυμο βιβλίο), Σωτηρόπουλος 2005 (91,92): ειδική μορφή πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα και Ρακιντζής 2010, 170: προστασία της ελεύθερης κατά το δυνατόν πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία. 5 Πρβλ. Ανθόπουλος 2001, 17: θεμελιώδη (συνταγματικά) δικαιώματα δεν είναι μόνο όσα απαριθμούνται στον συνταγματικό κατάλογο αλλά και εκείνα που αποτελούν αναγκαίες ή δυνατές συνέπειες άλλων δικαιωμάτων ή θεμελιωδών αρχών που προβλέπονται ρητά στο Σύνταγμα ή μπορούν να θεωρηθούν ως προϋπόθεση για την αποτελεσματική προστασία τέτοιων δικαιωμάτων ή προκύπτουν από το συνδυασμό περισσότερων συνταγματικών κανόνων. 6 Το άρθρ. 5 Α παρ. 1 «εκτείνεται σε όλες τις πηγές πληροφόρησης, δημόσιες και ιδιωτικές γενικά, Βενιζέλος 2002, 158, πρβλ. Χρυσόγονος 2006, 422 και μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει διττή διάσταση, βλ. Τασόπουλος 2006, 158: καλύπτει τόσο την ενεργητική όσο και την παθητική πλευρά της πληροφόρησης, Σωτηρόπουλος 2007, 9: παθητικό και ενεργητικό δικαίωμα που συμπληρώνει το άρθρ. 14 παρ. 1 Συντ. Ωστόσο, υπάρχει και η άποψη ότι αφορά μόνο την παθητική πλευρά της πληροφόρησης, η οποία «μέχρι σήμερα παρέμενε φραστικά ασκεπής», Βιδάλης/Μήτρου/Τάκης 2006, 288. Επίσης, Βενιζέλος 2001, 157 κ.ε., Κοντιάδης 2002, 198 κ.ε. Ως αδόκιμος νεολογισμός χαρακτηρίζεται από τον Δαγτόγλου 2005 (τ. Α, 524), ο οποίος αναφέρεται σε ελευθερία/δικαίωμα πληροφορίας (πρβλ. όρους Freedom of Information, Informationsfreiheit). 7 Άρθρ. 5 Α παρ. 2 Σ: Η διευκόλυνση της πρόσβασης στις πληροφορίες που διακινούνται ηλεκτρονικά, καθώς και της παραγωγής, ανταλλαγής και διάδοσής τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους Αναλυτικά για το εν λόγω δικαίωμα πρόσβασης, που αφορά και τις ηλεκτρονικά διακινούμενες 4

10 παρ. 1 Συντ. (δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης) και το άρθρ. 20 Συντ. (δικαιώματα δικαστικής προστασίας / προηγούμενης ακρόασης). Πεδίο προστασίας του δικαιώματος είναι η ελευθερία γνώσης/πρόσβασης του δημόσιου πληροφοριακού κεφαλαίου, στο οποίο περιλαμβάνονται τόσο οι «διοικητικές πληροφορίες» όσο και οι μη διοικητικές πληροφορίες (δεδομένα που αφορούν τον «εξωτερικό κόσμο») 8. Κύριες συνιστώσες του είναι οι εξής: η κατόπιν αίτησης πληροφόρηση των πολιτών, που αντιστοιχεί στη συνταγματική υποχρέωση της Διοίκησης για την απάντηση των σχετικών αιτημάτων (άρθρ. 10 παρ.3 Συντ.) και προϋποθέτει τη συστηματική οργάνωση των διαθέσιμων πληροφοριών για τη διευκόλυνση της αναζήτησής τους (άρθρ. 25 παρ.1 Συντ.: διασφάλιση ανεμπόδιστης και αποτελεσματικής άσκησης των δικαιωμάτων). η υποχρέωση του Κράτους για «ενεργητική» πληροφοριακή δράση, συστηματική και επικαιροποιημένη δημοσιοποίηση πληροφοριών δημόσιου ενδιαφέροντος, η οποία συνδέεται άμεσα με το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρ. 5 Α παρ. 1 Συντ.), αλλά και ειδικότερα με το δικαίωμα συμμετοχής στην Κοινωνία της Πληροφορίας (άρθρ. 5 Α παρ. 2 Συντ.). Συνταγματικά θεμέλια του δικαιώματος πρόσβασης είναι η δημοκρατική αρχή ( άρθρ. 1) 9, ο σεβασμός της αξίας του ανθρώπου (άρθρ. 2. παρ.1) και το δικαίωμα συμμετοχής στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή (άρθρ. 5 παρ.1) 10. Η επαρκής πληροφόρηση από όποια πηγή και εάν προέρχεται- επηρεάζει την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων, και γενικότερα τη συμμετοχή στα κοινά και στη διαμόρφωση της κρατικής βούλησης 11. Περαιτέρω, η πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία κατόπιν αίτησης (άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ.) συνιστά προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των «διαδικαστικών» δικαιωμάτων της δικαστικής προστασίας (άρθρ. 20 παρ.1 Συντ) και της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του (20 παρ. 2 «κυβερνητικές» πληροφορίες, βλ. Παπακωνσταντίνου 2006, Μήτρου Για την έννοια δημόσιο πληροφοριακό κεφάλαιο βλ. Σωτηρόπουλος 2007, 6. 9 Βλ. παρακάτω κεφ Βλ. Χρυσόγονος : από τα άρθρ. 2.1/ 5.1 Συντ απορρέει το δικαίωμα καθενός να λαμβάνει γνώση τουλάχιστον εκείνων των διοικητικών εγγράφων τα οποία τον αφορούν και ενδεχομένως τον θίγουν άμεσα και προσωπικά, Χρυσόγονος 2001, 531: δικαίωμα 10.3 Συντ φαινομενικά καινούριο δικαίωμα, δεδομένου ότι συνάγεται ευχερώς από το άρθρ Συντ. Επίσης Βενιζέλος 2006, 161, αναφορικά με το άρθρ. 5.1 Συντ. 11 Βλ. Βλαχόπουλος 2007,

11 Συντ): η άντληση πληροφοριών/αποδεικτικού υλικού είναι αναγκαία προϋπόθεση προκειμένου η προσφυγή στη δικαιοσύνη για την ικανοποίηση των δικαιωμάτων /συμφερόντων να είναι αποτελεσματική, όπως αντίστοιχα και η υπεράσπιση των δικαιωμάτων/συμφερόντων έναντι της διοίκησης προϋποθέτει την επαρκή ενημέρωση του ενδιαφερόμενου 12. Ιδιαίτερη, διττή σχέση έχει το εν λόγω δικαίωμα με το δικαίωμα της αναφοράς στις δημόσιες αρχές (άρθρ. 10 παρ. 1 Σ), με το οποίο μοιράζεται «κοινή στέγη» (άρθρ. 10 Σ) : αφενός η αίτηση πρόσβασης συνιστά μια ιδιαίτερη μορφή αναφοράς, έναν ειδικότερο κανόνα ως προς τη διάταξη της παρ. 1 13, αφετέρου η προηγούμενη πληροφόρηση αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση της καθαυτήν αναφοράς 14. Η πρόσβαση κατόπιν αίτησης στα έγγραφα και τις πληροφορίες της διοίκησης, η ελευθερία του πληροφορείσθαι εκ μέρους των διοικητικών αρχών 15, συνιστά υπό μία έννοια- την «ενεργητική» διάσταση του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία 16 -σε αντιδιαστολή προς την «παθητική» λήψη των πληροφοριών που δημοσιοποιούνται από το Κράτος 17. Η ενεργητική αυτή διάσταση έχει ιδιαίτερη σημασία, γιατί διασφαλίζει ότι πέρα από τις γενικού ενδιαφέροντος πληροφορίες που επιλέγει το Κράτος να δημοσιοποιήσει, ο πολίτης έχει δικαίωμα να λαμβάνει κατόπιν αίτησής του και ειδικότερες πληροφορίες, προκειμένου να ενημερωθεί και να υπερασπίσει τα ατομικά και συλλογικά συμφέροντα του 18. Υπό το πρίσμα αυτό δεν είναι τυχαίο ότι το εν λόγω δικαίωμα κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα του 2001 (άρθρ. 10 παρ. 3 Σ) με διττό τρόπο (παροχή πληροφοριών /χορήγηση εγγράφων), καθώς διασφαλίζεται ότι η ροή των πληροφοριών από το κράτος προς τους πολίτες θα ανταποκρίνεται στις πραγματικές ανάγκες πληροφόρησής τους. Υπό την προγενέστερη συνταγματική διατύπωση (άρθρ. 10 παρ. 3 -Σύνταγμα 1975) οριζόταν ότι Η αρμόδια αρχή υποχρεούται να απαντά σε αίτηση πληροφοριών, εφόσον αυτό προβλέπεται από το νόμο. Με τη διάταξη αυτή θεσπιζόταν για πρώτη 12 Βλ. Λαζαράτος 1992, 286 κ.ε., Ρουμελιώτης 1986, 22, Παπαδόπουλος 1996, 1364, Δετσαρίδης 2006, Κοντιάδης 2002, 155 υπ. 246 με περαιτέρω παραπομπές. Επίσης Βλαχόπουλος 1998, 11, 45: δικαίωμα γνώσης διοικητικών εγγράφων είναι μία από τις βασικές εκφάνσεις του δικαιώματος αναφοράς, Δαγτόγλου 2005 τ. Β, 1379: εξετάζει ενιαία επιφυλάξεις «ευρύτερου δικαιώματος αναφοράς» που αφορούν τη διαδικασία και όχι την ουσία, Μαρκαντωνάτου-Σκαλτσά 2000, 168, Σωτηρόπουλος 2005, 93 υπ. 12. Αντίθετη άποψη (διακριτά δικαιώματα) Παραράς 2001, Τάχος 2005, 735, πρβλ. Βλαχόπουλος 2007, Δαγτόγλου 2005 τ. Α, Για τη μετεξέλιξη σε επίπεδο ορολογίας, αλλά και ουσίας, της (παθητικής) λήψης πληροφοριών σε (ενεργητική) πρόσβαση στις πληροφορίες βλ. Βιδάλης/Μήτρου/Τάκης 2006, Αναλυτικά για την άνευ αιτήσεως πληροφόρηση ως παράγοντα ενημέρωσης και συνακόλουθα διαφάνειας βλ. Βλαχόπουλος 2007, 311 κ.ε. 18 Πρβλ. εισηγητική έκθεση ν. 1599/1986 (παρ. 13), όπου ως βασικός στόχος του δικαιώματος τίθεται η παροχή της δυνατότητας στους διοικούμενους «να υπερασπίσουν αποτελεσματικότερα τα γενικότερα συμφέροντά τους είτε ατομικά είτε συλλογικά» 6

12 φορά η υποχρέωση της διοίκησης να παρέχει πληροφορίες κατόπιν αίτησης, στο πλαίσιο του κλασικού δικαιώματος της αναφοράς (άρθρο 10), μία «χωροταξική» σύνδεση με ιδιαίτερη σημασία δεδομένου ότι στο Σύνταγμα του 1952 (άρθρο 9) είχε προστεθεί ερμηνευτική δήλωση σύμφωνα με την οποία η αίτηση πληροφοριών δεν περιλαμβανόταν στην έννοια της αναφοράς 19. Με το Σύνταγμα του 1975 γίνεται ένα «βήμα» στην κατεύθυνση της κατοχύρωσης της υποχρέωσης της διοίκησης να χορηγεί πληροφορίες, ωστόσο η εξουσιοδότηση προς το νομοθέτη συνιστά ιδιόμορφη αναβλητική αίρεση που καθιστά τη διάταξη «κενή περιεχομένου» και «παράδοξη» 20. Με άλλα λόγια, στην προϊσχύουσα συνταγματική διάταξη δεν αποτυπώνεται μία υποχρέωση της Διοίκησης, αλλά μία υπόδειξη που απέχει πολύ από το χαρακτήρα της επιταγής 21. Στο Σύνταγμα που προέκυψε από την αναθεώρηση του 2001, η εικόνα του άρθρου 10 παρ. 3 αλλάζει ριζικά. Η υποχρέωση της Διοίκησης για παροχή πληροφοριών είναι ρητή και δεν εξαρτάται πλέον από το νομοθέτη, ενώ στο ουσιαστικό περιεχόμενο του δικαιώματος προστίθεται -πέρα από την παροχή πληροφοριών- η χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων. Πρόσθετες εγγυήσεις του ενισχυμένου δικαιώματος πληροφόρησης του διοικούμενου είναι η θέσπιση ανώτατης προθεσμίας για την ικανοποίηση του αιτήματος(όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών) 22 και η πρόβλεψη ειδικής χρηματικής αποζημίωσης σε περίπτωση που δεν ικανοποιείται το αίτημα παράνομα ή υπάρχει καθυστέρηση. Στο εν λόγω άρθρο περιλαμβάνονται δύο επιφυλάξεις υπέρ του νόμου (όπως νόμος ορίζει) 23 : η πρώτη αφορά την εξειδίκευση της σχετικής διαδικασίας και την προθεσμία των 60 ημερών 24, ενώ η δεύτερη συναρτάται με την καταβολή της 19 Αναφορά νοείται η προσφυγή προς αρμοδίαν αρχή ουχί δ αίτησις πληροφοριών, δια την παροχήν των οποίων είναι ηθικώς υπεύθυνος εκάστη αρχή. Βλ. σχετικά Δαγτόγλου 2005 τ. Β, , ο οποίος σε αντίθεση με το άρθρ. 2 παρ. 2 ν.δ. 796/1971 υποστηρίζει ότι «η ζητούμενη πράξη μπορεί να είναι και παροχή πληροφοριών ή άδεια πρόσβασης σε πληροφορίες. Αντίστοιχα Βλαχόπουλος 1998, 44-45, και Παπαδόπουλος 1996, 1361, ο οποίος χαρακτηρίζει την εν λόγω διάταξη αντισυνταγματική. 20 Ρουμελιώτης 1986, 22, Δετσαρίδης 2006, Επίσης Δαγτόγλου 2005 τ. Α, 532: το Σύνταγμα υποχρέωνε τη Διοίκηση μόνο εφόσον την υποχρέωνε ο νόμος. 21 Πρβλ. Τάχος 2005, Βλ. ωστόσο Τάχος 2005, 527, ο οποίος χαρακτηρίζει την πρόβλεψη προθεσμίας ως «συνταγματική υπερβολή» για τη ρύθμιση ενός θέματος που ανήκει από τη φύση του στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του νόμου. 23 Πρβλ. Καμτσίδου 2001, 352 για τους εκτελεστικούς νόμους στους οποίους παραπέμπει αυτό το είδος επιφύλαξης: καλούνται να διασφαλίσουν το οργανωτικό/λειτουργικό πλαίσιο των θεσμικών εγγυήσεων, οφείλουν να προάγουν την ευχερέστερη ενάσκηση των ελευθεριών Επίσης Χρυσόγονος 2006, 74: ρητή παραπομπή στο νόμο η επιφύλαξη, όχι κατ ανάγκη για τον περιορισμό του δικαιώματος. 24 Χρυσόγονος 2006, 419: ρύθμιση του τρόπου απάντησης σε προθεσμία όχι ανώτερη των 60 ημερών, Κοντιάδης 2002, : ευχέρεια του νομοθέτη να μειώσει την προθεσμία των 60 ημερών, Δετσαρίδης 2006, 95: η επιφύλαξη αφορά μόνο την προθεσμία και την κύρωση σε βάρος της διοίκησης (χρηματική ικανοποίηση). Άλλοι νομοθετικοί περιορισμοί δεν δικαιολογούνται. 7

13 ειδικής χρηματικής ικανοποίησης, η οποία χρειάζεται νομοθετική εξειδίκευση προκειμένου να εφαρμοστεί 25. Σε κάθε περίπτωση, η νομοθετική διαμεσολάβηση δεν κρίνεται απαραίτητη για την εφαρμογή της συνταγματικής διάταξης, η οποία χαρακτηρίζεται ως διάταξη άμεσης εφαρμογής 26. Οι φορείς του δικαιώματος δεν αποτυπώνονται ρητά, καθώς υιοθετείται η «οπτική» της υποχρέωσης της διοίκησης. Ωστόσο, υπό το πρίσμα της γενικής διατύπωσης περί υποχρέωσης της διοίκησης και της σύνδεσης αφενός με το δικαίωμα της αναφοράς (άρθρ. 10 παρ. 1 : Καθένας ή πολλοί μαζί ) 27 και αφετέρου με το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρ. 5 Α παρ. 1: καθένας), φορέας του δικαιώματος θα πρέπει να θεωρηθεί «καθένας», δηλαδή φυσικό ή νομικό πρόσωπο, χωρίς περαιτέρω διακρίσεις. «Αντικείμενο» του δικαιώματος είναι πληροφορίες και έγγραφα (ιδίως πιστοποιητικά, δικαιολογητικά και βεβαιώσεις), στα οποία θα πρέπει να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνονται «όλα τα έγγραφα που συντάσσονται από όργανα του δημόσιου τομέα, είτε συνιστούν διοικητικές πράξεις, είτε συνιστούν εσωτερικές ενέργειες της διοικήσεως» 28, αλλά και κάθε είδους καταγεγραμμένη πληροφορία που διαθέτει μία δημόσια αρχή. Αποδέκτης των συνταγματικών επιταγών είναι κάθε αρμόδια υπηρεσία ή αρχή, μία διατύπωση που δεν είναι σαφές αν υποδεικνύει τη δημόσια διοίκηση με το τυπικό-οργανικό κριτήριο ή με το ουσιαστικό-λειτουργικό: στη δεύτερη περίπτωση η υποχρέωση για παροχή πληροφοριών / χορήγηση εγγράφων αφορά όχι μόνο τις υπηρεσίες του κράτους, τα νπδδ και τους ΟΤΑ 29, αλλά και κάθε φορέα (υπηρεσία) που ασκεί λειτουργικά δημόσια διοίκηση (νπιδ, δημόσιες επιχειρήσεις, ιδιωτικές επιχειρήσεις που ασκούν κατά παραχώρηση δημόσια υπηρεσία), έστω και εάν δεν συνιστά «αρχή» με την έννοια της νομικής ικανότητας για έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων 30. Η αναθεωρημένη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 3 Συντ. ενισχύεται σημαντικά σε σχέση με την «καχεκτική διατύπωση» του προϊσχύοντος Συντάγματος- 25 Χρυσόγονος 2006, 419, Κοντιάδης 2002, Βλ. γνωμ. ΝΣΚ 117/2006, 325/ Πρβλ. Δετσαρίδης 2006, 110, Παπαδόπουλος 1986, 1362, ο οποίος ωστόσο επισημαίνει ότι ο κοινός νομοθέτης επιτρέπεται να περιορίζει κατά περίπτωση τους φορείς του αντίστοιχου δικαιώματος. 28 Βλ. Λαζαράτος 2003, 49 περ , όπου επισημαίνεται ότι η ενδεικτική απαρίθμηση δεν αποκλείει κανενός είδους έγγραφο αλλά «δεν είναι για ένα συνταγματικό κείμενο διόλου επιτυχής». 29 Τάχος 2009, 195: στο άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ νοείται η Διοίκηση υπό την τυπική έννοια - κράτος, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ, Ανεξάρτητες Αρχές. 30 Καράκωστας 2005, 145, Λαζαράκος 2006, 66 (ευρύ κανονιστικό περιεχόμενο της συνταγματικής διάταξης, αφορά και νπιδ). Βλ. επίσης Βενιζέλος 2002, 162, όπου υποστηρίζεται ότι η συνταγματική επιταγή του άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ επεκτείνεται και σε αμιγώς ιδιωτικές σχέσεις (άρθρ. 25 παρ. 1 γ). Αντίστοιχα και ο Δετσαρίδης 2006 (124), ωστόσο η άποψη αυτή αντικρούεται από τον Χρυσόγονο 2006 (422). 8

14 τη «νομοτεχνικά άστοχη και κανονιστικά λιποβαρή» 31 - και αποτυπώνει ένα δικαίωμα ήδη νομοθετικά κατοχυρωμένο 32. Ωστόσο, και η ισχύουσα συνταγματική κατοχύρωση προκαλεί ερωτηματικά για την κανονιστική πληρότητα της και το περιορισμένο προστατευόμενο πεδίο του δικαιώματος. Επισημαίνεται χαρακτηριστικά 33 ότι δεν γίνεται οποιαδήποτε αναφορά στα όρια άσκησης του δικαιώματος, αναθέτοντας τον προσδιορισμό τους στον κοινό νομοθέτη, και ότι ουσιαστικά δεν κατοχυρώνεται ένα γενικό δικαίωμα πρόσβασης στην πληροφορία του δημόσιου τομέα όπως είναι η γενικότερη τάση στη νομοθεσία των ευρωπαϊκών κρατών-, αλλά μόνο η χορήγηση των εγγράφων που τυχόν ζητούνται 34. «Αντιστάθμισμα» στη μη κατοχύρωση ενός ευρύτερου δικαιώματος πληροφόρησης εκ μέρους των δημόσιων αρχών είναι αφενός μεν οι δύο πτυχές του άρθρ. 10 παρ. 3 (παροχή πληροφοριών/ χορήγηση εγγράφων), αφετέρου δε η στενή σύνδεση με το γενικότερο δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρο 5 Α παρ. 1 Συντ. ), το οποίο δεν συνάγεται πλέον έμμεσα από το άρθρ. 14 παρ. 1 Συντ. 35, αλλά κατοχυρώνεται ρητά. Όπως μάλιστα αναφέρεται στην εισηγητική έκθεση για την αναθεώρηση του άρθρ. 10 παρ. 3, «η νέα διατύπωση κατοχυρώνει σε συνδυασμό και με το δικαίωμα πρόσβασης στην πληροφόρηση του άρθρου 5 Α το δικαίωμα γνώσης των διοικητικών στοιχείων» 36. Με άλλα λόγια το δικαίωμα του άρθρ. 10 παρ. 3 θα πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του ευρύτερου δικαιώματος στην πληροφόρηση του άρθρου 5 Α Σ, γεγονός που αναμφισβήτητα εμπλουτίζει το κανονιστικό περιεχόμενο του. Η εν λόγω σύνδεση μπορεί να θεωρηθεί ότι φθάνει μέχρι το σημείο οι περιορισμοί του γενικού δικαιώματος στην πληροφόρηση να διαμορφώνουν και τα όρια του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα και τις πληροφορίες 37, μία άποψη που υπαγορεύει ότι οι συνταγματικά ανεκτοί περιορισμοί θα πρέπει να έχουν τα εξής χαρακτηριστικά : α/ να επιβάλλονται με νόμο, β/ να είναι απολύτως αναγκαίοι, και 31 Βενιζέλος 2002, 162, Κοντιάδης 2002, 153 υπ. 239 με τις προηγούμενες αναφορές,. Επίσης Καράκωστας 2005, 144 : συνταγματική διάταξη με πενιχρή ρυθμιστική αξία. 32 Για αυτή την κατηγορία των «βεβαιωτικών» διατάξεων του Συντάγματος, βλ. Χρυσόγονος 2001, Λαζαράκος 2006, Τροβά 2005, 134: Η διαφορά αυτή αν και λεπτή δεν μπορεί να αγνοηθεί. Πρβλ. Βλαχόπουλος 2007, 293 υπ. 558 για την κατοχύρωση σε πολλά ευρωπαϊκά συντάγματα ενός γενικού δικαιώματος πληροφόρησης των διοικούμενων εκ μέρους των δημόσιων αρχών. Για τη διάκριση των δύο δικαιωμάτων βλ. Διαμαντούρος 2010, Πρβλ. Χρυσανθάκης 1996, 17: έμμεση κατοχύρωση του δικαιώματος πληροφόρησης (ενεργητικής και παθητικής) στο άρθρ. 14 παρ Βενιζέλος 2000, 26. Πρβλ. υπ Χρυσόγονος, 2000, 34, Σωτηρόπουλος 2005, 94, Λαζαράκος 2006, 62. Αντίθετα Λαζαράτος 2003, 48 περ. 62 : οι περιορισμοί στο εδ. β του άρθρ. 5 Α παρ. 1 αφορούν το εν λόγω δικαίωμα και μόνο. 9

15 γ/ να δικαιολογούνται για λόγους εθνικής ασφάλειας, καταπολέμησης του εγκλήματος, προστασίας δικαιωμάτων και συμφερόντων τρίτων 38 Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και εάν θεωρήσουμε ότι οι συνταγματικά επιτρεπόμενοι περιορισμοί των δύο δικαιωμάτων δεν ταυτίζονται, τα όρια των περιορισμών και η άσκηση του δικαιώματος εν γένει οριοθετούνται από το άρθρο 25 Συντ. 39, στο οποίο (παρ.1) αποτυπώνεται η ατομική αλλά και η συλλογική διάσταση των δικαιωμάτων, κατοχυρώνεται η αρχή της αναλογικότητας/πρόβλεψης από τον νόμο ως προς τους περιορισμούς, προβλέπεται η υποχρέωση των κρατικών οργάνων για τη διασφάλιση της ανεμπόδιστης και αποτελεσματικής άσκησης τους, τίθεται το γενικό πλαίσιο προστασίας τους(πραγμάτωση κοινωνικής προόδου μέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη) 40 (παρ. 2) και απαγορεύεται η κατάχρησή τους( παρ.3). 1.2 Η σημασία του δικαιώματος στο πλαίσιο της δημοκρατικής αρχής και της αρχής του κράτους δικαίου Η αναγνώριση του «διαμεσολαβητικού» ρόλου του δικαιώματος πρόσβασης για την αποτελεσματική άσκηση άλλων δικαιωμάτων - ιδίως της προηγούμενης ακρόασης (20 παρ. 2 Συντ) και της δικαστικής προστασίας (20 παρ. 1 Συντ) - οδήγησε στο χαρακτηρισμό του ως «διαδικαστικού», ως ενός δικαιώματος δηλαδή που δεν είναι αυτοτελές αλλά αποσκοπεί στην προστασία άλλων δικαιωμάτων 41. Η αντίληψη αυτή αντανακλά την «παραδοσιακή» σύνδεση του δικαιώματος πρόσβασης- και ευρύτερα του δικαιώματος αναφοράς- με την έννοια του έννομου συμφέροντος και την άσκησή του ως μία κατεξοχήν ατομική υπόθεση με σημείο αναφοράς την ικανοποίηση ενός άλλου συμφέροντος. H θεώρηση αυτή αναδεικνύει εναργώς τη σημασία της υποκειμενικής αξίωσης για την πρόσβαση στις πληροφορίες (υπεράσπιση ατομικών δικαιωμάτων/συμφερόντων), αλλά δεν επιτρέπει την προσέγγισή του ως συνταγματικό αυτοσκοπό 42 ούτε την ανάδειξη της ευρύτερης 38 Βλ. Τασόπουλος 2006, 161, 163: αοριστία νομικών κατηγοριών εθνικής ασφάλειας, καταπολέμησης του εγκλήματος δεν κρίνεται ιδιαιτέρως επιτυχής, ενώ η προστασία των δικαιωμάτων και συμφερόντων τρίτων - η πιο προβληματική κατηγορία περιορισμών- θα τείνει να συμπεριλάβει όλους τους θεμιτούς σκοπούς της έννομης τάξης. 39 Για τη σημασία του άρθρου 25, όπου τίθενται οι γενικές αρχές που διέπουν το σύστημα προστασίας των συνταγματικών δικαιωμάτων βλ. ενδεικτικά Βενιζέλος 2002, 131 κ.ε. 40 Βλ. Τασόπουλος 2006, 139, όπου ερμηνεύεται ως όριο της κρατικής παρέμβασης στο χώρο των δικαιωμάτων. 41 Βλ. Δαγτόγλου 2005 τ. Β, 1370, Σκουρής 2006, 620: αποτελεί προδήλως έκφραση του δικαιώματος ακρόασης στη διοικητική διαδικασία. Αντίθετα Χάρακας 2000, 786, ο οποίος χαρακτηρίζει το δικαίωμα ως «άμεσο, πλήρες και ουσιαστικό (όχι δηλ. διαδικαστικό)». 42 Πρβλ. Χρυσόγονος 2006, 47: τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα αποτελούν κατά βάση αυτοσκοπούς και Σωτηρόπουλος 2007, 3: η πρόσβαση στην πληροφορία του δημόσιου τομέα, ανεξαρτήτως αν ο πολίτης επιθυμεί απλώς να λάβει γνώση ενός εγγράφου ή το χρειάζεται για την 10

16 σημασίας του στο πλαίσιο της δημοκρατικής αρχής (αρχή λαϊκής κυριαρχίας) και της αρχής του κράτους δικαίου: οι εν λόγω αρχές αποτελούν το θεμέλιο εν γένει των δικαιωμάτων του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου ( άρθρ. 25 παρ. 1 Συντ.). Επομένως, κάθε δικαίωμα σε μία δημοκρατικήδικαιοκρατούμενη Πολιτεία έχει πέρα από την εγγυητική για την ελευθερία του ατόμου διάσταση και ένα λειτουργικό χαρακτήρα 43. Ποια είναι όμως τα συστατικά των δύο αρχών που αναδεικνύουν τον ανεξάρτητο/αυτοτελή χαρακτήρα του δικαιώματος ακόμη και ως «προστάδιο» άσκησης άλλων δικαιωμάτων- μπορεί να θεμελιωθεί σε αυτές; και πως Βασική συνιστώσα της δημοκρατικής αρχής ως οργανωτικής βάσης του πολιτεύματος είναι η λαϊκή κυριαρχία, όχι απλώς ως δυνατότητα εκλογής ανά τακτά διαστήματα των κυβερνώντων στο πλαίσιο του αντιπροσωπευτικού συστήματος, αλλά ως διαρκής και ουσιαστική συμμετοχή των υποκειμένων της κυριαρχίας στη διαμόρφωση της κρατικής βούλησης 44. Η νομιμοποίηση που παρέχει η οργάνωση της πολιτείας βάσει της δημοκρατικής αρχής δεν είναι μόνο τυπική, αλλά και ουσιαστική με την έννοια της συναίνεσης των πολιτών με το περιεχόμενο της εξουσίας 45. Η έννοια της νομιμοποίησης αφορά καταρχήν τη σχέση πλειοψηφίαςμειοψηφίας και το δημοκρατικό προσανατολισμό των πολιτικών επιλογών, ωστόσο αφορά και κάθε είδους αποφάσεις που λαμβάνονται στο πλαίσιο άσκησης δημόσιας εξουσίας. Όπως γράφει ο Κ. Χρυσόγονος 46 η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας απαιτεί διαφάνεια στην άσκηση της κρατικής εξουσίας γενικά και της δημόσιας διοίκησης ειδικότερα, προκειμένου ο κυρίαρχος λαός να έχει τη δυνατότητα να γνωρίζει και να κρίνει. Σε αυτό το πλαίσιο το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία θεμελιώνεται στη δημοκρατική αρχή 47, έχει συμμετοχικό χαρακτήρα 48 και αποτελεί ατομικό- πολιτικό δικαίωμα 49, τουλάχιστον όσον αφορά τους φορείς που έχουν την ικανοποίηση κάποιου άλλου έννομου συμφέροντος αποτελεί συνταγματικό αυτοσκοπό. 43 Βλ. Τσάτσος 1988, 172 : τα θεμελιώδη δικαιώματα καθώς ολοκληρώνουν το νόημά τους μέσα στην ιστορική εξέλιξη από εγγυήσεις του ιδιώτη μετασχηματίζονται και σε εξοπλισμό του πολίτη που θέλει να έχει συμμετοχή στις δημοκρατικές διαδικασίες. 44 Για την αντίληψη της συμμετοχικής δημοκρατίας και της δημοκρατίας της κοινωνίας των πολιτών σε συνάρτηση με την αναγκαιότητα διαφάνειας της διοικητικής δράσης βλ. Βλαχόπουλος 2007, 38 κ.ε. 45 Για τη δημοκρατική νομιμοποίηση βλ. αναλυτικά Βλ. Τσάτσος 1993, 64 κ.ε. 46 Χρυσόγονος 2006, Πρβλ. απόφαση ΔΕΚ ( ) Heidi Hautala κατά Συμβουλίου, σκ. 82: the basis for such a right should be sought in the democratic principle, which constitutes one of the cornerstones of the Community edifice. 48 Βενιζέλος 2002, Ενδεικτικά Λαζαράτος 1992, 285 υπ. 72, Λαζαράκος 2006, 75, Τάχος 2005, 735, Σωτηρόπουλος 2005, 94. Αντίθετα Δετσαρίδης 2006, 88-89: η άποψη αυτή δεν συμβαδίζει με τη συνταγματική διάταξη (10.3), που αποκλείει ρητά κάθε εξαίρεση ή διαχωρισμό και έμμεσα ο Βλαχόπουλος 1998, 20: όχι πολιτικό το δικαίωμα αναφοράς, ο πολίτης δεν καθορίζει κατά τρόπο δεσμευτικό την κρατική βούληση.. 11

17 ιδιότητα του πολίτη: η αποτελεσματική άσκησή του παρέχει μία πραγματική δυνατότητα καθημερινής επαλήθευσης της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας 50. Εγγύηση της δημοκρατικής αρχής είναι η δικαιοκρατική αρχή 51, η αρχή του κράτους δικαίου και όλα τα επιμέρους στοιχεία που τη συνθέτουν - η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, η αρχή της νομιμότητας, ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων, το σύστημα θεμελιωδών δικαιωμάτων κλπ. - τα οποία οριοθετούν τη διοικητική δράση και παρέχουν εχέγγυα για την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών. Στο επίκεντρο του δικαιώματος βρίσκεται η αρχή της νομιμότητας και η δυνατότητα «διάχυτου» ελέγχου της: ο πολίτης λαμβάνοντας γνώση των εγγράφων ασκεί προληπτικό έλεγχο για τη νομιμότητα της διοικητικής πράξης που έχει ήδη εκδοθεί ή που πρόκειται να εκδοθεί 52, ακόμη και εάν δεν διακυβεύονται έννομα συμφέροντά του 53. Από την αρχή του κράτους δικαίου απορρέει η αρχή της φανερής δράσης της διοίκησης 54, η οποία αντιδιαστέλλεται προς τη μακρόχρονη μυστική δράση της και διασφαλίζει ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται με εγγύτητα στους πολίτες και διαφάνεια διαδικασιών. Συναφής με την αρχή της φανερής δράσης είναι η έννοια της διαφάνειας, η οποία άλλοτε νοείται ως ανάγκη σαφήνειας, άλλοτε ως ανάγκη ασφάλειας δικαίου, άλλοτε ως αίτημα για πρόσβαση στις πληροφορίες, άλλοτε ως αξίωση για γνώση, άλλοτε ως πολιτειακή αρχή 55. Σε κάθε περίπτωση, είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την αρχή του κράτους δικαίου 56 και τη δημοκρατική αρχή 57 και έχει μία προνομιακή σχέση με το δικαίωμα πρόσβασης. Το άρθρο 10 παρ. 3 (Συντ. 1975/1986/2001/2008) χαρακτηρίζεται ως κορυφαία συμβολή της συνταγματικής αναθεώρησης του 2001 στην κατοχύρωση της αρχής της διαφάνειας, παρότι δεν 50 Πρβλ. Τάχος 2005, 733. Επίσης Merino 2006, 26: η πληροφόρηση είναι αντίβαρο στο μονομερή χαρακτήρα της διοικητικής δράσης. 51 Τσάτσος 1993, Τάχος 2005, 736, Δετσαρίδης 2006, 9, Λαζαράτος 1992, 285 όπου ως έκφραση του κράτους δικαίου περιλαμβάνεται και η «ισότητα των όπλων» μεταξύ Διοίκησης-διοικούμενου. 53 Πρβλ. Λαζαράκος 2006, 3: η ελεύθερη πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία είναι απαραίτητη προκειμένου να διαπιστώσει το άτομο εάν εν τέλει θίγονται έννομα συμφέροντά του. 54 Βλ. σχετικά Γλυκοφρύδης 1959, 378 κ.ε. Τάχος 2005, 733 και απόφ. ΣτΕ 602/2003. Πρβλ. ΕγκΕισΑΠ 6/2006, 292: Στοιχείο του κράτους δικαίου είναι η τήρηση της αρχής της νομιμότητας και ορθότητας από τα όργανα της διοικήσεως. Στοιχείο της τελευταίας (νομιμότητας) είναι η φανερή δράση (= δημοσιότητα) αυτών, η διαφάνεια της δράσης τους, η οποία ικανοποιείται με το δικαίωμα γνώσης του τρόπου δράσης τους, η οποία επιτρέπει έτσι τον έλεγχο της τήρησης της αρχής της νομιμότητας (και ορθότητας). Για τη θεμελίωση του δικαιώματος στην εν λόγω αρχή, προ της νομοθετικής κατοχύρωσής του βλ. παρακάτω κεφ Τροβά 2005, 26. Για την πολλαπλή σημασιοδότηση της διαφάνειας, την ασάφεια, αλλά και την εν γένει χρήση του όρου βλ. 19 κ.ε. 56 Βενιζέλος 2008, Βλαχόπουλος 2007, Πρβλ. Ρουμελιώτης 1986, 18: η εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής συνδέεται πάντοτε με τη συνεχή αναζήτηση και εισαγωγή μεθόδων προστασίας του διοικούμενου από την κρατική εξουσία και με τη δυνατότητα κατανόησης του μηχανισμού λήψης αποφάσεων. 12

18 συσχετίστηκε με αυτή 58. Η άποψη αυτή τελεί σε πλήρη αντιστοιχία με τη θεμελίωση του δικαιώματος σε ευρωπαϊκό επίπεδο 59, στα κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης 60 αλλά και στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η διαφάνεια αποτελεί τη νομιμοποιητική βάση της κατοχύρωσης του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα των οργάνων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, καθώς «συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων» 61. Επομένως, διαφάνεια της κρατικής δράσης δεν είναι νοητή χωρίς την πληροφόρηση των πολιτών 62, η οποία γίνεται μέσω: (α) της ενεργητικής πληροφοριακής δράσης του κράτους (δημοσιοποίηση πληροφοριών), (β) της λειτουργίας του τύπου και (γ) της άσκησης του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά στοιχεία. Η τελευταία αυτή διάσταση της πληροφόρησης, η «ατομική» πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία, είναι αναμφισβήτητα ιδιαίτερα κρίσιμη για την ποιότητα μιας δημοκρατικής/δικαιοκρατικής πολιτείας, καθώς εκφεύγει της οργανωμένης κρατικής πληροφοριακής δράσης -με την οποία δημοσιοποιούνται κατά κανόνα οι ολοκληρωμένες ενέργειες/δράσεις 63 - και συνιστά μία «πρόσωπο με πρόσωπο» (face to face) λογοδοσία των δημόσιων αρχών με αποδέκτη τον ενδιαφερόμενο πολίτη. Ο έλεγχος της διοικητικής δράσης από τον πολίτη - ως μία μορφή διαρκούς άσκησης της λαϊκής κυριαρχίας- δεν μπορεί να ασκηθεί σε πλαίσιο αδιαφάνειας, χωρίς να θίγονται εν τέλει η δημοκρατική αρχή και η αρχή του κράτους δικαίου. Υπό το πρίσμα, επομένως, των δύο αυτών θεμελιωδών αρχών η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες του δημόσιου τομέα είναι απολύτως αναγκαία. Αποτελεί προϋπόθεση για την ενεργό συμμετοχή του διοικούμενου στη διαμόρφωση της κρατικής βούλησης 64, για την υποβολή της διοίκησης σε μία διαδικασία διαλόγου/ λογοδοσίας και κατ επέκταση για την πρόληψη/καταπολέμηση της 58 Βλαχόπουλος 2007, 32, Τροβά 2005, 59, Ρητή αναφορά στη διαφάνεια της κρατικής δράσης γίνεται στα άρθρα 14.9, 29.2, 102.5, Συντ. 59 Για τη σύνδεση διαφάνειας και δικαιώματος πρόσβασης στη Σύμβαση πλαίσιο για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα του Συμβουλίου της Ευρώπης βλ. Εxplanatory Report παρ. 1 -υπ Πρβλ. Καραγεώργου 2005, 165: η πιο σημαντική κανονιστική αποτύπωση της αρχής της διαφάνειας στα εθνικά δίκαια διοικητικής διαδικασίας των κρατών-μελών βρίσκεται στις σχετικές διατάξεις για την πρόσβαση στα έγγραφα. 61 Κανονισμός 1049/2001 για την πρόσβαση στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, σκ. 1,2. 62 Τσάτσος 1993, 67: Η συνολική λειτουργία της δημοκρατικής αρχής έχει ως ουσιαστική προϋπόθεση την πληροφόρηση των πολιτών. 63 Πρβλ. Ρουμελιώτης 1986, 23: το πρόβλημα της πληροφόρησης δεν πρέπει να περιορίζεται στο στάδιο της προς τα έξω δράσης της διοίκησης, αλλά περισσότερο εκφράζει την ανάγκη για επικοινωνία-διάλογο με το διοικούμενο πριν την εκδήλωση της διοικητικής δράσης. 64 Ειδικότερα για τη σημασία της πρόσβασης στα έγγραφα στο πλαίσιο της συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών στην παραγωγή κανόνων δικαίου, βλ. Ψύγκας 2009,

19 διαφθοράς «που υπονομεύει τους θεσμούς και τις αξίες της δημοκρατίας» 65. Περαιτέρω, συμβάλλει στην οικοδόμηση σχέσεων εμπιστοσύνης μεταξύ διοικουμένων διοίκησης -και ευρύτερα πολιτών/πολιτικο-διοικητικού συστήματος-, στην αποτελεσματικότητα της διοικητικής δράσης -που συνδέεται όχι μόνο με την ταχύτητα/νομιμότητα, αλλά και με την κοινωνική αποδοχή της 66 -, και στη διαμόρφωση μίας «ανοιχτής» και «διαφανούς» εξουσίας που δεν λειτουργεί «εν κρυπτώ», αλλά δημιουργεί προϋποθέσεις για την ουσιαστική νομιμοποίηση των αποφάσεών της Η πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία ως πτυχή του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης Η υποχρέωση της διοίκησης για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων (άρθρ. 10 παρ. 3 Συντ.) και η ελευθερία της έκφρασης (άρθρ. 14 παρ. 1 Συντ.) συγκλίνουν στο δικαίωμα στην πληροφόρηση(άρθρ. 5 Α Συντ.) 68. Η πληροφόρηση αποτελεί συστατικό στοιχείο και των δύο δικαιωμάτων, καθώς αφενός είναι έννοια ευρύτερη της πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και ειδικότερα της πρόσβασης κατόπιν αιτήματος, αφετέρου βρίσκεται στον πυρήνα της ελευθερίας της έκφρασης (ενεργητική/παθητική πληροφόρηση) 69. Στην ελληνική έννομη τάξη ελευθερία της έκφρασης και πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία αποτελούν δύο διακριτά δικαιώματα, γεγονός που αντανακλάται εν μέρει στην περιοριστική οριοθέτηση του δικαιώματος πρόσβασης ως στοιχείου της διοικητικής διαδικασίας. Αντίθετα, στο πλαίσιο της διεθνούς προστασίας των δικαιωμάτων δικαίωμα πρόσβασης στις πληροφορίες που έχει στην κατοχή του το Κράτος (State held Information, Freedom of Information- Right to information 70 ) αναγνωρίζεται 65 Προοίμιο Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς, όπως κυρώθηκε με το ν. 3666/2008(ΦΕΚ 113 Α ), στην οποία προβλέπεται η εξασφάλιση αποτελεσματικής πρόσβασης του κοινού στην ενημέρωση (άρθρ. 13 παρ. 1β), η υιοθέτηση διαδικασιών που επιτρέπουν στο κοινό να λαμβάνει πληροφορίες σχετικά με την οργάνωση, τη λειτουργία και τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και η δημοσιοποίηση πληροφοριών (άρθρ. 10 α,γ). 66 Αναλυτικά για τη σύνδεση της διαφάνειας με την αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης βλ. Βλαχόπουλος 2007, 48 υπ Επίσης Gerapetritis 2000, Πρβλ. απόφαση ΔΕΚ ( ), Turco κατά Συμβουλίου (σκ. 59): οι αποφάσεις που λαμβάνονται με διαφάνεια κερδίζουν σε νομιμοποίηση ως προϊόν πραγματικού διαλόγου. 68 Για το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρ. 5 Α ) ως «κοινωνικό» δικαίωμα πρόσβασης στη διαθέσιμη πληροφορία που συνδέεται με την προβληματική του ενεργού πολίτη, τη χρηστή διοίκηση και τη δημόσια διαφάνεια βλ. Βιδάλης/Μήτρου/Τάκης 2006, Βλ. Χρυσανθάκης 1996, 28: η θεμελίωση του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά στοιχεία θα πρέπει να αναζητηθεί στην ελευθερία πληροφόρησης και μάλιστα με την παθητική μορφή της (ελευθερία του πληροφορείσθαι), της οποίας το σκοπό και το περιεχόμενο πραγματώνει. 70 Ο τελευταίος όρος φαίνεται τα τελευταία χρόνια να «κερδίζει έδαφος» έναντι του ευρύτερου Freedom of Information, o οποίος ωστόσο αποτελεί βασικό στοιχείο του τίτλου πολλών νομοθετημάτων για την πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία, βλ. σχετικά Mendel, , 9. το 14

20 πλέον ρητά ως στοιχείο της ελευθερίας της έκφρασης. Συμβάσεις διεθνούς εμβέλειας, όπως το Διεθνές Σύμφωνο Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων (ΔΣΑΠΔ-άρθρ. 19) 71, συμβατικά κείμενα περιφερειακών συστημάτων, όπως, η Αμερικανική Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (άρθρ. 13) ο Αφρικανικός Χάρτης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Λαών (άρθρ. 9), αλλά και η Οικουμενική Διακήρυξη Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΟΔΔΑ-άρθρ. 19) - «σημείο αναφοράς» των καταστατικών χαρτών ανθρωπίνων δικαιωμάτων, αλλά και πλήθους συνταγματικών καταλόγων δικαιωμάτων ανά τον κόσμο- κατοχυρώνουν ρητά στο πλαίσιο της ελευθερίας της έκφρασης το δικαίωμα αναζήτησης πληροφοριών 72. Στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών (ΟΔΔΑ/ΔΣΠΑΔ) αλλά και ευρύτερα στο πλαίσιο διεθνών οργανισμών προστασίας των δικαιωμάτων- σταθμός για την αναγνώριση του δικαιώματος πρόσβασης σε πληροφορίες που διαθέτει το Κράτος ήταν η ετήσια έκθεση του 2000 του Ειδικού Εισηγητή για την ελευθερία της γνώμης και της έκφρασης (Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression) 73 στην Επιτροπή των Ηνωμένων Εθνών. Στην εν λόγω Έκθεση (παρ : Access to Information) διευκρινίζεται ότι ο όρος Information αφορά όλα τα αρχεία που έχει στην κατοχή της μία δημόσια αρχή (public body), αναγνωρίζεται η αυτοτέλεια του δικαιώματος έναντι του δικαιώματος γνώμης και έκφρασης και, περαιτέρω, ο θεμελιώδης χαρακτήρας του για μία ελεύθερη και δημοκρατική κοινωνία. Επιπλέον, σε παράρτημα της Έκθεσης αποτυπώνονται οι αρχές που πρέπει να διέπουν τη σχετική νομοθεσία (Annex II, The public s right to know: principles on freedom s of information legislation Ιούνιος 1999), μία ιδιαίτερα σημαντική εξέλιξη για τη σταδιακή διαμόρφωση ενός διεθνούς καθεστώτος πρόσβασης. Οι σημαντικότερες μεταξύ αυτών είναι η αρχή της μέγιστης πρόσβασης (maximum disclosure) που υπαγορεύει την ευρεία οριοθέτηση του δικαιώματος (έννοια πληροφορίας, αποδέκτες/φορείς δικαιώματος) και η υποχρέωση του κράτους για δημοσιοποίηση πληροφοριών (obligation to publish), που αντανακλά τη σημασία της θετικής υποχρέωσης του κράτους να «διοχετεύει» συστηματικά δημοσιότητα ανεξάρτητα από την ύπαρξη ή μη αιτημάτων. πληροφορίες στη 71 ΟΗΕ, Νέα Υόρκη Στην Ελλάδα κυρώθηκε με τον ν. 2462/1997 (ΕτΚ Α 25). 72 Αντίστοιχη ρητή κατοχύρωση δεν υπάρχει στο άρθρ. 10 της ΕΣΔΑ, για το οποίο θα γίνει αναφορά στο κεφ. 6, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής διάστασης του δικαιώματος. 73 Το γραφείο του εν λόγω εισηγητή ιδρύθηκε το 1993 και η πρώτη αναφορά στην ελευθερία της πληροφόρησης (FOI) γίνεται στην ετήσια έκθεση του 1997 βλ. Mendel, 2003, 2 και σχετική ιστοσελίδα Ειδικά για την Έκθεση του 2000 βλ

21 Παράλληλες εξελίξεις, σημειώνονται την ίδια περίοδο μέσα δεκαετίας 90 κ.ε. - στο πλαίσιο της Δια-Αμερικανικής Επιτροπής για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα: ο Ειδικός Εισηγητής στην ετήσια έκθεσή του 1999 αναγνωρίζει ότι το δικαίωμα πρόσβασης είναι ένας από τους ακρογωνιαίους λίθους της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, καθώς τα άτομα εκχωρούν τη διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων στους αντιπροσώπους τους συνεπώς δικαιούνται να έχουν γνώση των σχετικών στοιχείων 74. Ειδικότερα, στη Δήλωση για τις αρχές της ελευθερίας της έκφρασης του 2000 ( Declaration of Principles on Freedom of Expression) αναγνωρίζεται (παρ. 4) ότι η πρόσβαση σε πληροφορίες που έχει στη διάθεση του το Κράτος είναι θεμελιώδες δικαίωμα κάθε ατόμου που αντιστοιχεί στην υποχρέωση του Κράτους να διασφαλίσει την πλήρη άσκησή του 75. Αντίστοιχη Δήλωση υιοθετήθηκε από την Αφρικανική Επιτροπή για τα Δικαιώματα των Ανθρώπων και των Λαών το 2002 (Declaration of Principles on Freedom of Expression in Africa) 76, όπου στην ενότητα Freedom of Information (IV) το δικαίωμα καθενός να έχει πρόσβαση βάσει σαφώς οριοθετημένων κανόνων που προβλέπονται από το νόμο βασίζεται στην παραδοχή ότι οι δημόσιες αρχές διατηρούν πληροφορίες ως θεματοφύλακες του δημόσιου συμφέροντος. Το εν λόγω δικαίωμα εκτείνεται και στις πληροφορίες ιδιωτικών αρχών (private bodies), εφόσον είναι χρήσιμες για την άσκηση ή προστασία οποιουδήποτε δικαιώματος, ενώ περιλαμβάνει και τη θετική υποχρέωση του κράτους για δημοσίευση πληροφοριών. Η ανάλυση του δικαιώματος στην παροχή πληροφοριών και στη χορήγηση εγγράφων εκ μέρους της διοίκησης υπό το πρίσμα της διεθνούς αναγνώρισης του ως αυτοτελούς δικαιώματος στο πλαίσιο της ελευθερίας της έκφρασης έχει πολλαπλή σημασία, καθώς: σε επίπεδο θεμελίωσης αναδεικνύει την ενότητα επιμέρους συνταγματικών δικαιωμάτων και διευρύνει τη νομιμοποιητική βάση του. Το δικαίωμα αποδεσμεύεται από τη μονομερή αναγωγή στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας και τη σύνδεσή του με οποιαδήποτε έννοια συμφέροντος ως προαπαιτούμενου της πρόσβασης. σε επίπεδο εξειδίκευσης του συνταγματικού δικαιώματος, δηλαδή νομοθετικής κατοχύρωσης, καταδεικνύεται η ανάγκη να τηρούνται 74 Βλ. Mendel 2003, Για την ερμηνεία της Δήλωσης βλ. artid=132&lid=1background and Interpretation of the Declaration of Principles 76 Mendel 2003, 10κ.ε. 16

22 ένα ελάχιστο όριο προδιαγραφών αντίστοιχων σε πολλά σημεία με εκείνες του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης- που θα διασφαλίζουν την αποτελεσματική άσκησή του. Συμπερασματικά, η ανάδειξη του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία ως πτυχή του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης υποδηλώνει την ευρύτερη σημασία του σε μία κοινωνία που η πολιτειακή οργάνωσή της διέπεται από τη δημοκρατική αρχή και την αρχή του κράτους δικαίου. Επιπλέον, καταδεικνύει την αναγκαιότητα διασφάλισης της αποτελεσματικής άσκησής του, λαμβάνοντας υπόψη όσα προβλέπονται στις διεθνείς συμβάσεις και τη σχετική νομολογία για το δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης. 17