ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VII ΠΡΑΞΗ 38/2017 Περίληψη Προκειμένου να διαπιστωθεί το ποσό στο οποίο ανέρχεται η δαπάνη συγκεκριμένης προμήθειας και, συνεπώς, η δυνατότητα ανάθεσής της με πρόχειρο ή ανοιχτό διαγωνισμό, λαμβάνεται υπόψη η συνολική ετήσια δαπάνη που απαιτείται για να καλυφθούν οι ανάγκες του φορέα σε αγαθά που, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις συναλλακτικές αντιλήψεις, θεωρούνται όμοια ή ομοειδή ή που ως εκ της φύσης τους, του αντικειμένου τους ή της λειτουργικότητάς τους εντάσσονται σε όμοιες ή παρεμφερείς κατηγορίες αγαθών (βλ. Ε.Σ. πράξη VII Τμ. 97/2012, Κλ. VII Τμ. 398, 319/2015, 12/2014 κ.ά.). Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι νόμιμος ο επιμερισμός της κατά τα ανωτέρω συνολικής ποσότητας όμοιων ή ομοειδών αγαθών σε περισσότερες μικρότερες ποσότητες ή μερικότερες όμοιες ή ομοειδείς κατηγορίες, με σκοπό την ανάθεση των μερικότερων αυτών προμηθειών βάσει του ύψους της δαπάνης που προκύπτει από την κατάτμηση της συνολικής ποσότητας, αντί της διενέργειας μιας ενιαίας για τα είδη αυτά προμήθειας, καθώς με τον τρόπο αυτό επιχειρείται, κατά περιγραφή των οικείων διατάξεων, η μη τήρηση της οριζόμενης από αυτές διαγωνιστικής διαδικασίας (βλ. Ε.Σ. Πράξεις VΙΙ Τμ. 25/2015, Κλ. VII Tμ. 304/2016, 258/2015, 191/2014).
Μη θεώρηση Χ.Ε. ΔΕΥΑ το οποίο εκδόθηκε υπέρ εταιρείας και αφορούσε στην καταβολή του συμφωνηθέντος ανταλλάγματος για την προμήθεια υδρομέτρων. Η δαπάνη δεν είναι νόμιμη, διότι τα επίμαχα προμηθευθέντα μετά από πρόχειρο διαγωνισμό είδη (υδρόμετρα) είναι ομοειδή με αγαθά τα οποία προμηθεύτηκε η Δ.Ε.Υ.Α. κατόπιν διενέργειας άλλων πρόχειρων διαγωνισμών κατά το ίδιο έτος και, ως εκ τούτου, έλαβε χώρα μη νόμιμη κατάτμηση αυτών, καθώς η συνολική δαπάνη τους υπερβαίνει σε ετήσια βάση το όριο των 60.000,00 ευρώ, πέραν του οποίου επιβάλλεται η προσφυγή στη διαδικασία του ανοικτού διαγωνισμού. Δείτε το πλήρες κείμενο ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VII ΠΡΑΞΗ 38/2017 Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Κλιμακίου Δέσποινα Καββαδία- Κωνσταντάρα, Σύμβουλο και τα μέλη Ιωάννη Νταλαχάνη, Πάρεδρο και Ανδρέα Σώκο, Εισηγητή (εισηγητή). Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, στην Αθήνα, στις 21 Φεβρουαρίου 2017, με την παρουσία του Γραμματέα του, για να αποφανθεί, ύστερα από διαφωνία που ανέκυψε μεταξύ του Αναπληρωτή Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό... και της Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης και Αποχέτευσης..., αν πρέπει να θεωρηθεί το 103, οικονομικού έτους 2016, χρηματικό ένταλμα της ανωτέρω επιχείρησης. Αφού μελέτησε τα στοιχεία του φακέλου
Και Έλαβε υπόψη Την 309/29.12.2016 έγγραφη γνώμη του Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, Αντωνίου Νικητάκη, σύμφωνα με την οποία το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πληρωμής δεν πρέπει να θεωρηθεί. Σκέφθηκε κατά το νόμο Αποφάσισε τα εξής: 1. Ο Αναπληρωτής Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό... αρνήθηκε, με την 68/16.10.2016 πράξη του, να θεωρήσει το 103, οικονομικού έτους 2016, χρηματικό ένταλμα πληρωμής της Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης Αποχέτευσης... (Δ.Ε.Υ.Α.Χ.), ποσού 55.299,04 ευρώ, το οποίο εκδόθηκε υπέρ της φερόμενης ως δικαιούχου εταιρείας με την επωνυμία «ΑΦΟΙ... Ο.Ε.» και αφορούσε στην καταβολή του συμφωνηθέντος ανταλλάγματος για την προμήθεια υδρομέτρων. Ως αιτιολογία της άρνησής του προέβαλε ότι η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι νόμιμη, διότι τα επίμαχα προμηθευθέντα μετά από πρόχειρο διαγωνισμό είδη (υδρόμετρα) είναι ομοειδή με αγαθά τα οποία προμηθεύτηκε η Δ.Ε.Υ.Α.Χ. κατόπιν διενέργειας άλλων πρόχειρων διαγωνισμών κατά το ίδιο έτος και, ως εκ τούτου, έλαβε χώρα μη νόμιμη κατάτμηση αυτών, καθώς η συνολική δαπάνη τους υπερβαίνει σε ετήσια βάση το όριο των 60.000,00 ευρώ, πέραν του οποίου επιβάλλεται η προσφυγή στη διαδικασία του ανοικτού διαγωνισμού. Η Δ.Ε.Υ.Α.Χ., με το 8521/23.11.2016 έγγραφο του Γενικού Διευθυντή της, επανυπέβαλε το άνω χρηματικό ένταλμα προς θεώρηση, υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της εντελλόμενης με αυτό δαπάνης. Ο Αναπληρωτής Επίτροπος ωστόσο ενέμεινε στην άρνηση θεώρησης του χρηματικού εντάλματος, με αποτέλεσμα να ανακύψει διαφωνία, για την άρση
της οποίας νομίμως απευθύνεται με την από 28.11.2016 έκθεση διαφωνίας στο παρόν Κλιμάκιο. 2. Από τις διατάξεις των άρθρων 1 παρ.1, 21 παρ. 1 και 3 του ν. 1069/1980 «Περί κινήτρων δια την ίδρυσιν Επιχειρήσεων Υδρεύσεως και Αποχετεύσεως» (Α 191), σε συνδυασμό με εκείνες των άρθρων 257 παρ.2 και 209 παρ. 1 του ν. 3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων» (Α 114) συνάγεται ότι η σύναψη συμβάσεων ανάθεσης των προμηθειών των Δ.Ε.Υ.Α., οι οποίες αποτελούν δημοτικές επιχειρήσεις ειδικού σκοπού και διέπονται συμπληρωματικά από τις σχετικές διατάξεις του εκάστοτε ισχύοντος Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα, διενεργείται σύμφωνα με τις αντίστοιχες ρυθμίσεις που ισχύουν για τους Ο.Τ.Α. (Ε.Σ. Κλ. VII Τμ. 267/2015, πρβλ. 79/2015). 3. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 209 παράγραφος 1 του Κ.Δ.Κ., οι προμήθειες των δήμων - όταν βάσει της εκτιμώμενης αξίας τους δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του π.δ/τος 60/2007 (Α 64), με το οποίο η ελληνική νομοθεσία προσαρμόστηκε στις ρυθμίσεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ "περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών", που, από 1.1.2014 εφαρμόζεται στις συμβάσεις προμηθειών των δήμων αξίας, εκτός φόρου προστιθέμενης αξίας, ίσης ή ανώτερης του ποσού των 207.000,00 ευρώ (βλ. Κανονισμό (ΕE) αριθ. 1336/2013, L 335/17/14.12.2013) - διενεργούνται σύμφωνα με τις διατάξεις της 11389/8.3.1993 "Ενιαίος κανονισμός προμηθειών οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης" απόφασης του Υπουργού Εσωτερικών (Β 185, διόρθ. σφάλματος στο ΦΕΚ Β 550, στο εξής: Ε.Κ.Π.Ο.Τ.Α.).
4. Από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 2 παρ. 4 και παρ. 7, του άρθρου 3 παρ. 3 και του άρθρου 23 παρ. 4 και παρ. 5 του Ε.Κ.Π.Ο.Τ.Α., 10 παρ. 2 περ. θ του ν. 2286/1995 (Α 19) (με την οποία καταργήθηκε το άρθρο 20 παρ. 3 του ν. 1797/1998, στο οποίο παραπέμπει το προαναφερθέν άρθρο 23 του Ε.Κ.Π.Ο.Τ.Α.), των διατάξεων του άρθρου 1 παρ. 1 περ. β και περ. ζ, του άρθρου 2 παρ. 12 περ. α και περ. γ του ν. 2286/1995 και της εκδοθείσης κατ εξουσιοδότηση της τελευταίας αυτής διάταξης Π1/3305/ 3.11.2010 απόφασης του Υφυπουργού Οικονομίας, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας (Β 1789), προκύπτει ότι η ετήσια συνολική δαπάνη των προμηθειών των δήμων, για τις οποίες η σύναψη των σχετικών συμβάσεων μπορεί να διενεργείται με διαδικασία πρόχειρου διαγωνισμού (συνοπτικές διαδικασίες), ανέρχεται μέχρι του ποσού των 60.000,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α. 5. Από τις ως άνω διατάξεις συνάγεται ότι οι Δ.Ε.Υ.Α. δύνανται να διενεργούν τις προμήθειες κάθε είδους αγαθών κατόπιν πρόχειρου μειοδοτικού διαγωνισμού, όταν η κατ έτος δαπάνη των προς προμήθεια αγαθών δεν υπερβαίνει το ποσό των 60.000,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α. ενώ, σε περίπτωση που η σχετική ετήσια δαπάνη υπερβαίνει το ποσό αυτό, υποχρεούνται σε διενέργεια δημοσίου ανοικτού μειοδοτικού διαγωνισμού. Με αυτό τον τρόπο καθίσταται δυνατή, με την προσέλευση μεγάλου ή έστω ικανού αριθμού μειοδοτών, η ανάπτυξη επαρκούς ανταγωνισμού και η διασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων των Δ.Ε.Υ.Α. με την επιλογή της πλέον συμφέρουσας προσφοράς. Προκειμένου δε να διαπιστωθεί το ποσό στο οποίο ανέρχεται η δαπάνη συγκεκριμένης προμήθειας και, συνεπώς, η δυνατότητα ανάθεσής της με πρόχειρο ή ανοιχτό διαγωνισμό, λαμβάνεται υπόψη η συνολική ετήσια δαπάνη που απαιτείται για να καλυφθούν οι ανάγκες του φορέα σε αγαθά που, κατά τα διδάγματα
της κοινής πείρας και τις συναλλακτικές αντιλήψεις, θεωρούνται όμοια ή ομοειδή ή που ως εκ της φύσης τους, του αντικειμένου τους ή της λειτουργικότητάς τους εντάσσονται σε όμοιες ή παρεμφερείς κατηγορίες αγαθών (βλ. Ε.Σ. πράξη VII Τμ. 97/2012, Κλ. VII Τμ. 398, 319/2015, 12/2014 κ.ά.). Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι νόμιμος ο επιμερισμός της κατά τα ανωτέρω συνολικής ποσότητας όμοιων ή ομοειδών αγαθών σε περισσότερες μικρότερες ποσότητες ή μερικότερες όμοιες ή ομοειδείς κατηγορίες, με σκοπό την ανάθεση των μερικότερων αυτών προμηθειών βάσει του ύψους της δαπάνης που προκύπτει από την κατάτμηση της συνολικής ποσότητας, αντί της διενέργειας μιας ενιαίας για τα είδη αυτά προμήθειας, καθώς με τον τρόπο αυτό επιχειρείται, κατά περιγραφή των οικείων διατάξεων, η μη τήρηση της οριζόμενης από αυτές διαγωνιστικής διαδικασίας (βλ. Ε.Σ. Πράξεις VΙΙ Τμ. 25/2015, Κλ. VII Tμ. 304/2016, 258/2015, 191/2014). 6. Στην υπό κρίση υπόθεση από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: α) Με την 147/27.5.2016 απόφαση του Δ.Σ. της Δ.Ε.Υ.Α.Χ., εγκρίθηκε η εκτέλεση της προμήθειας υδρομέτρων, προϋπολογισμού 57.200,00 ευρώ (χωρίς Φ.Π.Α.), με πρόχειρο μειοδοτικό διαγωνισμό, σε βάρος του Κ.Α.Ε. 6262-23 του προϋπολογισμού της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. οικονομικού έτους 2016, ακολούθως, με την 3335/3.6.2016 διακήρυξη προκηρύχθηκε η σχετική προμήθεια με την αυτή προϋπολογισθείσα αξία. Τα αποτελέσματα του σχετικού διαγωνισμού, που διενεργήθηκε στις 8.7.2016 και στον οποίο συμμετείχαν τέσσερις υποψήφιοι ανάδοχοι, κατακυρώθηκαν, με τη 204/14.7. 2016 απόφαση του Δ.Σ. της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. στην εταιρεία «ΑΦΟΙ... Ο.Ε.», με την οποία υπεγράφη η 5854/23.8.2016 σύμβαση, ύψους
44.596,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α.. Για την εξόφληση της προμήθειας αυτής και δυνάμει του 745/24.8.2016 τιμολογίου πώλησης της αναδόχου εκδόθηκε το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πληρωμής. β) Στο πλαίσιο της διακήρυξης 1632/22.3.2016 του Δ.Σ. της Δ.Ε.Υ.Α.Χ και δυνάμει της 108/2016 απόφασής του κατακυρώθηκε η «Προμήθεια σωλήνων και ειδικά τεμάχια αποχέτευσης» στην εταιρεία «ΑΦΟΙ... Ο.Ε.». Όπως δε προκύπτει από τη σχετική 3063/25.5.2016 σύμβαση η ανάδοχος ανέλαβε την προμήθεια διαφόρων σωλήνων ύδρευσης δομημένου τοιχώματος, διακλαδώσεων δομημένου τοιχώματος, γωνιών δομημένου τοιχώματος, πωμάτων σωλήνων δομημένου τοιχώματος, μουφών δομημένου τοιχώματος και ελαστικών δακτυλίων, προϋπολογισθείσας αξίας 59.185,00 ευρώ και τελικής τιμής κατακύρωσης 48.598,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α.. γ) Στο πλαίσιο της διακήρυξης 1634/22.3.2016 του Δ.Σ. της Δ.Ε.Υ.Α.Χ και δυνάμει της 109/2016 απόφασής του κατακυρώθηκε η προμήθεια «Σωλήνες - ειδικά τεμάχια σωλήνων ύδρευσης» στις εταιρείες «...» και «ΑΦΟΙ... Ο.Ε.». Όπως δε προκύπτει από τις σχετικές 2979/20.5.2016 και 3007/23.5.2016 συμβάσεις, η μεν «...» ανέλαβε την προμήθεια ειδών της 1 ης ομάδας της διακήρυξης, ήτοι σωλήνων ΡΕ ύδρευσης ανθεκτικών σε διάφορες πιέσεις, προϋπολογισμού 52.250,00 ευρώ και τελικής τιμής κατακύρωσης 36.979,50 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α., η δε «ΑΦΟΙ... Ο.Ε.» ανέλαβε την προμήθεια ειδών της 2 ης και 3 ης ομάδας της διακήρυξης, ήτοι ηλεκτρομούφες, ηλεκτροσέλλες παροχών και δικλείδες ελαστικής έμφραξης φλαντζωτές, προϋπολογισμού 840,00 και 1.280,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α. και τελικής τιμής κατακύρωσης 461,70 ευρώ και 660,00 ευρώ αντιστοίχως. 7. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με τις νομικές σκέψεις που παρατέθηκαν, πρέπει να γίνουν δεκτά τα εξής: Αντικείμενο τόσο της
5854/23.8.2016 σύμβασης, όσο και των 3063/25.5.2016, 2979/20.5.2016 και 3007/23.5.2016 συμβάσεων αποτελεί η προμήθεια ειδών που, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις συναλλακτικές αντιλήψεις, είναι ομοειδή, υπό την έννοια ότι εντάσσονται στην ευρύτερη κατηγορία των υλικών ύδρευσης και προορίζονται για την εξυπηρέτηση του αυτού λειτουργικού σκοπού, ήτοι για την κάλυψη των αναγκών των δικτύων ύδρευσης του Δήμου..., αρμοδιότητας της Δ.Ε.Υ.Α.Χ., περισσότερα δε εξ αυτών σημειωτέον ανατέθηκαν στον ίδιο προμηθευτή (πρβλ. Ε.Σ. Κλ.VII Τμ. 163/2016, 7/2015). Ως εκ τούτου, οι επίμαχες προμήθειες αποτελούν τμήματα ενός ενιαίου μείζονος αντικειμένου, η συνολική προϋπολογισθείσα δαπάνη του οποίου ανέρχεται στο ποσό των 170.755,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α. και υπερβαίνει το χρηματικό όριο των 60.000,00 ευρώ, μέχρι το οποίο επιτρέπεται η ανάθεση προμηθειών κατόπιν διενέργειας πρόχειρου διαγωνισμού. Συνεπώς, η ελεγχόμενη δαπάνη για την εξόφληση προμήθειας, η οποία αποτελεί επιμέρους τμήμα του ίδιου ευρύτερου ενιαίου αντικειμένου και ανατέθηκε ανεπιτρέπτως μέσω διαδικασίας πρόχειρου διαγωνισμού, δεν είναι νόμιμη. Ο δε ισχυρισμός της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. ότι ο προϋπολογισμός της ελέγχθηκε και εγκρίθηκε από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση της Περιφέρειας Κρήτης δεν ασκεί επιρροή διότι ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. και των δημοτικών νομικών προσώπων από τα αρμόδια όργανα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, στο πλαίσιο της ασκούμενης επ αυτών εποπτείας, δεν επηρεάζει το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση του συνταγματικά κατοχυρωμένου προληπτικού ελέγχου των δαπανών των Ο.Τ.Α. (βλ. Ε.Σ. VII Τμ. Πράξη 39/2016, Ι Τμ. Πράξη 35/2013). Εξ άλλου, η κρίση περί του ενιαίου χαρακτήρα μιας προμήθειας εκφέρεται κατόπιν προσφυγής στα δεδομένα της κοινής
πείρας και τις συναλλακτικές αντιλήψεις, δεν ανήκει δε στη διακριτική ευχέρεια της αναθέτουσας Αρχής (Ε.Σ. VII Τμ. 342/2010), επομένως ο ισχυρισμός της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. ότι η ίδια είναι αρμόδια ως προς το χαρακτηρισμό των αγαθών ως ομοειδών πρέπει να απορριφθεί. Απορριπτέος τυγχάνει και ο ισχυρισμός ότι ο σκοπός του νομοθέτη εν πάση περιπτώσει επετεύχθη, όπως αποδεικνύεται από την ικανοποιητική συμμετοχή των υποψηφίων αναδόχων στους επίμαχους διαγωνισμούς, διότι το οικονομικό συμφέρον της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. εξυπηρετείται προεχόντως με την τήρηση της νομιμότητας στις διαδικασίες ανάθεσης προμήθειας των αγαθών και όχι με την παραβίαση αυτής (βλ. Πράξεις VII Tμ. 9/2016, 51/2015). Τέλος, ενόψει της σαφήνειας των εφαρμοστέων επί σειρά ετών διατάξεων και του σκοπού που εξυπηρετούν, ήτοι της διασφάλισης του υγιούς ανταγωνισμού και της διαφάνειας στις δημόσιες διαγωνιστικές διαδικασίες, ο ισχυρισμός της Δ.Ε.Υ.Α.Χ. περί συγγνωστής πλάνης πρέπει να απορριφθεί. Κατ ακολουθίαν των ανωτέρω, το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα δεν πρέπει να θεωρηθεί. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το 103, οικονομικού έτους 2016, χρηματικό ένταλμα πληρωμής της Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης Αποχέτευσης..., ποσού 55.299,04 ευρώ δεν πρέπει να θεωρηθεί. Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Ο ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ ΔΕΣΠΟΙΝΑ ΚΑΒΒΑΔΙΑ - ΚΩΝΣΤΑΝΤΑΡΑ ΑΝΔΡΕΑΣ ΣΩΚΟΣ Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ