ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 2009 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 18 Αυγούστου 2004 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά µε τις προϋποθέσεις για την ενίσχυση της αποτελεσµατικότητας του Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και ικαιοσύνης Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Jean-Louis Bourlanges DT\539389.doc PE 346.987
2ο Μέρος: ΤΡΟΠΟΙ ΚΑΙ ΜΕΣΑ Α. Στο πνεύµα του νέου Συντάγµατος 10. Μολονότι µέχρι σήµερα η Συνταγµατική Συνθήκη δεν έχει κυρωθεί και ούτε καν υπογραφεί, δεν µπορεί παρά να επηρεάζει σε µεγάλο βαθµό τους µελλοντικούς πολυετείς προσανατολισµούς, και τούτο για δύο σηµαντικούς λόγους: - δεδοµένου ότι συνιστά το αποτέλεσµα πολιτικής συµφωνίας η οποία συνήφθη στο ανώτατο επίπεδο από τα 25 κράτη µέλη, η Συνθήκη αντικατοπτρίζει και εκφράζει τις ανησυχίες και τις φιλοδοξίες που αφορούν το µέλλον της Ζώνης Ελευθερίας, Ασφάλειας και ικαιοσύνης του συνόλου των κρατών µελών. Ακόµη, δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι στα πρώτα κείµενα που συντάχθηκαν επί του θέµατος από την Επιτροπή και την Προεδρία αναφέρονταν στο νέο συνταγµατικό κείµενο στα αντίστοιχα κείµενα τους σχετικά µε το µέλλον της Ζώνης Ελευθερίας, Ασφάλειας και ικαιοσύνης - οι εργασίες της Σύµβασης για το µέλλον της Ευρώπης καθώς και αυτές της διακυβερνητικής διάσκεψης η οποία προετοίµασε το τελικό κείµενο της Συνθήκης, κατέδειξαν σαφώς την ανάγκη επανόρθωσης των αδυναµιών και των ανεπαρκειών του ισχύοντος συστήµατος. 11. Αναµφίβολα η Συνταγµατική Συνθήκη πρέπει να θέσει τέρµα στις βασικές παραδροµές, που αναφέρονται στα σηµεία 3 και 4, κάνοντας το Κοινοβούλιο να συµµετέχει στη νοµοθετική διαδικασία στον τοµέα αυτόν, επεκτείνοντας στον τρίτο πυλώνα την δικαιοδοτική αρµοδιότητα του ικαστηρίου και διευρύνοντας το δικαίωµα προσφυγής των ατόµων. Μπορεί βεβαίως κανείς να επισηµάνει ότι ουδείς γνωρίζει πότε, ούτε καν εάν η Συνταγµατική Συνθήκη θα κυρωθεί και θα εφαρµοσθεί. Εν τω µεταξύ η νοµιµότητα των λαµβανόµενων αποφάσεων ενδέχεται να αµφισβητηθεί σοβαρά, στο βαθµό που αυτές θα είναι ολοένα και περισσότερες και ουσιαστικές. Η κατάσταση αυτή θα µπορούσε να δικαιολογήσει την αµφισβήτηση της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου από ορισµένα συνταγµατικά δικαστήρια τα οποία δεν την έχουν αποδεχθεί παρά στο βαθµό που τα θεµελιώδη δικαιώµατα γίνονται πλήρως σεβαστά εντός της Ενώσεως. 12. Έχει συνεπώς ιδιαίτερη σηµασία να εξετασθεί το θέµα της έγκρισης επανορθωτικών πρακτικών και µεταβατικών µέτρων τα οποία, ενώ θα είναι συµβατά µε την ισχύουσα έννοµη τάξη, θα µπορούν να αποτελέσουν φραγµό σε καταχρήσεις και παραδροµές που δεν είναι δυνατόν να γίνουν αποδεκτές. Το ΕΚ έχει επιστήσει επανειληµµένα την προσοχή των άλλων θεσµικών οργάνων στο θέµα των νοµικών δυνατοτήτων των ισχυουσών συνθηκών. Επισηµαίνουµε ιδιαίτερα ότι: - το άρθρο 42 της Συνθήκης για την Ένωση, επιτρέπει από το 1993 τη δυνατότητα υπαγωγής στο κοινοτικό καθεστώς του συνόλου ή µέρους των πολιτικών του τρίτου πυλώνα, πράγµα που θα προϋπέθετε ταυτοχρόνως την PE 346.987 2/5 DT\539389.doc
επέκταση της νοµοθετικής συναπόφασης και την αναγνώριση της αρµοδιότητας του ικαστηρίου επί των θεµάτων που θα είχαν υπαχθεί στο καθεστώς αυτό. Είναι αδικαιολόγητο το γεγονός ότι το Συµβούλιο δεν έκρινε χρήσιµο να χρησιµοποιήσει τη νοµική βάση που είχε στη διάθεσή του στο θέµα αυτό. - το άρθρο 67 της ΣΕΕ προβλέπει εξάλλου το πέρασµα στην συναπόφαση, από 1ης Μαΐου 2004, του συνόλου ή µέρους των πολιτικών µετανάστευσης, ασύλου και νοµικής, αστικής συνεργασίας που προβλέπονται από τον Τίτλο ΙV της ΣΕΕ. Στο συγκεκριµένο σηµείο, το Συµβούλιο δεν διέπραξε απλώς ένα πολιτικό και ηθικό λάθος, αλλά υπέχει ευθύνη και σε νοµικό επίπεδο για λόγους ανεπάρκειας. Βρισκόµαστε µπροστά σε µία ενδιαφέρουσα περίπτωση νοµοθετικής σχιζοφρένειας δεδοµένου ότι το Συµβούλιο αρνείται να επεκτείνει, σύµφωνα µε τις δυνατότητες και τις απαιτήσεις της Συνθήκης της Νίκαιας, τον τοµέα της συναπόφασης, τη στιγµή που ακόµη και οι κυβερνήσεις αναγνωρίζουν ότι παρόµοια επέκταση είναι επαρκώς θεµελιωµένη και είναι έτοιµες να υπογράψουν µία Συνθήκη η οποία θα τη θεσµοθετεί. Το επιχείρηµα σύµφωνα µε το οποίο η σύνεση την οποία επιδεικνύει σήµερα το Συµβούλιο εξηγείται από το γεγονός ότι οι αντίστοιχες διατάξεις της Συνταγµατικής Συνθήκης δεν θα εγκρίνονταν από τις κυβερνήσεις παρά µε την επιφύλαξη της κύρωσής της από τα αρµόδια εθνικά θεσµικά όργανα, είναι ιδιαίτερα αληθοφανές. Οι κυβερνήσεις διαθέτουν πράγµατι εξουσία, όποτε εκτιµούν ότι είναι σκόπιµο, πράγµα που φαίνεται ότι συµβαίνει, δεδοµένου ότι συνιστούν την συνταγµατική κατοχύρωση, προκειµένου να επεκτείνουν τον τοµέα της συναπόφασης στα προβλεπόµενα από την Συνθήκη της Νίκαιας όρια και ανατρέχοντας στις προβλεπόµενες από την εν λόγω Συνθήκη νοµικές βάσεις. Αυτό το οποίο πρόκειται να υποβληθεί προς κύρωση, δεν είναι τα µέτρα επέκτασης της συναπόφασης τα οποία προβλέπονται από τις ισχύουσες συνθήκες, αλλά η συνταγµατική τους κατοχύρωση, πράγµα το οποίο είναι τελείως διαφορετικό. Μπορούµε µάλιστα να υποστηρίξουµε ότι οι κυβερνήσεις θα ενεργούσαν σε αντίθετη από τη Συνθήκη της Νίκαιας κατεύθυνση εάν εξαρτούσαν την έγκριση των διατάξεων που τις αφορούν από την προηγούµενη κοινοβουλευτική ή κατόπιν δηµοψηφίσµατος κύρωση, δεδοµένου ότι η Συνθήκη της Νίκαιας αποσκοπεί ακριβώς, για λόγους αποτελεσµατικότητας, να τις απαλλάξει από παρόµοιο περιορισµό. Β. Ενίσχυση της εντιµότητας και του πνεύµατος συνεργασίας µεταξύ των κρατών 13. Η απόσταση που υπάρχει µεταξύ των επισήµων δηλώσεων περί αλληλεγγύης και της πρακτικής τους εφαρµογής από τα κράτη µέλη, ιδίως όσον αφορά τις πολιτικές ασύλου και µετανάστευσης της ζώνης ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης πιθανότατα ενέπνευσε τη σύνταξη του άρθρου ΙΙ-169 του Σχεδίου Συνταγµατικής Συνθήκης, το οποίο προβλέπει ότι οι πολιτικές αυτές "διέπονται από την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανοµής των ευθυνών µεταξύ των κρατών µελών, ακόµη και σε οικονοµικό επίπεδο...". Η ιδιαίτερη αυτή ευαισθησία και µία κάποια αναδίπλωση του καθενός στον εαυτό του χαρακτηρίζουν πράγµατι το σύνολο των πολιτικών που συνδέονται µε την ζώνη ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης: η συνεργασία και η αλληλεγγύη αποκτούν σε αυτό το επίπεδο έναν περιστασιακό χαρακτήρα και συνδέονται συχνά µε ειδικές συνθήκες. DT\539389.doc 3/5 PE 346.987
Πρέπει να σηµειωθεί ότι οι µόνες πολιτικές που συνδέονται µε τη ζώνη ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης οι οποίες αποτελούν αντικείµενο µιας σχετικώς αλληλέγγυας εφαρµογής είναι αυτές που χρηµατοδοτούνται εν µέρει από τον κοινοτικό προϋπολογισµό. Τούτο αποδεικνύει γι άλλη µια φορά το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της παροχής ενός κοινού οικονοµικού κινήτρου για τις δράσεις που πρέπει να αναληφθούν και, ως εκ τούτου, τις καταχρηστικά περιοριστικές πλευρές της επιλογής του ευρωπαϊκού προϋπολογισµού. 14. Οι αντιστάσεις στο πνεύµα της ειλικρινούς συνεργασίας και αλληλεγγύης είναι ιδιαίτερα αισθητές στον τοµέα της ανταλλαγής πληροφοριών αστυνοµικού περιεχοµένου όσον αφορά τις τροµοκρατικές και εγκληµατικές απειλές. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, ακριβώς επειδή αντιλαµβανόταν τις αντιστάσεις αυτές, ανέλαβε την πρωτοβουλία να διορίσει έναν συντονιστή των αντιτροµοκρατικών δράσεων. Η πρωτοβουλία αυτή, η οποία είναι επιτυχής ως προς την αρχή της, θέτει πάντως ένα µείζον θεσµικό πρόβληµα: τον κατακερµατισµό της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία ασκείται εκ παραδόσεως από κοινού µε την Επιτροπή, µεταξύ ιδιότυπων προσωπικοτήτων, οι οποίες, ως τέτοιες, δεν διαθέτουν καµία ουσιαστική διοικητική ή οικονοµική εξουσία και δεν αποδίδουν λογαριασµούς σχετικά µε τη δράση τους σε καµία κοινοβουλευτική συνέλευση, πράγµα το οποίο αποτελεί ανησυχητική εξέλιξη για την θεσµική ζωή της Ένωσης. Η αποµάκρυνση αυτή από τις κοινοτικές βάσεις της εκτελεστικής εξουσίας είναι ακόµη πιο παράδοξη τη στιγµή που η σηµερινή εξέλιξη της Συνθήκης και των πολιτικών που συνδέονται µε αυτή τείνουν αντιθέτως προς την ενίσχυση του κοινοτικού χαρακτήρα των πολιτικών οι οποίες ασκούνταν αρχικώς στο πλαίσιο του δεύτερου και κυρίως του τρίτου πυλώνα. Υπάρχει συνεπώς πεδίο προβληµατισµού όσον αφορά τη σχέση που αποκαθίσταται µεταξύ του υπεύθυνου για το συντονισµό των αντιτροµοκρατικών δράσεων και της Επιτροπής καθώς και όσον αφορά τους τρόπους άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου των δραστηριοτήτων του συντονιστή. Γ. Εξασφάλιση της συνοχής µεταξύ εσωτερικών και εξωτερικών πολιτικών της Ένωσης 15. Η απαίτηση της αλληλεγγύης δεν αφορά µόνον τα κράτη µέλη στις µεταξύ τους σχέσεις ή στη σχέση τους µε την Ένωση. ιέρχεται επίσης και από µία προσπάθεια αυξηµένης συνοχής µεταξύ των εσωτερικών και των εξωτερικών πολιτικών της Ένωσης, την κατανοµή των πολιτικών αυτών στη θεσµική τάξη η οποία αφορά ολοένα και συχνότερα την διάκριση µεταξύ κοινοτικών πολιτικών και πολιτικών του δεύτερου πυλώνα. Η θεσµική εξέλιξη που αναπτύσσεται όχι µόνον δεν ελαττώνει τον κίνδυνο της µη συνοχής αλλά µπορεί και να τον καθιστά ακόµη πιθανότερο. Από τη µία πλευρά πράγµατι οι εσωτερικές πολιτικές του δεύτερου πυλώνα εξακολουθούν να διέπονται από µία αυστηρά διακυβερνητική λογική, αποκλείοντας ταυτοχρόνως το δηµοκρατικό έλεγχο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όπως άλλωστε και του συνόλου των εθνικών κοινοβουλίων και το νοµικό έλεγχο του ικαστηρίου. Από την άλλη, αντιθέτως, οι πολιτικές της ζώνης ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης αναπτύσσονται βαθµιαία πάνω στις άλλες πολιτικές της Ένωσης και υπόκεινται στον νοµικό και κοινοβουλευτικό έλεγχο ο οποίος αποτελεί βασικό συστατικό του κράτους δίκαιου. Πρέπει να αποφευχθεί η δηµιουργία µιας γκρίζας ζώνης µεταξύ εξωτερικών και PE 346.987 4/5 DT\539389.doc
Συµπέρασµα εσωτερικών πολιτικών, ζώνης η οποία αποτελείται, λόγου χάρη, από το σύνολο των µέτρων που αποσκοπούν στην συλλογή και την ανταλλαγή των λεγοµένων πληροφοριών "αντικατασκοπίας", είτε αυτές είναι πολιτικές είτε στρατιωτικές. Το Κοινοβούλιο είχε την ευκαιρία, κατά την τελευταία κοινοβουλευτική περίοδο, να ασχοληθεί µε αυτού του είδους τα προβλήµατα, ειδικότερα στο πλαίσιο των εργασιών για το σύστηµα Echelon. Από τη στιγµή που λαµβάνονται µέτρα στο επίπεδο της Ένωσης που αφορούν τη συλλογή και την ανταλλαγή εµπιστευτικών δεδοµένων, η εκτελεστική εξουσία πρέπει να υπόκειται στον δηµοκρατικό έλεγχο του Κοινοβουλίου µε τρόπο ανάλογο προς αυτόν που εφαρµόζεται στο επίπεδο των κρατών µελών µεταξύ κυβερνήσεως και εθνικού κοινοβουλίου. Οι σηµερινές αντιδικίες όσον αφορά την παραχώρηση στις Ηνωµένες Πολιτείες διά λόγους εποπτείας προσωπικών στοιχείων που συνελλέγησαν από τις αεροπορικές εταιρείες υπογραµµίζει τον απολύτως επίκαιρο χαρακτήρα αυτού του είδους των θεµάτων. Η Υπηρεσία για τα θεµελιώδη δικαιώµατα, της οποίας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστηρίζει τη δηµιουργία, θα µπορούσε να περιλάβει µεταξύ των διάφορων αποστολών της, και αυτή της κατάρτισης µιας κατάστασης υποτιθέµενα εξωτερικών µέτρων και τα οποία έχουν άµεση ή έµµεση επίπτωση στον σεβασµό των θεµελιωδών δικαιωµάτων εντός της Ένωσης. 16. Η εφαρµογή των πρωτοβουλιών αυτών πρέπει να διέπεται από δύο αρχές: - περιορισµό στον απολύτως απαραίτητο βαθµό της υπερκάλυψης ευρωπαϊκών και εθνικών διαρθρώσεων και, σύµφωνα µε τις αρχές του πνεύµατος συνεργασίας του οµοσπονδιακού συστήµατος, τοποθέτηση της δράσης και των διαδικασιών των εθνικών αρχών και οργανισµών σε µία ευρωπαϊκή προοπτική. Με τον ίδιο τρόπο που είναι κανείς ταυτοχρόνως πολίτης χώρας του και πολίτης της Ευρώπης, πρέπει να µπορεί να είναι και δικαστής, αστυνοµικός, µεθοριακός φύλακας... σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. - πρέπει να υπάρχει επαγρύπνηση ώστε στον Χώρος Ελευθερίας, Ασφάλειας και ικαιοσύνης να τηρούνται απολύτως οι προϋποθέσεις της δηµοκρατίας και του κράτους δικαίου. Τούτο προϋποθέτει, κατά την άποψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ότι το κοινοτικό σύστηµα αναπτύσσεται µε σαφήνεια και θάρρος εν σχέσει προς το διακυβερνητικό σύστηµα διότι µόνον το πρώτο διαθέτει τα απαραίτητα θεσµικά όργανα µε τη συµµετοχή των πολιτών και την επεξεργασία των κανόνων που πρέπει αυτοί να τηρούν, καθώς και των ασφαλών, διαφανών και ισορροπηµένων διαδικασιών. Αυτό ακριβώς το κοινοτικό πνεύµα, το οποίο πολύ ταλαιπωρείται στις µέρες µας, παρά το γεγονός ότι το Σύνταγµα το κατοχυρώνει, µε το άρθρο 1.1, ως θεµελιώδη αρχή της Ένωσης, πρέπει να ξαναβρούν τα µέλη του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου εάν επιθυµούν να παραγάγουν χρήσιµο βιώσιµο έργο στις 5 του προσεχούς Νοεµβρίου. DT\539389.doc 5/5 PE 346.987