Η επιλογή της προσήκουσας νομικής βάσης για το οικογενειακό δίκαιο Μελλοντικές προοπτικές

Transcript

1 ΓΕΝΙΚΗ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΘΕΜΑΤΙΚΟ ΤΜΗΜΑ Γ: ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΕΣ ΥΠΟΘΕΣΕΙΣ ΝΟΜΙΚΑ ΘΕΜΑΤΑ Η επιλογή της προσήκουσας νομικής βάσης για το οικογενειακό δίκαιο Μελλοντικές προοπτικές ΥΠΟΜΝΗΜΑ PE EN

2 Το παρόν έγγραφο εκπονήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. ΣΥΝΤΑΚΤΗΣ Aude FIORINI Dundee Law School University of Dundee, Nethergate, Dundee, DD1 4HN, Scotland, UK ΑΡΜΟΔΙΟΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΣ Vesna NAGLIČ Θεματικό Τμήμα Γ: Δικαιώματα των πολιτών και συνταγματικές υποθέσεις Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο B-1047 Brussels Ηλ. ταχυδρομείο: ΓΛΩΣΣΙΚΕΣ ΕΚΔΟΣΕΙΣ Πρωτότυπο: EN Μετάφραση BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΚΔΟΤΗ Για να επικοινωνήσετε με το Θεματικό Τμήμα ή να εγγραφείτε συνδρομητής στο μηνιαίο ενημερωτικό δελτίο του, στείλτε μήνυμα στο: Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το χειρόγραφο ολοκληρώθηκε τον Νοέμβριο του Ευρωπαϊκή Ένωση, 2012 Το παρόν έγγραφο είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο στην ακόλουθη διεύθυνση: ΔΗΛΩΣΗ ΑΠΟΠΟΙΗΣΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ Οι απόψεις που εκφράζονται στο παρόν έγγραφο αποτελούν αποκλειστική ευθύνη του συντάκτη και δεν εκφράζουν κατ ανάγκην την επίσημη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η αναπαραγωγή και η μετάφραση για μη εμπορικούς σκοπούς επιτρέπεται υπό την προϋπόθεση ότι γίνεται μνεία της πηγής και ο εκδότης έχει ενημερωθεί και του έχει αποσταλεί αντίγραφο.

3 Η επιλογή της προσήκουσας νομικής βάσης για το οικογενειακό δίκαιο - Μελλοντικές προοπτικές ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ Πλαίσιο Προκειμένου να εξεταστεί το ζήτημα της νομικής βάσης της δράσης της ΕΕ στον τομέα του οικογενειακού δικαίου καθίσταται αναγκαία η αποσαφήνιση της έννοιας του «οικογενειακού δικαίου». Δεδομένης της βασικής αρχής της ΕΕ περί απονομής δικαιοδοσίας και της έλλειψης διατάξεων για την εκχώρηση αρμοδιοτήτων στην ΕΕ στον τομέα του εσωτερικού οικογενειακού δικαίου, το ουσιαστικό οικογενειακό δίκαιο εμπίπτει αναμφίβολα στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Ωστόσο, υφίσταται συντρέχουσα αρμοδιότητα (μεταξύ των κρατών μελών και της ΕΕ) στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, όπου καθήκον της ΕΕ, δυνάμει των Συνθηκών, είναι η ανάπτυξη της δικαστικής συνεργασίας στις αστικές υποθέσεις που έχουν διασυνοριακές επιπτώσεις (συμπεριλαμβανομένων των οικογενειακών υποθέσεων). Η εν λόγω αρμοδιότητα μπορεί να ασκηθεί με τρεις βασικούς τρόπους: 1) Η ΕΕ δύναται να λάβει μέτρα σε επίπεδο ΕΕ 1 (άρθρο 81 ΣΛΕΕ). 2) Η ΕΕ δύναται να εξουσιοδοτήσει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μέτρα οικογενειακού δικαίου (άρθρο 20 ΣΕΕ). 3) Η εν λόγω αρμοδιότητα μπορεί επίσης να ασκηθεί μέσω της συμμετοχής της ΕΕ σε πράξεις διεθνούς οικογενειακού δικαίου, των οποίων το πεδίο εφαρμογής εκτείνεται πέραν της επικράτειας της ΕΕ (άρθρο 216 ΣΛΕΕ). Έως σήμερα, έχουν εφαρμοστεί και οι τρεις προσεγγίσεις. Οι εξής τρεις κανονισμοί βασίζονται στο άρθρο 81 της ΣΛΕΕ: Κανονισμός (EΚ) αριθ. 2201/2003 για τη διεθνή δικαιοδοσία και την αναγνώριση και εκτέλεση αποφάσεων σε γαμικές διαφορές και διαφορές γονικής μέριμνας Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 4/2009 για τη διεθνή δικαιοδοσία, το εφαρμοστέο δίκαιο, την αναγνώριση και εκτέλεση αποφάσεων και τη συνεργασία σε θέματα υποχρεώσεων διατροφής κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 650/2012 σχετικά με τη διεθνή δικαιοδοσία, το εφαρμοστέο δίκαιο, την αναγνώριση και εκτέλεση αποφάσεων, την αποδοχή και εκτέλεση δημόσιων εγγράφων στον τομέα της κληρονομικής διαδοχής και την καθιέρωση ευρωπαϊκού κληρονομητηρίου. Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1259/2010 του Συμβουλίου της 20ής Δεκεμβρίου 2010 εναρμόνισε το δίκαιο που είναι εφαρμοστέο στο διαζύγιο και τον δικαστικό χωρισμό αλλά θεσπίστηκε με βάση την ενισχυμένη συνεργασία. Επιπλέον, η ΕΕ ικύρωσε το πρωτόκολλο της 23ης Νοεμβρίου 2007 της διάσκεψης της Χάγης σχετικά με το εφαρμοστέο δίκαιο στις υποχρεώσεις διατροφής, και εξουσιοδότησε τα κράτη μέλη να κυρώσουν ή να προσχωρήσουν στη Σύμβαση της Χάγης του 1996 για την προστασία των παιδιών. Τέλος, η ΕΕ έχει θεσπίσει μια διαδικασία βάσει της οποίας τα κράτη μέλη μπορούν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να συνάπτουν συμφωνίες με τρίτες χώρες. 1 Η Δανία, η Ιρλανδία και το ΗΒ δεν συμμετέχουν σε κανένα από τα μέτρα οικογενειακού δικαίου της ΕΕ. Ωστόσο, το ΗΒ και η Ιρλανδία ενδέχεται να αποφασίσουν να συμμετάσχουν. 3

4 Θεματικό Τμήμα Γ: Δικαιώματα των πολιτών και συνταγματικές υποθέσεις Σκοπός Στο παρόν έγγραφο αξιολογούνται το περιεχόμενο και οι περιορισμοί των νομικών βάσεων των κανόνων οικογενειακού δικαίου της ΕΕ με σκοπό την καθιέρωση ενός ή περισσότερων βέλτιστων μηχανισμών για την επίτευξη περαιτέρω προόδου σε νομοθετικό επίπεδο. Στο επίκεντρο της δράσης της ΕΕ βρίσκονται οι πολίτες, οι οποίοι ασκούν το δικαίωμά τους να κυκλοφορούν ελεύθερα. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να παραβλέπονται οι λοιπές κατηγορίες προσώπων, η κατάσταση των οποίων εξετάζεται σε μεταγενέστερο σημείο του υπομνήματος. Πολίτες της ΕΕ στην ΕΕ Στο παρόν έγγραφο αξιολογούνται οι νομικές βάσεις που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη θέσπιση εναρμονισμένων κανόνων για τους πολίτες της ΕΕ που διαμένουν και κυκλοφορούν εντός της ΕΕ, με βάση τους τρέχοντες στόχους στον εν λόγω τομέα, ιδίως τη βελτίωση της πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Οι εν λόγω στόχοι μπορούν να επιτευχθούν με τον καλύτερο τρόπο μέσω της άσκησης της εσωτερικής, αντί της εξωτερικής, αρμοδιότητας. Ωστόσο, η θέσπιση εσωτερικών μέτρων στον τομέα του οικογενειακού δικαίου πραγματοποιείται με πιο αργούς ρυθμούς σε σχέση με άλλους τομείς του αστικού δικαίου. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι, για την έγκριση των μέτρων οικογενειακού δικαίου, απαιτείται ειδική νομοθετική διαδικασία (επίτευξη ομοφωνίας στο Συμβούλιο και διαβούλευση με το ΕΚ). Το γεγονός αυτό σχετίζεται με την ιδιαίτερη ευαισθησία των ανωτέρω ζητημάτων καθώς και με την ισχύ των εθνικών παραδόσεων και πρακτικών στον εν λόγω τομέα. Οι ισχύουσες πράξεις, οι οποίες χαρακτηρίζονται από κατακερματισμό και διαφοροποίηση, δεν καλύπτουν όλους τους βασικούς τομείς του οικογενειακού δικαίου, γεγονός το οποίο οφείλεται κατά κύριο λόγο στην επιλεγείσα νομική βάση και στην ακολουθούμενη νομοθετική διαδικασία. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να εξεταστεί ο βαθμός στον οποίο θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί η ρήτρα «γέφυρας» ή η ενισχυμένη συνεργασία με σκοπό τη διευκόλυνση και την επίσπευση της θέσπισης μέτρων στον τομέα του οικογενειακού δικαίου. Ρήτρες «γέφυρας» Οι ρήτρες «γέφυρας» ή μεταβατικές ρήτρες, οι οποίες προβλέπονται από τις Συνθήκες, επιτρέπουν εναλλαγές μεταξύ νομοθετικών διαδικασιών και απαιτήσεων ψηφοφορίας. Μία από τις ρήτρες αυτές σχετίζεται με τα μέτρα οικογενειακού δικαίου. Σύμφωνα με το άρθρο 81, παράγραφος 3, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει, ομόφωνα και μετά από διαβούλευση με το ΕΚ, τη θέσπιση μέτρου διασυνοριακού χαρακτήρα που αφορά το οικογενειακό δίκαιο σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Κάθε συζήτηση σχετικά με τις ρήτρες «γέφυρας» προϋποθέτει αποσαφήνιση των «μέτρων με διασυνοριακές επιπτώσεις τα οποία αφορούν το οικογενειακό δίκαιο». Το ακριβές πεδίο εφαρμογής της εν λόγω κατηγορίας είναι ασαφές και αμφιλεγόμενο, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τις διαφορετικές νομικές βάσεις που χρησιμοποιούνται για τη θέσπιση των κανονισμών περί υποχρεώσεων διατροφής και κληρονομικής διαδοχής. Ενώ δεν αμφισβητείται ότι τα ζητήματα που αφορούν τόσο τις υποχρεώσεις διατροφής όσο και την κληρονομική διαδοχή έχουν μικτό χαρακτήρα, καθώς συνδυάζουν πτυχές του οικογενειακού δικαίου αλλά και του ενοχικού δικαίου ή του δικαίου ακίνητης ιδιοκτησίας, η αντιμετώπισή τους στην πράξη είναι πολύ διαφορετική. Η απόπειρα εφαρμογής της ρήτρας «γέφυρας» βασίστηκε στον μικτό χαρακτήρα των απαιτήσεων διατροφής. Η αποτυχία της εν λόγω απόπειρας οδήγησε στη θέσπιση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 4/2009 μέσω ειδικής 4

5 Η επιλογή της προσήκουσας νομικής βάσης για το οικογενειακό δίκαιο - Μελλοντικές προοπτικές νομοθετικής διαδικασίας. Αντιθέτως, ο μικτός χαρακτήρας του κληρονομικού δικαίου απορρίφθηκε εξαρχής, με αποτέλεσμα τη θέσπιση του κανονισμού σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Δεδομένου ότι η χρήση της ρήτρας «γέφυρας» βασίζεται στην επίτευξη ομοφωνίας στο Συμβούλιο καθώς και στην αποδοχή της από τα εθνικά κοινοβούλια, είναι σαφές ότι ο εν λόγω μηχανισμός δεν μπορεί να ενεργοποιηθεί παρά μόνον εάν τα κράτη μέλη γνωρίζουν ότι το περιεχόμενο του σχεδιαζόμενου μέτρου θα γίνει δεκτό. Αυτό μπορεί να συμβεί μόνον εφόσον το πεδίο εφαρμογής του ίδιου του νομικού μέσου είναι αδιαμφισβήτητο και οι κανόνες που περιέχει παραμένουν ουδέτεροι. Οι εν λόγω προϋποθέσεις ενδέχεται να μην πληρούνται εύκολα, λόγω των δηλωμένων στόχων της δράσης της ΕΕ στον τομέα του οικογενειακού δικαίου. Ενισχυμένη συνεργασία Το άρθρο 20 της ΣΕΕ επιτρέπει την ενισχυμένη συνεργασία, γεγονός που σημαίνει ότι ορισμένα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν μέτρα μεταξύ τους (χρησιμοποιώντας τους θεσμούς και τους μηχανισμούς της ΣΕΕ). Έχοντας υπόψη ότι οι κανονισμοί που θεσπίζονται βάσει της ενισχυμένης συνεργασίας δεν μπορούν εξ ορισμού να επιτύχουν τους στόχους της δράσης της ΕΕ στον τομέα του οικογενειακού δικαίου στον βαθμό που μπορούν τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται σε επίπεδο ΕΕ, αξίζει άραγε να προωθηθεί ο εν λόγω μηχανισμός για τη θέσπιση νομοθεσίας στον τομέα του οικογενειακού δικαίου στην ΕΕ; Εύλογα, υπό το πρίσμα του καθορισμού φιλόδοξων στόχων, να είναι ενδεχομένως προτιμότερο να επιτευχθεί εναρμόνιση σε κάποιο βαθμό μεταξύ μερικών συμμετεχόντων κρατών μελών παρά να μην υφίσταται καμία εναρμόνιση. Ωστόσο, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι επιπτώσεις που ενδέχεται να έχει η ενισχυμένη συνεργασία στον συγκεκριμένο τομέα, όχι μόνο για τους πολίτες της ΕΕ που επωφελούνται από αυτή, αλλά και για όσους δεν θα επωφεληθούν. Επιπλέον, θα πρέπει να καταστεί σαφές ότι η ενισχυμένη συνεργασία αποτελεί «έσχατη λύση». Λοιπές κατηγορίες προσώπων Όσον αφορά τα πρόσωπα που δεν είναι πολίτες της ΕΕ και ασκούν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, η κατάσταση είναι λιγότερο σαφής. Πρώτον, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι κανόνες που θεσπίζονται προς όφελος των πολιτών της ΕΕ που διαμένουν στην ΕΕ ωφελούν και άλλες κατηγορίες προσώπων. Πράγματι, βάσει της αρχής της μη εφαρμογής διακρίσεων, οι κανόνες του οικογενειακού δικαίου ισχύουν για όλους τους κατοίκους της ΕΕ, ανεξαρτήτως ιθαγένειας. Επιπλέον, η επιλογή και η εφαρμογή συνδετικών παραγόντων στο πλαίσιο οικογενειακών, αντί ατομικών, διαφορών ενδέχεται ακόμη και να ωφελεί ορισμένους πολίτες της ΕΕ που διαμένουν σε τρίτες χώρες. Ωστόσο, προκειμένου να εκπληρώσει η ΕΕ τους στόχους της, συμπεριλαμβανομένων των υποχρεώσεων που ορίζονται στο άρθρο 3 παράγραφος 5 της ΣΕΕ, ενδέχεται να καταστεί αναγκαίο να ληφθεί υπόψη η κατάσταση των λοιπών πολιτών της ΕΕ που διαμένουν εκτός ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσαν ενδεχομένως να εφαρμοστούν οι διατάξεις περί εξωτερικής αρμοδιότητας (άρθρο 216 ΣΛΕΕ). 5