Κοινωνικά δικαιώματα, ιδιότητα του πολίτη και μετανάστες

Κοινωνικά δικαιώματα, ιδιότητα του πολίτη και μετανάστες του Ακρίτα Καϊδατζή 1 Ι. Εισαγωγή Μία απ τις βασικές πτυχές των πολιτικών κοινωνικής ένταξης των αλλοδαπών μεταναστών αποτελεί και η διαμόρφωση των όρων πρόσβασής τους σε κοινωνικές υπηρεσίες, όπως είναι ιδίως οι δημόσιες υπηρεσίες υγείας και πρόνοιας, η δημόσια εκπαίδευση και η κοινωνική ασφάλιση. Από συνταγματική άποψη, ανακύπτει σχετικά το ζήτημα αν οι αλλοδαποί μετανάστες είναι φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων που κατοχυρώνει το ελληνικό Σύνταγμα. Το ζήτημα είναι σημαντικό, γιατί ανάλογα με την απάντηση που θα δώσουμε διαφοροποιούνται οι υποχρεώσεις του Έλληνα νομοθέτη. Εάν δεχτούμε ότι οι μετανάστες αποτελούν φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων, τότε γι αυτούς θα πρέπει να ισχύει η κοινωνική νομοθεσία με τους ίδιους ακριβώς όρους όπως και για τους Έλληνες. Αντίθετα, εάν οι μετανάστες δεν είναι φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων, τότε θα πρέπει να θεωρήσουμε ότι καταρχήν και υπό την επιφύλαξη σχετικών δεσμεύσεων που απορρέουν από το διεθνές δίκαιο είναι συνταγματικά ανεκτή η διαφοροποιημένη νομοθετική ρύθμιση της πρόσβασής τους σε κοινωνικές υπηρεσίες. Ο προβληματισμός δημιουργείται ενόψει του ότι σε πολλές από τις κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος ρητά γίνεται αναφορά στον πολίτη όπως στο άρθρο 21 παρ. 3, που κάνει λόγο για «υγεία των πολιτών», ή το άρθρο 22 παρ. 1, που αναφέρεται στη «δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών». Η διατύπωση αυτή δίνει εκ πρώτης όψεως την εντύπωση ότι φορείς των σχετικών κοινωνικών δικαιωμάτων είναι οι Έλληνες πολίτες. Εξάλλου, ειδικά στην περίπτωση του δικαιώματος δωρεάν παιδείας, φορείς είναι, σύμφωνα με το άρθρο 16 παρ. 4, «όλοι οι Έλληνες». Ως εκ τούτου, από πολλούς υποστηρίζεται ότι, τουλάχιστον καταρχήν, τα κοινωνικά δικαιώματα κατοχυρώνονται συνταγματικά μόνο για τους Έλληνες. Η θέση που υποστηρίζεται εδώ είναι αντίθετα ότι, όπου στις κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος γίνεται αναφορά στον πολίτη, δεν εννοείται ο πολίτης με τη στενή έννοια, δηλαδή ο Έλληνας υπήκοος, αλλά ο κοινωνικός πολίτης, με άλλα λόγια το μέλος του κοινωνικού συνόλου σύμφωνα με τον όρο που χρησιμοποιεί το άρθρο 25 παρ. 1. Μέλος του κοινωνικού συνόλου αποτελεί όποιος διαμένει στην Ελλάδα 1 Δ.Ν., Δικηγόρος. Mε ελάχιστες αλλαγές, το άρθρο έχει δημοσιευτεί στο: Μετανάστευση στην Ελλάδα. Εμπειρίες, πολιτικές, προοπτικές (επιμ. Τζ. Καβουνίδη et al.), τόμ. B, Εκδ. ΙΜΕΠΟ, Αθήνα 2008, σ. 70-83.

και συμμετέχει στην κοινωνική ζωή. Και συνέπεια, οι αλλοδαποί μετανάστες που έχουν νόμιμη διαμονή αποτελούν, ως μέλη του κοινωνικού συνόλου, φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων που κατοχυρώνει το Σύνταγμα. Περαιτέρω, ένα minimum κοινωνικής προστασίας κατοχυρώνεται συνταγματικά για τον καθένα που βρίσκεται στην ελληνική επικράτεια, άρα και για τους μετανάστες χωρίς νόμιμη διαμονή. Το κείμενο που ακολουθεί διαρθρώνεται ως εξής: Καταρχάς παρουσιάζεται η συγκεκριμένη αντίληψη περί κοινωνικών δικαιωμάτων που υποστηρίζει την παραπάνω θέση. Τα κοινωνικά δικαιώματα γίνονται εδώ αντιληπτά ως δικαιώματα πρόσβασης σε θεσμούς της παροχικής διοίκησης, δηλαδή σε κοινωνικές υπηρεσίες και παροχές. Τα δικαιώματα αυτά αποτελούν γνήσια, δηλαδή υποκειμενικά συνταγματικά δικαιώματα, από τα οποία απορρέει η αξίωση των φορέων τους για ισότιμη και καθολική πρόσβαση στις αντίστοιχες κοινωνικές υπηρεσίες (στη συνέχεια, στο ΙΙ). Ακολούθως αναπτύσσεται το επιχείρημα ότι τα κοινωνικά δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα αποτελούν δικαιώματα του μέλους του κοινωνικού συνόλου. Εξετάζεται ο σκοπός και τη λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων, τα οποία αποτελούν δικαιώματα του κοινωνικού ανθρώπου, και αξιοποιείται ερμηνευτικά αφενός η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, που εμπεριέχει τις αρχές της κοινωνικής αλληλεγγύης και της κοινωνικής συμμετοχής, και αφετέρου η διεθνής κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων ως δικαιωμάτων του προσώπου και όχι του πολίτη (στο ΙΙΙ). Ενόψει των παραπάνω, τέλος, εκτίθενται οι βασικές αρχές που οφείλουν να διέπουν τις πολιτικές πρόσβασης των αλλοδαπών μεταναστών στις κοινωνικές υπηρεσίες και επισημαίνονται σχετικά ελλείμματα και ασυνέπειες στη νομοθεσία και τη διοικητική πρακτική (στο IV). Στο σημείο αυτό πρέπει να διευκρινιστεί ότι αντικείμενο μελέτης αποτελούν τα δικαιώματα πρόσβασης σε κοινωνικές υπηρεσίες των μη κοινοτικών αλλοδαπών ή αλλιώς των αλλοδαπών τρίτων χωρών. Εκτός του πεδίου πραγμάτευσης παραμένουν τα σχετικά δικαιώματα των κοινοτικών αλλοδαπών, οι οποίοι, ως φορείς της ευρωπαϊκής ιδιότητας του πολίτη, υπόκεινται σε ένα διαφορετικό καθεστώς, που ρυθμίζεται από το κοινοτικό δίκαιο και σε μεγάλο βαθμό τούς εξομοιώνει με τους Έλληνες υπηκόους 2. 2 Πρέπει ωστόσο να σημειωθεί ότι προβλήματα υπάρχουν και όσον αφορά την πρόσβαση των κοινοτικών αλλοδαπών σε κοινωνικές παροχές, ιδίως ενόψει του γεγονότος ότι, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, προϋπόθεση για να ασκήσει κάποιος το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής είναι να διαθέτει επαρκείς πόρους και πλήρη υγειονομική ασφάλιση (βλ. ενδεικτικά Ακρ. Καϊδατζή, Παρατηρήσεις στην απόφαση ΔΕΚ C- 456/02, ΕΕΕυρΔ 2005, σ. 143 επ.). 2

ΙΙ. Τα κοινωνικά δικαιώματα ως δικαιώματα πρόσβασης σε κοινωνικές υπηρεσίες Ένας τρόπος για να κατανοήσουμε τα κοινωνικά δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα είναι να τα δούμε ως δικαιώματα πρόσβασης σε θεσμούς της παροχικής διοίκησης 3. Τέτοιοι θεσμοί είναι, μεταξύ άλλων, οι δημόσιες υπηρεσίες υγείας (νοσοκομεία, κέντρα υγείας κλπ.), οι δημόσιες υπηρεσίες εκπαίδευσης (σχολεία, επαγγελματικές σχολές, πανεπιστήμια) και οι φορείς της κοινωνικής ασφάλισης, δηλαδή τα ασφαλιστικά ταμεία. Ως δικαιώματα πρόσβασης, τα αντίστοιχα κοινωνικά δικαιώματα (το δικαίωμα στην υγεία, την παιδεία, την κοινωνική ασφάλιση κ.ο.κ.) συνεπάγονται την αξίωση πρόσβασης στους θεσμούς αυτούς και λήψης των παρεχόμενων υπηρεσιών. Από το δικαίωμα στην υγεία απορρέει έτσι η αξίωση του πολίτη να κάνει χρήση, υπό τους όρους του νόμου, των υπηρεσιών περίθαλψης και υγείας που προσφέρει το εθνικό σύστημα υγείας. Από το δικαίωμα στην παιδεία απορρέει, μεταξύ άλλων, η αξίωση όποιου έχει τη νόμιμη σχολική ηλικία να εγγραφεί σε ένα σχολείο ή η αξίωση όποιου έχει ολοκληρώσει τη δευτεροβάθμια εκπαίδευση να συμμετάσχει στο διαγωνισμό για την εισαγωγή στην τριτοβάθμια εκπαίδευση. Και από το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση απορρέει η αξίωση κάθε εργαζόμενου ή επαγγελματία να ασφαλιστεί σε κάποιο ασφαλιστικό ταμείο και να λαμβάνει τις νόμιμες παροχές υγείας και συνταξιοδοτικές παροχές όπως επίσης και η αξίωση κάθε ανέργου να λαμβάνει τις νόμιμες παροχές ή υπηρεσίες, όπως επίδομα ανεργίας ή συμμετοχή σε προγράμματα κατάρτισης. Αξίζει να σημειωθεί ότι την πρόσληψη των κοινωνικών δικαιωμάτων ως δικαιωμάτων πρόσβασης φαίνεται να την υποστηρίζει το πιο σύγχρονο, από πλευράς διατύπωσης, κείμενο θεμελιωδών δικαιωμάτων, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος υιοθετήθηκε στη Νίκαια το 2000 και στον οποίο παραπέμπει πλέον η Συνθήκη της Λισσαβόνας. Έτσι, ο Χάρτης αναγνωρίζει, μεταξύ άλλων, το «δικαίωμα στην εκπαίδευση και στην πρόσβαση στην επαγγελματική και συνεχή εκπαίδευση» (άρθρο 14 παρ. 1), το δικαίωμα κάθε προσώπου «να έχει πρόσβαση στην πρόληψη σε θέματα υγείας και να απολαύει ιατρικής περίθαλψης» (άρθρο 35), καθώς και το «δικαίωμα πρόσβασης στις παροχές κοινωνικής ασφάλειας και στις κοινωνικές υπηρεσίες» (άρθρο 34). Η θέση αυτή, ότι δηλαδή από τα κοινωνικά δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα απορρέουν αξιώσεις πρόσβασης σε κοινωνικές 3 Βλ. Γ. Κατρούγκαλου, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής. Θεσμοί παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1998, Κ. Σπανού, Η πραγματικότητα των δικαιωμάτων. Κρατικές πολιτικές και πρόσβαση σε υπηρεσίες, Σαββάλας, Αθήνα 2005. 3

υπηρεσίες, προϋποθέτει μια συγκεκριμένη πρόσληψη των κοινωνικών δικαιωμάτων. Σύμφωνα μ αυτήν, τα κοινωνικά δικαιώματα δεν αποτελούν απλώς κατευθυντήριες γραμμές για τη χάραξη και άσκηση κοινωνικής πολιτικής ούτε θεμελιώνουν μόνον υποχρεώσεις του κράτους (που δεν αντιστοιχούν σε δικαιώματα των πολιτών), αλλά αντίθετα αποτελούν γνήσια, δηλαδή υποκειμενικά συνταγματικά δικαιώματα. Υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων είναι, κατά περίπτωση, είτε το άτομο ( ο καθένας ) είτε το μέλος του κοινωνικού συνόλου είτε ο Έλληνας πολίτης 4. Ουσιώδες στοιχείο κάθε συνταγματικού δικαιώματος είναι η καθολικότητά του, το ότι δηλαδή κατοχυρώνεται, ανάλογα με την περίπτωση, για όλα τα άτομα ή για όλα τα μέλη του κοινωνικού συνόλου ή για όλους τους Έλληνες πολίτες. Ένα συνταγματικό δικαίωμα, επομένως, είτε θα κατοχυρώνεται καθολικά με μία από τις παραπάνω εκδοχές της καθολικότητας είτε δεν θα αποτελεί καν δικαίωμα, αλλά προνόμιο. Ακόμη και τα δικαιώματα που το Σύνταγμα αναγνωρίζει σε ειδικές ομάδες του πληθυσμού, όπως τις μητέρες, τα παιδιά, τα άτομα με αναπηρίες κ.ο.κ., έχουν νόημα μόνον ως καθολικά δικαιώματα: κατοχυρώνονται για όλες τις μητέρες, όλα τα παιδιά, όλα τα άτομα με αναπηρίες. Αξιώσεις πρόσβασης σε κοινωνικές υπηρεσίες μπορούμε συνεπώς να συνάγουμε από το Σύνταγμα, μόνον αν θεωρήσουμε ότι αυτό κατοχυρώνει υποκειμενικά και, άρα, καθολικά κοινωνικά δικαιώματα 5. Βέβαια, τα κανονιστικό περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών εξακολουθεί να παραμένει αμφισβητούμενο και έχουν υποστηριχθεί σχετικά πολλές διαφορετικές απόψεις 6. Το ζήτημα περιπλέκεται ακόμη περισσότερο από την, μάλλον αδιέξοδη, συζήτηση για τη λεγόμενη αγωγιμότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων, τη δυνατότητα δηλαδή των φορέων τους να τα επιδιώξουν δικαστικά. Σε κάθε περίπτωση, αφετηρία 4 Βλ. Αντ. Μανιτάκη, Το υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Συμβολή στη θεωρία της διάσπασης του ανθρώπου σε άτομο και μέλος του κοινωνικού συνόλου, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1981. 5 Βλ. και Κατρούγκαλου, Το κοινωνικό κράτος, ό.π., σ. 653 επ. Αν αντίθετα ακολουθήσουμε την άποψη ότι οι κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος νοούνται καταρχήν μόνον ως κατευθυντήριες (Π. Παραράς, Οι φορείς των κοινωνικών παροχών, ΤοΣ 1991, σ. 1 επ. [10]) ή ότι δεν εισάγουν άμεσα υποχρεωτικούς κανόνες (Κ. Μαυριάς, Τα κοινωνικά δικαιώματα στο Σύνταγμα του 1975, σε: Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1986, σ. 183 επ. [193], Φ. Βεγλερής, Επίμετρο στο ζήτημα της συνταγματικής προστασίας των ιδιωτικών κοινωφελών ιδρυμάτων, ΤοΣ 1987, σ. 501 επ. [504 επ.]), τότε θα πρέπει να δεχτούμε ότι παρόμοιες αξιώσεις πρόσβασης δεν απορρέουν εκ του Συντάγματος, αλλά μόνον εφόσον προβλέπονται στο νόμο, δηλαδή εφόσον και στο βαθμό που ο νομοθέτης αποφασίσει να ενεργοποιήσει τις σχετικές συνταγματικές επιταγές. Υπό την εκδοχή αυτή, από μόνη τη συνταγματική κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων δεν απορρέουν αξιώσεις πρόσβασης σε κοινωνικές υπηρεσίες. 6 Βλ. ενδεικτικά Ξ. Κοντιάδη, Το κανονιστικό περιεχόμενο των κοινωνικών δικαιωμάτων, σε: Τόμο Τιμητικό του Συμβουλίου της Επικρατείας 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2004, σ. 267 επ. 4

των σχετικών αναζητήσεων αποτελεί η συνειδητοποίηση της, ιδιότυπης έστω, κανονιστικότητας των κοινωνικών δικαιωμάτων 7. Για τη θέση που υποστηρίζεται εδώ, κρίσιμη είναι ειδικότερα μια αντίληψη των κοινωνικών δικαιωμάτων ως δικαιωμάτων κοινωνικής συμμετοχής. Σύμφωνα με την αντίληψη αυτή, από τα κοινωνικά δικαιώματα απορρέουν αξιώσεις των υποκειμένων τους, που δεν είναι αξιώσεις αποχής και προστασίας από προσβολές (όπως στα ατομικά δικαιώματα) ούτε αξιώσεις πολιτικής συμμετοχής (όπως στα πολιτικά), αλλά αξιώσεις κοινωνικής συμμετοχής. Μία από τις διαστάσεις της τελευταίας είναι η πρόσβαση σε συλλογικά και κοινωνικά αγαθά και ειδικότερα, η πρόσβαση στους θεσμούς της παροχικής διοίκησης που τα διασφαλίζουν. Υπό το πρίσμα αυτό, τα κοινωνικά δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα εμπεριέχουν την αξίωση των φορέων τους για ισότιμη και καθολική πρόσβαση στις αντίστοιχες κοινωνικές υπηρεσίες 8. Φυσικά η πρόσβαση αυτή ρυθμίζεται στο πλαίσιο των νόμων που πραγματώνουν τα κοινωνικά δικαιώματα και οι οποίοι μπορούν να θέτουν προϋποθέσεις για την άσκησή τους οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει ωστόσο να είναι αντικειμενικές και να ισχύουν εξίσου για όλους. Αυτό σημαίνει ότι ο νομοθέτης και, πολύ περισσότερο, η διοίκηση δεν μπορούν να αποκλείουν αυθαίρετα ορισμένους φορείς κοινωνικών δικαιωμάτων από την πρόσβαση στις σχετικές υπηρεσίες. ΙΙΙ. Τα κοινωνικά δικαιώματα ως δικαιώματα του μέλους του κοινωνικού συνόλου ( κοινωνικού πολίτη ) Ένα ζήτημα που θέτει η αναγνώριση κοινωνικών δικαιωμάτων είναι κατά πόσο φορείς τους αποτελούν και οι αλλοδαποί μετανάστες 9. Το ζήτημα έχει κρίσιμη σημασία και για την ελληνική κοινωνία, εντός της οποίας οι μετανάστες αποτελούν πλέον μια πολυάριθμη πληθυσμιακή ομάδα. Με συνταγματικούς όρους, μπορεί να τεθεί ως εξής: τα κοινωνικά δικαιώματα είναι δικαιώματα του ατόμου (δηλαδή του καθένα), δικαιώματα του Έλληνα πολίτη ή μήπως δικαιώματα του μέλους του κοινωνικού συνόλου; 7 Βλ. Αντ. Μανιτάκη, Κράτος δικαίου και δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας Ι, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1994, σ. 273 επ., Κατρούγκαλου, Το κοινωνικό κράτος, ό,π., σ. 487 επ., Άγγ. Στεργίου, Η αναζήτηση της κανονιστικότητας των κοινωνικών δικαιωμάτων, ΤοΣ 1993, σ. 703 επ., Ξ. Κοντιάδη, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα. Συμβολή στην ερμηνεία των μορφών συνταγματοποίησης της κοινωνικής προστασίας, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1997. 8 Βλ. Ακρ. Καϊδατζή, Συνταγματικοί περιορισμοί των ιδιωτικοποιήσεων, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2006, σ. 336 επ. 9 Πρβλ. T. Faist, Boundaries of welfare states: Immigrants and social rights on the national and supranational level, σε: R. Miles/D. Thränhardt (eds.), Migration and European integration: The dynamics of inclusion and exclusion, Pinter, London 1995, σ. 180 επ., G. Katrougalos, The rights of foreigners in Europe, Web Journal of Legal Issues 1995. 5

Σε μια πρώτη προσέγγιση, θα έτεινε κανείς αυθόρμητα και ευλόγως να κατατάξει τα κοινωνικά δικαιώματα στα δικαιώματα του μέλους του κοινωνικού συνόλου. Ωστόσο, παρά τη συνταγματική τυποποίησή της στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο «τα δικαιώματα του ανθρώπου, ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου τελούν υπό την εγγύηση του κράτους», η έννοια μέλη του κοινωνικού συνόλου δεν φαίνεται να έχει καθιερωθεί ως μια τρίτη, διακριτή κατηγορία υποκειμένων συνταγματικών δικαιωμάτων. Συνήθως τα συνταγματικά δικαιώματα γίνονται αντιληπτά ως ένα από τα δύο: είτε δικαιώματα του καθένα είτε δικαιώματα του Έλληνα πολίτη. Η προσέγγιση αυτή δημιουργεί όμως προβλήματα όσον αφορά την ένταξη των κοινωνικών δικαιωμάτων στη μία ή στην άλλη κατηγορία. Στη θεωρία έχουν υποστηριχθεί και οι δυο απόψεις. Σύμφωνα με κάποιους, τα κοινωνικά δικαιώματα κατοχυρώνονται συνταγματικά, τουλάχιστον καταρχήν, μόνο για τους Έλληνες 10, ενώ σύμφωνα με άλλους κατοχυρώνονται, επίσης καταρχήν, για τον καθένα 11. Το κείμενο του Συντάγματος δεν βοηθάει ιδιαίτερα, καθώς σε κάποιες απ τις κοινωνικές διατάξεις του αναφέρεται ρητά στον πολίτη, ενώ σε άλλες αναφέρεται ειδικά σε κάποια κοινωνική ή φυσική ιδιότητα του προσώπου, όπως την ιδιότητα του ανάπηρου, του άπορου, του άστεγου, του εργαζομένου κλπ. Για παράδειγμα, το άρθρο 22 παρ. 5 αναφέρεται στην κοινωνική ασφάλιση «των εργαζομένων» γενικά, κάτι που μπορεί να μας οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι εννοεί κάθε εργαζόμενο, Έλληνα ή αλλοδαπό 12. Από την άλλη, στο άρθρο 21 παρ. 3 γίνεται λόγος για την «υγεία των πολιτών» όπως και στο άρθρο 22 παρ. 1 γίνεται αναφορά στη «δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών». Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 16 παρ. 4, δικαίωμα δωρεάν παιδείας έχουν «όλοι οι Έλληνες». Αυτές οι διαφορές στη διατύπωση των συνταγματικών διατάξεων δεν επαρκούν ωστόσο από μόνες τους για τη διαφοροποίηση του κύκλου των υποκειμένων απολύτως συγκρίσιμων δικαιωμάτων (των κοινωνικών), αν η διαφοροποίηση αυτή δεν θεμελιώνεται σε κάποιο πρόσφορο κριτήριο. Η θέση που διατυπώνεται εδώ είναι ότι τα κοινωνικά δικαιώματα στο σύνολό τους πρέπει να γίνονται αντιληπτά ως δικαιώματα μιας διακριτής κατηγορίας υποκειμένων: της κατηγορίας των μελών του κοινωνικού συνόλου. Η θέση αυτή στηρίζεται κατά κύριο 10 Πρ. Δαγτόγλου, Συνταγματικό δίκαιο. Ατομικά δικαιώματα Α, 2 η έκδ., Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2005, σ. 107-108, Π. Παραράς, Σύνταγμα και ΕΣΔΑ, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2001, σ. 129, 131, 142. 11 Κ. Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 3η έκδ., Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006, σ. 51. 12 Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 571. 6

λόγο σε ένα επιχείρημα από το σκοπό και τη λειτουργία των δικαιωμάτων αυτών. Σκοπός των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι η προστασία του κοινωνικού ανθρώπου. Η κατοχύρωσή τους αφορά όχι τον άνθρωπο ως αφηρημένο άτομο ή πολίτη, απογυμνωμένο από κοινωνικούς προσδιορισμούς και περιορισμούς, αλλά τον συγκεκριμένο άνθρωπο, όπως υπάρχει και δρα στην κοινωνική πραγματικότητα, με τις ανάγκες του και με τα συμφέροντά του 13. Η βασική ιδέα που υπάρχει πίσω από τα κοινωνικά δικαιώματα είναι η κοινωνικοποίηση ορισμένων κατηγοριών κινδύνων (όπως αναπηρία, ασθένεια, φτώχεια κλπ.), ώστε να διασφαλίζονται οι στοιχειώδεις ανάγκες του ανθρώπου που σχετίζονται με την επιβίωσή του και την αξιοπρεπή διαβίωσή του μέσα στην κοινωνία. Η ιδέα είναι, με άλλα λόγια, ότι ορισμένες ανάγκες και συμφέροντα των μελών μιας κοινωνίας είναι τόσο θεμελιώδους σημασίας, ώστε η διασφάλισή τους δεν μπορεί να (εγ)καταλείπεται στην ατομική τους ευθύνη, αλλά ανήκει στην ευθύνη της οργανωμένης κοινότητας 14. Ως δικαιώματα του κοινωνικού ανθρώπου, τα κοινωνικά δικαιώματα έχουν καταρχάς μια λειτουργία επανορθωτική, αποσκοπούν δηλαδή στην άμβλυνση των κοινωνικών ανισοτήτων, μέσω της αναδιανομής πόρων και εισοδημάτων, που έρχεται να διορθώσει τις αδικίες της αγοραίας διανομής 15. Ταυτόχρονα όμως έχουν και μια λειτουργία συμμετοχική 16. Αποσκοπούν δηλαδή στη διασφάλιση των πραγματικών εκείνων προϋποθέσεων, υλικών και πνευματικών, που είναι απαραίτητες για τη συμμετοχή κάθε προσώπου στην κοινωνική συμβίωση, ώστε να μπορεί να καταστεί πλήρες μέλος του κοινωνικού συνόλου. Από την άποψη αυτή, τα κοινωνικά δικαιώματα δεν είναι απλώς παροχικά, δηλαδή επανορθωτικά, δικαιώματα (welfare rights), αλλά δικαιώματα του κοινωνικού πολίτη (social citizenship rights) 17. Τα δικαιώματα που συνδέονται μ αυτή τη διακριτή διάσταση της ιδιότητας του πολίτη, την κοινωνική ιδιότητα του πολίτη 18, τυποποιεί το 13 Βλ. Αρ. Μάνεση, Οι κύριες συνιστώσες του συστήματος θεμελιωδών δικαιωμάτων του Συντάγματος του 1975, σε: Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1986, σ. 13 επ. (22), Μανιτάκη, Κράτος δικαίου, ό.π., σ. 153 επ. 14 Βλ. N. Lacey, Theories of justice and the welfare state, Social & Legal Studies 1992, σ. 323 επ. (327-328), Fr. Ewald, Ιστορία του κράτους πρόνοιας (μτφρ. Μ. Κορασίδου), Gutenberg, Αθήνα 2000. 15 Βλ. Κ. Τσουκαλά, Είδωλα πολιτισμού. Ελευθερία, ισότητα και αδελφότητα στη σύγχρονη πολιτεία, Θεμέλιο, Αθήνα 1991, σ. 418 επ. 16 Βλ. Μανιτάκη, Κράτος δικαίου, ό.π., σ. 222 επ. 17 Πρβλ. F. Michelman, The constitution, social rights, and liberal political justification, Int.Journ.Const.L. 2003, σ. 13 επ. (25 επ.), W. Forbath, Constitutional welfare rights: A history critique and reconstruction, Fordham L.Rev. 2001, σ. 1821 επ. 18 Βλ. T.H. Marshall, Ιδιότητα του πολίτη και κοινωνική τάξη [1950], σε: T.H. Marshall/T. Bottomore, Ιδιότητα του πολίτη και κοινωνική τάξη (μτφρ. Ό. Στασινοπούλου), 7

ελληνικό Σύνταγμα στο άρθρο 25 παρ. 1, το οποίο αναγνωρίζει τα δικαιώματα του ανθρώπου όχι μόνον ως ατόμου, αλλά και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου 19. Πρέπει επομένως να πάρουμε σοβαρά υπόψη την κατηγορία μέλος του κοινωνικού συνόλου ως μια διακριτή, πλάι στο άτομο και τον πολίτη, κατηγορία υποκειμένων συνταγματικών δικαιωμάτων. Και αν θεωρήσουμε τα κοινωνικά δικαιώματα ως δικαιώματα του μέλους του κοινωνικού συνόλου, τότε θα πρέπει να δεχτούμε ότι, όπου στις κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος αναφέρεται ο πολίτης, εννοείται όχι ο Έλληνας πολίτης, δηλαδή όποιος έχει την ελληνική υπηκοότητα ή ιθαγένεια, αλλά ο κοινωνικός πολίτης, δηλαδή το μέλος του κοινωνικού συνόλου. Στο συμπέρασμα αυτό οδηγεί η ερμηνεία των κοινωνικών δικαιωμάτων υπό το φως της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου, που επίσης κατοχυρώνεται στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Από την αρχή αυτή, και ειδικότερα από τις αρχές της κοινωνικής αλληλεγγύης και της κοινωνικής συμμετοχής τις οποίες εμπεριέχει, μπορούμε να συνάγουμε ένα ερμηνευτικό επιχείρημα υπέρ της αναγνώρισης των κοινωνικών δικαιωμάτων για όλους τους κοινωνικούς πολίτες, με κριτήριο τη συμμετοχή τους στην κοινωνική ζωή και όχι την υπηκοότητά τους. Με την ίδια έννοια μπορούμε να κατανοήσουμε τον όρο πολίτης και στην παρ. 4 του άρθρου 25 του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία το κράτος «αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης». Αν η εθνική αλληλεγγύη αφορά τους Έλληνες πολίτες, δηλαδή τους εθνικούς υπηκόους, η κοινωνική αλληλεγγύη μπορεί να γίνει αντιληπτή ως αλληλεγγύη μεταξύ των κοινωνικών πολιτών, δηλαδή των μελών του κοινωνικού συνόλου. Δύο ακόμη επιχειρήματα ενισχύουν την παραπάνω θέση. Το πρώτο είναι ένα γραμματικό επιχείρημα. Στις κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος (και με την εξαίρεση της διάταξης για το δικαίωμα δωρεάν παιδείας) απαντά ο όρος πολίτης χωρίς τον προσδιορισμό Έλληνας. Αντίθετα, εκεί όπου το Σύνταγμα κατοχυρώνει δικαιώματα μόνο για τους Έλληνες υπηκόους χρησιμοποιεί είτε τον όρο Έλληνες (άρθρο 4 παρ. 1 και 2 για το γενικό δικαίωμα ισότητας και την ισότητα των φύλων, άρθρο 5 παρ. 4 για την απαγόρευση ατομικών διοικητικών μέτρων, άρθρα 11 και 12 για τα δικαιώματα του συνέρχεσθαι και συνεταιρίζεσθαι) είτε τον όρο Έλληνες πολίτες (άρθρο 4 παρ. 4 για το δικαίωμα πρόσβασης σε Gutenberg?, Αθήνα 1995, σ. 33 επ., Γ. Κραβαρίτου, Κοινωνικά δικαιώματα και κοινωνική ιδιότητα του πολίτη, NoB 2002, σ. 1426 επ., F. Twine, Citizenship and social rights, London 1994, N. Frazer/L. Gordon, Civil citizenship against social citizenship? On the ideology of contract-versus-charity, in: B. v. Steenbergen (eds.), The condition of citizenship, London κ.α. 1994, σ. 90 επ. 19 Βλ. Μανιτάκη, Το υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος, 1981. 8

δημόσιες θέσεις, άρθρο 29 για το δικαίωμα ίδρυσης πολιτικών κομμάτων, άρθρο 31 για το δικαίωμα εκλογής στο αξίωμα του Προέδρου της Δημοκρατίας, άρθρο 55 για το παθητικό εκλογικό δικαίωμα ενώ το άρθρο 51 παρ. 3 για το ενεργητικό εκλογικό δικαίωμα αναφέρεται σε «πολίτες που έχουν εκλογικό δικαίωμα»). Ήδη από εδώ μπορούμε να υποθέσουμε ότι ο όρος πολίτης στις περί κοινωνικών δικαιωμάτων διατάξεις δεν είναι απαραίτητο να εννοεί τον Έλληνα υπήκοο 20. Το δεύτερο είναι ένα ερμηνευτικό επιχείρημα από το διεθνές δίκαιο. Στις διεθνείς συμβάσεις που κατοχυρώνουν κοινωνικά δικαιώματα και οι οποίες δεσμεύουν την Ελλάδα, όπως ιδίως στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη, τα κοινωνικά δικαιώματα αναγνωρίζονται ως δικαιώματα του προσώπου και όχι μόνο του εθνικού υπηκόου 21. Δεδομένου μάλιστα ότι μια τέτοια ερμηνεία των κοινωνικών διατάξεων του Συντάγματος κάθε άλλο, όπως είδαμε, παρά αποκλείεται, η αξιοποίηση του επιχειρήματος αυτού θα αποτελούσε μια χαρακτηριστική περίπτωση σύμφωνης με το διεθνές δίκαιο ερμηνείας του Συντάγματος 22. Προς την ίδια, εξάλλου, κατεύθυνση συμβάλλει ερμηνευτικά και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος κατοχυρώνει τα κοινωνικά δικαιώματα ανεξάρτητα από την (εθνική ή ευρωπαϊκή) ιθαγένεια του προσώπου. Ορίζει έτσι ότι «κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην εκπαίδευση» (άρθρο 14 παρ. 1), «κάθε πρόσωπο δικαιούται να έχει πρόσβαση στην πρόληψη σε θέματα υγείας και να απολαύει ιατρικής περίθαλψης» (άρθρο 35), «κάθε πρόσωπο που διαμένει και διακινείται νομίμως στο εσωτερικό της Ένωσης έχει δικαίωμα στις παροχές κοινωνικής ασφάλειας και στα κοινωνικά πλεονεκτήματα» (άρθρο 34 παρ. 2) κ.ο.κ. ΙΙΙ. Η προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων των αλλοδαπών μεταναστών ως ατόμων και ως μελών του κοινωνικού συνόλου 20 Η χρήση του όρου πολίτης με μιαν έννοια που υπερβαίνει αυτή του Έλληνα υπηκόου δεν είναι άλλωστε ασυνήθιστη. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η ανεξάρτητη αρχή «Συνήγορος του Πολίτη», στην οποία μπορούν βέβαια προσφύγουν όχι μόνον Έλληνες, αλλά κάθε διοικούμενος, ανεξάρτητα από την υπηκοότητά του. Την υπόδειξη αυτή οφείλω στον Συνήγορο του Πολίτη Γ. Καμίνη, τον οποίο και ευχαριστώ. 21 Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους στην εποχή της παγκοσμιοποίησης, Παπαζήσης, Αθήνα 2001, σ. 281 επ., Αρ. Μάνεση, Η προβληματική της προστασίας των κοινωνικών δικαιωμάτων στον ευρωπαϊκό χώρο, σε: Ίδρυμα Μαραγκοπούλου, Όψεις της προστασίας ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, Αθήνα 1995, σ. 47 επ. 22 Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2003, σ. 191, και αναλυτικά του ίδιου, Η ενσωμάτωση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην εθνική έννομη τάξη, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2001, σ. 199 επ., 202 επ. 9

Ως μέλος του κοινωνικού συνόλου πρέπει να θεωρήσουμε όποιον διαμένει στην Ελλάδα, «συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας» (κατά τη διατύπωση του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος) και με τον τρόπο αυτόν αναπτύσσει πάγιους δεσμούς με την ελληνική κοινωνία. Ουσιώδες κριτήριο για την αναγνώριση της ιδιότητας του κοινωνικού πολίτη είναι η πραγματική και με κάποια σταθερότητα (αν και όχι απαραίτητα αποκλειστική ή μόνιμη) διαμονή. Επομένως το status ενός προσώπου ως φορέα κοινωνικών δικαιωμάτων διακρίνεται καταρχάς ανάλογα με το αν διαβιεί ή αν απλώς βρίσκεται στην ελληνική επικράτεια, δηλαδή διέρχεται απ αυτή, π.χ. ως προσωρινός επισκέπτης, τουρίστας κλπ. Στην πρώτη περίπτωση αποτελεί μέλος του κοινωνικού συνόλου και, ως τέτοιο, υποκείμενο κοινωνικών δικαιωμάτων. Στη δεύτερη περίπτωση είναι υποκείμενο μόνο των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στον καθένα. Ειδικά για τους αλλοδαπούς μετανάστες 23, σημείο τομής αποτελεί περαιτέρω η νομιμότητα της διαμονής τους. Μετανάστες που διαμένουν νόμιμα στην Ελλάδα αποτελούν μέλη του κοινωνικού συνόλου, καθώς συμμετέχουν στην κοινωνική ζωή, είτε ως εργαζόμενοι ή επαγγελματίες είτε ως σπουδαστές είτε ως μέλη μιας οικογένειας είτε με άλλον τρόπο, και υπόκεινται στους ίδιους κοινωνικούς κινδύνους όπως και οι Έλληνες. Αυτοί είναι φορείς κοινωνικών δικαιωμάτων εξίσου όσο και οι Έλληνες και έχουν άρα ισότιμη αξίωση για πρόσβαση στις κοινωνικές υπηρεσίες. Γι αυτούς (πρέπει να) ισχύει η κοινή κοινωνική νομοθεσία, χωρίς να είναι συνταγματικά επιτρεπτή η διαφοροποίησή τους σε σχέση με τους ημεδαπούς. Νομοθετικές ή κανονιστικές ρυθμίσεις ή, πολύ περισσότερο, διοικητικές πρακτικές που περιορίζουν την πρόσβαση των μεταναστών με νόμιμη διαμονή σε κοινωνικές υπηρεσίες και παροχές είναι για το λόγο αυτό ευθέως αντίθετες στο Σύνταγμα. Περιττό να αναφερθεί ότι η ελληνική νομοθεσία βρίθει από τέτοιες ρυθμίσεις. Πρόσφατο παράδειγμα είναι ο Ν. 3454/2006 «Ενίσχυση της οικογένειας και λοιπές διατάξεις» (ΦΕΚ Α 75/7.4.2006), ο οποίος θεσπίζει ορισμένες παροχές για οικογένειες με τρία ή περισσότερα παιδιά. Ο νόμος προβλέπει στο άρθρο 4 ότι οι παροχές αυτές χορηγούνται στους Έλληνες και κοινοτικούς πολίτες, τους ομογενείς και τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες, εφόσον όλοι αυτοί διαμένουν μόνιμα στην Ελλάδα, καθώς επίσης και στους πολίτες άλλων κρατών, εφόσον διαμένουν νόμιμα και μόνιμα στην Ελλάδα και εφόσον είναι γονείς 23 Εννοείται ότι ζήτημα δεν τίθεται για τους μετανάστες που έχουν αποκτήσει την ελληνική υπηκοότητα και έχουν επομένως καταστεί πλήρη μέλη της ελληνικής πολιτικής κοινωνίας. Για το ζήτημα της πολιτογράφησης πρβλ. ωστόσο ευρύτερα Δ. Χριστόπουλου, Οι μετανάστες στην ελληνική πολιτική κοινότητα, σε: Μ. Παύλου/Δ. Χριστόπουλου (επιμ.), H Ελλάδα της μετανάστευσης. Κοινωνική συμμετοχή, δικαιώματα και ιδιότητα του πολίτη, Κριτική, Αθήνα 2004, σ. 338 επ. 10

τέκνων ελληνικής υπηκοότητας. Η αδικαιολόγητη αυτή διάκριση των αλλοδαπών μεταναστών ουσιαστικά, η εξαίρεσή τους από τις παροχές, αφού κατά κανόνα τα παιδιά τους δεν έχουν την ελληνική υπηκοότητα θίγει το δικαίωμά τους για ισότιμη πρόσβαση στις κοινωνικές υπηρεσίες οικογενειακής αρωγής και κατά τούτο προσβάλλει το κοινωνικό δικαίωμα για προστασία της οικογένειας, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 21 παρ. 1 του Συντάγματος 24, και το δικαίωμα ειδικής μέριμνας για τις πολύτεκνες οικογένειες, που κατοχυρώνει η παρ. 2 του ίδιου άρθρου. Η πρόσθετη προϋπόθεση που επιβάλλεται στους αλλοδαπούς τρίτων χωρών, δηλαδή να έχουν τέκνα ελληνικής υπηκοότητας, πρέπει επομένως να μην εφαρμοστεί ως αντισυνταγματική και να γίνει δεκτή η χορήγηση των σχετικών παροχών και σ αυτούς, με μόνη την προϋπόθεση της νόμιμης και μόνιμης διαμονής, όπως ισχύει και για τους άλλους δικαιούχους. Από την άλλη, αλλοδαποί χωρίς νόμιμη διαμονή δύσκολα θα μπορούσαν να θεωρηθούν πλήρη μέλη του κοινωνικού συνόλου, ακόμη κι αν διαβιούν με κάποια σταθερότητα στη χώρα. Γι αυτούς, ωστόσο, όπως και για όσους απλώς διέρχονται από τη χώρα, ισχύει η συνταγματική προστασία που το άρθρο 5 παρ. 2 του Συντάγματος παρέχει σε όλους «όσοι βρίσκονται στην Ελληνική Επικράτεια», δηλαδή η «απόλυτη προστασία της ζωής, της τιμής και της ελευθερίας τους». Περαιτέρω, η συνταγματική θέση τους ενισχύεται ερμηνευτικά και από την αρχή του άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο «ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας». Αυτό σημαίνει ότι και για τους αλλοδαπούς χωρίς νόμιμη διαμονή πρέπει να αναγνωριστεί το δικαίωμα πρόσβασης τουλάχιστον στις κοινωνικές εκείνες υπηρεσίες που συναρτώνται με την προστασία της ζωής ή της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, όπως η άμεση υγειονομική ή προνοιακή βοήθεια 25. Εξάλλου, ειδικά όσον αφορά τουλάχιστον τις κοινωνικοασφαλιστικές παροχές ανταποδοτικού χαρακτήρα, η πρόσβαση 24 Πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 21 παρ. 1 του Συντάγματος, αν και δεν αναφέρεται σε πολίτες, ωστόσο κάνει λόγο για τη «συντήρηση και προαγωγή του Έθνους» ως σκοπό του δικαιώματος. Κατά την ορθότερη γνώμη, πρέπει να θεωρηθεί ότι η αναφορά αυτή δεν έχει κανονιστική βαρύτητα για τον προσδιορισμό των φορέων του δικαιώματος, διότι κάτι τέτοιο «θα ισοδυναμούσε με ερμηνεία του Συντάγματος με βάση ρατσιστικά κριτήρια φυλετικής καθαρότητας» (Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 545). Εξάλλου, εμμέσως αυτό αναγνωρίζει και ο νομοθέτης του Ν. 3454/2006, ο οποίος χορηγεί τις σχετικές οικογενειακές παροχές όχι μόνο σε Έλληνες, αλλά, με τους ίδιους ακριβώς όρους, και σε κοινοτικούς πολίτες και αναγνωρισμένους πρόσφυγες. 25 Βλ. ιδίως Γ. Κατρούγκαλου, Τα κοινωνικά δικαιώματα των παράνομων αλλοδαπών, σε: Γ. Αμίτση/Γ. Λαζαρίδη (επιμ.), Νομικές και κοινωνικοπολιτικές διαστάσεις της μετανάστευσης στην Ελλάδα, Παπαζήσης, Αθήνα 2001, σ. 66 επ., επίσης Κοντιάδη, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους, ό.π., σ. 275 επ., Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 553. 11

σ αυτές πρέπει να αναγνωρίζεται και στους παράνομα ευρισκόμενους στη χώρα μετανάστες, από μόνο το γεγονός ότι παρέχουν εργασία. Διαφορετικά θα καταλήγαμε στον παραλογισμό να υποχρεούνται μεν σε κρατήσεις, χωρίς όμως να δικαιούνται οποιασδήποτε ασφαλιστική αντιπαροχή 26. Κάπως διαφορετική είναι η περίπτωση του δικαιώματος δωρεάν παιδείας, καθώς το άρθρο 16 παρ. 4 μόνο αυτό απ όλες τις συνταγματικές διατάξεις περί κοινωνικών δικαιωμάτων κατοχυρώνει το δικαίωμα αυτό ρητά μόνο για τους Έλληνες. Καταρχάς πρέπει να διευκρινιστεί ότι η διάταξη αυτή θεσπίζει το δικαίωμα δωρεάν παιδείας, ως μια επιμέρους, αν και ουσιώδη, πτυχή ενός γενικότερου δικαιώματος πρόσβασης στην εκπαίδευση. Το τελευταίο, το οποίο περιλαμβάνει και την αξίωση εγγραφής σε σχολείο, είναι ορθότερο να το συνάγουμε από τη διάταξη του άρθρου 16 παρ. 2, σύμφωνα με την οποία «η παιδεία αποτελεί βασική αποστολή του Κράτους». Βέβαια, και σ αυτή τη διάταξη αναφέρονται μεταξύ των σκοπών του δικαιώματος η «αγωγή των Ελλήνων» και η «ανάπτυξη της εθνικής και θρησκευτικής συνείδησης». Οι διατυπώσεις αυτές, κατάλοιπα μιας παρωχημένης αντίληψης περί «εθνικής παιδείας» ως θεμελίου συγκρότησης του ελληνικού έθνους, έχουν χάσει στις σημερινές συνθήκες το κανονιστικό και ιδίως το συμβολικό τους βάρος 27. Θα μπορούσε ενδεχομένως να υποστηριχθεί μια διορθωτική ερμηνεία του άρθρου 16 υπό το φως των αρχών του κοινωνικού κράτους δικαίου και του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, καθώς και των σχετικών κανόνων του διεθνούς δικαίου, ώστε να θεωρηθεί ότι το Σύνταγμα κατοχυρώνει το δικαίωμα πρόσβασης στην εκπαίδευση για όλα τα μέλη του κοινωνικού συνόλου 28 και κυρίως να αναγνωριστεί κάτι που ηθικοπολιτικά είναι μάλλον αυτονόητο: δηλαδή το δικαίωμα κάθε παιδιού στην υποχρεωτική βασική εκπαίδευση. Ακόμη όμως κι αν θεωρηθεί ότι το γράμμα της διάταξης θέτει ένα ανυπέρβλητο όριο στην ερμηνεία της, σε κάθε περίπτωση πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι σχετικοί κανόνες του διεθνούς δικαίου και ιδίως το άρθρο 28 της Διεθνούς Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Παιδιού (που κυρώθηκε με τον Ν. 2101/1992) επιβάλλουν, αν μη τι άλλο, τουλάχιστον τη 26 Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος, ό,π., σ. 627. 27 Βλ. και Ν. Αλιβιζάτου, Κραυγαλέοι αναχρονισμοί στο άρθρο 16, εφημ. Τα Νέα 2-3.12.2006, σ. 19. 28 Μια τέτοια ερμηνεία προϋποθέτει ωστόσο την κανονιστική κρίση ότι η ρητή αναφορά της διάταξης σε Έλληνες με άλλα λόγια ο κανόνας ότι δικαίωμα δωρεάν παιδείας έχουν μόνον οι Έλληνες, παρόλο που δεν έχει τυπικά καταργηθεί, έχει περιέλθει σε αχρησία, έχει πάψει δηλαδή να ισχύει και έχει απομείνει νεκρό γράμμα (obsolete), καθώς δεν έχει πλέον νόημα ενόψει των συνθηκών. Δύσκολα όμως μπορεί να θεμελιωθεί μια τέτοια κρίση στην προκειμένη περίπτωση. Εξάλλου, είναι εξαιρετικά αμφίβολο κατά πόσο συνταγματικός ειδικά κανόνας είναι δυνατόν να περιπέσει σε αχρησία πρβλ. G. Robbers, Obsoletes Verfassungsrecht durch sozialen Wandel?, in: Festschrift für Ernst Benda, Heidelberg 1995, σ. 209 επ. 12

Φυσικά, η πρόσβαση των μεταναστών στις κοινωνικές υπηρεσίες δεν εξαρτάται μόνο, ίσως ούτε καν κυρίως, από την αναγνώριση των δικαιωμάτων τους. Η πραγματικότητα των δικαιωμάτων τους, όπως διαμορφώνεται μέσα από τις κρατικές πολιτικές 31, εμφανίζεται απογοητευτική, καθώς παρατηρείται μεγάλη διάσταση ανάμεσα στην αναγνώριση των δικαιωμάτων και τη νομοθετική ή κανονιστική ρύθμιση και τη διοικητική πρακτική 32. Η συνειδητοποίηση ωστόσο ότι και οι μετανάστες σε κάθε περίπτωση οι νομίμως διαμένοντες, ως μέλη του κοινωνικού συνόλου, και ως ένα βαθμό και αυτοί χωρίς νόμιμη διαμονή, ως φορείς δικαιωμάτων που διασφαλίζουν ένα minimum κοινωνικής προστασίας αποτελούν φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων, καθιστά επιβεβλημένη την αναθεώρηση των κρατικών πολιτικών αναφορικά με την πρόσβασή τους στις κοινωνικές υπηρεσίες. 29 Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 339. 30 Βλ. και Χρ. Χατζή, Ο αλλοδαπός ως υποκείμενο δικαιωμάτων στην ελληνική έννομη τάξη, σε: Μ. Παύλου/Δ. Χριστόπουλου (επιμ.), H Ελλάδα της μετανάστευσης, ό.π., σ. 233 επ. (241). 31 Βλ. Σπανού, Η πραγματικότητα των δικαιωμάτων, 2005. 32 Βλ. Κοντιάδη, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους, ό.π., σ. 271 επ., Χατζή, Ο αλλοδαπός ως υποκείμενο δικαιωμάτων, ό.π., σ. 233 επ. 13